Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi ulkomaalaislakia, kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä yrityksen sisäisen siirron yhteydessä annettua lakia, kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä kausityöntekijöinä työskentelyä varten annettua lakia, lapsilisälakia, lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annettua lakia, erikoissairaanhoitolakia, kansanterveyslakia ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annettua lakia.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 15.12.2022.

Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta tarkastellaan perustuslain 6 §:ssä yhdenvertaisuudesta, 9 §:ssä liikkumisvapaudesta, 10 §:ssä yksityiselämän suojasta, 18 §:ssä oikeudesta työhön ja elinkeinovapauteen, 21 §:ssä oikeusturvasta, 80 §:ssä lain alasta ja 124 §:ssä hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle säädetyn kannalta.

Hallituksen käsityksen mukaan esitys voidaan hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Ehdotuksesta arvioidaan kuitenkin olevan aiheellista pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Työnantajan sertifiointi

Kuuleminen ja DNA-näytteen ottaminen

Muutoksenhaku

(1)Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi ulkomaalaislakia ja seitsemää muuta lakia. Esityksen tavoitteena on helpottaa oleskeluluvan hakemista, lisätä sähköistä asiointia ja nopeuttaa hakemusten käsittelyä. Lisäksi esityksen tavoitteena on laajentaa pidättäytymispäätöksen soveltamisalaa ja lisätä viranomaisten keinovalikoimaa ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön ehkäisyn tehostamiseksi sekä mahdollistaa työnantajiin kohdistuvat seuraamukset vilpillisen toiminnan tilanteissa.

(2)Esitykseen sisältyy laajat säätämisjärjestystä koskevat perustelut. Perustuslakivaliokunta voi pääosin yhtyä tältä osin esitettyihin johtopäätöksiin.

(3)Ulkomaalaislain 76 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi työnantajan sertifioinnista. Sertifioinnilla tarkoitetaan hallituksen esityksen perustelujen (s. 96—97) mukaan työnantajan luottamusasemaa oleskelulupaprosessissa, kun ne hakevat työntekijöitä palvelukseensa. Esityksessä viitataan siihen, että kun sertifiointi on myönnetty, työnantajan taustasta ja kyvystä on varmistuttu siten, että sen osalta oleskelulupaprosessissa voidaan käyttää kevyempää menettelyä.

(4)Ulkomaalaislain 76 §:n 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että sertifioinnin myöntämisen edellytyksistä säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Esityksen säätämisjärjestystä koskevien perustelujen (s. 122) mukaan myöntämisen edellytyksistä säädetään asetuksella, koska edellytykset koskevat yritystoiminnan tiettyjä tunnuslukuja tietyllä ajanjaksolla ja tietoa tietyn määrän oleskelulupahakemusten ratkaisuista sekä tietoa työnantajavelvoitteiden täyttämisestä, jotka voitaisiin pääosin todeta eri rekistereistä saatavilla tiedoilla.

(5)Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan. Perustuslain 80 §:n johdosta asetuksenantovaltuuksiin on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta (ks. esim., s. 3/II—4/I). Valiokunta on painottanut tämän merkitsevän sitä, että kun asetuksia voidaan antaa vain laissa säädetyn valtuuden nojalla eikä asetuksenantovaltaa voida antaa asioissa, joista perustuslain mukaan on säädettävä lailla, on lakiin otettava asetuksenantovaltuus laadittava niin, että valtuuden sisältö selvästi ilmenee laista ja että se rajataan riittävän tarkasti (, s. 26). Perustuslain 80 §:n takia on olennaista, että säänneltävästä asiasta on riittävät perussäännökset laissa ja että valtuus on syytä sijoittaa pääsääntöisesti lain asianomaisen perussäännöksen yhteyteen (ks., s. 5 ja, s. 6).

(6)Nyt käsillä olevaan lakiehdotukseen ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan sisälly lain tasoista perussäännöstä niistä sertifioinnin myöntämisen edellytyksistä, joista asetuksella on tarkoitus säätää tarkemmin. Ehdotettua sääntelyä on täydennettävä tällaisella, esimerkiksi esityksen perusteluissa esiin tuotuja edellytyksiä sisältävällä perussäännöksellä. Tämä on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(7)Ulkomaalaislain 64 ja 66 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että kuulemisen ja DNA-tutkimusnäytteen ottamisen valvonnan ja näytteenantajan henkilöllisyyden varmistamisen voisi tehdä myös Suomen edustustoon työsuhteessa oleva edustuston päällikön määräämä henkilö, jolla on tehtävän edellyttämät taidot. Molemmissa säännöksissä ehdotetaan säädettäväksi, että kyseisiin henkilöihin sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä heidän suorittaessaan säännöksissä tarkoitettuja tehtäviä.

(8)Rikoslain 40 luvun 12 §:n 1 momentin mukaan 40 luvun virkamiestä koskevia säännöksiä sovelletaan myös julkista luottamustehtävää hoitavaan henkilöön ja julkista valtaa käyttävään henkilöön. Pykälän 2 momentin mukaan julkisyhteisön työntekijään sovelletaan kuitenkin vain rikoslain 40 luvun 1—3, 5 ja 14 §:ää. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 126) mukaan 64 ja 66 §:ssä tarkoitettujen tehtävien voidaan arvioida sisältävän ”jonkin verran” julkisen vallan käyttöä ottaen huomioon, että menettelykokonaisuutena sekä suullinen kuuleminen että DNA-tutkimusnäytteen ottamisen valvonta ja näytteenantajan henkilöllisyyden tarkistaminen ovat merkittävä tekijä päätöksenteossa.

(9)Perustuslakivaliokunnan mielestä olisi sääntelyn selkeys ja tehtävien luonne huomioon ottaen perusteltua säätää, että ehdotettuja tehtäviä tekevään työsuhteiseen henkilöön sovelletaan nimenomaan virkamiehen rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan kyseisiä tehtäviä. Hallintovaliokunnan on syytä harkita sääntelyn täydentämistä.

(10)Ulkomaalaislain 190 §:ssä säädetään muutoksenhausta. Sääntely perustuu niiden viranomaisten määrittelyyn, joiden päätöksistä saa valittaa. Perustuslakivaliokunnan mukaan tällaiseen luetteloon perustuvassa sääntelytavassa voi jäädä epäselväksi, onko asianosaisella oikeus saada lain muiden säännösten nojalla tehty päätös tuomioistuimen käsiteltäväksi silloinkin, kun päätös koskee hänen oikeuttaan tai velvollisuuttaan perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetussa mielessä (ks., kappale 26). Valiokunnan mukaan myös esimerkiksi säännökset niin sanottua subjektiivista oikeutta harkinnanvaraisempienkin oikeuksien tai etuuksien myöntämisedellytyksistä voivat muodostaa riittävän täsmällisen perustan perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitettuna oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille (ks. erit., s. 7/II ja siinä viitatut).

(11)Muutoksenhakuoikeus on tämän vuoksi syytä muotoilla yleiseksi oikeudeksi esimerkiksi vakiomuotoisella viittauksella oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin. Perustuslain kannalta hyväksyttävistä muutoksenhakuoikeuden rajoituksista on tällöin mahdollista säätää lakiin otettavilla yksilöidyillä muutoksenhakukielloilla (ks., s. 3/II,, s. 8/I).