Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annettua lakia väliaikaisesti.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian. Laki olisi voimassa 31.12.2025 asti.
Esitykseen sisältyy lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Lakiehdotus voidaan esityksen mukaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettaviksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (jäljempänä vastaanottolaki) vastaanottorahaa koskevaa 20 §:ää ja käyttörahaa koskevaa 21 §:ää. Esityksen mukaan kansainvälistä suojelua hakevalle, tilapäistä suojelua saavalle ja ihmiskaupan uhrille, jolla ei ole kotikuntaa, myönnettävän vastaanottorahan ja käyttörahan nykyistä kansaneläkeindeksillä tarkistettua määrää pienennetään välttämättömänä toimeentulotukena myönnettävien toimeentulotuen laskennallisten ravintomenojen määrän tasolle.
(2)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen muuta perustuslain 19 §:n 1 momentin kannalta. Sen mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan sellaista tulotasoa ja palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen (, s. 69/II). Perusoikeusuudistusta koskevan hallituksen esityksen mukaan säännöksen tarkoituksena on turvata ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistaso eli niin sanottu eksistenssiminimi. Säännöksellä on läheinen kytkentä oikeutta elämään koskevaan perustuslain sääntelyyn (, s. 69/II). Perustuslain 19 §:n 1 momentissa edellytyksenä on, että henkilö ei kykene hankkimaan momentissa tarkoitettua turvaa omalla toiminnallaan taikka saa sitä muista sosiaaliturvajärjestelmistä tai muilta henkilöiltä (, s. 69/II). Säännös on siten toissijainen, että se tulee sovellettavaksi vain henkilön jäädessä muutoin vaille kaikkein välttämättömintä sosiaaliturvaa (, s. 35/II). Toimeentulotuesta annettua lakia arvioidessaan perustuslakivaliokunta totesi perustuslain 19 § 1 momentin mukaisen oikeuden kannalta olevan merkittävää, että tässä säännöksessä kyseinen perusoikeus on sidottu siihen seikkaan, ettei henkilö kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa. Jos henkilölle kuitenkin on tarjottu todellinen mahdollisuus hankkia toimeentulonsa työtä tekemällä tai työvoimapoliittiseen toimenpiteeseen osallistumalla, voidaan sanoa, että hän olisi kyennyt hankkimaan perustuslaissa tarkoitetun turvan (, s. 4/II).
(3)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaisen oikeuden toteuttaminen edellyttää ensinnäkin sen arviointia, mitä pykälän sanamuodon mukainen "ihmisarvoisen elämän edellyttämä turva" tarkoittaa yksilön kannalta kulloisessakin säännöksen soveltamistilanteessa ja toimintaympäristössä. Toiseksi säännös edellyttää sen arviointia, mikä on pykälässä tarkoitettua välttämätöntä toimeentuloa ja huolenpitoa yksilön kannalta kulloisessakin arviointitilanteessa. Kolmanneksi on arvioitava, kykeneekö henkilö hankkimaan säännöksessä tarkoitetun ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan, jolloin myös henkilön oma toiminta ja täydentävä ja korvaava tuki voidaan ottaa huomioon yksilöllisessä harkinnassa.
(4)Perustuslain 19 §:n 1 momentin perusteluissa viitatun yksilöllisen harkinnan soveltamisalan kannalta on merkitystä myös sillä, että säännöksen mukainen välttämättömän toimeentulon taso voi muodostua myös voimassa olevaa toimeentulotukilaissa säädettyä tasoa alemmaksi. Tämän perustuslain 19 §:n 1 momentin tarkoittaman vähimmäistason määrittely voi toiseksi edellyttää yksilöllistä harkintaa, jossa arvioidaan ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistason täyttymistä.
(5)Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaisessa oikeudessa on jo säännöksen sanamuodon mukaan kyse jokaiselle kuuluvasta subjektiivisesta oikeudesta. Sen järjestämiseen tarvitaan valiokunnan mukaan käytännössä alemmanasteista lainsäädäntöä, joka sisältää säännökset tukimuodoista, niiden saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta sekä menettelymuodoista (, s. 10/II). Perustuslain 19 §:n 1 momentin sanamuodossa ei oteta kantaa siihen, millä tavoin lainsäätäjän tulisi toteuttaa sen turvaama oikeus lainsäädäntöteknisesti. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi tasamääräisillä tai harkinnanvaraisilla rahamääräisillä etuuksilla, luontaisetuuksilla tai palveluilla taikka niiden yhdistelmällä. Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukainen turva on perustuslakivaliokunnan mielestä riippumaton voimassa olevasta sosiaalilainsäädännöstä eikä se kiinnity suoraan olemassa oleviin etuusjärjestelmiin (perustuslain 19 §:n 2 momentin osalta ks. esim., s. 10/II).
(6)Perustuslakivaliokunta on pitänyt toimeentulotukea käytännössä perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetun ihmisarvoisen elämän edellyttämän toimeentulon ja huolenpidon takuuna siltä osin kuin turvaa annetaan rahamääräisinä suorituksina. Toimeentulotukea ja ihmisarvoisen elämän edellyttämää toimeentuloa perustuslain 19 §:n 1 momentin tarkoittamassa mielessä ei voida kuitenkaan samaistaa toisiinsa (, s. 2/II, ks. myös, s. 3—4). Perustuslakivaliokunta on toimeentulotuesta annettua lakia säädettäessä todennut, että toimeentulotukijärjestelmän avulla on pyritty turvaamaan sosiaalisesti hyväksyttävää elintasoa, mikä on useimmissa tapauksissa enemmän kuin perustuslain 19 §:n 1 momentissa taattu oikeus (, s. 2/II). Valiokunnan mukaan toimeentulotuen tasoa ei myöskään pitänyt ymmärtää perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaiseksi vähimmäistasoksi (, s. 3/I, ks. myös, kappale 4). Toimeentulotuen saajille on perustuslakivaliokunnan mukaan mahdollista asettaa perustuslain 19 §:n 1 momentin estämättä myös velvoitteita (, s. 4,, s. 2,, kappale 12).
(7)Perustuslakivaliokunta on arvioinut vastaanottorahaa koskevaa sääntelyä perustuslain välttämätöntä toimeentuloa ja huolenpitoa koskevan 19 §:n 1 momentin kannalta (, s. 2). Valiokunta on pitänyt perustuslain 19 §:n 1 momentin estämättä mahdollisena irrottaa vastaanoton etuusjärjestelmä toimeentulotukijärjestelmästä (, s. 3/I). Tuolloisen vastaanottorahan määrä on vastannut toimeentulotuen perusosaa kuitenkin niin, että siitä on vähennetty vastaanottokeskuksen hyödykkeinä järjestämä osuus. Ehdotus täytti valiokunnan mukaan tältäkin osin perustuslain 19 §:n 1 momentin vaatimukset, sillä valiokunta on pitänyt mahdollisena huolehtia kansainvälistä suojelua hakevien ja tilapäistä suojelua saavien toimeentulon turvasta osittain muutenkin kuin rahana (, s. 3/I). Valiokunta on pitänyt mahdollisena huolehtia kansainvälistä suojelua hakevien ja tilapäistä suojelua saavien toimeentulon turvasta järjestelykeskuksissa lyhytaikaisesti pelkästään hyödykkeinä (ks., s. 4/I). Vastaanottorahaa ei perustuslakivaliokunnan mielestä voida sen saajien osalta ymmärtää suoraan perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaiseksi vähimmäistasoksi (, kappale 20; ks. toimeentulotuen osalta esim.).
PeVL 15/2023 vpPeVL 15/2023 vp
PeVL 15/2023 vpPeVL 15/2023 vp
(10)Vastaanottorahaa koskevan vastaanottolain 19 §:n 1 momentin mukaan kansainvälistä suojelua hakevalle ja tilapäistä suojelua saavalle sekä ihmiskaupan uhrille, jolla ei ole kotikuntalaissa tarkoitettua kotikuntaa Suomessa, myönnetään vastaanottoraha ihmisarvoisen elämän kannalta välttämättömän toimeentulon turvaamiseksi ja itsenäisen selviytymisen edistämiseksi, jos hän on tuen tarpeessa eikä voi saada toimeentuloa ansiotyöllään, muista tuloistaan tai varoistaan, itseensä nähden elatusvelvollisen huolenpidolla tai muulla tavalla. Pykälän 2 momentissa säädetään vastaanottorahan perusosalla katettavista menoista. Täydentävä vastaanottoraha kattaa pykälän 3 momentin mukaan henkilön tai perheen erityisistä tarpeista tai olosuhteista johtuvat tarpeellisiksi harkitut menot.
(11)Perustuslakivaliokunta toteaa, että perustuslain 19 §:n 1 momentissa asetettuja vaatimuksia ei täytä sellainen järjestelmä, jossa perusoikeussäännöksen mukainen oikeus turvattaisiin pelkästään tai viime kädessä vain viranomaisen laissa oikeudellisesti sitomattoman harkintavallan käytön perusteella. Koska yksilön oikeuksien perusteista on perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan säädettävä lailla ja julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (, s. 74), myös oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon edellyttää tällaisten perusteiden laintasoista sääntelyä. Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (ks. esim., s. 3).
(12)Perustuslakivaliokunta pitää perustuslain 80 §:n kannalta ongelmallisena, että vastaanottorahaa koskevan vastaanottolain 19 §:n sääntely täydentävän vastaanottorahan suhteesta vastaanottorahan perusosaan ja myös vastaanottolain 19 §:n 1 momentin sääntelyyn vastaanottorahan myöntämisedellytyksistä on voinut jäädä epäselväksi. Ongelmallisuuden merkitystä korostavat valiokunnan mielestä hallituksen esityksen arviot siitä, että täydentävän vastaanottorahan käyttö saattaa yleistyä nyt ehdotetun muutoksen myötä ja se, että vastaanottorahan perusosaan kohdistuvan indeksijäädytyksen vaikutusta täydentävän vastaanottorahan käyttöön on vaikea arvioida.
(13)Perustuslakivaliokunnan mielestä täydentävää vastaanottorahaa koskevaa sääntelyä on välttämätöntä selventää niin, että laista käy yksiselitteisesti ilmi tuen myöntämisen ja myöntämisen edellytysten oikeusharkintaisuus ja se, että vastaanottolain 19 §:n 1 momentin säännös ihmisarvoisen elämän kannalta välttämättömän toimeentulon turvaamisesta ja itsenäisen selviytymisen edistämisestä koskee myös täydentävää vastaanottorahaa. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(15)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että vastaanottorahaa koskeva sääntely on monilta osin sidoksissa toimeentulotuesta annetun lain sääntelyyn. Perustuslakivaliokunta kehottaa hallintovaliokuntaa vielä harkitsemaan, tulisiko asiassa pyytää lausunto sosiaali- ja terveysvaliokunnalta, jonka toimialaan toimeentuloturva yleisesti kuuluu.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan täydentävää vastaanottorahaa koskevasta sääntelystä tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.