Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi alkoholilain 17 ja 26 §:n muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi alkoholilakia.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan kevätkaudella 2024.

Esitykseen sisältyy suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Ehdotettuun muutokseen sisältyy hallituksen mukaan kuitenkin sellaista merkityksellistä punnintaa eri perusoikeuksien välillä, että hallitus pitää suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

(1)Esityksessä ehdotetaan, että alkoholijuomien vähittäismyyntiä koskevia säännöksiä muutetaan sallimalla luvanvaraiseen vähittäismyyntiin enintään 5,5 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävien alkoholijuomien lisäksi myös enintään 8,0 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävät käymisteitse valmistetut alkoholijuomat. Hallituksen esityksen (s. 10) mukaan alkoholijuoman valmistustapaan liittyvän rajoituksen tavoitteena on "suojella nuoria, erityisesti tyttöjä," alkoholin käyttöön liittyviltä haitallisilta terveysvaikutuksilta.

(2)Esityksen säätämisjärjestystä koskevissa perusteluissa hallituksen esitystä on tarkasteltu muun muassa perustuslain 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden, 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden, 19 §:n 3 momentissa säädetyn julkisen vallan terveyden edistämisvelvollisuuden, 20 §:n ympäristövastuusäännöksen ja 22 §:ssä säädetyn perusoikeuksien turvaamisvelvollisuuden kannalta. Esitetyt perustelut ovat suhteessa hallituksen esityksessä ehdotettuihin muutoksiin varsin laajat ja niissä esitetyt arviot paikoin hyvin heikosti valtiosääntöisesti perusteltuja. Perustuslakivaliokunta kiinnittää erityisesti huomiota siihen, että perusteluissa (s. 35) esitetyt arviot alkoholin saatavuuden lisääntymisen suhteesta perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädettyyn julkisen vallan velvollisuuteen pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön etääntyvät kovin kauas säännöksen esitöissä (ks. esim., s. 66) ja perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä vakiintuneesti omaksutuista kannoista. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota säätämisjärjestystä koskevien perustelujen selkeyteen ja keskittymiseen perustuslainmukaisuuden arvioinnin kannalta olennaiseen (ks. myös, kappale 4).

(3)Perustuslakivaliokunta toteaa lisäksi selvyyden vuoksi, että perusoikeuden hyväksyttävä rajoitusperuste saattaa kytkeytyä jonkin toisen perusoikeuden toteutumisen turvaamiseen mutta että muunlaisetkin perusteet voivat olla hyväksyttäviä (, kappale 4, ks. myös, s. 2,, s. 3,, s. 2—3). Perusoikeuden rajoittamisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima (, s. 5/I). Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin todennut, ettei se pidä aivan ongelmattomana tapaa perustella perusoikeusrajoituksia osin keinotekoisesti julkisen vallan perusoikeuksien turvaamisvelvollisuudella tilanteissa, joissa tosiasiallisesti rajoituksen yhteys perusoikeuden turvaamiseen on hyvinkin etäinen (, kappale 5).

(4)Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan elinkeinolla. Perustuslakivaliokunta on käytännössään pitänyt elinkeinovapautta pääsääntönä, mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraistamisen olevan poikkeuksellisesti mahdollista (ks. esim., s. 3 ja, s. 2).

(5)Kuten perustuslakivaliokunta voimassa olevaa alkoholilakia arvioidessaan () korosti, perustuu se merkittäviltä osin alkoholiin liittyvän elinkeinonharjoittamisen luvanvaraisuudelle, jota koskeva pääsääntö ilmenee alkoholilain 2 luvun 5 §:stä. Sen mukaan alkoholijuomia ei saa valmistaa eikä myydä ilman lupaa. Perustuslakivaliokunta on pitänyt alkoholiin liittyvän elinkeinonharjoittamisen eri muotojen luvanvaraistamista perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta hyväksyttävänä muun muassa alkoholin käyttöön liittyvien terveyshaittojen pienentämiseksi ja sen käytöstä aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseksi (, s. 3).

(6)Nyt käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen arvioinnin kannalta on keskeistä, ettei kyse ole uudesta elinkeinonharjoittamiseen liittyvästä rajoituksesta, vaan siitä, että osa tällä hetkellä alkoholiyhtiön yksinoikeuteen kuuluvista tuotteista siirrettäisiin vähittäismyynnin luvanvaraisuuden piiriin. Näin ollen ehdotuksella tosiasiallisesti vähennetään alkoholielinkeinoon liittyvää perustuslain 18 §:n 1 momenttiin puuttuvaa rajoitussääntelyä. Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota esityksessä omaksuttuun valmistustapaa koskevaan rajoitukseen ja sen perusteluihin.

(7)Ihmiset ovat perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (, s. 42). Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Perustuslain yhdenvertaisuussäännös koskee lähtökohtaisesti vain ihmisiä. Yhdenvertaisuusperiaatteella voi valiokunnan mukaan kuitenkin olla merkitystä myös oikeushenkilöitä koskevan sääntelyn arvioinnissa etenkin silloin, kun sääntely voi vaikuttaa välillisesti luonnollisten henkilöiden oikeusasemaan. Näkökulman merkitys on sitä vähäisempää, mitä etäisempi tämä yhteys on (ks. esim., s. 2/II ja, s. 3/I).

(8)Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim., kappale 5,, s. 2/II,, s. 2). Erottelut eivät kuitenkaan tällöinkään saa olla mielivaltaisia, eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim., s. 3/I,, s. 2,, s. 2/II). Oikeushenkilöihin kohdistuvan sääntelyn arvioinnissa on valiokunnan mukaan otettava korostetusti huomioon yhdenvertaisuusperiaatteen sanottu suhde lainsäätäjän harkintavaltaan (ks. esim., kappale 21,, s. 2/II).

(9)Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu valmistamistapaa koskeva rajoitus ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Valiokunnan mielestä hallituksen esityksessä rajoitukselle esitetyt perustelut eivät kuitenkaan ole kaikilta osin vakuuttavia. Esityksestä ei käy asianmukaisesti ilmi, miten valmistustaparajoituksen on tarkoitus toteuttaa sääntelyn päämääriä. Elinkeinovapauden kannalta perustellumpaa olisi, että valmistustavan pohjalta ei tehdä eroa saman alkoholipitoisuuden juomien välillä.

(10)Hallituksen esityksessä (s. 34) on tuotu esiin, että ehdotetusta muutoksesta voi aiheutua joitakin haitallisia vaikutuksia sekä ihmisten terveyteen ja hyvinvointiin yleisesti että lasten ja nuorten hyvinvointiin ja yksilölliseen kasvuun. Valtioneuvoston on syytä seurata ehdotettujen muutosten vaikutuksia erityisesti perheisiin ja lapsiin.

(11)Hallituksen esityksen (s. 36—38) ja perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen valossa esitykseen sisältyviin muutosehdotuksiin liittyy merkittäviä esimerkiksi tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevia EU-oikeudellisia kysymyksiä. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim., s. 13,, s. 6). Suomalaisessa lainsäädännössä ei tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (, s. 49,, s. 13,, s. 42). Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuitenkaan kuulu kansallisen sääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim., kappale 12). Lakiehdotusten EU-oikeudellinen arviointi kuuluu perustuslakivaliokunnan tehtäviin vain siinä tapauksessa, että tällainen arviointi nojautuu perustuslakiin tai ihmisoikeussopimuksiin liittyvään perusteeseen (, s. 3). Tällaista perustetta ei käsiteltävänä olevassa esityksessä valiokunnan mielestä ole. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on tarkkaan selvitettävä asiaan soveltuvan EU-oikeuden sisältö ja arvioitava nyt ehdotetun sääntelyn suhde EU-lainsäädäntöön.