Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi työttömyysturvalakia, julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia ja työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annettua lakia.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2023.
Hallituksen esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan perustuslain 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden, 16 §:n 2 momentissa turvattujen sivistyksellisten oikeuksien, 18 §:ssä turvatun oikeuden työhön, 19 §:ssä turvatun oikeuden sosiaaliturvaan sekä 21 §:ssä turvatun oikeusturvan kannalta.
Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esitys saatetaan perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Palveluprosessia ja työnhakua koskevien velvoitteiden eriyttäminen työnhakijan koulutuksen perusteella
Rahoitusperiaate
(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että työttömien mahdollisuuksia opiskella sivutoimisesti työnhaun ohessa työttömyysetuutta menettämättä parannetaan muuttamalla työttömyysturvalain opiskelua koskevia säännöksiä. Opintojen pää- ja sivutoimisuutta arvioidaan opintojen laajuuden perusteella jatkossa vain tiettyjen erikseen määriteltyjen opintojen osalta. Työnhakijan muilla kuin erikseen määritellyillä opinnoilla ei esityksen mukaan ole vaikutusta työnhakijan oikeuteen saada työttömyysetuutta. Lisäksi lyhyet avoimessa korkeakoulussa suoritettavat opinnot ja osana työllistymistä edistävää palvelua suoritettavat opinnot eivät vaikuta työttömyysetuusoikeuteen.
(2)Ehdotetun sääntelyn suhdetta perustuslakiin käsitellään esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa pääosin asianmukaisesti.
(3)Työnhakijan palveluprosessista ja siihen kuuluvista työnhakukeskusteluista säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalveluista annetun lain 2 luvussa. Voimassa olevan lain mukaan työnhakukeskusteluja koskevia poikkeuksia eli työnhakijaa vähemmän velvoittavaa palveluprosessia sovelletaan muun muassa silloin, kun työnhakijan työttömyysetuudella tuetut, lain 6 luvussa tarkoitetut omaehtoiset opinnot kestävät arviolta yli kuukauden. Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisäedellytyksenä poikkeuksen soveltamiselle, ettei työnhakija ole suorittanut peruskoulun tai lukion jälkeistä tutkintoon johtavaa, ammatillisia valmiuksia antavaa koulutusta.
(4)Työnhakijan työnhakuvelvoitteesta säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 3 luvussa. Voimassa olevan lain mukaan alennettua työnhakuvelvoitetta sovelletaan nykyisin muun ohessa silloin, kun työnhakija harjoittaa työttömyysetuudella tuettuja omaehtoisia opintoja arviolta yli kuukauden. Hallituksen esityksen mukaan tämäkin poikkeus rajataan koskemaan vain koulutusta vailla olevia työnhakijoita.
(5)Perustuslakivaliokunnan mielestä merkityksellistä on, että ehdotetut muutokset tarkoittavat työttömyysetuudella tuettuja omaehtoisia opintoja arviolta yli kuukauden harjoittavan työnhakijan siirtymistä tiiviimmän palveluprosessin ja täysimääräisen työnhakuvelvollisuuden piiriin, jos hän on suorittanut säännöksissä tarkoitetun koulutuksen. Muutos lisää tällaisessa tapauksessa työttömyysetuuden saamiseen liittyviä työnhakijan velvollisuuksia ja asettaa omaehtoisia opintoja opiskelevat työnhakijat keskenään eri asemaan koulutuksen perusteella. Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 19 §:n 2 momentin ja 6 §:n kannalta.
(6)Perustuslain 19 § ei sellaisenaan turvaa etuuksien säilymistä nimenomaan nykytasolla tai edellytä niiden korottamista yleisen kustannustason mukaisesti (ks. esim., s. 3—4 ja, s. 2—3). Sosiaalisten oikeuksien mitoituksessa lainsäätäjälle asetetun toimintavelvoitteen luonteen mukaisena on pidetty, että sosiaaliturvaa suunnitellaan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila voidaan ottaa huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa (ks. esim., s. 2 ja, s. 2—3). Perustuslain esitöiden mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia eivät kuitenkaan vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan (, s. 71).
(7)Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että perustuslain 19 §:n 2 momentin säännös ei sinänsä estä asettamasta ehtoja perustoimeentuloa turvaavan etuuden saamiselle (ks., s. 3/I,, s. 4/I,, s. 2/I ja, s. 2/II), kunhan nämä ehdot täyttävät perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset (, s. 3). Etuuksien saamisen ehdot voivat myös olla tuensaajan vastasuorituksia edellyttäviä. Sanktiona käytetyn etuuden epäämisen pitää kuitenkin olla asiallisesti perustellussa suhteessa siihen, minkälaisia työllistymisen edistämistä tarkoittavia toimintoja on ollut tarjolla ja mitä työttömänä olevan henkilön syyksi voidaan lukea (ks., s. 2,, s. 2—3 ja, s. 2).
(8)Perustuslakivaliokunnan käytännössä perustoimeentuloa turvaavalle tuelle asetettavat edellytykset ovat voineet työttömyystilanteissa rakentua esimerkiksi sen varaan, että asianomainen itse aktiivisesti myötävaikuttaa sellaisiin toimiin, jotka viime kädessä ovat omiaan edistämään hänen työkykynsä ylläpitämistä ja työllistymistä (ks., s. 2/II). Valiokunta on pitänyt hyväksyttävänä myös työttömän työnhakijan velvoittamista osallistumaan hänen työkykynsä ylläpitämistä ja hänen työllistymistään edesauttaviin toimiin (ks.). Valiokunta on hyväksynyt etuuden kytkemisen velvollisuuteen osallistua aktivointisuunnitelman laatimiseen ja siinä sovittuun kuntouttavaan työtoimintaan (, s. 3) ja pitänyt sallittuna ammatillista koulutusta vailla olevien työmarkkinatukioikeuden kytkemistä työvoimapoliittiseen toimenpiteeseen osallistumiseen (ja). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt ongelmattomana mallia, jossa työttömien ei ollut yrityksistään huolimatta välttämättä mahdollista täyttää etuuksien tasoon kytkettyä aktiivisuusvaatimusta (, s. 5).
(9)Lisävelvoitteiden asettamista työnhakijalle perustellaan esityksen perusteluissa (s. 46—47) julkiselle vallalle perustuslain 18 §:n 2 momentissa ja 16 §:n 2 momentissa säädetyillä toimeksiannoilla. Palveluprosessin tiivistäminen vahvistaa perustelujen mukaan työnhakuun ja työllistymiseen tarjottavaa tukea (s. 47). Ammatillisia valmiuksia antavan koulutuksen suorittaneiden siirtämisen tavanomaisen työnhakuvelvollisuuden piiriin arvioidaan nopeuttavan heidän työllistymistään ja parantavan toisaalta työttömyysetuudella tuettujen omaehtoisten opintojen kohdentumista niihin työnhakijoihin, joiden mahdollisuudet työllistyä ovat yleisesti arvioiden muita heikommat (s. 48). Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetun sääntelyn tavoitetta voidaan pitää hyväksyttävänä. Valiokunnan mielestä sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta on merkitystä mahdollisuudella tietyin edellytyksin lieventää säädettyä velvollisuutta tai jättää se kokonaan asettamatta sekä sillä, että uusia säännöksiä palveluprosessista ja työnhakuvelvollisuudesta sovelletaan vasta lain voimaantulon jälkeen alkaviin omaehtoisiin opintoihin.
PeVL 32/2022 vpPeVL 32/2022 vp
(11)Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu sääntely ei ole vastoin perustuslain 6 §:ssä yhdenvertaisuudesta säädettyä tai ongelmallisessa suhteessa perustuslain 19 §:ssä turvattuun oikeuteen sosiaaliturvaan.
(12)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin edelleen yleisesti huomiota työttömän asemaa ja hänen oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskevan sääntelyn monimutkaisuuteen (ks., kappale 10). Kun kyse on perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettua perustoimeentuloa turvaavasta etuusjärjestelmästä, tulisi työnhakijan kyetä säädettävän lain perusteella ennakoimaan, miten hänen toimintansa vaikuttaa hänelle perustuslaissa turvatun oikeuden toteutumiseen. Ehdotetut ja voimassa olevat säännökset muodostavat tässä suhteessa varsin monimutkaisen kokonaisuuden. Perustuslakivaliokunta korostaa, että sääntelyn selkeyteen on syytä kiinnittää huomiota ehdotetun kaltaisessa perusoikeuskytkentäisessä sääntelyssä, joka koskee luonnollisia henkilöitä heidän tavanomaiseen elämäänsä kuuluvissa toiminnoissa (, s. 3, ks. myös, s. 4/II). Lailla säätämisen vaatimukseen sisältyy vaatimuksia paitsi sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta myös selkeydestä ja ymmärrettävyydestä (ks. esim.ja).
(13)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen perusteluiden (s. 48—49) mukaan työnhakijan palveluprosessiin esitettävän muutoksen johdosta työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana oleville kunnille ja työ- ja elinkeinotoimistoille aiheutuva määrärahatarve katetaan osittain hallinnonalan sisäisin määrärahasiirroin. Esityksessä ehdotetun siirtymäsäännöksen vuoksi resurssitarve ei toteutuisi kokonaisuudessaan esitettyjen muutosten voimaantulosta lukien, vaan työnhakukeskustelujen määrät lisääntyisivät vähitellen. Muun lisärahoituksen tarve arvioidaan perustelujen mukaan myöhemmin toimeenpanosta saatujen kokemusten perusteella.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.