Hallituksen esitys eduskunnalle vammaispalvelulaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi vammaispalvelulaki. Esityksessä ehdotetaan lisäksi muutettavaksi viittä muuta lakia.

Ehdotetut lait oli tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2023. Tuettua päätöksentekoa koskevat vammaispalvelulain säännösten ehdotetaan kuitenkin tulevan voimaan 1.1.2025.

Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan muun muassa perustuslain yhdenvertaisuutta ja syrjintäkieltoa koskevan 6 §:n, oikeutta elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen koskevan 7 §:n, oikeutta sosiaaliturvaan koskevan 19 §:n ja oikeusturvaa koskevan 21 §:n kannalta.

Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin perustuslakivaliokunnan lausunnon pyytämistä tarkoituksenmukaisena, koska esitykseen sisältyy perusoikeuksien toteutumisen kannalta merkityksellisiä seikkoja.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

(1)Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi vammaispalvelulaki, jolla kumotaan voimassa oleva laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista. Lisäksi ehdotetaan muutettaviksi viittä muuta lakia. Vammaispalvelulain tarkoituksena on toteuttaa vammaisen henkilön yhdenvertaisuutta, osallisuutta ja osallistumista yhteiskunnassa sekä ehkäistä ja poistaa niiden toteutumisen esteitä, tukea vammaisen henkilön itsenäistä elämää ja itsemääräämisoikeuden toteutumista ja turvata vammaisen henkilön yksilöllisen tarpeen ja edun mukaiset, riittävät ja laadultaan hyvät palvelut.

(2)Ehdotettu sääntely on erityisen perusoikeus- ja ihmisoikeusherkkää. Sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain yhdenvertaisuutta koskevan 6 §:n, oikeutta sosiaaliturvaan koskevan 19 §:n ja perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien turvaamista koskevan 22 §:n kannalta. Sääntelyn valtiosääntöisen arvioinnin kannalta merkityksellistä on myös, että YK:n yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista (jäljempänä myös vammaissopimus) on tullut valtionsisäisesti voimaan Suomessa kesäkuussa 2016. Tästä seuraa perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan, ettei nyt ehdotettavaa sääntelyä voida kaikilta osin arvioida samoista lähtökohdista kuin esityksessä muutettavaksi ehdotettavaa sääntelyä, joka on osaksi säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Nyt ehdotetun sääntelyn valtiosääntöoikeudellinen arviointitilanne on osin uusi vammaisyleissopimuksen voimaantulon takia.

(3)Hyvinvointialueen on vammaispalvelulakiehdotuksen 6 §:n mukaan järjestettävä vammaiselle henkilölle pykälän 1 momentissa lueteltuja palveluja silloin, kun vammaisen henkilön itsenäisen elämän, osallisuuden tai yhdenvertaisuuden toteutuminen sitä välttämättä edellyttää. Lisäksi 6 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi hyvinvointialueen määrärahojen rajoissa järjestettävistä muista palveluista.

(4)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta. Julkisen vallan on perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Säännöksellä ei esitöiden mukaan määritellä näiden palvelujen järjestämistapaa, vaan sillä velvoitetaan julkinen valta turvaamaan palvelujen saatavuus (, s. 71/I). Palvelujen järjestämistapaan ja saatavuuteen vaikuttavat kuitenkin välillisesti myös muut perusoikeussäännökset, kuten yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (, s. 2,, s. 3/II, ks. myös, s. 71). Lisäksi perustuslain 19 §:n 3 momentissa käytetyllä sääntelyvaraustyypillä ("sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään") on haluttu korostaa lainsäätäjän rajoitettua, perustuslain ilmaisemaan pääsääntöön sidottua liikkuma-alaa (, s. 6/I).

(5)Perustuslain 19 §:n 3 momentissa mainitulle oikeudelle riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin on vakiintunut tietty oikeudellinen sisältö ja arviointiperusteet. Palvelujen riittävyyden arvioimisessa lähtökohtana on niiden mukaan sellainen palvelujen taso, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (ks., s. 71/II). Viittaus jokaiseen terveyspalveluihin oikeutettuna edellyttää viime kädessä yksilökohtaista arviointia palvelujen riittävyydestä (ks., kappale 71,, s. 3/I).

(6)Ehdotettu sääntely kiinnittyy myös perustuslain 19 §:n 1 momentin säännökseen siitä, että jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan sellaista tulotasoa ja palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen (, s. 69/II). Välttämättömän toimeentulon järjestämiseen tarvitaan käytännössä alemmanasteista lainsäädäntöä. Ihmisarvoisen elämän edellytyksiä turvaaviin palveluihin kuuluvat muun muassa eräät lasten, vanhusten, vammaisten ja kehitysvammaisten erityishuoltoon kuuluvat tukitoimet sekä kiireellinen sairaanhoito (, s. 69/II).

(7)Vammaisilla henkilöillä on vammaispalvelulakiehdotuksen 6 §:n 1 momentissa lueteltuihin palveluihin subjektiivinen oikeus laissa määriteltyjen edellytysten täyttyessä. Esityksen perustelujen (s. 254) mukaan valtaosa vammaispalvelulain perusteella myönnettävistä palveluista olisi subjektiivisia oikeuksia. Perusteluissa tehdään myös selkoa siitä, että nykyisin asetuksessa olevia palvelujen sisältöä ja myöntämisedellytyksiä koskevia säännöksiä ehdotetaan otettaviksi lakiin. Tällaiset sääntelyn perusratkaisut ovat perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan perusteltuja perustuslain näkökulmasta.

(8)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että sääntely on siinä määrin epämääräistä, etteivät palvelujen sisältö, niiden saamisedellytykset ja palveluihin oikeutettujen piiri käy yksiselitteisesti ilmi laista. Lakiehdotuksessa käytetty käsitteistö on lisäksi osin vaikeaselkoista ja täsmentymätöntä. Hallituksen esityksessä (s. 255) valittua sääntelytapaa perustellaan muun muassa sillä, että palveluilla on voitava vastata yhdenvertaisesti eri tavoin ja erilaisissa elämäntilanteissa elävien vammaisten ihmisten tarpeisiin, minkä vuoksi palveluiden sisältöä ei voida kuvata hyvin tarkkarajaisesti.

(9)Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelytavalle esitetyt perustelut ovat sinänsä ymmärrettäviä ja osin myös hyväksyttäviä. Sääntely 6 §:n 1 momentissa tarkoitetuista palveluista ei kuitenkaan täytä lailla säätämisen vaatimukseen sisältyviä vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta sekä selkeydestä ja ymmärrettävyydestä (ks. esim.ja). Valiokunta korostaa myös, että sääntelyn selkeyteen on syytä kiinnittää huomiota ehdotetun kaltaisessa perusoikeuskytkentäisessä sääntelyssä, joka koskee luonnollisia henkilöitä heidän tavanomaiseen elämäänsä kuuluvissa toiminnoissa (, kappale 12,, s. 3, ks. myös, s. 4/II). Vaikeaselkoisuudella voi nyt käsillä olevassa sääntely-yhteydessä olla myös hyvinvointialueen viranhaltijoiden oikeusturvaa heikentävää merkitystä (ks. myös, kappale 13).

(10)Vammaispalvelulakiehdotuksen subjektiivisia oikeuksia koskevien säännösten kirjoitustapaa on siten perustuslain 19 ja 80 §:stä johtuvista syistä välttämätöntä täsmentää ja selkeyttää. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(11)Vammaispalvelulain soveltaminen edellyttää lakiehdotuksen 2 §:n mukaan muun muassa, että henkilön avun, tuen tai huolenpidon tarve johtuu pääasiassa muusta kuin iäkkäänä alkaneesta ja tyypillisesti iäkkäillä henkilöillä esiintyvästä sairaudesta tai yleisestä vanhuudesta johtuvasta rappeutumisesta taikka heikkoudesta. Nykyiseen vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettuun lakiin ei sisälly vastaavankaltaista ns. ikääntymisrajausta lukuun ottamatta henkilökohtaista apua koskevaa sääntelyä.

PeVL 30/2008 vpPeVL 30/2008 vp

PeVL 42/2021 vpPeVL 42/2021 vp

(14)Ketään ei saa perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Säännöksessä lueteltuja erotteluperusteita voidaan pitää syrjintäkiellon ydinalueena. Luetteloa ei ole kuitenkaan tarkoitettu tyhjentäväksi, vaan eri asemaan asettaminen on kielletty myös muun henkilöön liittyvän syyn perusteella (, s. 43—44, ks. myös, s. 3/I). Syrjintäkielto koskee myös toimenpiteitä, jotka välillisesti johtavat syrjivään lopputulokseen. Tältä osin syrjinnän käsilläolo on arvioitava jonkin menettelyn tosiasiallisten seurausten kannalta (, s. 44/I).

(15)Hallituksen esityksen perustelujen valossa vaikuttaa siltä, että iäkkäänä vammautuneet joutuisivat ikääntymisrajauksen vuoksi tosiasiassa muita — yleensä nuorempia — vammaisia henkilöitä epäedullisempaan asemaan kahdessa suhteessa: Heille tarkoitetut sosiaalipalvelut olisivat perustelujen (s. 107—112, 161) mukaan sosiaalihuoltolakiin perustuvia määrärahasidonnaisia palveluja, joista perittäisiin asiakasmaksulain mukainen maksu, kun taas vammaispalvelulain mukaisiin palveluihin olisi yleensä subjektiivinen oikeus ja palvelut olisivat pääosin maksuttomia. Esityksen perustelujen (s. 107, 122, 125) mukaan muutos merkitsisi osalle iäkkäistä henkilöistä palvelujen heikentymistä ja asiakasmaksujen lisääntymistä nykyiseen tilanteeseen verrattuna. Kyse olisi ilmeisesti ennen muuta sellaisista henkilöistä, jotka ovat liikunta- tai näkövammautuneet iäkkäinä.

(16)Perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulle erilaisen kohtelun mahdollistavalle hyväksyttävälle perusteelle asetettavat vaatimukset ovat valiokunnan vakiintuneen käytännön mukaan erityisesti säännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla korkeat (ks. esim.,,, s. 2/I,, s. 2). Hyväksyttävän perusteen on valiokunnan käytännössä edellytetty olevan asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen (ks. esim., s. 5—6). Henkilöihin kohdistuvat erottelut eivät saa olla mielivaltaisia, eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim.,, s. 2,, s. 4,, s. 6).

(17)Kun otetaan huomioon, että ikääntymisrajaus nyt ehdotetulla tavalla muotoiltuna ja perusteltuna muodostuu valiokunnan käsityksen mukaan ongelmalliseksi vammaissopimuksen kannalta, ei nyt käsillä olevassa poikkeuksellisessa asetelmassa ole perustuslakivaliokunnan mielestä esitetty ehdotetulle ikääntymisrajaukselle riittäviä hyväksyttäviä perusteita. Ehdotettu 2 §:n 1 momentin 3 kohta on siten poistettava vammaispalvelulakiehdotuksesta. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(18)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei esimerkiksi palveluiden eriyttäminen vaikkapa työikäisten ja työiän ylittäneiden välillä sinänsä ole välttämättä ongelmallista, kunhan eroille on hyväksyttävä peruste. Valiokunnan käsityksen mukaan tämänkaltaisesta palvelujen eriyttämisestä säätäminen edellyttää kuitenkin perusteellista säädösvalmistelua.

(19)Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetusta laista (4. lakiehdotus, jäljempänä myös asiakasmaksulaki) kumotaan 5 §:n 3 kohta, jonka mukaan hengityshalvauspotilaalle annettava hoito ja ylläpito sekä hoitoon liittyvät kuljetukset ovat maksuttomia siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Muutokseen liittyy kolmen vuoden siirtymäaika, jolloin kumotun säännöksen perusteella järjestetyt palvelut pysyvät maksuttomina (voimaantulosäännös 4 mom.). Lisäksi ehdotuksen mukaan kotihoidossa olevalle hengityshalvauspotilaalle maksettavaa ylläpitokorvausta koskee siirtymäaika niin, että ylläpitokorvaus poistetaan asteittain siten, että ylläpitokorvauksesta vähennetään 20 prosenttia vuosittain viiden vuoden ajan 1 päivästä tammikuuta 2026 alkaen 31 päivään joulukuuta 2030, minkä jälkeen korvaus poistetaan kokonaisuudessaan.

(20)Muutos tarkoittaa hallituksen esityksen mukaan käytännössä hengityslaitepotilaiden erityisaseman lakkauttamista. Heidän palvelunsa järjestetään ehdotuksen mukaan vastedes vammaispalveluina ja yleisinä terveydenhuollon palveluina. Perustelujen (s. 256) mukaan tämä toteuttaisi hengityslaitepotilaiden itsemääräämisoikeutta, osallisuutta, oikeusturvaa ja yhdenvertaista oikeutta palveluihin muiden vammaisten henkilöiden kanssa. Keskeinen seuraus ehdotetusta muutoksesta on kotihoidossa olevalle hengityslaitepotilaalle nykyisin maksettavan ylläpitokorvauksen lakkaaminen. Korvauksen keskimääräinen suuruus on esityksen (s. 22) mukaan noin 1 400 euroa kuukaudessa.

(21)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta. Lisäksi sääntelyllä on yhtymäkohtia perustuslain 19 §:n 1 momentissa turvattuun jokaisen oikeuteen välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon sekä viime kädessä myös perustuslain 7 §:ssä turvattuun oikeuteen elämään.

(22)Perustuslain 19 §:n 3 momentin säännös ei perusoikeusuudistuksen perustelujen mukaan sido sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä olemassa olevaan lainsäädäntöön (ks., s. 71/II). Vastaava kanta on sittemmin toistettu useita kertoja perustuslakivaliokunnan käytännössä (ks. esim., kappale 70,, s. 32). Valiokunta on lisäksi pitänyt hyväksyttävänä, että 19 §:n 3 momentin alaan kuuluvia tukimuotoja suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (, s. 2/I). Perustuslaista ei siten johdu velvoitetta esimerkiksi säilyttää hengityslaitepotilaiden oikeudellinen asema sellaisena kuin se on tällä hetkellä.

(23)Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt ehdotettu hengityslaitetta käyttävien henkilöiden asemaan kohdistuva muutos ja sen hallituksen esityksessä kuvatut vaikutukset merkitsevät erityisen haavoittuvassa asemassa olevien vammaisten henkilöiden perustuslain 19 §:n 3 momentissa turvattujen oikeuksien oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastaisia heikennyksiä. Valiokunnan käsityksen mukaan edes lakiin ehdotetut verrattain pitkät siirtymäajat ja mahdollisuus muihin tukimuotoihin eivät muuta tätä arviota. Hengityslaitetta käyttävien henkilöiden asema tukijärjestelmän muutoksissa tulee valiokunnan mielestä turvata nyt ehdotettua paremmin.

(24)Perustuslakivaliokunnan mielestä asiakasmaksulakiehdotusta on muutettava siten, että hengityslaitetta käyttävien hengityshalvauspotilaiden oikeuksiin ei aiheudu esityksellä kuvatulla tavalla vaikuttavia heikennyksiä. Tällainen muutos on edellytyksenä 4. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(25)Vammaispalvelulain 19 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi lapsen asumisen tuesta ja siitä, että vammaisen lapsen asuminen on mahdollista järjestää myös kodin ulkopuolella. Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että päätös lapsen asumisen tuesta kodin ulkopuolelle edellyttää huoltajien suostumusta ja lapsen mielipiteen selvittämistä hänelle merkityksellisistä asioista. Ehdotetun sääntelyn suhde perustuslain 6 §:n 3 momenttiin ja 21 §:n 2 momenttiin sekä lapsen oikeuksien yleissopimuksen 12 artiklan määräyksiin lapsen kuulemisesta ja oikeudesta vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti jää epäselväksi. Lakiehdotuksen perusteella ei siten käy selväksi, millainen merkitys lapsen näkemyksille tulee antaa asumista koskevassa päätöksenteossa ja miten lapsen oikeutta vaikuttaa itseään koskeviin asioihin on tässä yhteydessä tarkoitus toteuttaa. Sääntelyä on perustuslakivaliokunnan mielestä täydennettävä esimerkiksi lastensuojelulain 20 §:ään sisältyvää lapsen mielipiteen selvittämistä koskevaa sääntelyä vastaavasti. Lisäksi lakiin tulisi sisällyttää säännökset kodin ulkopuolella asuvan lapsen sivistyksellisistä oikeuksista esimerkiksi lastensuojelulain 52 a §:n sääntelyä vastaavasti sekä yhteydenpidosta läheisten kanssa lastensuojelulain 54 §:n sääntelyä vastaavasti.

(26)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että lakiehdotuksiin edellytetyt muutokset koskevat lakiehdotusten perusratkaisuja ja saattavat vaatia melko mittavaakin säädösvalmistelua. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on tarkasti harkittava, ovatko muutokset lakiehdotuksiin tältä osin valmisteltavissa eduskuntakäsittelyssä.

PeVL 4/2021 vpPeVL 4/2021 vp

Palvelujen toteuttaminen

Ikääntymisrajaus

Hengityslaitetta käyttävien henkilöiden asema

Lasten asema

Asian jatkovalmistelu