Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annettua lakia.
Esitys liittyy pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmaan.
Esityksessä ehdotetaan, että Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaisten nuoren kuntoutusrahan ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan vähimmäismäärän tasoa lasketaan ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan laskukaavaa muutetaan. Jatkossa Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahassa olisi vain yksi vähimmäismäärä, sekä vain yksi laskukaava vähimmäismäärän ylittäville kuntoutusrahoille.
Esitys liittyy valtion vuoden 2024 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2024.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä
Ehdotettujen muutosten vaikutukset
Seuranta ja jatkotyö
566/2005 Esityksen tavoitteena on tasapainottaa julkista taloutta, yhdenmukaistaa Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain (, jäljempänä kuntoutuslaki) mukaista kuntoutusrahajärjestelmää sekä lisätä kuntoutuslain mukaisten kuntoutusrahaetuuksien saajien välistä yhdenvertaisuutta.
703/2010
1224/2004
Esityksessä ehdotetaan, että kuntoutuslain mukaisessa ammatillisessa kuntoutuksessa olevan ja nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärä lasketaan nykyisestä takuueläkkeestä annetun lain () mukaisen takuueläkkeen tasosta tavallisen kuntoutusrahan vähimmäismäärän tasolle, mikä vastaa sairausvakuutuslain () mukaisen sairauspäivärahan vähimmäismäärää. Muutos yhdenmukaistaa Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaetuusjärjestelmää, koska jatkossa kuntoutusrahassa on vain yksi vähimmäismäärä.
Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan laskukaavaa siten, että vähimmäismääräistä suurempi tuloperusteinen kuntoutusraha on samansuuruinen kuin sairausvakuutuslain perusteella määräytyvä sairauspäiväraha, jolloin vähimmäismääräistä suuremmat kuntoutusrahat eläkkeensaajan kuntoutusrahaa lukuun ottamatta määräytyvät samoin perustein kaikessa Kansaneläkelaitoksen kuntoutuksessa. Voimassa olevan lain mukainen ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettava kuntoutusraha on ollut sairausvakuutuslain mukaista sairauspäivärahaa suurempi.
Ehdotetut muutokset koskevat kuntoutusrahaa, joka myönnetään lain voimaantulon jälkeen eli ehdotetuilla muutoksilla ei ole vaikutusta ennen lain voimaantuloa myönnettyihin kuntoutusrahoihin.
Esityksessä ehdotetaan myös muutettavaksi kuntoutuslain mukaisten kuntoutusrahojen indeksitarkistusta koskevaa sääntelyä siten, että jatkossa kaikki kuntoutuslain mukaiset kuntoutusrahat tarkistetaan kansaneläkeindeksillä. Voimassa olevan lain mukaan ammatillisessa kuntoutuksessa olevan ja nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärä on tarkistettu kansaneläkeindeksillä ja muiden kuntoutusrahojen määrä työeläkeindeksillä.
Esityksen mukaan nuoren kuntoutusrahan ja ammatillisessa kuntoutuksessa olevan kuntoutusrahan vähimmäismäärän alentaminen vähentää valtion rahoittamia kuntoutusrahamenoja vuositasolla noin 30 milj. eurolla. Toimeentulotukimenojen arvioidaan lisääntyvän 2,5 milj. eurolla ja yleisen asumistuen menojen 2 milj. eurolla. Kunnat rahoittavat puolet toimeentulotuen menoista. Ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan vähimmäismääräistä suuremman kuntoutusrahan alentaminen sairauspäivärahan tasolle vähentää kuntoutusrahamenoja vuositasolla 3 milj. euroa, josta valtion osuus on 0,2 milj. euroa. Säästövaikutukset eivät toteudu täysimääräisesti vielä vuonna 2024, koska ennen lain voimaantuloa myönnetyt kuntoutusrahat maksetaan esityksen mukaan myöntämisajankohtana voimassa olleen lainsäädännön mukaisesti. Lisäksi indeksimuutos alentaa vakuutusmaksuilla rahoitettavia kuntoutusrahamenoja vuositasolla noin 0,04 milj. euroa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää esityksen tavoitteita julkisen talouden tasapainottamisesta, kuntoutusrahajärjestelmän yksinkertaistamisesta sekä kuntoutusrahan saajien keskinäisen yhdenvertaisuuden lisäämisestä kannatettavina. Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaetuuksien yhdenmukaistaminen selkeyttää myös etuuskäsittelyä ja kuntoutusrahaetuuksien toimeenpanoa.
Valiokunta toteaa, että ehdotettu muutos on myös linjassa pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman mukaisen yleistuen malliin siirtymisen kanssa. Hallitusohjelman (s. 69—70) mukaan hallitus toteuttaa perusturvan uudistuksen, joka parantaa työnteon kannattavuutta, sujuvoittaa sosiaaliturvaa ja yksinkertaistaa etuuksia. Uudistuksen tavoitteena on toteuttaa yksi yleistuki sisältäen perusosan elämiseen, asumisosan asumiseen ja harkinnanvaraisen osan viimesijaiseksi turvaksi. Yleistuki vähenee hallitusohjelman mukaan työtulojen noustessa mahdollisimman lineaarisesti, jolloin työstä käteen jäävä tulo on helpommin ennakoitavaa ja työnteko kannattaa nykyistä paremmin.
Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana. Ehdotettujen muutosten jälkeen nuoren kuntoutusraha ja ammatillisessa kuntoutuksessa olevan kuntoutusrahan taso vastaa sairausvakuutuslain mukaisten päivärahojen tasoa, joten kuntoutujien toimeentulo säilyy kohtuullisella tasolla, eivätkä mahdollisuudet osallistua kuntoutukseen siten olennaisesti vaarannu. Valiokunta kiinnittää kuitenkin jäljempänä tässä mietinnössä huomiota hallituksen esityksen perusteluissakin tunnistettuihin mahdollisiin kielteisiin vaikutuksiin vakuutettujen kannusteisiin hakeutua kuntoutukseen ja muutosten vaikutusten arvioinnin puutteisiin, sekä korostaa muutosten vaikutusten seurannan tärkeyttä.
Kansaneläkelaitos järjestää ammatillista kuntoutusta pääasiassa työelämään kiinnittymättömien vakuutettujen työ- ja ansiokyvyn tukemiseksi tai parantamiseksi taikka työkyvyttömyyden estämiseksi. Kansaneläkelaitoksen ammatillisen kuntoutuksen edellytyksenä on, että asianmukaisesti todettu sairaus, vika tai vamma on aiheuttanut tai sen arvioidaan aiheuttavan lähivuosina vakuutetun työ- tai opiskelukyvyn ja ansiomahdollisuuksien olennaisen heikentymisen. Nuoren (16—29 v.) ammatilliseen kuntoutukseen ei ole vuodesta 2019 lähtien enää ollut vaatimusta diagnosoidusta sairaudesta tai vammasta, vaan edellytyksenä on toimintakyvyn olennainen heikentyminen, kuntoutuksen tarve ja se, että kuntoutus on tarkoituksenmukaista vakuutetun toimintakyvyn ja elämänhallinnan sekä opiskelu- tai työllistymisvalmiuksien tukemiseksi tai edistämiseksi. Työelämään vakiintuneiden henkilöiden ammatillisesta kuntoutuksesta vastaavat työeläkelaitokset, jolloin kuntoutuksen aikainen toimeentulo määräytyy työeläkelakien perusteella.
Esityksen (s. 5—6) mukaan vuonna 2022 kuntoutuslain mukaisen kuntoutusrahaetuuden saajia oli yhteensä 51 900, joista nuoren kuntoutusrahan saajia oli 15 106 ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan saajia 21 337. Nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärän saajia oli noin 15 000 ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan vähimmäismäärän saajia 14 527.
Esityksen mukaan ehdotetuilla muutoksilla arvioidaan olevan kotitalouksien toimeentuloa heikentäviä vaikutuksia (s. 8). Nuoren kuntoutusrahan saajista osa on vielä huoltajiensa luona asuvia nuoria, mutta ammatillisessa kuntoutuksessa olevilla aikuisilla on oma talous ja heillä voi olla omia huollettavia lapsia. Esityksessä ei ole kuitenkaan tuotu esille euromääräisiä arvioita tai esimerkkejä muutosten vaikutuksista eri kotitalouksiin. Valiokunta kiinnittää sosiaali- ja terveysministeriön huomiota vaikutusarvioiden laatuun ja korostaa, että hallituksen esityksessä tulee olla riittävä tietopohja päätöksenteon tueksi.
Ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettava vähimmäismäärää suurempi kuntoutusraha on voimassa olevan lainsäädännön mukaan 75 prosenttia vakuutetun sairausvakuutuslain 11 luvun 2 §:ssä tarkoitetun vuositulon kolmassadasosasta. Ehdotetun muutoksen myötä kuntoutusrahan määrä on 70 prosenttia vakuutetun vuositulojen kolmassadasosasta, jos vuositulot eivät ylitä 34 043 euroa. Tämän ylittävästä osasta kuntoutusrahan määrä on 20 prosenttia vuositulon kolmassadasosasta. Tämä tarkoittaa sitä, että esimerkiksi 40 000 euron vuosituloilla asiakas saa nykyisen laskukaavan perusteella kuntoutusrahaa 89,99 euroa päivässä eli keskimäärin 2 249,75 euroa kuukaudessa, kun taas ehdotetun muutoksen jälkeen asiakas saa kuntoutusrahaa 80,74 euroa päivässä eli keskimäärin 2 018,50 euroa kuukaudessa. Ehdotettu muutos yhdenmukaistaa kuntoutuslain mukaisia tuloperusteisia kuntoutusrahoja, mutta kasvattaa työelämään kiinnittymättömille ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutuslain mukaisen kuntoutusrahan ja työelämään vakiintuneille maksettavan työeläkelakeihin perustuvan kuntoutusrahan välistä tasoeroa.
Kuntoutusrahan vähimmäismäärän alentaminen kohdistuu erityisesti nuoriin, joiden työ- ja opiskelukyky on heikentynyt. Valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan nuoren kuntoutusrahan saajista lähes kaikki ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta saatavan vähimmäismääräisen kuntoutusrahan saajista noin 57 prosenttia kuuluu 16—24-vuotiaiden ikäryhmään. Nuoren kuntoutusrahan saajat ovat useimmiten opiskelijoita, jotka ovat opiskeluvalmiuksien ja -mahdollisuuksien osalta esimerkiksi mielenterveyden ja käyttäytymisen häiriöiden vuoksi muita nuoria heikommassa asemassa. Nuoren kuntoutusrahan saajissa on myös vammaisia henkilöitä, joilla ei ole mahdollisuutta parantaa toimeentuloaan työnteolla.
Nyt käsiteltävänä olevien kuntoutusrahaa koskevien muutosten lisäksi ammatillisessa kuntoutuksessa olevien henkilöiden toimeentuloon vaikuttavat muut samanaikaisesti voimaantuleviksi suunnitellut sosiaaliturvan muutokset erityisesti koskien asumistukea (), toimeentulotukea () sekä kansaneläkeindeksiin sidottujen etuuksien indeksijäädytykset (). Valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan esimerkiksi nuoren kuntoutusrahan saajista joka kolmas (33 %) sai yleistä asumistukea, yli viidennes (22 %) perustoimeentulotukea ja joka kahdeksas (12 %) opintotukea vuonna 2021.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää sivistysvaliokunnan (, s. 3) tavoin huomiota siihen, että erityisesti nuorten ikäryhmään on sosiaali- ja terveysministeriön laatiman sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arvioinnin (Vuoden 2024 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arviointi, sosiaali- ja terveysministeriö 2023) perusteella arvioitu kohdistuvan kaikista ikäryhmistä suurimmat muutokset. Valiokunta pitää ongelmallisena, että esityksessä ei ole arvioitu kuntoutusrahan alentamisen yhteisvaikutuksia muiden hallituksen esittämien sosiaaliturvan etuusleikkausten ja indeksijäädytysten kanssa. Kuntoutusrahan alentamista ei ole myöskään otettu huomioon sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutuksia koskevassa muistiossa, koska arvioinnissa käytetty simulaatiomalli ei mahdollista kuntoutusrahan huomioon ottamista. Valiokunta toistaa näkemyksensä (,) siitä, että päätöksenteon tukemiseksi on välttämätöntä kehittää sosiaaliturvamuutosten kokonaisarvioinnin mahdollistavia vaikutusarviointimenetelmiä.
Ehdotetut muutokset lisäävät myös jonkin verran viimesijaisen toimeentulotuen tarvetta. Valiokunta toistaa näkemyksensä siitä, että sosiaaliturvajärjestelmän kokonaisuuden ja työnteon kannusteiden näkökulmasta ei ole tarkoituksenmukaista lisätä toimeentulotuen käyttöä (mm.,). Pitkäaikaisella toimeentulotukiasiakkuudella on myös todettu olevan yhteys hyvinvoinnin ja terveyden ongelmiin sekä ylisukupolviseen huono-osaisuuteen.
Ponsi
Valiokunnan lausumaehdotus
Eduskunta edellyttää, että valtioneuvosto seuraa ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan ja nuoren kuntoutusrahan alentamisen vaikutuksia lasten, nuorten ja työelämään kiinnittymättömien henkilöiden toimeentuloon, kuntoutukseen osallistumiseen ja työkyvyttömyyseläkkeelle hakeutumiseen.
Eriävä mielipide
Vastalause
Perustelut
Hallituksen esityksessä ehdotetaan kumottavaksi Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain säännökset ammatillisessa kuntoutuksessa olevan ja nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärästä sekä ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan laskukaavasta. Käytännössä esitys tarkoittaisi yli 100 euron leikkausta kuukaudessa nuorten kuntoutusrahasta ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavasta kuntoutusrahasta.
Esitetyt mittakaavaltaan kohtuuttomat leikkaukset kohdistuisivat erityisen haavoittuvassa asemassa oleviin kohderyhmiin, kuten vammaisiin, mielenterveysongelmista kärsiviin ja nepsy-nuoriin. Nuorilla kuntoutusrahan saajilla ei tyypillisesti ole peruskoulun jälkeistä tutkintoa ja he ovat usein muita heikommassa asemassa opiskeluvalmiuksien ja -mahdollisuuksien suhteen.
Nuoren kuntoutusrahan saajista 99,9 prosenttia ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta saatavan vähimmäismääräisen kuntoutusrahan saajista 57,1 prosenttia kuuluu 16—24-vuotiaiden ikäryhmään. STM:n laatiman sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arvioinnin perusteella kyseiseen ikäryhmään kohdistuvat kaikista ikäryhmistä suurimmat heikennykset, vaikka arviossa ei ole huomioitu kuntoutusrahan vähimmäismäärään kohdistuvia muutoksia eikä indeksijäädytyksien vaikutusta koko hallituskaudelta.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta ei ole saanut asianmukaista selvitystä siitä, kuinka suuret leikkaukset kuntoutusetuuksien saajiin yhteensä kohdistuvat, kun huomioidaan nyt käsiteltävä esitys, etuuksien indeksijäädytykset sekä yleiseen asumistukeen ja muihin sosiaaliturvaetuuksiin kohdistuvat leikkaukset. Kun kyse on erityisen vaikeassa asemassa olevasta kohderyhmä, on kokonaisvaikutuksien arvioinnin laiminlyönti erityisen vastuutonta.
Hallituksen esityksen ja valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan esitys voi heikentää nuorten sitoutumista kuntoutukseen sekä lisätä työkyvyttömyyseläkkeelle hakeutumista ja näin vaikuttaa negatiivisesti työllisyyteen. Kuten hallituksen esityksessä todetaan, "nuorten kuntoutusraha on aikanaan korotettu takuueläkkeen tasolle, jotta työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisen sijaan edistettäisiin työelämään siirtymistä kuntoutumisen kautta. Nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärän jäädessä takuueläkkeen tason alle, työkyvyttömyyseläkettä saavien nuorten lukumäärä voi kasvaa, mikä heikentää myös työllisyyskehitystä".
Edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että "heikentynyt rahaetuuden taso voi laskeneen motivaation ohella vähentää kuntoutujan sitoutumista ammatilliseen kuntoutukseen, joka on usein pitkäkestoista. Välillisesti haluttomuus osallistua kuntoutukseen vaikuttaa asiakkaan mahdollisuuksiin siirtyä tai palata työelämään, mikä voi vaikuttaa työllisyystavoitteisiin negatiivisesti".
Koska esitys on omiaan lisäämään nuorten ja muiden kuntoutusta tarvitsevien syrjäytymistä sekä heikentämään työllisyyttä, on kyseenalaista, pystytäänkö esityksellä lainkaan vahvistamaan julkista taloutta vai onko sen vaikutus jopa päinvastainen. Näin ollen esityksen hyväksymiselle ei ole olemassa asiallisia perusteita.
Ehdotus
Edellä olevan perusteella ehdotamme,
että lakiehdotus hylätään ja
että hyväksytään yksi lausuma.
(Vastalauseen lausumaehdotus)
Vastalauseen lausumaehdotus
Eduskunta edellyttää, että valtioneuvosto seuraa ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan ja nuoren kuntoutusrahan alentamisen vaikutuksia lasten, nuorten ja työelämään kiinnittymättömien henkilöiden toimeentuloon, kuntoutukseen osallistumiseen ja työkyvyttömyyseläkkeelle hakeutumiseen sekä toimittaa asiasta selvityksen sosiaali- ja terveysvaliokunnalle vuoden 2026 loppuun mennessä.
Helsingissä 22.11.2023
Li
Andersson
vas
Ilmari
Nurminen
sd
Kim
Berg
sd
Ville
Merinen
sd
Bella
Forsgrén
vihr
Hanna-Leena
Mattila
kesk
Hilkka
Kemppi
kesk
Krista
Kiuru
sd
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan päätösehdotus:
Eduskunta hyväksyy muuttamattomana hallituksen esitykseen HE 60/2023 vp sisältyvän lakiehdotuksen.
Eduskunta hyväksyy yhden lausuman.
(Valiokunnan lausumaehdotus)
Vastalauseet
1 vastalausetta jätettiin mietintöön omine kannanottoehdotuksineen. Vastalauseet eivät muuta valiokunnan enemmistön päätösehdotusta, mutta ne kirjataan mietintöön ja niistä voidaan äänestää täysistunnossa.