Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettua lakia. Myös lain nimike ehdotetaan muutettavaksi. Lisäksi ehdotetaan muutoksia kymmeneen muuhun lakiin.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2023.

Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan täysivaltaisuuden, hallinnon lainalaisuuden, valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden välisen toimivallan jaon, tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välisen toimivallanjaon, eduskunnan osallistumismahdollisuuksien, maanpuolustusvelvollisuuden ulottuvuuden ja henkilötietojen suojan kannalta.

Lakiehdotukset voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Soveltamisalan laajentaminen

Kiiremenettely

(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettua lakia. Merkittävimmät muutokset ovat lain soveltamisalan laajentaminen koskemaan myös yhteistoimintaa ja muuta kansainvälistä toimintaa sekä maantieteellisen rajauksen poistaminen kiireellistä päätöksentekoa koskevasta sääntelystä. Myös lain nimike ehdotetaan muutettavaksi niin, että lain soveltamisala käy siitä paremmin ilmi. Lain soveltamisalan laajentaminen ei hallituksen esityksen (s. 72) mukaan vaikuta tasavallan presidentin ja valtioneuvoston väliseen toimivallanjakoon.

(2)Laki kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (,; ks. myösja). Valiokunta on tuolloin arvioidessaan päätöksentekomenettelyä koskevaa lain 2 §:ää viitannut siihen, että Suomen ulkopolitiikkaa johtaa perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa ja että valtioneuvosto vastaa perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä (, s. 3).

(3)Valtioneuvostolle perustuslain 93 §:n 2 momentin perusteella kuuluva toimivalta ulottuu Euroopan unionin koko toimialalle (, s. 146/I) ja kattaa kaikki Euroopan unionissa tehtävien päätösten kohteena olevat asiat ja asiaryhmät (HE 1/1998 vp, s. 146—147). Kun kysymys on Euroopan unionissa tehtyyn päätökseen taikka sellaiseen päätökseen sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastuvaan (, s. 27/I,, s. 2) toimeen liittyvästä Suomen toimenpiteestä (, s. 3—4,, s. 2—3), toimivalta kuuluu perustuslain takia valtioneuvostolle siitä huolimatta, että asiaan arvioitaisiin liittyvän merkittäviä ulkopoliittisia näkökohtia (, s. 4/I). Muodostettaessa kantaa merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin EU-asioihin valtioneuvostolla on velvollisuus toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan presidentin kanssa (, s. 3).

(4)Perustuslakivaliokunta totesi arvioidessaan nyt voimassa olevaan sääntelyyn johtanutta ehdotusta, ettei ole sääntelyn selkeyden kannalta toivottavaa, että ottaen huomioon perustuslain 93 §:n ja sen vakiintuneen tulkintakäytännön saattoivat 2 §:n 1 momentin kaksi ensimmäistä virkettä toimivallan jaosta tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välillä vaikuttaa harhaanjohtavilta esimerkiksi tilanteessa, jossa on kyse ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävästä EU:n yhteisvastuulausekkeeseen perustuvasta avunannosta. Perustuslain säännöksen sisällön toistamiseen laissa ei toisaalta valiokunnan mukaan ollut syytä pyrkiä (ks. myös, s. 2/II). Lisäksi lainkohdan perusteluissa ja esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa oli tehty asianmukaisesti ja varsin laajasti selkoa perustuslain 93 §:stä. Sääntely oli siten perusteluissa esitettykin huomioon ottaen sopusoinnussa perustuslain 93 §:n kanssa (, s. 3). Lain 2 §:ää ehdotetaan nyt muutettavaksi vain niin, että siinä otetaan huomioon ehdotettu soveltamisalan laajennus.

(5)Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevaa lainsäädäntöä voitaisiin hallituksen esityksen (s. 2) mukaan soveltaa myös tilanteessa, jossa Suomi olisi Naton jäsen. Mahdollisia tarkennustarpeita lainsäädäntöön arvioidaan myöhemmin erikseen.

(6)Ehdotetun kansainvälistä apua, yhteistoimintaa tai muuta kansainvälistä toimintaa koskevasta päätöksenteosta annetun lain (1. lakiehdotus) soveltamisalaa koskevaan 1 §:ään ehdotetaan lisättäviksi käsitteet yhteistoiminta ja muu kansainvälinen toiminta. Yhteistoiminnalla tarkoitetaan lakiehdotuksen perustelujen (s. 31, 44) mukaan toimintaa, jota Suomi toteuttaa ilman varsinaista avunpyyntöä yhdessä keskeisimpien kansainvälisten kumppaneiden kanssa joko Suomen alueella tai Suomen rajojen ulkopuolella. Yhteistoiminta kumppanien kanssa voi tukea Suomen puolustusta myös tilanteissa, joissa ei ole kyse avunpyynnöstä, vaan Suomen puolustukseen ja turvallisuuteen liittyvistä tarpeista tai kaikkien osapuolten yhteisistä intresseistä sekä kahden- tai monenvälisten yhteistyöasiakirjojen toimeenpanosta. Esimerkiksi Suomen ja Ruotsin välisessä puolustusyhteistyössä suunnitellussa yhteistoiminnassa, kuten aluevalvontayhteistyössä, on kyse yhteisestä tarpeesta lähtöisin olevasta toiminnasta eikä ainoastaan toisen osapuolen avunpyynnöstä ja siihen vastaamisesta. Yhteistoiminnassa voi olla kyse myös esimerkiksi kybertoiminnan estämisestä yhteistyössä toisen valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa.

(7)Muulla kansainvälisellä toiminnalla tarkoitetaan puolestaan lakiehdotuksen perustelujen (s. 31, 41) mukaan Suomen omista tarpeista lähtevää toimintaa Suomen alueen ulkopuolella. Se ei ole sidottu ulkopuolelta tulevaan pyyntöön. Kansainvälisellä toiminnalla tarkoitetaan yleisesti tilanteita, joissa Suomen viranomaisen olisi tarpeen toimia ulkomailla itsenäisesti tai toisen Suomen viranomaisen tukena ilman ulkopuolelta tulevaa pyyntöä. Tällaisia tilanteita voivat olla esimerkiksi tilanteet, joissa poliisi tai Puolustusvoimat toimivat ulkoasiainhallinnon tukena esimerkiksi evakuointi- ja panttivankitilanteissa.

(8)Perustuslakivaliokunnan mielestä lain soveltamisalan laajentamiselle ei sinänsä ole perustuslaista johtuvaa estettä. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että lakiehdotuksen sanamuoto yhteistoiminnasta ja muusta kansainvälisestä toiminnasta on hyvin yleisluonteinen. Perusteluista ilmenevät täsmennykset eivät käy ilmi säädöstekstistä. Osittain soveltamisalan avoimuutta kuitenkin rajaa 1 §:n 1 momentin 6-kohtainen luettelo laissa tarkoitetusta toiminnasta.

HE 1/1998 vpHE 1/1998 vp

(10)Lain 1 §:ssä viitataan Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan päämäärien ja periaatteiden sekä muiden kansainvälisen oikeuden sääntöjen huomioon ottamiseen. Perustuslakivaliokunta korostaa sanotun merkitystä sekä päätöksenteon sidonnaisuutta myös perustuslakiin, kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin ja EU:n perussopimuksiin.

(11)Päätöksenteosta kiireellisissä asioissa säädetään 1. lakiehdotuksen 4 ja 5 §:ssä. Sääntelyä ehdotetaan nyt muutettavaksi siten, että 4 ja 5 §:stä poistetaan soveltamista koskeva maantieteellinen rajaus. Sotilaallisia voimakeinoja koskevan kiireellisyysmenettelyn rajauksia ehdotetaan lisäksi muutettaviksi vähemmän tilannekohtaisiksi.

(12)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nyt ehdotetut muutokset eivät muuta valiokunnan myötävaikutuksella (,) säädettyjen 4 ja 5 §:n perusratkaisuja perustuslain kannalta ongelmallisella tavalla. Valiokunta kuitenkin korostaa 4 ja 5 §:n soveltamisen poikkeuksellisuutta ja pidättyvyyttä näihin poikkeussäännöksiin tukeutumisessa.

PeVL 64/2016 vpPeVL 64/2016 vp