Hallituksen esitys laiksi raideliikennelain ja liikenteen palveluista annetun lain muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi raideliikennelakia ja liikenteen palveluista annettua lakia.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.5.2024.

Esitykseen sisältyy suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Liikenne- ja viestintävaliokunta pyytää perustuslakivaliokunnan lausuntoa hallituksen esityksestä HE 95/2023 vp. Erityisesti pyydetään arvioimaan esityksen 1. lakiehdotuksen 140 §:n sääntelyä perustuslain 81 §:n kannalta.

LIIKENNE- JA VIESTINTÄVALIOKUNNAN LAUSUNTOPYYNTÖ

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

(1)Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi raideliikennelakia ja liikenteen palveluista annettua lakia. Keskeisin raideliikennelakiin ehdotettu muutos koskee ratamaksun perusmaksun investointiperusteista korotusta. Sääntely on tältä osin merkityksellistä valtion veroja ja maksuja koskevan perustuslain 81 §:n kannalta.

(2)Valtion verosta säädetään perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään perustuslain 81 §:n 2 momentin mukaan lailla.

(3)Perustuslakivaliokunnan käytännössä on ollut toistuvasti esillä kysymys rajanvedosta perustuslain 81 §:n 1 momentissa tarkoitettujen valtion verojen ja 2 momentissa tarkoitettujen maksujen välillä. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan maksuja ei voida pitää perustuslain 81 §:n 2 momentissa tarkoitetuille valtion maksuille ominaisina korvauksina tai vastikkeina yksilöidyistä julkisen vallan palveluista tai muista vastaavista suoritteista, jos maksujen tarkoituksena on yleisesti kattaa viranomaisen toiminnasta aiheutuvia kustannuksia. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että mitä suuremmaksi ero maksun ja etenkin julkisoikeudelliseen tehtävään liittyvän suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten välillä kasvaa, sitä lähempänä on pitää suoritusta valtiosääntöoikeudellisena verona. Merkittävää voi myös olla, onko asianomaisen suoritteen vastaanottaminen vapaaehtoista vai pakollista. Veron suuntaan viittaa, jos suoritusvelvollisuuden aiheuttamista suoritteista ei voi kieltäytyä ja velvollisuus koskee suoraan lain nojalla tietyt tunnusmerkit täyttäviä oikeussubjekteja (esim., s. 6,, s. 3,, s. 4).

PeVL 66/2002 vpPeVL 66/2002 vp

HE 1/1998 vpHE 1/1998 vp

(6)Raideliikennelakiin ehdotetun 140 §:n 6 momentin mukaan investointikustannusten kattamiseksi perittävä korotettu ratamaksun perusmaksu saa olla korkeintaan viisinkertainen voimassa olevaan ratamaksun perusmaksuun nähden. Jos investointikustannusten kattaminen kuitenkin edellyttää tätä suurempaa korotusta, rataverkon haltijan on perusteltava esittämänsä korotus kirjallisesti.

(7)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun perusmaksun korotuksen määrittelyn perusteita ei laissa kiinnitetä mihinkään edellytykseen. Laissa mahdollistetaan myös korotuksen enimmäismäärän ylittäminen, jonka aineellisia perusteita tai enimmäismäärää ei kuitenkaan määritellä laissa. Säännökseen sisältyvä velvollisuus perustella tällainen korotus ei sisällä tai edellytä rajoituksia maksun enimmäismäärään.

(8)Korotetun ratamaksun suuruuden yleisistä perusteista ei siten ehdotuksen mukaan säädettäisi lailla. Ehdotettu maksusääntely on perustuslain 81 §:n 2 momentin kannalta ongelmallisen väljää.

(9)Hallituksen esityksessä raideliikennelakiin ehdotettuja muutoksia perustellaan muun muassa sääntelyn saattamisella paremmin vastaamaan raideliikennettä koskevaa EU-lainsäädäntöä. Esityksessä (s. 29) muun muassa arvioidaan rautatiemarkkinadirektiivin yksiselitteisesti edellyttävän, että kaikkien rataverkon hinnoitteluun liittyvien maksuelementtien pitää olla direktiivin asettamissa puitteissa rataverkon haltijan päätäntävallassa. Perustelujen (s. 23) mukaan rautatiemarkkinadirektiivi ei aseta mitään kattoa ratamaksun perusmaksun investointiperusteiselle korotukselle ja rataverkon haltijalla on oikeus päättää korotuksen tasosta rautatiemarkkinadirektiivin 32 artiklan 3 kohdassa säädetyin edellytyksin.

(10)Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset. Valiokunnan mielestä on selvää, että perustuslain tulee muutenkin ohjata kansallisen liikkumavaran käyttöä. Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuitenkaan kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim., kappale 12). Lakiehdotusten EU-oikeudellinen arviointi kuuluu perustuslakivaliokunnan tehtäviin vain siinä tapauksessa, että tällainen arviointi nojautuu perustuslakiin tai ihmisoikeussopimuksiin liittyvään perusteeseen (, s. 3). Tällaista perustetta ei käsiteltävänä olevassa esityksessä valiokunnan mielestä ole.

(11)Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on kuitenkin ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim., s. 13 ja, s. 6). Suomalaisessa lainsäädännössä ei tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (, s. 49,, s. 13,, s. 42).

(12)Hallituksen esityksestä ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan käy aivan yksiselitteisesti ilmi, mahdollistaako EU-sääntely nyt ehdotettua täsmällisempää kansallista sääntelyä ratamaksun perusmaksun korotuksen suuruuden yleisistä perusteista. Liikenne- ja viestintävaliokunnan on tarkkaan selvitettävä asiaan soveltuvan EU-oikeuden sisältö ja EU-oikeuden sen mahdollistaessa muutettava sääntelyä siten, että ratamaksun perusmaksun korotuksen suuruuden yleisistä perusteista säädetään laissa. Jollei hallituksen esityksessä ehdotettu sääntelyratkaisu ole kaikilta osin EU-lainsäädännössä edellytetty, tällainen muutos on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.