Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi Innovaatiorahoituskeskus Business Finlandista ja Business Finland -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 a luvun 2 ja 3 §:n muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Innovaatiorahoituskeskus Business Finlandista ja Business Finland -nimisestä osakeyhtiöstä annettua lakia ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.5.2023.

Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan perustuslain 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden, 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan ja 124 §:ssä julkisen hallintotehtävän antamisesta muun kuin viranomaisen hoidettavaksi säädetyn kannalta.

Hallituksen käsityksen mukaan esitys voidaan hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiassa lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohdat

Rahoituspäätösten sääntely

Rikosoikeudellinen virkavastuu

Tarkastukset

Oikeusturva

(1)Esityksen tavoitteena on erityisesti Business Finland Oy:n (jäljempänä myös yhtiö) hoitamista julkisista hallintotehtävistä säätäminen lain tasolla sen varmistamiseksi, että sääntely täyttää perustuslaissa säädetyt vaatimukset. Esityksen perusteluissa (s. 4) viitataan tältä osin erityisesti eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen julkisten hallintotehtävien siirtämistä yhtiölle koskevaan ratkaisuun. Lisäksi esityksen tavoitteena on tehdä muut muutokset, jotka ovat osoittautuneet tarpeellisiksi Business Finlandin toimintamallin tarkennuttua ja Business Finlandia koskevan lainsäädännön oltua voimassa yli neljän vuoden ajan.

(2)Innovaatiorahoituskeskus Business Finlandista ja Business Finland -nimisestä osakeyhtiöstä annettu laki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (). Lainsäädännön perusratkaisuna on, että työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan kuuluva viranomainen, Innovaatiorahoituskeskus Business Finland (jäljempänä rahoituskeskus) hallinnoi valtion kokonaan omistamaa Business Finland -nimistä osakeyhtiötä. Laissa on siirretty eräitä keskeisesti rahoituspäätöksiin ja niiden valmisteluun liittyviä julkisia hallintotehtäviä viranomaiselta yhtiölle. Valiokunta on sittemmin arvioinut myös lakiehdotusta Business Finland Venture Capital Oy:n sijoitustoimintaan liittyvien väärin maksettujen valtiontukien keskeyttämistä ja takaisinperintää koskevien tehtävien osoittamisesta rahoituskeskuksen tehtäväksi ().

PeVL 17/2021 vpPeVL 17/2021 vp

(4)Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

(5)Nyt arvioitavan hallituksen esityksen antamiseen on osaltaan johtanut se, että lain säätämisen jälkeen on ilmennyt, että voimassa oleva oikeustila ei kokonaisuudessaan kaikilta osin vastaa perustuslaissa asetettuja vaatimuksia. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan tämä on ollut seurausta mm. avoimesta sääntelystä ja sen puitteissa tehdyistä ostopalvelusopimuksista ja lakia alemmasta norminannosta.

PeVL 57/2010 vpPeVL 57/2010 vp

(7)Perustuslakivaliokunta korostaa nyt arvioitavina olevien tehtäväkokonaisuuksien organisointi- ja sääntelytavan poikkeuksellisuutta. Valiokunnan mielestä edellä sanotun vuoksi on vastaisuudessa syytä pidättäytyä tehtävien organisoinnista nyt käsillä olevan kaltaisesti.

(8)de minimis Voimassa olevan lain 14 §:n 2 momentin mukaan rahoituskeskuksen lisäksi myös yhtiö voi tehdä valtionavustuslaissa tarkoitettuja,-ehtoisia valtiontuen myöntö-, muutos- ja maksatuspäätöksiä, joiden arvo ei ylitä 100 000:ta euroa. Esityksessä täsmennetään säännöksen mukaisen valtionavustuksen 100 000 euron enimmäismäärän määritelmää siten, että yhtiö voisi tehdä päätöksiä, joiden arvo ei yksittäisen päätöksen osalta ylitä 100 000:ta euroa yhtä yritystä kohden.

(9)lisäksi Perustuslakivaliokunta kiinnitti nyt muutettavaan sääntelyyn huomiota aiemmassa lausunnossaan. Valiokunnan mukaan tuolloin ehdotetun sääntelyn perusteella jäi epäselväksi, onko tarkoitus, että vain yhtiö tekee 14 §:n 2 momentin mukaisia valtiontukipäätöksiä, vai onko toimivallan tällaisten päätösten tekemiseen tarkoitus olla sekä rahoituskeskuksella että yhtiöllä (ks. myös, s. 6/I). Valiokunnan mukaan sääntelyn yleinen täsmällisyysvaatimus edellytti, että toimivaltainen päätöksentekijä käy ilmi laista yksiselitteisesti. Sääntelyä tuli perustuslain 124 §:n takia täsmentää niin, että laista selviää, milloin päätösvalta kuuluu yhtiölle (ks., s. 3, ks. myös, s. 6/I). Valiokunnan mielestä sääntely on edelleen epäselvää. Toimivalta vaikuttaa edelleen päällekkäiseltä, sillä mainitun 2 momentin mukaan rahoituskeskuksenmyös yhtiö voi tehdä siinä tarkoitettuja de minimis -ehtoisia päätöksiä. Talousvaliokunnan on syytä täsmentää sääntelyä.

(10)de minimis Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelystä ei vieläkään täysin selviä sekään, miten ns.-ehtoisiin valtiontukiin liittyvä päätöksenteko ja esimerkiksi yhtiön antaman neuvonnan ja toisaalta rahoituspäätösten tekemiseen liittyvien tehtävien erottaminen yhtiössä on järjestetty. Ongelmallista on myös, että keskeinen osa sääntelyä jätetään asetuksen tasolle. Ehdotetun 14 §:n 2 momentin toisen virkkeen mukaan de minimis -ehtoiseen valtionavustukseen liittyvästä menettelystä sekä päätöksentekoon osallistuvien yhtiön palveluksessa olevien henkilöiden ja esittelijän määräämisestä annetaan tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Talousvaliokunnan on syytä täsmentää sääntelyä edelleen.

(11)Nyt arvioitavan hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 11 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan yhtiön rahoituskeskuksen toimintaa tukeviin tehtäviin kuuluu asiakkaiden palvelutarpeiden kartoittaminen ja tätä koskeva neuvonta. Hallituksen esityksessä (s. 4) viitataan Valtiontalouden tarkastusviraston todenneen laillisuustarkastuskertomuksessaan erityisesti, että avustustoiminnan asiakkaiden ns. "sparraukseen" tai ohjaukseen ennen tukihakemuksen jättämistä sisältyy riski, että asiakkaita ei kohdella tasapuolisesti hallintolain 6 §:ssä edellytetyllä tavalla.

(12)Ehdotetun 1. lakiehdotuksen 11 §:n perusteluiden (s. 33) mukaan rahoituskeskus ja yhtiö voivat avustaa Business Finlandin asiakkaita asettamaan ja täsmentämään tavoitteitaan sekä haastaa ja arvioida näiden tekemiä suunnitelmia (ns. "sparraus"). Rahoituskeskuksen ja yhtiön antamalla "sparrauksella" on kuitenkin eroja: esityksen mukaan yhtiön antamalla "sparrauksella" tarkoitetaan kokonaisvaltaista yrityksen haastamista ja innostamista sen liiketoimintamallin sekä kasvu- ja kansainvälistymissuunnitelmien kehittämiseksi ja kasvun esteiden poistamiseksi. Yhtiön "sparraus" sisältää perustelujen mukaan myös neuvontaa edellä mainittujen tavoitteiden edistämiseksi hyödyllisistä palveluista ja niiden soveltuvuudesta yritykselle. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluiden (s. 50) mukaan osana näitä tehtäviä yhtiön olisi mahdollista luokitella asiakkaita Business Finlandin sisäisessä järjestelmässä.

(13)Perustuslakivaliokunnan mielestä tällaiseen ns. "sparraukseen" voi selostetun mukaisilla sisällöillä sisältyä myös perustuslaissa turvatun yhdenvertaisuuden kannalta merkityksellisiä käytänteitä, mikä puoltaa tällaisen toiminnan täsmällistä sääntelyä. Talousvaliokunnan on syytä täydentää ja täsmentää sääntelyä edelleen.

(14)Perustuslakivaliokunnan mukaan oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (esim., s. 4/II ja, s. 2). Rikosoikeudellisen virkavastuun soveltaminen edellyttää nimenomaista laintasoista säännöstä (esim., s. 4). Säännös voidaan muotoilla esimerkiksi niin, että rikosoikeudellinen virkavastuu kohdistuu julkista hallintotehtävä hoitavaan henkilöön.

(15)Rikosoikeudellinen virkavastuu on nyt arvioitavassa sääntelyssä kohdistettu vain yhtiön palveluksessa olevaan henkilöön. Sen kohteena eivät siten olisi yhtiön hallituksen jäsenet ja sen toimitusjohtaja, joille osakeyhtiölain mukaan kuuluu myös yhtiön päätösvaltaa. Hallituksella on osakeyhtiölain 6 luvun 2 §:n mukaan yleistoimivalta huolehtia yhtiön hallinnosta. Toimitusjohtajalla puolestaan on yleistoimivalta hoitaa yhtiön juoksevaa hallintoa hallituksen antamien ohjeiden ja määräysten mukaisesti. Osakeyhtiön hallituksen jäsenet ja toimitusjohtaja eivät kuitenkaan oikeudellisesti arvioiden ole yhtiön palveluksessa olevia henkilöitä nyt arvioitavan säännöksen kattamassa merkityksessä.

(16)Perustuslakivaliokunnan mielestä rikosoikeudellisen virkavastuun on kohdistuttava myös yhtiön hallituksen jäseniin ja toimitusjohtajaan heidän hoitaessaan julkista hallintotehtävää. Sääntelyn tällainen täydentäminen on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Mikäli tarkoituksena on ollut, että hallituksella ja toimitusjohtajalla ei ole päätösvaltaa yhtiön rahoituspäätösten osalta, voidaan sääntelyä vaihtoehtoisesti rajata laintasoisesti siten, että siitä käy selkeästi ilmi hallitukselta ja toimitusjohtajalta puuttuva päätösvalta yhtiön rahoituspäätösten teossa.

(17)Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan (, s. 3—4) voimassa olevaa sääntelyä kiinnittänyt huomiota siihen, että laissa säännellään vain tarkastuksista päättämistä, ei tarkastusten toimittamista. Valiokunta muistutti, että myös tarkastuksen toimittamisessa saattaa olla kyse merkittävästä julkisen vallan käytöstä (ks. myös esim., s. 5 ja siinä mainitut lausunnot). Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Talousvaliokunta ei tuolloin täydentänyt sääntelyä ().

PeVL 24/2018 vpPeVL 24/2018 vp

(19)Tarkastuksen toimittamista koskevaa säännöstä ei esityksessä ehdoteta nytkään lisättäväksi 14 §:ään. Perustuslakivaliokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota asiaan.

PeVL 50/2018 vpPeVL 50/2018 vp

(21)Perustuslakivaliokunta kiinnittää tästä näkökulmasta huomiota siihen perusteluissa (s. 36) ilmaistuun käsitykseen, jonka mukaan oikaisuvaatimusta koskeva säännös täsmentää muutoksenhaun kohteena olevia päätöksiä yhtiön osalta. Valiokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota siihen, että oikaisuvaatimusoikeuden kohdistaminen vain yhtiön 14 §:n 2 momentissa tarkoitetussa asiassa tekemään päätökseen ei muodosta rajoittavaa vaikutusta hallintoprosessilain mukaan määräytyvän valitusoikeuden laajuuteen. Talousvaliokunnan on syytä selventää esityksen perusteluja.