Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki valtion oikeusapu- ja edunvalvontapiireistä.
Ehdotetulla lailla toteutettaisiin valtion oikeusaputoimistojen rakenneuudistus. Oikeusaputoiminta ja edunvalvontapalvelut muodostettaisiin rinnakkaisiksi toiminnoiksi. Vuonna 2002 voimaan tullut laki valtion oikeusaputoimistoista ja vuonna 2008 voimaan tullut laki holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisestä kumottaisiin.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä lokakuuta 2016.
Lakivaliokunta on pyytänyt eduskunnan työjärjestyksen 38 §:n 2 momentin mukaisesti perustuslakivaliokunnalta lausuntoa siitä, miten lakiehdotuksen 4 §:n sääntelyä on arvioitava hallintotehtävien antamista muulle kuin viranomaiselle koskevan perustuslain 124 §:n sekä yhdenvertaisuutta koskevan perustuslain 6 §:n kannalta.
LAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTOPYYNTÖ
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle
Yhdenvertaisuus
Lakiehdotuksen 1 §:n 1 momentin mukaan valtion oikeusapu- ja edunvalvontapiirit järjestävät oikeusapu- ja edunvalvontapalveluja, joita tuottavat piirien oikeusaputoimistot ja edunvalvontatoimistot, jollei 4 §:stä muuta johdu. Lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentin mukaan oikeusapu- ja edunvalvontapiiri voi oikeusministeriön kanssa neuvoteltuaan ostaa oikeusapu- ja edunvalvontapalveluita, jos se on palveluiden alueellisen saatavuuden tai muun syyn vuoksi tarpeen.
Lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentin mukaan palveluita voidaan ostaa vain siltä, jolla on tehtävään riittävä taito ja voimavarat ja jonka muut tehtävät tai toiminnan luonne ja tarkoitus eivät vaaranna oikeusavun tai edunvalvonnan puolueettomuutta ja asianmukaista hoitamista. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota aiemmin myös siihen, että hallinnon yleislait voivat tulla sovellettaviksi myös yksityisen toteuttamassa tosiasiallisessakin hallintotoiminnassa yleislakien sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai liikelaitosten kielellisiä palveluja ja yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten mukaisesti, jollei niiden soveltamista ole perustellusta syystä nimenomaisesti suljettu pois (, s. 3/I). Sääntelyä voidaan valiokunnan mielestä pitää riittävänä perustuslain 124 §:ssä säädettyjen perusvaatimusten kannalta. Perustuslakivaliokunnan mielestä lakiehdotukseen on kuitenkin perustuslain 124 §:stä johtuvista syistä lisättävä säännös, jonka mukaan 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun yksityisen palveluntuottajan palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan tässä laissa tarkoitettuja oikeusapu- ja edunvalvontatehtäviä (ks. myös, s. 5/I).
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että valiokunta on toistuvasti muistuttanut perustuslain 124 §:n tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen luonteesta oikeudellisena edellytyksenä, jonka täyttymistä tulee arvioida tapauskohtaisesti. Tällöin on otettava huomioon muun muassa hallintotehtävän luonne (esim., s. 3/I). Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa huomiota tulee perustuslain esitöiden mukaan kiinnittää hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden ohella myös yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin (, s. 179/II). Ehdotetun 4 §:n 1 momentin mukaan palveluja voitaisiin ulkoistaa, jos se on palveluiden alueellisen saatavuuden tai muun syyn vuoksi tarpeen. Esityksen perusteluissa esitetään perusteluja sille, että palvelujen ostaminen on tarkoituksenmukaista palvelujen tarpeen yllättäen lisääntyessä voimakkaasti. Perusteluissa viitataan myös erityisasiantuntemuksen tarpeeseen. Ulkoistamista voidaan valiokunnan mielestä pitää perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla tarpeellisena tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi.
Lakiehdotuksen 4 §:ssä tarkoitettujen palveluntuottajien velvollisuus suorittaa arvonlisäveroa päämiehiltään perimistään palkkioista perustuu arvonlisäverolainsäädäntöön. Tämä johtaa siihen, että viranomaisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvan oikeusavun ja edunvalvonnan ostopalveluiden piirissä olevat voivat joutua maksamaan palvelusta perityn palkkion arvonlisäverollisuuden johdosta korkeamman määrän kuin lakiehdotuksen 1 §:ssä tarkoitettujen oikeus-aputoimistojen ja edunvalvontatoimistojen tuottamien palveluiden piiriin kuuluvat.
Lakiehdotuksen keskeinen tavoite kiinnittyy sen säätämisjärjestysperusteluiden mukaan perustuslain 21 §:ssä turvattuun oikeusturvaan, mikä merkitsee muun ohella sitä, että henkilöillä on tarvittaessa varallisuusasemastaan riippumaton mahdollisuus turvautua pätevään oikeudelliseen asiantuntija-apuun. Kyse on perustuslain 21 §:ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa turvatun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytyksistä (ks. myös, s. 2/I—II ja, s. 74). Lakiehdotuksen perusteluissa viitataan lisäksi siihen, että julkisen oikeusapujärjestelmän keskeisin tehtävä ja tavoite on taata kansalaisten yhdenvertainen oikeus pätevään oikeusapuun.
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia kansalaisille. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se saattaa kohdella tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (, s. 42—43). Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim., s. 2—3,, s.11/I ja, s. 6/II).
Yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto, jonka mukaan ketään ei saa asettaa eri asemaan muun muassa sukupuolen perusteella. Syrjintäkieltosäännöksellä ei ole kielletty kaikenlaista erontekoa ihmisten välillä, vaikka erottelu perustuisi säännöksessä nimenomaan mainittuun syyhyn. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Perustelulle asetettavat vaatimukset ovat erityisesti säännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla kuitenkin korkeat (ks., s. 2—3,, s. 2/II). Perustuslain 6 §:n 2 momentissa säädetty syrjintäkielto koskee myös toimenpiteitä, jotka välillisesti johtavat syrjivään lopputulokseen. Syrjinnän käsilläoloa on puolestaan arvioitava menettelyn tosiasiallisten seurausten kannalta (ks., s. 44 ja, s. 3,, s. 2/II).
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että eduskunnan oikeusasiamies on kanteluasian ratkaisussa 14.11.2014 (Dnro 3108/2/12) katsonut, että nyt arvioitavana olevassa tilanteessa yhdenvertaisuus ei toteudu, koska ulkoistetussa edunvalvonnassa edunvalvontapalk-kioon lisätään arvonlisävero. Eduskunnan oikeusasiamies kiinnitti samaan seikkaan nimenomaista huomiota myös nyt arvioitavana olevan lakiehdotuksen valmisteluvaiheessa 16.2.2016 antamassaan lausunnossa hallituksen esitysluonnoksesta (Dnro 532/5/16). Perustuslakivaliokunta pitää lainvalmistelun asianmukaisuuden kannalta huolestuttavana, että tiedossa oleva keskeinen perustuslaillinen ongelma sivuutetaan lainvalmistelussa kokonaan.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan sen 4 §:stä tekemä perustuslain yhdenvertaisuussäännökseen perustuva valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.