Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi Suomen evankelis-luterilaiselle kirkolle uusi kirkkolaki. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi uudet lait evankelis-luterilaisen kirkon viranhaltijasta, evankelis-luterilaisen kirkon työmarkkinalaitoksesta ja evankelis-luterilaisen kirkon eläkerahastosta sekä muutettavaksi tuomioistuimen velvollisuudesta ilmoittaa eräistä ratkaisuistaan annettua lakia.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2024.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan useiden perustuslain säännösten kannalta.
Hallituksen käsityksen mukaan esitys voidaan hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvioinnin lähtökohdat
Kirkon tunnustuksesta ja tehtävästä säätäminen
Kirkkolain erityinen säätämisjärjestys
Kirkkolain alaan kuulumaton sääntely
(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi Suomen evankelis-luterilaiselle kirkolle uusi kirkkolaki (jäljempänä kirkkolakiehdotus). Samalla ehdotetaan säädettäväksi eräät siihen läheisessä yhteydessä olevat uudet lait ja ehdotetaan muutettavaksi tuomioistuimen velvollisuudesta ilmoittaa eräistä ratkaisuistaan annettua lakia. Esityksen perustelujen mukaan hallituksen esitys korvaa aikaisemman hallituksen esityksen kirkkolaiksi () sekä sitä täydentävän hallituksen esityksen ().
(3)Nyt arvioitavana olevassa esityksessä on esityksen perusteluiden (s. 5) mukaan pyritty ottamaan huomioon edellisestä kirkkolakiehdotuksesta eduskuntakäsittelyn aikana esiin nostetut muutostarpeet. Perusteluiden mukaan yhteensä noin sata pykälää on siirretty kirkkolaista erillislakeihin ja kirkkojärjestykseen, ja kirkkolakiehdotukseen on otettu pääosin vain säännöksiä, jotka koskevat kirkon järjestysmuotoa ja hallintoa.
(6)Perustuslakivaliokunta piti ehdotusta lisäksi merkityksellisenä perustuslain 11 §:ssä turvatun uskonnonvapauden kannalta. Valiokunta viittasi siihen, että perusoikeussäännöksen 2 momentissa luetellaan uskonnon- ja omantunnonvapauden tärkeimmät ilmenemismuodot eli oikeus tunnustaa ja harjoittaa uskontoa, oikeus ilmaista vakaumus, uskonnollinen järjestäytymisvapaus sekä niin sanottu negatiivinen uskonnonvapaus eli oikeus olla kuulumatta uskonnolliseen yhdyskuntaan (ks., s. 55/II). Uskonnolliseen yhdistymisvapauteen sisältyy perustuslakivaliokunnan mukaan myös uskonnollisen yhdyskunnan tietynasteinen sisäinen autonomia (, s. 2/I), johon voidaan katsoa sisältyvän myös oikeus päättää uskonnollisen tunnustuksen sisällöstä. Valiokunta ei siten pitänyt ongelmattomana sitä, että kirkkolain sääntelyn myötä kirkon tunnustus voisi olla riippuvainen lainsäätäjän poliittisesta tahdosta esimerkiksi tilanteessa, jossa kirkko haluaa muuttaa tunnustuksen sisältöä, mutta lainsäätäjä ei tällaista muutosta tee. Kirkon tunnustusta koskeva sääntely olisi tämän ja perustuslain 76 §:n sanamuodon vuoksi ollut valiokunnan mukaan perustellumpaa sisällyttää kirkkolain sijasta kirkkojärjestykseen. Tunnustussäännöksestä sanottu ei kuitenkaan vaikuttanut tuolloisen kirkkolakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
PeVL 93/2022 vpPeVL 93/2022 vp
(9)Perustuslain 76 §:n 1 momentin mukaan kirkkolaissa säädetään evankelis-luterilaisen kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta. Pykälän 2 momentin mukaan kirkkolain säätämisjärjestyksestä ja kirkkolakia koskevasta aloiteoikeudesta on voimassa, mitä niistä mainitussa laissa erikseen säädetään. Voimassa olevan kirkkolain 2 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan kirkolla on yksinoikeus ehdottaa kirkkolakia kaikesta, mikä koskee ainoastaan kirkon omia asioita, sekä kirkkolain muuttamista ja kumoamista.
(11)Perustuslakivaliokunta kiinnitti aikaisempaa kirkkolakiehdotusta arvioidessaan erityistä huomiota eduskunnan lainsäädäntövallan poikkeukselliseen rajoittuneisuuteen kirkkolain alaan kuuluvissa asioissa. Ilman nimenomaista valtuutusta eduskunnan ainoina vaihtoehtoina on kirkkolakiehdotuksen hyväksyminen sellaisenaan tai lakiehdotuksen hylkääminen (ks., s. 2). Toisaalta kirkkolain erityinen säätämisjärjestys heijastuu muuhun lainsäädäntöön; lainsäädäntöön ei ole pidetty mahdollisena sisällyttää kirkkolain kanssa ristiriidassa olevia säännöksiä (ks.ja).
(12)Perustuslakivaliokunnan tuolloisen arvion (, s. 4) mukaan kirkkolain erityinen säätämisjärjestys rajoittaa merkittävästi eduskunnan lainsäädäntövaltaa kirkkolain alaan kuuluvissa asioissa ja on tässä suhteessa valtiosääntöoikeudellisessa järjestelmässämme hyvin poikkeuksellinen eikä se ole valtiosääntöisesti ongelmaton. Valiokunnan mukaan se edustaa selvää poikkeusta sekä perustuslain 2 §:n 1 momentin kansanvaltaisuusperiaatteeseen että valtiosäännön keskeiseen lähtökohtaan lainsäädäntövallan osoittamisesta eduskunnan tehtäväksi siten kuin valtiollisten tehtävien jakoa ja parlamentarismia koskevassa perustuslain 3 §:n 1 momentissa säädetään. Valiokunta totesi kirkkolain säätämisjärjestyksen olevan siten selvä poikkeus siihen perustuslakiuudistuksessa vahvistettuun valtiosääntöiseen pääsääntöön, jossa eduskunnan asema ylimpänä valtioelimenä ja lainsäätäjänä on yksiselitteisesti ensisijainen (ks. myös, s. 75/I). Valiokunta on jo aiemmin pitänyt kirkkolain käsittelyjärjestystä nurinkurisena (ks., s. 2/II) viitaten mm. siihen, ettei eduskunta alun perin ole saanut tehdä kirkkolakiehdotukseen edes teknisiä muutoksia.
(13)Kirkkolaissa säädetään perustuslain 76 §:n 1 momentin mukaan evankelis-luterilaisen kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta. Sääntelyvarauksen alasta ("järjestysmuodosta ja hallinnosta") ei perustuslain perusteluissa tehdä selkoa, vaan momentin todetaan vastaavan tuolloin voimassa olleen hallitusmuodon 83 §:n 1 momenttia (, s. 127/II). Ottaen huomioon sanottujen eduskunnan asemaa koskevien valtiosääntöperiaatteiden painoarvon perustuslain 76 §:n ilmaisua poikkeuksen asiallisesta alasta on perustuslakivaliokunnan mukaan välttämätöntä tulkita suppeasti. Kirkkolain erityisen säätämisjärjestyksen piiriin voidaan siten perustuslakivaliokunnan aiemman lausunnon mukaan lukea ainoastaan ne asiat, joihin perustuslain 76 §:n 1 momentin säännös nimenomaisesti viittaa (, s. 5). Valiokunnan mielestä myöskään voimassa olevaa kirkkolain sääntelyä kirkon omiin asioihin perustuvasta erityisestä säätämisjärjestyksestä ja kirkon aloiteoikeudesta sekä kirkkolakiehdotuksen tutkimisesta ei siten voi tulkinnallisesti ulottaa perustuslaissa säädettyä soveltamisalaa laajemmaksi. Perustuslakiuudistuksen esitöiden (, s. 127) mukaan siltä osin kuin kirkkolaki ei sisällä poikkeavia säännöksiä lakiehdotuksen säätämisjärjestyksestä, sovelletaan myös kirkkolakiin lainsäätämisjärjestystä ja lakiehdotuksen käsittelyä koskevia yleisiä perustuslain ja eduskunnan työjärjestyksen säännöksiä.
(14)Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota edellistä kirkkolakiehdotusta arvioidessaan (, s. 10—11) kirkkolain erityisen säätämisjärjestyksen arvioinnin tarpeellisuuteen. Valiokunta viittasi siihen, että valiokunta oli katsonut jo vuonna 1993, että kirkkolain erityisen käsittelyjärjestyksen tarpeellisuus tulisi ottaa kokonaisuudessaan selvitettäväksi (, s. 2/II). Sittemmin kirkkolain säätämistä koskevaan sääntelyyn valtiopäiväjärjestyksessä ja kirkkolaissa on tehty eräitä muutoksia (,). Perustuslakiuudistuksessa säilytettiin kirkkolain säätämistä koskeva järjestelmä enemmälti ennallaan.
(15)Perustuslakivaliokunta toistaa arvionsa. Uudelleenarviointia puoltaa valiokunnan kanta kirkkolain erityisen säätämisjärjestyksen piiristä ja sen suppeasta tulkinnasta. Eduskunnan valtiosääntöiseen asemaan tukeutuvan arvioinnin on syytä kattaa erityisen säätämisjärjestyksen ja kirkolliskokouksen aloiteoikeuden sääntely perustuslaissa ja kirkkolaissa kokonaisuudessaan. Sääntelyn asiassa on oltava selkeää ja tarkkarajaista. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan on syytä tehdä uudelleenarviointia edellyttävä lausumaehdotus eduskunnalle.
(16)Perustuslakivaliokunta arvioi edellistä kirkkolakiehdotusta käsitellessään, että tuolloin ehdotettu säännös tuomioistuimen velvollisuudesta ilmoittaa tiettyjen asioiden vireilletulosta ja tietyistä tuomituista rangaistuksista kirkon toimielimille ei ollut säädettävissä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta katsoi, että toimintavelvoitteiden säätämisessä tuomiovaltaa käyttäville riippumattomille tuomioistuimille ei selvästikään ollut kyse kirkon järjestysmuotoa tai hallintoa koskevasta asiasta.
(17)Nyt arvioitavan kirkkolakiehdotuksen 12 luvun 13 §:n 2 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätöksen koskiessa kirkollisvalitusta seurakunnan tai seurakuntayhtymän viranomaisen päätöksestä se on pidettävä nähtävänä yleisessä tietoverkossa 10 luvun 23 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan yleisenä tulkinnan lähtökohtana on, että päätöksen tehneellä viranomaisella on velvollisuus antaa päätös tiedoksi. Näin säännös vaikuttaa perustavan kirkkolain alaan kuulumattoman hallintotuomioistuimelle osoitetun velvollisuuden. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan säännöksen tarkoituksena on ollut kuitenkin kohdentaa säännöksen mukaiset velvollisuudet seurakuntaan tai seurakuntayhtymään. Säännöksen sanamuodosta tällainen kohdentuminen ei kuitenkaan käy ilmi.
(18)Tällaisen velvollisuuden säätäminen hallintotuomioistuimille ei sanotun mukaisesti ole kirkkolain erityisen säätämisjärjestyksen piiriin kuuluva asia. Hallintovaliokunnan on syytä täydentää kirkkolakiehdotusta säännösperustaisella rajauksella, jonka mukaan säädettyä ei sovelleta tuomioistuimiin. Hallintovaliokunnan on syytä yleisemminkin varmistua kirkkolain alaan kuulumattomien säännösten tarpeellisuudesta ja asianmukaisuudesta ja tarvittaessa muutettava sääntelyä.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.