Hallituksen esitys eduskunnalle tartuntatautilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi tartuntatautilaki, joka korvaisi nykyisen tartuntatautilain. Lisäksi eräisiin muihin lakeihin ehdotetaan muutoksia.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan keväällä 2016. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotettua sääntelyä arvioidaan suhteessa perustuslain 6 §:n turvaamaan yhdenvertaisuuteen, 7 §:n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaisen vapauden ja koskemattomuuden suojaan, 9 §:ssä turvattuun liikkumisvapauteen, 10 §:ssä turvattuun yksityiselämän suojaan, 18 §:n 1 momentissa turvattuun työn ja ammatin valitsemiseen vapauteen sekä 21 §:n oikeusturvasäännökseen. Säätämisjärjestysperusteluiden mukaan sääntelyllä on myös yhtymäkohtia perustuslain 1 §:n säännökseen, jonka mukaan valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Edelleen ehdotukset liittyvät perustuslain 80 §:ään, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla, ja 118 §:ään, jossa säädetään virkatoimia koskevasta vastuusta.

Hallituksen käsityksen mukaan sääntely ei edellytä perustuslain säätämisjärjestystä, mutta asiasta on kuitenkin hallituksen arvion mukaan aiheellista hankkia perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohdat

Lain perusratkaisu

Tahdosta riippumaton hoito

Laajaan tartunnanvaaraan liittyvät toimenpiteet

Kiireellinen päätös rajoitetoimenpiteestä

Viranomaisten toimivaltasuhteet

Kunnallinen itsehallinto

Pakollista rokotusta koskeva asetuksenantovaltuus

Laboratorion toimiluvan peruuttaminen

Yksityiselämän ja henkilötietojen suoja

Muita seikkoja

Lakiehdotuksen tarkoituksena on korvata vuonna 1986 annettu ja sen jälkeen monilta kohdiltaan muutettu tartuntatautilaki uudella samannimisellä lailla. Voimassa oleva tartuntatautilaki on säädetty ennen perusoikeusuudistusta ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin myöhemmin arvioinut eräitä siihen kohdistuvia muutoksia (ja).

PeVL 15/2015 vp

Julkisen vallan on perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan edistettävä väestön terveyttä. Lakiehdotukselle yleensä ja tartuntatautien leviämisen estämiseksi ehdotetuille perusoikeuksien rajoittamista merkitseville yksittäisille säännöksille on osoitettavissa lähtökohtaisesti perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät ja painavat perusteet (, s. 2/I,, s. 3/I). Viime kädessä kysymys voi olla henkilön oikeudesta elämään (ks. myös, s. 3). Ehdotusta on kuitenkin arvioitava vielä sen suhteen, täyttääkö se perusoikeuksien rajoittamisen edellytyksenä olevat välttämättömyyden, tarkkarajaisuuden ja oikeasuhtaisuuden vaatimukset ja onko oikeusturva asianmukaisesti järjestetty (, s. 2).

Tartuntatautilakiehdotuksen 5 §:n asetuksenantovaltuuden mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään, mitkä taudit ovat yleisvaarallisia, mitkä valvottavia ja mitkä muista tartuntataudeista kuuluvat ilmoitusvelvollisuuden piiriin. Asetuksenantovaltuus on merkityksellinen perusoikeuksien näkökulmasta erityisesti siksi, että lakiehdotuksen pisimmälle meneviä perusoikeusrajoituksia merkitsevät rajoitustoimenpiteet on sidottu yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseen.

Sääntelyä on arvioitava perustuslain 80 §:n 1 momentin kannalta. Sen mukaan asetuksia voidaan antaa perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.

Asetuksenantovaltuuden perussäännöksenä toimii tartuntalakiehdotuksen 3 §:n 1 kohdan tartuntataudin määritelmän lisäksi 4 §, jossa ehdotetaan tartuntataudit jaettavaksi yleisvaarallisiin ja valvottaviin tartuntatauteihin sekä muihin tartuntatauteihin, joista osa edellyttää säännöllistä seurantaa väestölle aiheuttamansa tautitaakan tai epidemiavaaran vuoksi.

Asetuksenantovaltuus on perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan kuitenkin sen tarkoitus huomioiden riittävästi laissa rajattu (ks. myös). Valiokunta on kuitenkin nykyisin toistuvasti muistuttanut, että vaikka perustuslain säännökset rajoittavat joka tapauksessa suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä eikä asetuksella siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista (esim. PeVL 10/2016 vp, s. 5), on valtuus syytä muotoilla perustuslain 80 §:n johdosta tarkempien säännösten antamiseen valtuuttavaksi (, s. 5/II).

PeVL 10/2016 vp

Tartuntatautilakiehdotuksen 64 §:n 2 momentin mukaan yleisvaaralliseen tai yleisvaaralliseksi perustellusti epäiltyyn tartuntatautiin sairastuneelle voidaan antaa taudin leviämisen ehkäisemiseksi välttämätön hoito hänen tahdostaan riippumatta. Lisäksi 65 §:n 1 momentin mukaan potilaalle voidaan antaa hänelle määrätyt lääkkeet vastustuksesta huolimatta, jos se on yleisvaarallisen tai yleisvaaralliseksi perustellusti epäillyn tartuntataudin leviämisen estämiseksi välttämätöntä.

PeVL 15/2015 vp

Tartuntatautilakiehdotuksen 58 §:ssä luodaan toimivalta päättää erityisistä torjuntatoimista, jotka voivat kohdistua ilmeisesti myös esimerkiksi yksityisessä käytössä oleviin kulkuneuvoihin ja asuntoihin. Säännösehdotus voi siis olla merkityksellinen esimerkiksi perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan tai perustuslain 15 §:n turvaaman omaisuudensuojan kannalta. Perusoikeusrajoituksen täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta jää epäselväksi, mitä kaikkea torjuntatoimilla pykälässä tarkoitetaan. Torjuntatoimia ei myöskään eritellä säännösehdotuksen perusteluissa. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan säännöstä tulee täsmentää siten, että siitä tarkemmin käy ilmi, millaisia torjuntatoimia sen nojalla voidaan siinä tarkoitettuihin tiloihin kohdistaa.

Perustuslakivaliokunta muistuttaa myös perusoikeusrajoitusten oikeasuhtaisuuden vaatimuksesta. Säännösehdotuksessa torjuntatoimiin ja tilojen sulkemiseen ryhtymisen edellytykset on kirjoitettu verraten väljästi sitomalla ne lähinnä siihen, että laajaa tartunnan vaaraa aiheuttava yleisvaarallinen tai yleisvaaralliseksi perustellusti epäilty tartuntatauti on todettu tai sen esiintyminen on perustellusti odotettavissa. Säännösehdotusta onkin syytä täsmentää siten, että siinä tarkoitetut toimenpiteet sidotaan esimerkiksi välttämättömyyteen yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi silloin, kun toimenpiteen kohteena on muu kuin julkinen tila.

Tartuntatautilakiehdotuksen mukainen päätöksenteko rajoitetoimenpiteiden käytöstä on osoitettu pääsääntöisesti virkasuhteiselle kunnan tai sairaanhoitopiirin tartuntataudeista vastaavalle lääkärille. Lakiehdotuksen 70 §:n mukaan myös muu julkisessa terveydenhuollossa toimiva laillistettu lääkäri voi kiireellisessä tapauksessa päättää henkilön tai tavaran karanteenista taikka henkilön eristämisestä tai päättää välttämättömän sairaanhoidon toteuttamisesta, lääkityksen antamisesta henkilön vastustuksesta huolimatta tai tapaamisen rajoittamisesta enintään viideksi päiväksi tartuntataudin leviämisen estämiseksi, jos hän suorittamansa tutkimuksen perusteella toteaa, että päätöksen tekemisen edellytykset ovat todennäköisesti olemassa. Perusteluista ilmenee, että säännöksessä tarkoitettu lääkäri ei välttämättä ole virkasuhteessa julkiseen terveydenhuoltoon.

PeVL 26/2006 vp

Perustuslakivaliokunta on sittemmin arvioinut mielenterveyslain muutosehdotusta, jonka mukaan myös muu kuin virkasuhteessa oleva laillistettu lääkäri voi laatia tarkkailulähetteen, jos hän suorittamansa tutkimuksen perusteella katsoo, että tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämisen edellytykset ovat todennäköisesti olemassa. Valiokunta viittasi tuolloin siihen, että merkittävänä julkisen vallan käyttönä on valiokunnan käytännössä pidetty esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta puuttua merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin. Valiokunnan käsityksen mukaan tästä näkökulmasta voitiin pitää selvänä, että kaikki ne ratkaisut, joilla olennaisesti puututaan perustuslain 7 §:ssä tarkoitettuun henkilökohtaiseen vapauteen tai koskemattomuuteen (esim. tarkkailuun ottaminen, hoitoon määrääminen ja virka-avun pyytäminen) sisältävät merkittävää julkisen vallan käyttöä (, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta on aiemmin myös arvioinut, että karanteeniin määrääminen merkitsee puuttumista ainakin perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaiseen henkilökohtaiseen vapauteen (, s. 3/I).

Perustuslakivaliokunta katsoi tarkkailulähetettä koskevaa säännösehdotusta arvioidessaan, että tarkkailulähetteen laatiminen ei vielä itsessään merkinnyt henkilön lähettämistä tarkkailuun tai hoitoon tämän tahdosta riippumatta eikä tarkkailulähetteessä tehty arvio hoidon tarpeesta myöskään sido tarkkailuun ottavaa tai tahdosta riippumattomaan hoitoon määräävää virkasuhteista lääkäriä. Rajoitettujen oikeusvaikutusten johdosta muulle kuin virkasuhteiselle lääkärille annettavaa toimivaltaa ei pidetty merkittävänä julkisen vallan käyttönä (, s. 2/II). Valiokunta arvioi samassa lausunnossaan myös sitä, vaaransiko ehdotettu järjestely perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia perustuslain 124 §:n kannalta ongelmallisella tavalla. Muun kuin virkasuhteisen lääkärin toimivaltuudet ja tarkkailulähetteen laatimisen oi-keusvaikutukset oli perustuslakivaliokunnan mielestä rajattu asianmukaisesti sääntelyn tavoitteen kannalta välttämättömään (, s. 4/I).

Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan tartuntatautilain tarkoitus ja siinä säänneltyjen kiireellisten rajoitetoimenpiteiden tavoitteet eroavat mielenterveyslaista erityisesti ottaen huomioon ihmisten vaara altistua väestön terveyttä vakavasti uhkaavalle yleisvaaralliselle tartuntataudille (, s. 3/II). Tämän johdosta tartuntatautilakiehdotuksen 70 §:ssä säädettyä ensi vaiheen kiireellistä päätöksentekoa erityisen herkästi tarttuvan taudin leviämisen ja uusien tartuntojen estämiseksi voidaan pitää valtiosääntöisesti perusteltuna. Perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoo, että erityisesti karanteeniin tai eristykseen määräämisessä on kysymys perustuslain 7 §:n 3 momentissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa tarkoitetusta vapaudenriistosta, mikä tarkoittaa hyvin pitkälle menevää puuttumista yksilön henkilökohtaiseen vapauteen (ks. esim., s. 3). Myös muut säännösehdotukseen sisällytetyt rajoitetoimenpiteet voivat merkitä pitkälle meneviä perusoikeusrajoituksia. Tartuntatautilakiehdotuksen mukainen päätöksenteko perustuisi yksittäisen lääkärin itsenäiseen harkintaan.

Säännösehdotusta on perustuslakivaliokunnan mielestä edellä todetuista syistä täsmennettävä siten, että muun kuin virkasuhteisen lääkärin päätösvalta rajataan asianmukaisemmin sääntelyn tavoitteen kannalta välttämättömään. Säännöstä on täydennettävä siten, että muu kuin virkasuhteinen lääkäri voi tehdä säännösehdotuksen perusteluissa tarkoitetulla tavalla sääntelyn tavoitteen kannalta vain välttämättömimmät ensi vaiheen toimenpiteet, minkä jälkeen päätöksentekoon on kytkettävä välittömästi virkasuhteinen lääkäri esimerkiksi saattamalla päätös niin pian kuin olosuhteet sallivat toimivaltaisen virkasuhteisen lääkärin vahvistettavaksi. Säännökseen on syytä sisällyttää myös esitetyn kaltainen ehdoton aikaraja, mutta olennaisesti ehdotettua lyhyempänä. Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota lisäksi siihen, että säännösehdotuksen mukaan siinä tarkoitetun päätöksen edellytyksenä on, että päätöksen tekemisen edellytykset ovat todennäköisesti olemassa. Säännöstä ei ole tältä osin perusteltu. Säännös vaikuttaisi johtavan siihen, että siinä tarkoitetun lääkärin päätöksenteolle ehdotetaan asetettavaksi virkasuhteisen kunnan tai sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tartuntataudeista vastaavan lääkärin päätöksentekoa matalampi kynnys. Jos erolle ei ole osoitettavissa hyväksyttäviä perusteluita, on säännös syytä kirjoittaa päätöksenteon perusteiden osalta yhtenevästi virkasuhteisen lääkärin päätöksenteolle asetettavien edellytysten kanssa.

PeVL 49/2014 vp

Tartuntatautilakiehdotuksen 13 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin muun ohella sairaanhoitopiirien kuntayhtymien ja kuntien tehtävistä. Perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Kunnan asukkaiden itsehallintoon kuuluu, että kunnan tulee voida itse päättää tehtävistä, joita se itsehallintonsa nojalla ottaa hoidettavakseen ja että muuten kunnalle voidaan antaa tehtäviä vain lailla. Olennaista on, ettei kunnille voida antaa uusia tehtäviä lakia alemmanasteisilla säädöksillä (, s. 176/I). Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan 13 §:n sijoittamisesta ehdotettuun 2 lukuun voidaan päätellä, että tarkoituksena on antaa valtuus antaa tarkempia säännöksiä asetuksella ko. luvussa lailla kunnille annettavista tehtävistä. Säännösehdotus ei ole näin ymmärrettynä ongelmallinen. Valiokunnan mielestä perustuslain 121 §:ssä turvattu itsehallinto tulisi asianmukaisemmin turvatuksi, mikäli valtuus sijoitettaisiin mainitun perustuslain säännöksen kannalta merkityksellisin osin asianomaisen perussäännöksen yhteyteen täsmällisemmin muotoiltuna (, s. 5).

PeVL 6/2003 vp

Tartuntatautilakiehdotuksen 9 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi torjuntatyöstä kunnassa. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettua sääntelyä on kunnallisen itsehallinnon johdosta syytä täsmentää määrittelemällä tarkemmin, mitä väestöllä tarkoitetaan säännöksessä suhteessa kunnan jäseniin, mikäli säännöksestä aiheutuu kunnille uusia tehtäviä.

Edellä tarkasteltu tartuntatautilakiehdotuksen 47 §:n asetuksenantovaltuus, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää rokotus pakolliseksi, on merkityksellinen myös perustuslain 7 §:ssä turvatun henkilökohtaisen koskemattomuuden kannalta. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan pakolliselle rokotukselle on esitetty sinänsä hyväksyttävät perusteet ja sen käyttö on rajattu suhteellisuusvaatimuksen edellyttämällä tavalla välttämättömiin tilanteisiin. Perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan säännös on näin ollen syytä muotoilla perussäännökseksi mahdollisuudesta järjestää pakollinen rokotus tiettyjen edellytysten vallitessa. Päätöksenteko pakollisen rokotuksen järjestämisestä voidaan osoittaa valtioneuvoston asetuksella tehtäväksi.

Tartuntatautilakiehdotuksen 54 §:n 2 momentin asetuksenantovaltuudesta ilmenee, että pakollinen rokotus voitaisiin rajoittaa tiettyyn väestön osaan, ryhmään tai ikäluokkaan. Tämä mahdollisuus on perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 6 §:n turvaamasta yhdenvertaisuudesta johtuen syytä kirjata myös pakollista rokotusta koskevaan lain säännökseen.

PeVL 34/2012 vp

PeVL 21/2012 vp

Tartuntatautilakiehdotuksen eräät rekisterit muodostetaan tartuntatauti-ilmoituksen perusteella. Voimassa olevan lain 23 a §:n mukaan tartuntatauti-ilmoitus on hävitettävä viimeistään ilmoittamista seuraavan vuoden loppuun mennessä eikä sen tietoja saa kopioida tai siirtää terveyskeskuksen tai sairaanhoitopiirin potilasrekisteriin talletettaviksi. Tartuntatautilakiehdotuksessa vastaavaa säännöstä ei ole. Perustuslakivaliokunnan mielestä edellä todetun johdosta voi jäädä epäselväksi, mitä ilmoituksilla tehdään, mistä syystä sääntelyä on syytä tältä osin täsmentää.

Hallituksen esityksen yleisperusteluiden mukaan pohjaehdotuksen hallituksen esitykseksi valmisteli konsultti sosiaali- ja terveysministeriön toimeksiannosta. Lainvalmistelu on yksi keskeisimmistä ministeriöiden tehtävistä. On selvää, että sitä ei voi ulkoistaa. Käytännössä on kuitenkin katsottu, että tämä ei estä ulkopuolisten selvitysten tai asiantuntija-avun hankkimista. Käytettävissä olevan selvityksen valossa arvioitavana olevan hallituksen esityksen valmistelu ei perustuslakivaliokunnan mielestä näyttäisi poikkeavan sellaisesta tyypillisestä tilanteesta, jossa alkuvaiheessa käytetään selvityshenkilöä tai muuta vastaavaa asiantuntija-apua.