Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi Metsähallituksen erävalvonnasta annetun lain, metsästyslain 89 §:n ja kalastuslain 99 ja 108 §:n muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi Metsähallituksen erävalvonnasta annettua lakia, metsästyslakia ja kalastuslakia.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.7.2024.

Esitykseen sisältyy ehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallitus katsoo, että esitys voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, mutta pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Käskyt

Tarkastusoikeus

Rangaistussäännös

Muita seikkoja

(1)Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi Metsähallituksen erävalvonnasta annettua lakia (jäljempänä myös erävalvontalaki), metsästyslakia ja kalastuslakia. Esityksessä ehdotetaan laajennuksia erätarkastajien toimivaltuuksiin.

(2)Perustuslakivaliokunta on viranomaisten toimivaltuuksia koskevaa sääntelyä arvioidessaan pitänyt arvion lähtökohtana myös sitä, että viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen kannalta (, s. 2/I). Julkisen vallan käytön tulee momentin mukaan perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta. Toimivaltasääntely on valiokunnan käsityksen mukaan yleensä merkityksellistä myös perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien näkökulmasta (, s. 2/I).

(3)Laki Metsähallituksen erävalvonnasta on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (). Valiokunnan mukaan erätarkastajien kelpoisuusvaatimuksista ja erävalvonnassa noudatettavista periaatteista sekä erätarkastajien tehtävistä ja toimivaltuuksista tuolloin ehdotetut säännökset vastasivat asiallisesti rajavartiolain ja tullilain säännöksiä. Valiokunta kiinnitti huomiota muun muassa aikaisempaan käytäntöönsä siitä, että poliisilla olevien perusoikeuksiin puuttumisvaltuuksien kanssa samanlaisten valtuuksien säätäminen muille viranomaisille ei ilman muuta ole sopusoinnussa perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin kuuluvan välttämättömyysvaatimuksen näkökulmasta (, s. 3/I ja, s. 1—2, ks. sittemmin myös, s. 2,, s. 3). Valiokunta on sittemmin todennut tämän tarkoittavan, että toimivaltuuksien epäsymmetria ei sellaisenaan ole perusoikeuksien rajoitusedellytysten vaatima painava yhteiskunnallinen tarve, joka perustelisi toimivaltuuksien välttämättömyyden (, s. 3,, s. 2). Valiokunta kiinnittää edelleen huomiota sanottuun seikkaan.

(4)Erävalvonnan tarkoituksena on erävalvontalain 1 §:n mukaan edistää ja valvoa Metsähallituksen hallinnassa olevien valtion alueiden käytön lainmukaisuutta sekä ennalta ehkäistä ja erävalvontaan kuuluvassa laajuudessa selvittää siihen liittyviä rikoksia. Nyt arvioitavan esityksen tavoitteena on tehostaa Metsähallituksen erävalvontaa sekä erityisesti metsästys- ja kalastuslainsäädännön noudattamista. Ehdotetulle sääntelylle on perustuslakivaliokunnan mielestä hyväksyttäviä, osittain myös perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuteen kytkeytyviä perusteita.

PeVL 3/2022 vpPeVL 3/2022 vp

(6)Erätarkastajan tulee erävalvontalain 4 §:n mukaan ensisijaisesti neuvoin, kehotuksin ja käskyin pyrkiä saamaan valvonnan kohteena oleva noudattamaan lakia. Erävalvontalakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 a § erätarkastajan käskyvallasta. Erätarkastajalla on sen mukaan erävalvontalaissa tai muussa laissa säädettyä toimivaltuutta käyttäessään oikeus yksittäistapauksessa antaa jokaista velvoittavia, erävalvontatehtävän toteuttamiseksi tarpeellisia käskyjä ja kieltoja. Käskyjen ja kieltojen antaminen on säännösehdotuksen perustelujen mukaan välttämätöntä esimerkiksi rikospaikan sotkemisen ja todisteiden hävittämisen estämiseksi. Säännöksessä ei perustelujen mukaan ole mahdollista eritellä yksittäisiä säännöksen käyttötilanteita, sillä käskyjen ja kieltojen luonne määräytyy yksittäisen tilanteen ja erävalvontatehtävän mukaan. Myöskään säännöksessä viitattuja muita lakeja ei yksilöidä säädöstasolla tai 4 a §:n perusteluissa.

PeVL 10/2016 vpPeVL 10/2016 vp

(8)Tarkastusoikeutta koskevaan kalastuslain 108 §:ään ehdotetaan lisättäväksi säännös siitä, että kalastuslain 99 §:ssä tarkoitetulla viranomaisella on oikeus tarkastaa, että henkilön mukana olevissa tavaroissa oleva kalastusväline, pyydys ja saalis ovat säännösten ja määräysten mukaisia, jos on syytä epäillä, että kalastusta koskevia säännöksiä tai määräyksiä on rikottu. Asiallisesti kalastuslain ehdotetun 108 §:n kaltainen säännös ehdotetaan lisättäväksi myös metsästyslakiin (89 §).

PeVL 64/2018 vpPeVL 64/2018 vp

(10)Sääntelyn oikeasuhtaisuuden arvioinnin kannalta merkityksellistä on, että ehdotettu tarkastusoikeus on suppeampi kuin esimerkiksi pakkokeinolaissa säännelty henkilöntarkastus. Nyt ehdotettua tarkastusta ei voi tehdä sen tutkimiseksi, mitä tarkastettavalla on vaatteissaan tai muuten yllään. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden, samoin kuin tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden, kannalta ongelmallista kuitenkin on, että tarkastusoikeuden käyttäminen on sidottu yleisesti metsästystä tai kalastusta koskevien säännösten tai määräysten rikkomista koskevaan epäilyyn, jolle ei lisäksi aseteta kovinkaan korkeaa näyttökynnystä.

(11)Perustuslakivaliokunnan mielestä tarkastusoikeutta koskevaa sääntelyä on välttämätöntä täsmentää siten, että siinä säädetään nyt ehdotettua tarkemmin, minkälaisten metsästystä tai kalastusta koskevien säännösten tai määräysten rikkomista koskeva epäily voi oikeuttaa tarkastusoikeutta koskevan toimivaltuuden käyttämiseen. Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä 2. ja 3. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Sääntelyä voidaan täsmentää esimerkiksi viittaamalla kalastusta tai metsästystä rajoittaviin tai kieltäviin lainkohtiin.

(12)Erävalvontalakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 19 a §, jossa säädetään niskoittelu erätarkastajaa vastaan rangaistavaksi. Sääntely muistuttaa rikoslain 16 luvun 4, 4 a ja 4 b §:n säännöksiä niskoittelusta poliisia, rajavartiomiestä ja tullimiestä vastaan.

(13)Kriminalisoinnille on perustuslakivaliokunnan mukaan kyettävä esittämään painava yhteiskunnallinen ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste (ks. esim.,,,). Nyt arvioitavassa hallituksen esityksessä (s. 16) rangaistussäännökselle arvioidaan oleva painava yhteiskunnallinen tarve. Erätarkastajat toimivat lähtökohtaisesti yksin ja suorittavat valvontaa syrjäisillä alueilla, missä virka-apua ei ole välttämättä saatavissa. Ottaen huomioon erätarkastajan tehtävät ja toimivaltuudet näiden tehtävien toteuttamiseen, erätarkastajaan kohdistuvaan niskoitteluun soveltuvan rangaistussäännöksen puuttumista voidaan hallituksen esityksen mukaan pitää merkittävänä puutteena.

(14)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei ehdotetussa 19 a §:ssä tarkoitettujen tekojen suhteen ole kaikilta osin esitetty lainkaan joko yleisiä tai erityisesti erävalvontaan liittyviä perusteita sille, minkä vuoksi ne on säädettävä rangaistavaksi. Esimerkiksi pykälän 4 kohdan mukaisen tekotavan säätämistä rangaistavaksi ei ole perusteltu käytännössä lainkaan. Ehdotetun kriminalisoinnin perustumisesta painavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen ei siten voida vaikeuksitta vakuuttua.

(15)Perustuslain 8 §:n mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ydinsisällön mukaan rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU-tuomioistuimen käytännössä laillisuusperiaatteelle on annettu käytännössä vastaava ydinsisältö, jossa on korostettu rikossääntelyn ennustettavuutta eli sitä, että säännöksen sanamuodon perusteella voidaan ennakoida, mikä on rangaistavaa (ks. esim., kappale 57,, s. 2,,, s. 2/I ja, s. 3/I).

(16)Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate edellyttää siten rangaistavan käyttäytymisen täsmällistä määrittämistä. Perustuslakivaliokunta kiinnittää tältä osin huomiota ehdotetun 19 a §:n 1 kohtaan, jonka mukaan rangaistavaa olisi erätarkastajan tehtävän noudattamiseksi toimivaltansa rajoissa antaman käskyn tai kiellon noudattamatta jättäminen. Kohta liittyy erätarkastajan käskyvaltaa koskevaan erävalvontalakiehdotuksen 4 a §:ään, jonka valiokunta on edellä todennut jäävän varsin yleisluonteiseksi. Samalla myös ehdotuksen 19 a §:n 1 kohdassa tarkoitetun rangaistavan käyttäytymisen ala jää hyvin epäselväksi. Ehdotusta on perustuslakivaliokunnan mielestä välttämättä täsmennettävä esimerkiksi nimenomaisesti viittaamalla niihin erätarkastajan toimivaltasäännöksiin, joiden nojalla annettujen kieltojen ja käskyjen noudattamatta jättäminen olisi rangaistavaa.

(17)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että erävalvontalain muunkin kuin nyt muutettavaksi ehdotetun sääntelyn uudistamistarvetta olisi syytä tarkastella (esimerkiksi 4 §:n sääntely erävalvonnassa noudatettavista periaatteista ja 6 §:n sääntely kiinniottamisen edellytyksistä). Samoin olisi syytä tarkastella erävalvontamenettelyjä koskevaa sääntelyä muissa laeissa (esim. metsästyslain 81 §:n 2 momentti).

(18)Perustuslakivaliokunta painottaa uusien toimivaltuuksien käyttämistä koskevan koulutuksen merkitystä ja uusien toimivaltuuksien asianmukaista soveltamista.