Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 21 ja 32 §:n muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2023.

Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta tarkastellaan erityisesti perustuslain 121 §:ssä kunnallisesta itsehallinnosta säädetyn kannalta.

Hallitus katsoo, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Valtionosuusprosentin alentaminen ja negatiivinen valtionosuus

(1)Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia siten, että kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosenttia alennetaan 1,50 prosenttiyksiköllä. Valtionosuusprosentiksi ehdotetaan vuoden 2023 alusta 22,09 prosenttia ja kuntien omarahoitusosuudeksi 77,91 prosenttia. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 10) mukaan merkittävimmät muutokset kuntien valtionosuuksissa vuonna 2023 johtuvat sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen voimaantulosta. Esityksen perustelujen mukaan kustannusten ja tulojen siirto on koko maan tasolla kustannusneutraali, mutta kuntakohtaisesti siirtyvät kustannukset ja tulot voivat poiketa merkittävästi toisistaan. Uudistuksesta johtuen vuonna 2023 joillakin kunnilla valtionosuus on negatiivinen.

(2)Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti arvioinut valtionosuuslainsäädäntöä perustuslain 121 §:ssä säädetyn kunnallisen itsehallinnon samoin kuin sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien turvaamisen näkökulmasta (,,,). Valtionosuusjärjestelmän keskeisenä tavoitteena on turvata, että kaikilla kunnilla on olosuhteista ja kuntien tulopohjasta riippumatta edellytykset selvitä erityisesti lakisääteisistä tehtävistään (, kappale 60,, s. 2).

(3)Kunnille annettavista tehtävistä säädetään perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta on korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks., kappale 62,, s. 2 ja siinä mainitut lausunnot). Valiokunnan mukaan kunnille osoitettavat rahoitustehtävät eivät itsehallinnon perustuslain suojan takia saa suuruutensa puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim., kappale 62,, s. 3/II ja, s. 2). Rahoitusperiaate sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklaan. Sen mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa.

(4)Perustuslakivaliokunta on pitänyt valtionosuusjärjestelmää alueellisen yhdenvertaisuuden edistämisen vuoksi merkityksellisenä myös perustuslain 6 §:n kannalta. Järjestelmän tehtävänä on tasoittaa kuntien välillä olevia peruspalveluiden kustannus- ja tarve-eroja ja siten lisätä elinkeino- ja väestörakenteeltaan erilaisten kuntien asukkaiden yhdenvertaista kohtelua ja heidän tosiasiallisia mahdollisuuksiaan saada perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja (, s. 4/I,, s. 2/I,, s. 2/I, vrt., s. 2—3). Valiokunnan mukaan lainsäätäjällä on varsin laaja harkintavalta säädettäessä muutoksista valtionosuusjärjestelmään silloinkin, kun muutokset vaikuttavat merkittävästi yksittäisten kuntien valtionosuuksiin (, s. 3/II ja, s. 4/I). Lisäksi valiokunnan mukaan perustuslain turvaaman rahoitusperiaatteen kannalta ei ole riittävää arvioida sen toteutumista koko kuntasektorin tasolla, koska asukkaiden itsehallinto on suojattu kussakin kunnassa. Vaikutuksia on siten tarkasteltava myös yksittäisten kuntien osalta (, s. 3,, s. 3, ja, s. 3/II).

(5)Perustuslakivaliokunta on arvioinut valtionosuusprosentin alentamista lausunnoissaanja. Arvioidessaan valtionosuusprosentin alentamista 2,7 prosenttiyksiköllä vuodelle 2012 valiokunta piti alennusta ja muita samassa yhteydessä tehtyjä muutoksia koko kuntakenttä huomioon ottaen merkittävinä. Valiokunta kuitenkin katsoi, että lakiehdotusten toteuttaminen ei merkittävästi vaarantanut perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon taloudellista puolta. (, s. 3). Myös vuodelle 2014 ehdotetun valtionosuusprosentin alennuksen valiokunta arvioi olevan kuntatalouden ja yksittäisten kuntien kannalta merkittävä. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta kuitenkin arvioi, etteivät tuolloisessa laajuudessa ehdotettu kuntien valtionosuusprosentin alentaminen ja omarahoitusosuuden korotus vaarantaneet sillä tavoin kuntien mahdollisuutta päättää itsenäisesti omasta taloudestaan, että se olisi muodostuisi perustuslain vastaiseksi (, s. 3).

(6)Negatiivisen valtionosuuden merkitystä perustuslakivaliokunta on arvioinut voimassa olevan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain säätämisen yhteydessä (, s. 3). Järjestely ei valiokunnan mielestä vaarantanut sillä tavoin kuntien mahdollisuutta päättää itsenäisesti omasta taloudestaan ja huolehtia lakisääteisistä perusoikeuksien turvaamiseen liittyvistä tehtävistään, että se muodostuisi perustuslain vastaiseksi. Valiokunnan mukaan negatiivisen valtionosuuden maksamiseen velvoittaminen soveltui yleisellä tasolla kuitenkin huonosti kuntien itsehallinnon perusperiaatteisiin samoin kuin kuntien ja valtion välisiin taloudellisiin suhteisiin (vrt., s. 2/II). Valiokunta totesi vastaisuudessa olevan siksi syytä selvittää, voitaisiinko valtionosuusjärjestelmää kehittää niin, että negatiivisen valtionosuuden mahdollisuus suljetaan pois. Valiokunnan mukaan tällöin oli kuitenkin otettava huomioon muun muassa kuntien palvelujen järjestämisessä tekemien omien valintojen vaikutukset valtionosuuksiin siten, että valtionosuuksien laskentatapa muodostuu kuntien välillä oikeudenmukaiseksi ja vertailukelpoiseksi.

(7)Nyt kyseessä olevassa esityksessä ehdotetaan peruspalvelujen valtionosuusprosenttia alennettavaksi 1,50 prosenttiyksiköllä vuodelle 2023. Valtionosuusprosentin laskua selittää hallituksen esityksen perustelujen (s. 16) mukaan pääosin tekninen, sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksesta johtuva järjestelmän sisällä tehtävä muutos, jossa vuonna 2023 käyttöön otettavat uudet hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen, asukasmäärän kasvun ja syrjäisyyden lisäosat rahoitetaan valtionosuusjärjestelmän sisällä valtionosuusprosenttia pienentämällä. Tältä osin valtionosuus ei koko maan tasolla laske, vaan se jakautuu kuntien välillä eri tavalla uusien määräytymistekijöiden perusteella. Todellista laskua valtionosuusprosenttiin sen sijaan merkitsee esityksen perustelujen mukaan vuosien 2023—2026 julkisen talouden suunnitelman mukainen 33 miljoonan euron valtionosuuden pysyvä vähennys.

(8)Hallituksen esityksen (s. 15) mukaan sen antamisajankohtana käytettävissä olevien tietojen mukaan vuonna 2023 olisi kahdeksan kuntaa, joissa peruspalvelujen valtionosuus olisi negatiivinen. Negatiivisen peruspalvelujen valtionosuuden kunnat ovat hyvin erilaisia ja erikokoisia. Suurin selittävä tekijä valtionosuuden muutokselle ja negatiivisuudelle on sote-uudistus, jonka myötä valtionosuutta vähennetään 70 prosentin osuudella koko maan tasolla.

(9)Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotuksessa on kysymys valtionosuusjärjestelmän tavoitteiden kannalta sinänsä perustelluista muutoksista. Esityksessä esitettyjen muutosten ei voida valiokunnan mielestä sen saaman selvityksen valossa katsoa myöskään vaarantavan sillä tavoin kuntien mahdollisuutta päättää itsenäisesti omasta taloudestaan ja huolehtia lakisääteisistä perusoikeuksien turvaamiseen liittyvistä tehtävistään, että se muodostuisi perustuslain vastaiseksi.

PeVL 29/2009 vpPeVL 29/2009 vp