Hallituksen esitys eduskunnalle avoimuusrekisterilaiksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi avoimuusrekisterilaki.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2024. Neuvottelukuntaa koskeva säännös oli kuitenkin tarkoitettu tulemaan voimaan jo 1.1.2023.

Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta tarkastellaan perustuslain 2 §:n 2 momentissa säädettyjen yksilön osallistumis- ja vaikuttamisoikeuksien, yhdenvertaisuutta koskevan 6 §:n, yksityiselämän suojaa koskevan 10 §:n, sananvapautta koskevan 12 §:n, kokoontumis- ja yhdistymisvapautta koskevan 13 §:n, vaali- ja osallistumisoikeuksien edistämistä koskevan 14 §:n 4 momentin, omaisuuden suojaa koskevan 15 §:n, elinkeinovapautta koskevan 18 §:n 1 momentin, kansanedustajan riippumattomuutta koskevan 29 §:n, normiantovaltuuksia koskevan 80 §:n 2 momentin ja Valtiontalouden tarkastusviraston tehtävää koskevan 90 §:n 2 momentin kannalta.

Hallituksen esityksen mukaan avoimuusrekisterilakia voidaan pitää perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä ja oikeasuhtaisena. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Osallistumisoikeudet

Sananvapaus

Tietojen julkaiseminen yleisessä tietoverkossa

Kertomuksien käsittely

(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi rekisteröintivelvollisuus vaikuttamistoimintaa (jäljempänä myös lobbaus) ja siihen liittyvää elinkeinona harjoitettavaa neuvontaa harjoittaville yksityisille elinkeinonharjoittajille ja oikeushenkilöille. Laissa ehdotetaan lisäksi asetettavaksi velvoite raportoida vaikuttamistoiminnasta ja sen resursseista.

(2)Avoimuusrekisterissä oleville toimijoille ehdotetaan säädettäväksi velvollisuus raportoida vaikuttamistoiminnastaan kaksi kertaa vuodessa. Raportointijaksot ehdotetaan säädettäviksi kiinteiksi, jotta avoimuusrekisterin toiminta olisi sekä lobbaajille että yleisölle ennakoitavaa. Tietoja annetaan siten, että niistä käyvät ilmi yhteydenpidon kohteet, aiheet ja pääasialliset yhteydenpitotavat. Lisäksi tulee kertoa, mikäli toimintaa tehdään asiakkaan puolesta.

(3)Säännöksillä pyritään hallituksen esityksen perustelujen (s. 15) mukaan siihen, että avoimuusrekisteri sisältää ajantasaista ja laadukasta tietoa lobbauksesta. Lain tarkoituksena on esityksen perustelujen mukaan lisätä eduskunnassa, valtioneuvostossa ja ministeriöissä tehtävän päätöksenteon läpinäkyvyyttä rekisteröimällä niihin kohdistuvaa sellaista vaikuttamistoimintaa, jota tehdään virallisten työryhmien ja kuulemisten, kuten lausuntokierrosten ja valiokuntakuulemisten, ulkopuolella.

(4)Esityksen säätämisjärjestystä koskevissa perusteluissa on arvioitu ehdotuksen suhdetta perustuslakiin varsin kattavasti. Perustuslakivaliokunnalla ei pääosin ole huomautettavaa perusteluissa tältä osin esitettyihin johtopäätöksiin.

HE 1/1998 vpHE 1/1998 vp

(6)Perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Säännöksessä ei ole täsmennetty keinoja, joilla julkisen vallan tulee edistämisvelvoitteensa täyttää. Säännöksen perustelujen (, s. 62/I) mukaan keino voi olla esimerkiksi erilaisia osallistumisjärjestelmiä koskevan lainsäädännön kehittäminen ja yksilön vaikuttamismahdollisuudet voivat toteutua vapaana kansalaistoimintana tai nimenomaisten mekanismien, kuten kansalaisaloitteen, kautta. Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan osallistumisoikeuksiin liittyvän sääntelyn merkitystä perustuslain 2 §:n 2 momentin kannalta korostanut perustuslain 14 §:n 4 momentin ja 20 §:n 2 momentin asettamia vaatimuksia julkiselle vallalle turvata ja edistää osallistumisoikeuksien toteutumista (ks. esim.,,).

(7)Perustuslakivaliokunnan mielestä säädettäväksi ehdotettavan rekisteröitymisvelvollisuuden, joka mahdollistaa tiedon saamisen vaikuttamistoiminnan painopisteistä ja ylipäätään vaikutustoiminnan seuraamisen, voidaan katsoa lisäävän vaikuttamistoiminnan ja päätöksenteon avoimuutta ja vahvistavan perustuslain 2 §:n 2 momentissa turvattua kansanvaltaan kuuluvaa yksilön oikeutta osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan kehittämiseen. Valiokunnan mielestä osallistumisoikeuksien toteuttamisedellytysten kannalta merkityksellisenä voidaan pitää myös sitä, että lakiehdotuksen 4 §:n mukainen ilmoitusvelvollisuus ei koske yksityishenkilöiden yhteydenpitoa, järjestäytymätöntä kansalaistoimintaa tai puoluetoimintaa. Myös yksittäisten kansalaisten vaikuttamistoimintaa muistuttava yksityisten elinkeinonharjoittajien ja oikeushenkilöiden pienimuotoinen vaikuttamistoiminta jää 4 §:n mukaan velvollisuuden ulkopuolelle.

(8)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin lakivaliokunnan huomiota siihen, että kynnys rekisteröimisvelvollisuudelle on ehdotettu huomattavan alhaiseksi tavanomaisen tai alueellisen yhdistystoiminnan kannalta. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden parantamiseksi lakivaliokunnan tulisi tarkastella erikseen aatteellisten yhdistysten normaalia, ei-ammatillista vaikuttamistoimintaa.

(9)Avoimuusrekisterisääntely on merkityksellistä perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden kannalta. Perustuslain 12 §:ssä turvattu sananvapaus sisältää oikeuden ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Perustuslain sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on sen esitöiden mukaan taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin (, s. 56/II). Ydinajatukseltaan sananvapautta on perinteisesti pidetty ennen muuta poliittisena perusoikeutena (, s. 5/I). Julkistamisella tarkoitetaan kaikenlaista viestien julkaisemista, levittämistä ja välittämistä.

(10)Vaikka avoimuusrekisterilailla hallituksen esityksen säätämisjärjestystä koskevien perustelujen (s. 80) mukaan säädetään yhteydenpidon raportoinnista, sillä ei arvioida olevan vaikutuksia sananvapauden käyttämiseen lain tarkasti määritellystä soveltamisalasta johtuen. Perustuslakivaliokunta pitää valitettavana, ettei esitettyä arvioita hallituksen esityksessä tarkemmin perustella. Valiokunnan mielestä sananvapaudella on merkitystä ehdotetun sääntelyn arvioinnissa, vaikka rekisteröitymisvelvollisuus kohdistuukin suoraan vain oikeushenkilöihin ja yksityisiin elinkeinonharjoittajiin. Koska ehdotettu rekisteröintivelvollisuus ja rekisteröityjä koskeva yhteydenpitojen jälkikäteinen raportointivelvollisuus eivät kuitenkaan ole edellytyksenä vaikuttamistoiminnalle eikä rekisteröidyn vaikuttamistoiminnan sisältöihin ja muotoihin voitaisi puuttua lakiehdotuksen nojalla, ei niistä muodostu perustuslain 12 §:n 1 momentissa tarkoitettua ennakollista estettä sananvapauden käytölle.

(11)Lakiehdotuksen 12 §:n mukaan avoimuusrekisteriin ilmoitetut tiedot julkaistaan yleisessä tietoverkossa. Hallituksen esityksen perustelujen (ks. esim. s. 21 ja 22) mukaan tietoihin sisältyy henkilötietoja. Tiedot pidetään 12 §:n mukaan saatavilla yleisessä tietoverkossa 10 vuoden ajan niiden ilmoittamispäivästä.

(12)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä myös EU:n perusoikeuskirjan kannalta. EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvataan yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan.

PeVL 14/2018 vpPeVL 14/2018 vp

(14)Perustuslakivaliokunta on painottanut, että yksityiselämän ja henkilötietojen suojalla ei ole etusijaa muihin perusoikeuksiin nähden (s. 3;, s. 8). Valiokunta on korostanut erityisesti asiakirjajulkisuuden ja henkilötietojen suojan välistä tasapainoa (, s. 4).

(15)Hallituksen esityksen mukaan avoimuusrekisteriin sisältyy myös tietosuoja-asetuksen mukaan erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. Perustelujen (s. 21) mukaan esimerkiksi yksityisten elinkeinonharjoittajien osalta elinkeinotoimintaan liittyvät tiedot, kuten toiminimi, sisältävät henkilötietoja, ja perustelujen mukaan avoimuusrekisteriin tallennettavien yksityisten elinkeinonharjoittajien vaikuttamistoimintaa koskevien tietojen voidaan näin ollen katsoa sisältävän myös tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja erityisiä henkilötietoja, koska niistä ilmenee poliittisia mielipiteitä ja mahdollinen ammattiliiton jäsenyys.

(16)Lakiehdotuksen 12 §:n 1 momentin mukaan avoimuusrekisteriin ilmoitetut 6 §:ssä tarkoitetut tiedot julkaistaan yleisessä tietoverkossa. Lakiehdotuksen 6 §:n 3 momentin mukaan rekisteriviranomainen voi lisätä avoimuusrekisterin verkkosivustolle myös muita hallinnon avoimuuteen liittyviä aineistoja. Mikäli tarkoituksena on, että lakiehdotuksen 6 §:n 3 momentin perusteella julkaistaan myös henkilötietoja joko 12 §:n puitteissa tai muuten perustelujen (s. 59) tarkoittamalla tavalla rekisterin verkkosivujen yhteydessä, on sääntelyä täsmennettävä olennaisesti.

(17)Perustuslakivaliokunta on arvioinut useita esityksiä, joissa on ehdotettu säädettäväksi mahdollisuudesta julkistaa tietoverkossa tietopalveluna tietoja, jotka sisältävät mm. henkilötietoja (esim.,,,). Valiokunta on pitänyt henkilötietojen julkistamista perustuslain puitteissa mahdollisena toteuttaa julkisena tietopalveluna, jos sille on oikeusturvan takeiden ja perusoikeusjärjestelmän tavoitteiden kannalta hyväksyttävät perusteet (esim.,,). Valiokunnan mukaan yleiseen tietoverkkoon sijoitettavan henkilörekisterin tietosisällöstä ei voida tehdä massahakuja, vaan esimerkiksi ainoastaan yksittäisiä hakuja (esim.,,,). Valiokunta on pitänyt tällaista rajausta eräissä tilanteissa edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (). Valiokunta on arviossaan kiinnittänyt huomiota myös luovutettavien tietojen sisältöön ja sääntelykontekstiin (, kappale 186).

(18)Tietojen hakua rekisteristä ei nyt arvioitavan lakiehdotuksen mukaan ole rajoitettu esimerkiksi siten, että vain yksittäiset haut olisivat mahdollisia tai että tietojen hakijan tulisi tunnistautua. Kun otetaan huomioon sääntelyn tarkoitus sekä siihen kytkeytyvä julkaistavien tietojen julkiseen toimintaan ja julkiseen vallankäyttöön liittyvä sisältö, ei perustuslakivaliokunnalla ole huomauttamista sääntelyn perusratkaisuista tältäkään osin.

(19)Avoimuusrekisterin tietoja pidettäisiin 12 §:n 2 momentin mukaan saatavilla yleisessä tietoverkossa 10 vuoden ajan. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 72) mukaan tämän ajan katsotaan olevan riittävän pitkä, jotta yleisöllä on mahdollisuus seurata pidempiä vaikuttamisprosesseja, jotka kestävät useamman hallituksen tai vaalikauden ajan. Esityksen perusteluissa (s. 79) on myös katsottu, että rekisteröityjen tietojen yleisyyden taso ja yhteiskunnallinen merkitys huomioon ottaen 10 vuoden aikaa voidaan pitää perusteltuna.

(20)Perustuslakivaliokunnan mukaan henkilötietoihin kohdistuva lailla säätämisen vaatimus on kohdistunut myös säilytysaikoihin (, kappale 4, ks. myös, s. 2 ja 6). Valiokunta on painottanut erityisesti arkaluonteisten tietojen säilytysajan rajaamista siihen, mikä on välttämätöntä sen tavoitteen saavuttamiseksi, jonka vuoksi tiedot on järjestelmään tallennettu (ks. esim., kappale 46,, s. 5,, s. 6). Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi pitänyt viiden vuoden säilytysaikaa arkaluonteisten tietojen osalta pitkänä (, s. 16,, s. 6).

(21)Nyt arvioitavassa lakiehdotuksen 12 §:ssä ei sinänsä ole kyse pelkästään henkilötietojen säilytysajan sääntelystä. Pykälän 2 momentissa säädetään tietojen saatavilla pitämisestä yleisessä tietoverkossa 10 vuoden ajan niiden ilmoittamispäivämäärästä.

(22)Perustuslakivaliokunta ei hallituksen esityksessä esitettyjen perustelujen valossa ole täysin vakuuttunut ehdotetun yleisessä tietoverkossa saatavilla pitämisen 10 vuoden määräajan välttämättömyydestä. Lakivaliokunnan on syytä vielä arvioida huolellisesti ehdotetun 10 vuoden määräajan välttämättömyyttä. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyn oikeasuhtaisuutta voi parantaa esimerkiksi poistamalla henkilötietoja sisältäviä tietueita jo ennen kymmenen vuoden määräaikaa. Lakiehdotukseen ei sisälly myöskään nimenomaista velvoitetta huolehtia avoimuusrekisterissä julkaistavien tietojen ajantasaisuudesta. Lakivaliokunnan on syytä arvioida sääntelyn kokonaisuutta myös EU:n tietosuoja-asetuksen näkökulmasta.

(23)Lakiehdotuksen 9 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan Valtiontalouden tarkastusvirasto antaa vuosiraportin rekisterin toiminnasta ja valvonnasta eduskunnalle. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 68) mukaan vuosiraportin tulee sisältää yhteenveto rekisterin sisällöstä. Lisäksi tarkastusvirasto voi antaa kehittämisehdotuksia sekä tarkastella yleisemmin lobbauksen nykytilaa. Vuosiraportin antaminen eduskunnalle mahdollistaa esityksen perustelujen mukaan avoimuusrekisterin parlamentaarisen seurannan, mitä voidaan pitää tarkoituksenmukaisena avoimuusrekisterin sääntelyn luonne huomioiden.

(24)Perustuslakivaliokunta on ottanut aiemmin varsin laajasti kantaa kertomusmenettelyyn erityisesti kertomusmenettelyn uudistamisen yhteydessä, minkä taustalla olivat perustuslakivaliokunnan ja tarkastusvaliokunnan esittämät näkemykset menettelyn kehittämisestä (, s. 3/II,, s. 7,). Perustuslakivaliokunta piti tärkeänä arvioida osana uudistamistyötä, voidaanko kertomusten yhdistämisellä tehostaa ja järkeistää hallituksen informointia toiminnastaan samoin kuin eduskunnan mahdollisuuksia valvoa hallituksen toimia (, s. 7/II). Valiokunta on myös arvioinut valtioneuvoston lakisääteisiä velvollisuuksia antaa eduskunnalle selontekoja (, s. 2,ja). Perustuslakivaliokunta on tältä osin katsonut, että laissa säädetty velvollisuus antaa eduskunnalle selonteko soveltuu huonosti perustuslain 44 §:n mukaiseen tiedonanto- ja selontekomenettelyyn, joka on tarkoitettu valtioneuvoston omaan aloitteeseen ja harkintaan perustuvaksi keinoksi saattaa tärkeänä pitämänsä kysymys eduskunnan keskusteltavaksi ja arvioitavaksi.

(25)Perustuslakivaliokunnalla ei sinänsä ole huomautettavaa nyt ehdotetusta säännöksestä. Valiokunta kiinnittää kuitenkin yleisesti huomiota tarpeeseen arvioida valtioneuvoston piirissä, kuinka paljon ja minkälaisissa asioissa eduskunnan käsiteltäväksi on syytä ehdottaa annettaviksi erilaisia vuosittaisia kertomuksia tai raportteja.