Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki valtion tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksesta vuosina 2024—2030. Esityksen tavoitteena on parantaa valtion tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksen ennakoitavuutta ja pitkäjänteisyyttä. Laissa säädettäisiin valtion talousarvioon vuosina 2024—2030 otettavien tutkimus- ja kehittämistoimintaan tarkoitettujen valtuuksien ja määrärahojen yhteismäärästä. Valtuuksien ja määrärahojen määrää lisättäisiin tasaisesti vuosittain. Tarkistusten tulisi johtaa siihen, että valtuuksien ja määrärahojen määrä vuonna 2030 vastaisi laskennassa käytetyn talousennusteen vallitessa 1,2 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Tästä voitaisiin poiketa vain, jos yksityisen tutkimus- ja kehitystoiminnan menot eivät kehittyisi tavoitellulla tavalla.
Laissa säädettäisiin myös valtion tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksen käytön pitkäaikaisen suunnitelman laatimisesta.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2023.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Valiokunta pitää hallituksen esitystä perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa sen hyväksymistä muuttamattomana.
Nykyisen hallitusohjelman ja vuonna 2020 hyväksytyn tutkimuksen, kehittämisen ja innovaatioiden tiekartan mukaisesti Suomen tavoitteena on nostaa tutkimus- ja kehittämistoiminnan (T&K) menot neljään prosenttiin bruttokansantuotteesta. Tutkimus- ja kehittämistoiminnan tärkeästä merkityksestä huolimatta Suomen T&K-intensiteetti on laskenut selvästi finanssikriisin jälkeen. Vuodesta 2009 vuoteen 2016 Suomen T&K-menojen BTK-osuus putosi 3,73 prosentista 2,7 prosenttiin, minkä jälkeen T&K-menot ovat lähteneet jälleen hienoiseen nousuun. Kasvu ei ole kuitenkaan riittävää 4 prosentin T&K-tavoitteen saavuttamiseksi vuoteen 2030 mennessä.
Hallitus päätti puoliväli- ja kehysriihessä 29.4.2021 perustaa parlamentaarisen työryhmän 4 prosentin T&K-tavoitteen edistämiseksi. Työryhmän joulukuussa 2021 valmistuneessa loppuraportissa eduskuntaryhmät sitoutuivat valtion tutkimus- ja kehittämisrahoituksen kasvattamiseen tavalla, jota 4 prosentin T&K-tavoitteen saavuttaminen vuoteen 2030 mennessä vaatii. Työryhmä esitti erillisen rahoituslain säätämistä. Siinä määriteltäisiin vuotuinen valtion T&K-menojen taso tavalla, joka johtaisi julkisen sektorin T&K-rahoituksen 1,33 prosentin BKT-osuuteen ennustetun talouskehityksen vallitessa vuoteen 2030 mennessä.
Nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys pohjautuu em. työryhmän ehdotukseen.
Hallituksen esityksen mukaan laissa säädettäisiin valtion talousarvioon vuosina 2024—2030 otettavien tutkimus- ja kehittämistoimintaan tarkoitettujen valtuuksien ja määrärahojen yhteismäärästä. Niitä lisättäisiin tasaisesti niin, että valtuuksien ja määrärahojen määrä vuonna 2030 vastaisi laskennassa käytetyn talousennusteen vallitessa 1,2:ta prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Julkisen sektorin osuus 4 prosentin T&K-tavoitteesta on kolmannes eli 1,33 prosenttia. Suomessa julkisen sektorin osuudesta valtio rahoittaa valtaosan eli 90 prosenttia, joten valtion talousarviorahoituksen tulee sen vuoksi nousta 1,2 prosenttiin BKT:sta. Muutos on merkittävä, sillä talousarvioesityksen mukaan valtion T&K-rahoitus on arviolta 0,85 prosenttia BKT:sta vuonna 2023.
Tämän hetken arvion mukaan esitetyn T&K-rahoituslain mukaiset vuosittaiset korotukset valtion T&K-rahoitukseen olisivat noin 260 milj. euroa, jolloin T&K-rahoitus kasvaisi vuoteen 2030 mennessä 1,8 mrd. eurolla vuoteen 2023 verrattuna. Valtion T&K-rahoitus nousisi tällöin yhteensä 4,2 mrd. euroon vuonna 2030. Arvio pohjautuu vuoden 2023 valtion talousarvioesitykseen sisältyvään T&K-rahoituksen määrään sekä valtiovarainministeriön syksyllä 2022 laatimaan talousennusteeseen.
Valiokunta toteaa, että esityksen myötä T&K-toimintaan kohdennettava rahoitus olisi jatkossa lakisääteinen meno, joka hallituksen olisi sisällytettävä talousarvioesitykseen ja eduskunnan hyväksyttävä talousarviokäsittelyn yhteydessä. T&K-rahoituksen budjetointi laista poikkeavalla tavalla olisi mahdollista vain rahoituslakia muuttamalla. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että laissa säädetään valtion rahoituksen lisäämisestä, mutta ei sen kohdentamisesta. Rahoituksen kohdentaminen ratkaistaisiin talousarvioprosessissa käyttäen ohjenuorana kahdeksanvuotista suunnitelmaa, jonka valtioneuvosto hyväksyy kerran vaalikaudessa.
Valiokunta toteaa, että esitys on hyvin oikea-aikainen ja välttämätön Suomen kestävän kasvun tukemiseksi. Kansainvälisessä tarkastelussa Suomen T&K-menot (2,91 prosenttia v. 2020) ovat edelleen OECD:n keskiarvoa (2,68 prosenttia v. 2020) korkeammat, mutta päinvastoin kuin verrokkimaissa menot laskivat voimakkaasti vuosina 2010—2016. Suomi on jäänyt jälkeen maailman kärjen tasosta (esim. Ruotsi 3,5 prosenttia, Itävalta 3,2 ja Saksa 3,1 prosenttia). Menot ovat tosin olleet hienoisessa nousussa vuodesta 2017 lähtien, mutta kasvu ei ole riittävää asetettuun 4 prosentin tavoitteeseen nähden. Myös Suomen kansantuote on jäänyt viimeisten kymmenen vuoden aikana jälkeen muiden Pohjoismaiden kehityksestä. Tämä aiheutuu mm. siitä, että työn tuottavuus on kasvanut Suomessa vaimeasti vuoden 2008 finanssikriisin jälkeen.
Hallituksen esityksen mukaan julkisen T&K-rahoituksen ennakoimattomuus on yksi Suomen TKI-järjestelmän heikkouksista. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on arvioitu, että rahoituksen ennakoimattomuuden lisäksi innovaatiojärjestelmän heikkouksia ovat myös radikaalien innovaatioiden ja soveltavan tutkimuksen vähäisyys, yritysten ja tutkimusorganisaatioiden yhteistyön väheneminen, T&K-toiminnan keskittyneisyys kapealle yritysjoukolle, osaajapula sekä innovaatiojärjestelmän heikko johtajuus ja siilomainen toiminta.
Esityksen tavoitteena on lisätä valtion T&K-rahoituksen ennakoitavuutta ja pitkäjänteisyyttä ja varmistaa valtion T&K-rahoituksen tasainen kasvu, millä pyritään parantamaan tuottavuutta ja kilpailukykyä sekä edelleen pitkän aikavälin talouskasvua ja hyvinvointiyhteiskunnan rahoituspohjaa. Kyse on investoimisesta uuteen tietoon, osaamiseen ja teknologian kehittämiseen sekä siitä, että tuotannontekijöitä osaavasti hyödyntämällä vahvistetaan mm. talouden myönteistä kehitystä. T&K-menoilla on lisäksi laajoja sosiaalisia ja aineettomia vaikutuksia, kuten terveysvaikutuksia, tasa-arvo- ja demokratiavaikutuksia sekä positiivisia ilmasto- ja ympäristövaikutuksia. Näillä kaikilla on suoria tai epäsuoria vaikutuksia kansalaisten hyvinvointiin ja talouteen.
Uudistus lisää lyhyellä aikavälillä velkaantumista, koska mahdolliset tuottavuusvaikutukset näkyvät vasta pidemmällä aikavälillä. Hallituksen esityksen mukaan voidaan kuitenkin suurella varmuudella sanoa, että oikein toteutettuina valtion T&K-rahoituksen yhteiskunnalliset tuotot ovat suuremmat kuin niistä aiheutuvat kustannukset. Merkittävimmät tuottavuusvaikutukset ovat sellaisilla valtion T&K-rahoituspäätöksillä, jotka kohdistuvat hankkeisiin, joissa yritysten riskit ovat innovaatioiden tuotto-odotuksiin nähden liian suuret tai joista syntyvien innovaatioiden positiiviset ulkoisvaikutukset ovat merkittävät. T&K-rahoituksen vaikuttavuuden kannalta on myös tärkeää, että rahoitus kohdistuu sellaisille toimijoille, joilla on parhaat edellytykset uusien innovaatioiden kehittämiseen.
Valiokunta korostaa myös yksityisen sektorin keskeistä roolia T&K-rahoituksen kasvattamisessa, sillä yksityisen sektorin osuus koko 4 prosentin tavoitteesta on kaksi kolmannesta eli 2,66 prosenttia. Tämä jako vastaa EU:n vuonna 2002 asettamia ns. Barcelonan tavoitteita, joiden mukaan T&K-rahoituksesta pitäisi tulla kaksi kolmannesta yksityiseltä sektorilta ja yksi kolmannes julkiselta sektorilta.
Talousvaliokunnan tavoin valtiovarainvaliokunta korostaa T&K-toiminnan merkitystä myös start up -sektorin kannalta ja katsoo, että TKI-rahoituksen pitää olla nykyistä paremmin pienempien yritysten ja start up -yritysten saatavilla. Talouskasvun ja kilpailukyvyn vauhdittamiseksi rahoituksen pitää erityisesti mahdollistaa innovaatioiden skaalaaminen ja niiden tuominen kaupalliseen käyttöön.
Valtiovarainvaliokunta pitää myös tärkeänä, että T&K-toiminnan mahdollisuudet tiedostetaan laajasti koko valtionhallinnossa ja että eri hallinnonaloilla on mahdollisuus tuoda prosessiin perusteltuja T&K-toimintaan liittyviä tarpeita systemaattisesti. Julkisen rahoituksen rooli perustutkimuksen rahoittajana ja osaamispohjan rakentajana on keskeinen mm. maanpuolustuksessa, jossa osaamisen kehittäminen perustuu kansalliseen TKI-järjestelmään ja sen kykyyn tuottaa uutta tietoa ja osaamista.
Toteutuessaan lakiehdotus vakauttaa toimintaympäristön seuraavien 8 vuoden ajalle, mikä tuo pitkäjänteisyyttä ja ennustettavuutta niin yrityksille kuin tutkijoille. Tämä antaa vahvan tuen Suomen T&K-toiminnan kehittämiselle kansainvälisesti kilpailukykyisemmäksi, ja se lisää merkittävästi mahdollisuuksia rakentaa pitkäjänteisiä yhteistyökumppanuuksia eri toimijoiden kesken. Rahoituksen ennakoitavuuden arvioidaan myös parantavan julkisten tutkimusorganisaatioiden mahdollisuuksia hakea ja saada rahoitusta EU:sta ja muista kansainvälisistä lähteistä. Lakiehdotuksen mukaisten tavoitteiden toteutuessa Suomen arvioidaan palaavan Euroopan T&K-maiden kärkijoukkoon.
Lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentin mukaan valtuuksien ja määrärahojen vuosittainen korotus voidaan tehdä säädettyä pienempänä, jos yksityisen sektorin tutkimus- ja kehitystoiminnan menot eivät kehittyisi toivotulla tavalla eli ne olisivat vähemmän kuin kaksi kolmasosaa tutkimus- ja kehittämistoiminnan kokonaismenoista Tilastokeskuksen kolmen uusimman vuositilaston keskiarvon mukaan. Lakiehdotuksen mukaan korotuksen vähentämisen sijaan T&K-toiminnan valtuuksia ja määrärahoja voidaan kuitenkin kohdentaa uudelleen tavalla, jonka arvioidaan edistävän yksityisen sektorin investointeja T&K-toiminnan aiempaa kohdennusta tehokkaammin.
Valiokunta pitää perusteltuna, että valtion T&K-panostusten kasvattaminen kytketään yksityisen sektorin T&K-menojen kehitykseen. On kuitenkin tärkeää, että korotuksen vähentäminen on harkinnanvaraista, jolloin päätöksenteossa voidaan ottaa huomioon menojen kehitykseen vaikuttaneita syitä. Valiokunnan mielestä rahoitus tulee ensisijaisesti kohdentaa uudelleen tavalla, joka aktivoi yksityisiä T&K-investointeja ja poistaa yksityisiin T&K-investointeihin liittyviä esteitä. Määrärahojen pienentäminen olisi omiaan heikentämään uskottavuutta rahoituksen pitkäjänteisyyteen ja ennakoitavuuteen.
Valiokunta pitää myös perusteltuna hallituksen esityksen lähtökohtaa, jonka mukaan rahoitusta voitaisiin korotuksen vähentämisen sijaan kohdentaa myös julkiseen T&K-toimintaan tai yritysten ja tutkimusorganisaatioiden yhteistyöhön, mikäli tämän arvioidaan edistävän tehokkaammin yksityisten T&K-investointien edellytyksiä. Tällainen mahdollisuus tukee laajasti T&K-toiminnan monimuotoista vaikuttavuutta.
Lakiehdotuksen 3 §:ssä säädettäisiin valtion tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksen käytön pitkäaikaisen suunnitelman laatimisesta. Suunnitelma olisi kahdeksanvuotinen, ja valtioneuvosto hyväksyisi sen kerran vaalikaudessa. Suunnitelma vahvistaisi valtion sitoutumista T&K-rahoituksen kasvattamiseen ja toiminnan kehittämiseen sekä täsmentäisi rahoituksen käyttöä ja sisältöä. Varsinaiset valtuuksien ja määrärahojen lisäykset ja kohdennukset tehtäisiin osana normaalia talousarvioprosessia.
Valiokunta pitää pitkäjänteisen suunnitelman laatimista hyvänä, sillä se ohjaa T&K-rahoitusta hallituskausien yli. Suunnitelmassa ja sen toimeenpanossa noudatettaisiin parlamentaarisen TKI-työryhmän linjaamia TKI-politiikan periaatteita, joita ovat mm. ennakoitavuus ja pitkäjänteisyys, vipuvaikutus, vaikuttavuus, tieteen vapaus sekä tutkimuksen ja koulutuksen laatu ja kansainvälisyys. Suunnitelman on monivuotisuutensa vuoksi pysyttävä kuitenkin riittävän yleisellä tasolla, jotta sitä ei toimintaympäristön muutosten vuoksi jouduta tarkistamaan liian usein.
Taustaa ja esityksen keskeinen sisältö
Nykytilasta
Tavoitteista ja vaikutuksista
Rahoitustavoitteiden seuranta
Rahoituksen käyttöä koskeva monivuotinen suunnitelma
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Valtiovarainvaliokunnan päätösehdotus:
Eduskunta hyväksyy muuttamattomana hallituksen esitykseen HE 211/2022 vp sisältyvän lakiehdotuksen.