Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yleisestä asumistuesta annettua lakia.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.4.2024. Lain 7 ja 9 §, 12 §:n 6 momentti ja 52 § ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1.9.2024.
Hallituksen esitykseen sisältyy jakso esityksen suhteesta perustuslakiin ja säätämisjärjestyksestä. Hallitus pitää suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohtia
Asumistuen muutokset
Esityksen valmistelu
(1)Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yleisestä asumistuesta annettua lakia. Tukeen vaikuttavien tulojen vaikutusta ehdotetaan kiristettäväksi, tukiprosenttia laskettavaksi ja ansiotulovähennyksestä luovuttavaksi. Asumistuen kuntaryhmitystä ehdotetaan muutettavaksi pääkaupunkiseudulla. Lisäksi yleinen asumistuki omistusasuntoihin ehdotetaan lakkautettavaksi. Ansiotulovähennyksen ja omistusasuntojen asumistuen poistamisella tukea ehdotetaan kohdennettavaksi esityksen perustelujen mukaan kaikkein pienituloisimmille ja vähävaraisimmille ruokakunnille. Tuen määrään vaikuttavan perusomavastuuosuuden määräytymistä ehdotetaan muutettavaksi niin, että muiden muutosten vaikutukset olisivat lievempiä lapsiperheille.
PeVL 17/2014 vpPeVL 17/2014 vp
(4)Asumisen tukemisen tarvetta ei ole lueteltu perustuslain 19 §:n 2 momentissa sosiaalisena riskitilanteena. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut, että asumistuella on yhteys ja asumistuki on merkityksellinen myös perustuslain 19 §:n 2 momentin tarkoittaman perustoimeentulon turvan ja 19 §:n 1 momentin mukaisen välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon kannalta (, s. 2,, s. 2/I,). Tavallisen lain tasolla säädetyt asumistuen saamisen edellytykset on sidottu tuloihin eikä nimenomaisesti perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaisiin sosiaalisiin riskitilanteisiin.
(6)Perustuslakivaliokunta on pitänyt toimeentulotukea käytännössä perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetun ihmisarvoisen elämän edellyttämän toimeentulon ja huolenpidon takuuna siltä osin kuin turvaa annetaan rahamääräisinä suorituksina. Toimeentulotukea ja ihmisarvoisen elämän edellyttämää toimeentuloa perustuslain 19 §:n 1 momentin tarkoittamassa mielessä ei voida kuitenkaan samaistaa toisiinsa (, s. 2/II, ks. myös, s. 3—4). Perustuslakivaliokunta on toimeentulotuesta annettua lakia säädettäessä todennut, että toimeentulotukijärjestelmän avulla on pyritty turvaamaan sosiaalisesti hyväksyttävää elintasoa, mikä on useimmissa tapauksissa enemmän kuin perustuslain 19 §:n 1 momentissa taattu oikeus (, s. 2/II). Valiokunnan mukaan toimeentulotuen tasoa ei myöskään pitänyt ymmärtää perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaiseksi vähimmäistasoksi (, s. 3/I).
PeVL 34/1996 vpPeVL 34/1996 vp
(9)Hallituksen esityksen (s. 28) mukaan ehdotettu tuen korvausprosentin alentaminen kohdistuu kaikkiin tuensaajiin. Perusomavastuun tuloharkinnan kiristys kohdistuu niihin tuensaajiin, joilla on sen verran tuloja, että tukeen muodostuu perusomavastuuosuus, eli ei kaikkein pienituloisimpiin tuensaajiin. Myös ansiotulovähennyksen poistaminen kohdistuu niihin tukea saaviin henkilöihin, joilla on palkka- tai yrittäjätuloja. Omistusasumisen tuen poistaminen kohdistuu henkilöihin, joilla on asuntovarallisuutta. Helsingin yhdistäminen muihin pääkaupunkiseudun kuntiin enimmäisasumismenoluokituksessa alentaa hieman asumistukia lähes kaikilta Helsingissä asuvilta tukea saavilta ruokakunnilta. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaiseman vuoden 2024 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arviointia koskevan muistion (s. 25) mukaan opiskelijat kuuluvat asumistuen heikennysten vuoksi etuudensaajaryhmien välisessä tarkastelussa suhteellisesti eniten tukea menettävien joukkoon.
(10)Esitys on sen perustelujen (s. 29) mukaan osa hallituksen julkisen talouden vahvistamiseksi valitsemaa kokonaisuutta. Valtiovarainministeriön mukaan Suomen julkisen talouden velkaa kerryttävä alijäämä on mittava, ja näin julkisen talouden velkasuhteen vakauttaminen edellyttää nopeita ja merkittäviä toimenpiteitä seuraavien vuosien aikana. Esityksen perustelujen mukaan julkisen talouden kestävyydellä hallitus tavoittelee sitä, että julkinen valta voi jatkossa vastata paremmin velvoitteistaan.
(11)Sosiaalisten oikeuksien mitoituksessa lainsäätäjälle asetetun toimintavelvoitteen luonteen mukaista on, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila voidaan ottaa huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa (ks. esim., s. 2—3 ja, s. 8). Perustuslakivaliokunta on katsonut asumistuen osalta, että myös julkiselle vallalle asetetusta velvoitteesta edistää jokaisen asumista voidaan katsoa johtuvan joitakin rajoitteita asumisen omatoimiseen järjestämiseen tarkoitetun tuen heikentämiselle (, s. 2/II).
(12)Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon (ks.ja esim.ja). Tällöinkään sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa turvatun perusoikeuden toteutumista (, s. 3). Perustuslain esitöiden mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan (, s. 71, ks. myös esim.ja). Valiokunnan mukaan selvää on myös se, että heikennys ei saa tehdä tyhjäksi perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden ydinsisältöä (esim., s. 3).
(13)Perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu perustoimeentulon turva on voimassa olevasta sosiaalilainsäädännöstä sinänsä riippumaton eikä siten kiinnity suoraan tiettyihin olemassa oleviin etuusjärjestelyihin (, s. 70/II,, s. 10/II). Vaikka nyt ehdotettuja muutoksia voidaan pitää merkittävinä, eivät ne perustuslakivaliokunnan mielestä muodostu edellä kuvatulla tavoin olennaiseksi puuttumiseksi perustoimeentulon turvaan. Ne eivät myöskään muodostu perustuslain 19 §:n 4 momentin kannalta ongelmallisiksi säätämisjärjestyksen osalta. Ne eivät myöskään tee tyhjäksi perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden ydinsisältöä.
(14)Perustuslakivaliokunta kiinnittää vielä erikseen huomiota siihen, että ehdotuksen mukaan yleinen asumistuki omistusasuntoihin lakkautetaan. Omistusasunnossa asuvat voivat olla yhtä pienituloisia kuin vuokra-asunnossa asuvat, eikä vuokra-asunnossa asuvan tuensaajan muu varallisuus kuitenkaan vaikuta asumistukeen. Valiokunta ei pidä valittua sääntelyratkaisua tästä näkökulmasta johdonmukaisena tai tasapuolisena.
(15)Hallituksen esityksen (s. 29) mukaan lain voimaantuloa on lykätty ja porrastettu, jotta tukea saavilla on enemmän aikaa sopeutua muutoksiin. Muutoksien ehdotetaan tulevan voimaan pääosin 1.4.2024 vaiheittain sitä mukaa, kun kyseinen tuki tarkistetaan. Omistusasuntojen tuen lakkautusten ehdotetaan kuitenkin tulevan voimaan kerralla 1.9.2024. Ehdotuksen mukaan ruokakunnan tuki voi muuttua aikaisintaan huhtikuulta maksettavan tuen osalta, jos vuosittainen tuen tarkistusajankohta osuu huhtikuulle. Jotta tuenhakijat eivät joutuisi kohtuuttomiin tilanteisiin, perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että sosiaali- ja terveysvaliokunta vielä selvittää, olisiko siirtymäsäännösten avulla mahdollista porrastaa muutosten voimaantuloa siten, että niille ruokakunnille, joita merkittävät tuen alentumiset koskevat, jäisi enemmän aikaa sopeutua uuteen tilanteeseen.
(16)Hallituksen esityksen (s. 29) mukaan kaikkein pienituloisimmilla tuen saajilla viimesijainen toimeentulotuki kompensoi tuen pienemisestä. Ehdotetut muutokset tulevat esityksen perustelujen mukaan jossain määrin lisäämään etuudensaajien toimeentulotuen tarvetta. Perustuslakivaliokunta on todennut, että perustuslain 19 §:n 2 momentin mukainen perustoimeentulon turva merkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin pykälän 1 momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustoimeentuloa turvaava järjestelmä ei siten voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta (, s. 70/I,, s. 10/II,, s. 2,, s. 2/I). Perustuslakivaliokunta on pitänyt huolestuttavana sitä, että ehdotetun lainsäädännön on arvioitu ohjaavan etuudensaajia viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen saajiksi (ks. myös,,). Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että toimeentulotukeen liittyy muusta sosiaaliturvajärjestelmästä poikkeava tarveharkinta ja menokontrolli.
PeVL 51/2017 vpPeVL 51/2017 vp
(18)Hallituksen esityksessä yleisen asumistuen muutosehdotusten vaikutuksia on kuvattu itsenäisenä kokonaisuutena. Hallituksen esityksen (s. 12) mukaan ehdotetuilla muutoksilla on kuitenkin yhteisvaikutuksia myös muiden hallituksen esittämien sosiaaliturvamuutosten kanssa. Näitä vaikutuksia on käsitelty sosiaali- ja terveysministeriön valmistelemassa muistiossa vuoden 2024 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arvioinnista. Vaikka perustuslakivaliokunnan mielestä kyseistä muistiota voidaan pitää vaikutusten arviointien kannalta sinänsä varsin kattavana, pitää valiokunta ongelmallisena, ettei muistioon sisälly nimenomaista tarkastelua esitysten perusoikeus- ja ihmisoikeusvaikutuksista.
(19)Perustuslakivaliokunnan mukaan perusoikeuksien tasoon liittyvien ehdotettujen muutosten ja tulevien muiden uudistusten yhteisvaikutus ei saa muodostua kohtuuttomaksi (ks. esim., s. 10,, s. 3,, s. 3,, s. 5,, s. 4). Valiokunta on myös todennut, että samaan asiakokonaisuuteen liittyvien uudistusten toteuttaminen erillisillä hallituksen esityksillä voi merkitä sitä, että valiokunta joutuu arvioimaan tiettyä esitystä puutteellisten tietojen perusteella eikä voi ottaa arvioinnissaan huomioon eri esitysten kumulatiivisia vaikutuksia (ks.). Valiokunta on myös huomauttanut, että samaan lainsäädäntökokonaisuuteen liittyvät samanaikaiset uudistukset tulisi pyrkiä kokoamaan yhteen hallituksen esitykseen tai arvioimaan tällaisten samoihin perusoikeuksiin liittyvien uudistusten vaikutuksia mahdollisimman kokonaisvaltaisesti (ks., ks. myös). Valiokunnan mukaan kysymys on myös perustuslain 47 §:ssä tarkoitetusta eduskunnan tietojensaantioikeudesta (, s. 10).
(20)Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota eduskunnan käsiteltävinä olevien esitysten yhteisvaikutusten arviointien puutteisiin erityisesti niiden perus- ja ihmisoikeusvaikutuksien osalta. Valtioneuvoston on välttämätöntä seurata tarkasti esityksen vaikutuksia erityisesti perustuslain 19 §:ssä turvattujen oikeuksien kannalta ja ryhtyä tarvittaessa havaittujen ongelmien korjaamiseen.
(21)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että hallituksen esityksessä ei ole asianmukaisesti tehty selkoa YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksesta ja sen valvontaelimen, YK:n lapsen oikeuksien komitean, Suomea koskevista kannanotoista ja muusta tulkintakäytännöstä, vaikka esityksessä (s. 28) mainitaankin siinä ehdotettavan sääntelyn olevan merkityksellistä muun ohella lapsen oikeuksien yleissopimuksen näkökulmasta. YK:n lapsen oikeuksien komitea on loppupäätelmissään (Concluding observations) Suomen valtiolle aiemmin (2.6.2023) kehottanut muun muassa, että Suomi välttää sosiaaliturvaetuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.