Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi ulkomaalaislakia ja kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annettua lakia.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Esitykseen sisältyy suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Rajamenettely ja sen soveltamisedellytykset
Liikkumisvapauden rajoitukset
Lapset ja muut erityisen haavoittuvassa asemassa olevat
(1)Esityksen tarkoituksena on tehdä tarvittavat muutokset ulkomaalaislakiin EU:n turvapaikkamenettelydirektiivin mukaisen rajamenettelyn käyttöön ottamiseksi Suomessa. Rajamenettely on turvapaikkamenettely, jossa tietyt kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset voidaan tutkia hakijoiden ollessa rajalla, kauttakulkualueella tai niiden läheisyydessä menettelyn ajan.
(2)Lisäksi ulkomaalaislain nopeutettua turvapaikkamenettelyä koskeva sääntely uudistetaan ja mahdollistetaan turvapaikkapuhuttelun pitäminen käyttäen videoneuvottelua tai muuta soveltuvaa teknistä tiedonvälitystapaa. Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa ehdotetaan muutettavaksi vastaanottopalveluja koskevaa säännöstä.
(3)Perustuslakivaliokunta on arvioinut () aiemmin hallituksen esitystä ulkomaalaislain muuttamiseksi (), jossa oli myös kyse rajamenettelyn käyttöönotosta. Esitys kuitenkin raukesi ().
(4)Perustuslakivaliokunta painotti tuolloin (, kappale 4), että rajavalvonta, rajanylityspaikoista päättäminen ja rajaliikenteen sääntely kuuluvat lähtökohtaisesti valtion suvereniteetin piiriin. Valiokunta viittasi siihen, että perustuslain liikkumisvapautta koskevan pykälän esitöissä todetaan kansainvälisen oikeuden mukainen pääsääntö, jonka mukaan ulkomaalaisilla ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan (, kappale 4, ks. myös, s. 52).
(5)Perustuslakivaliokunta viittasi tuolloin (, kappale 4) kiinnittäneensä arvioitavan kaltaisessa sääntely-yhteydessä huomiota myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan kansainvälisen oikeuden vakiintuneen periaatteen mukaan valtiolla on oikeus määrätä ulkomaalaisten maahan pääsystä ja maassa oleskelusta (esim. M.N. ja muut v. Belgia No. 3599/18, 5.3.2020, k. 124 oikeustapausviittauksineen). Valiokunta totesi myös pitäneensä tärkeänä, että esimerkiksi muuttoliikkeen välineellistämiseen kohdistuvissa toimissa huomioidaan valtion oikeus päättää yhtäältä ulkorajojensa turvallisuudesta sekä toisaalta siitä, kenellä on pääsy valtion alueelle (ks. myös, kappale 5,, kappale 7 ja).
(6)Nyt arvioitavana on EU-oikeuden alaan kuuluva lakiehdotus. Rajamenettely perustuu menettelydirektiiviin, jossa säädetään pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin ottaa käyttöön tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä, joita sovelletaan kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä, edellyttäen, että säännökset ovat direktiivin mukaisia. Menettelydirektiivin sääntely ei myöskään velvoita jäsenvaltioita ottamaan rajamenettelyä käyttöön, vaan ainoastaan mahdollistaa sen.
(7)Perustuslakivaliokunta viittasi tuolloin myös siihen, että Euroopan unionissa oli vireillä muutettu ehdotus ns. menettelyasetukseksi (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta), joka olisi asetuksena suoraan soveltuvaa oikeutta. Ehdotuksen taustalla on komission vuoden 2020 tiedonanto maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamisesta. Valiokunta viittasi hiljattain arvioineensa useita säädösehdotuksia tästä kokonaisuudesta (ja) ja totesi, että rajamenettelyä koskevat sääntelyehdotukset ovat olleet merkityksellistä ennen muuta perustuslain, perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen henkilökohtaista vapautta ja liikkumisvapautta koskevien säännösten ja määräysten kannalta (, kappale 7, ks. myösja siinä mainitut lausunnot).
PeVL 44/2022 vpPeVL 44/2022 vp
PeVL 44/2022 vpPeVL 44/2022 vp
PeVL 44/2022 vpPeVL 44/2022 vp
(11)Perustuslakivaliokunnan mukaan poikkeukset liikkumisrajoituksista olivat merkityksellisiä rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta (, kappale 39). Ehdotettuja ja perusteluissa kuvattuja poikkeuksia voitiin valiokunnan mielestä pitää perusteltuina. Valiokunta viittasi kuitenkin siihen, että perusoikeusrajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä (, s. 5/I). Lisäksi perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Valiokunnan mielestä sääntelyä oli täsmennettävä siten, että siitä ilmenevät tuolloin ehdotettua täsmällisemmin siinä tarkoitetun luvan myöntämisen edellytykset ja muut perusteluissa mainitut poikkeukset. Tällainen täsmentäminen oli edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Täsmentäminen voitiin valiokunnan mukaan tehdä esimerkiksi säätämällä perusteluissa mainituista poikkeuksista ja luvan myöntämisen edellytyksistä luettelo, jota voidaan täydentää esimerkiksi maininnalla muusta painavasta henkilökohtaisesta syystä.
(12)Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavassa esityksessä on asianmukaisesti huomioitu valiokunnan säätämisjärjestyskannanotto. Valiokunta voi muiltakin olennaisilta osin yhtyä säätämisjärjestysperusteluissa esitettyyn. Hallituksen esitys edustaa valiokunnan mielestä hyvää lainvalmistelutapaa.
(13)Rajamenettelyn osalta esitykseen sisältyy kuitenkin eräitä valtiosääntöoikeudellisesti merkittäviä kysymyksiä, joihin esitetään erilaista ratkaisua kuin rauenneessa rajamenettelyä koskeneessa hallituksen esityksessä. Ehdotettua sääntelyä on siten edelleen arvioitava perusoikeuksien yleisten ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityisten rajoitusedellytysten kannalta.
(14)Hallituksen esityksen perustelujen (s. 5) mukaan rajamenettely otettaisiin Suomessa käyttöön menettelydirektiivin sallimissa tilanteissa. Tämän lisäksi ehdotetaan otettavaksi käyttöön määritelmä-, menettely- ja paluudirektiivien mahdollistamat tiukennukset ja parhaat käytänteet, jotka tukevat hallituksen tavoitteita tiukentaa turvapaikkapolitiikkaa. Ulkomaalaislakiin ehdotetaan sisällytettäväksi ne menettelydirektiivin nopeutetun menettelyn perusteet, joita ei ole vielä siihen sisällytetty. Keskeisiltä osilta kysymys on EU-oikeuteen kuuluvan menettelydirektiivin määrittelemän rajamenettelyn täytäntöönpanosta saattamalla rajamenettely osaksi kansallista lainsäädäntöä.
(15)Perustuslakivaliokunnan mukaan on ollut selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim., s. 13 ja, s. 6), eikä suomalaisessa lainsäädännössä tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (, s. 49,, s. 13,, s. 42). Hallintovaliokunnan on syytä varmistua ehdotetun sääntelyn yhteensopivuudesta EU-oikeuden kanssa.
(16)Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks.). Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuitenkaan kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim.,). Lakiehdotusten EU-oikeudellinen arviointi kuuluu perustuslakivaliokunnan tehtäviin vain siinä tapauksessa, että tällainen arviointi nojautuu perustuslakiin tai ihmisoikeussopimuksiin liittyvään perusteeseen (, s. 3).
PeVL 44/2022 vpPeVL 44/2022 vp
(18)Perustuslakivaliokunta kiinnittää tältä osin huomiota hallituksen esityksessä (s. 29—31) selostettuun EU:n tuomioistuimen ratkaisukäytäntöön esimerkiksi asiassa C-808/18, jossa oli kyse kansainvälisen suojelun hakijoille asetetusta velvollisuudesta pysyä jommallakummalla, Röszken tai Tompan, kauttakulkualueella hakemuksen koko tutkintamenettelyn ajan. Unionin tuomioistuin ei arvioinut sanotun menettelyn perusteiden olevan ristiriidassa EU:n perusoikeuskirjan kanssa. EU-tuomioistuin on lisäksi ratkaisussa yhdistetyissä asioissa C-924/19 ja C-925/19 vahvistanut, että jäsenvaltiot saavat menettelydirektiivin mukaista rajamenettelyä soveltaessaan velvoittaa kansainvälisen suojelun hakijat pysymään niiden rajoilla tai jollakin niiden kauttakulkualueista enintään neljän viikon ajan, jotta voidaan ennen päätöksen tekemistä tutkia hakijoiden maahantulo-oikeudesta, onko heidän hakemuksensa jätettävä menettelydirektiivin nojalla tutkimatta tai onko se todettava nopeutetussa menettelyssä perusteettomaksi (tuomion kohdat 236—237). Valiokunnalla ei siten ole huomauttamista hallituksen esityksessä sääntelyn suhteesta EU:n perusoikeuskirjaan todettuun.
(19)Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (, s. 3,, s. 42,, s. 2,, s. 4). Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen perustelujen mukaan rajamenettelyn käyttöönotto ehdotetaan toteutettavan mallilla, joka hyödyntäisi täysimääräisesti ja tilanteen edellyttämällä tavalla menettelydirektiivin liikkumavaran (s. 48). Menettelydirektiivin sääntelyn täysimääräiseksi toteuttamiseksi ja soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden varmistamiseksi kaikki nopeutetun menettelyn perusteet ehdotetaan sisällytettäväksi ulkomaalaislakiin mahdollisimman paljon direktiivissä käytettyjä sanamuotoja mukaillen (s. 51). Valiokunnan mielestä perusteluissa on kuitenkin selostettu kansallisen liikkumavaran sisältöä varsin niukasti. Toisaalta toteuttamisvaihtoehtojen esittelystä (s. 47—51) käy kuitenkin jossain määrin ilmi myös kansallisen liikkumavaran arvioinnin kannalta keskeisiä näkökohtia.
(20)Aiemmin arvioidussa rauenneessa esityksessä rajamenettelyn soveltamista oli rajattu menettelyllisesti ja asiallisesti. Tuolloin ehdotetun sääntelyn mukaan valtioneuvosto olisi voinut lyhyessä ajassa tapahtuvissa poikkeuksellisen suuren maahantulijoiden määrän tai vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvan maahantulon tilanteissa päättää rajamenettelyn käyttöön ottamisesta. Rajamenettelyn käyttöönotolle ehdotetut edellytykset säännöksessä olivat keskenään vaihtoehtoisia.
PeVL 44/2022 vpPeVL 44/2022 vp
(22)Nyt arvioitavassa esityksessä rajamenettelyä sovelletaan suoraan säädettäväksi ehdotetun lain nojalla. Rajamenettelyä voidaan soveltaa, jos hakemus on tehty ulkorajan rajanylityspisteellä tai luvattoman ulkorajan ylityksen yhteydessä, ja se voitaisiin ulkomaalaislain 103 §:n nojalla jättää tutkimatta tai 104 §:n nojalla ratkaista nopeutetussa menettelyssä. Tarkoituksena on, että ehdotettu sääntely mahdollistaisi rajamenettelyn soveltamisen kaikissa tilanteissa: normaalissa turvapaikanhakijatilanteessa, laajamittaisen maahantulon yhteydessä ja osana muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseen tarvittavia toimia. Rajamenettelyn käyttöönotolle ei siten ehdoteta erityistä päätöksentekomenettelyä tai rauenneen esityksen kaltaista erityistä aineellista soveltamisedellytystä, joiden yhteensopivuutta menettelydirektiivin kanssa olisi syytä tarkastella.
(23)Rauennutta rajamenettelyn käyttöönottoa koskevaa lakiehdotusta arvioidessaan perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että tuolloin ehdotettu sääntely merkitsi muun ohella liikkumisvapauden perusoikeuteen kohdistuvia rajoituksia. Koska perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan (, s. 5) perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin lukeutuu vaatimus siitä, että perusoikeusrajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi, ehdotettua sääntelyä oli tuolloin syytä täydentää säännöksellä, jonka mukaan rajamenettelyn käyttöönoton oli oltava välttämätöntä menettelyn tarkoituksen kannalta (, kappale 30). Nyt arvioitava rajamenettely ehdotetaan säädettävän sovellettavaksi suoraan lain nojalla. Valiokunnan mielestä tällaisessa sääntelyasetelmassa ehdotettua sääntelyä on siihen sisältyvien perusoikeusrajoitusten osalta arvioitava jo sanotun mukaisesti perusoikeuksien yleisten ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityisten rajoitusedellytysten kannalta.
(24)Perustuslakivaliokunta viittasi arvioidessaan soveltamisalaltaan rajatumpaa rauennutta esitystä (, kappale 14), että valtion tulee pyrkiä takaamaan kansallinen turvallisuus sekä yleinen järjestys kaikissa olosuhteissa (ks. myös, kappale 8,, kappale 10). Ehdotettujen toimien taustalla oli valiokunnan mielestä hyväksyttäviä intressejä, jotka voivat ääritapauksessa palautua myös jopa henkilökohtaisen turvallisuuden perusoikeuteen (ks. myös, kappale 8,, kappale 5 sekä esim., s. 2/II, ja, s. 3,, s. 3,, s. 8). Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen mukaan lukien oikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen (ks. myös, kappale 5). Valiokunta toistaa arvionsa.
(25)Perustuslakivaliokunta viittasi aiempaa rauennutta esitystä arvioidessaan (, kappale 15) korostaneensa (, kappale 6), että maahantuloa sääntelevien toimien tulee tapahtua kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti ja niiden on kunnioitettava perus- ja ihmisoikeuksia sekä turvattava ihmisarvoinen kohtelu (ks. myös, kappale 8). Valiokunnan mukaan nämä vaatimukset voidaan perustaa myös perustuslain 1 ja 22 §:ään (ks. myös, kappale 6).
(26)Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.
(27)Vaikka perustuslain 9 §:n 4 momentin säännöksessä ei erikseen aseteta sisällöllisiä vaatimuksia kyseiselle lainsäädännölle, sen on perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan luonnollisesti vastattava Suomen kansainvälisiä velvoitteita (, s. 52/I). Perustuslakivaliokunta totesi aiempaa rauennutta esitystä arvioidessaan (, kappale 17, ks. myös, kappale 17) perusoikeussäännöksen perusteluissa viitatun myös siihen, että ihmisoikeussopimusten mukaan ulkomaalaisille on turvattava menettelyllinen suoja ratkaistaessa heidän oikeutensa tulla Suomeen tai jatkaa oleskeluaan täällä. Valiokunta totesi myös, että lailla säätämisen vaatimuksesta voidaan perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan johtaa paitsi syrjinnän ja mielivallan kielto ulkomaalaisten kohtelussa myös vaatimus maahan pääsyä ja maassa oleskelua koskevien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että hakijoiden oikeusturva taataan.
(28)Perustuslakivaliokunta viittasi rauennutta esitystä arvioidessaan myös aiempaan käytäntöönsä (, kappale 17), jonka mukaan perustuslain näkökulmasta olennaisia ovat olleet oikeusturvaan ja yleensä käsittelyn asianmukaisuuteen liittyvät näkökohdat, etenkin kun huomioidaan, että turvapaikanhakijoiden osalta kyse on usein erityisen haavoittuvassa asemassa olevista ihmisistä (, kappale 17, ks. myös, s. 3—4,, s. 3). Valiokunta viittasi erityisesti korostaneensa (, kappale 17), että palauttamista koskevat velvoitteet edellyttävät myös hakijan tilanteen yksilöllistä arvioimista, lapsen edun huomioon ottamista ja perhe-elämän suojan toteutumista (ks. erit., s. 4,, s. 3).
PeVL 44/2022 vpPeVL 44/2022 vp
(30)Perustuslain 9 §:n 4 momentin toinen virke sisältää palauttamiskiellon. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan säännöksellä on asiallinen kytkentä pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen, vaikka säännöksessä ei sinänsä mainita pakolaisen tai turvapaikan käsitteitä. Palauttamiskielto on tarkoitettu kattamaan kaikki tosiasialliset tilanteet, joissa ulkomaalainen Suomen viranomaisten toimesta siirretään toiseen valtioon (, s. 52/II). Palautuskielto on perusoikeusnäkökulmasta luonteeltaan ehdoton kielto (, kappale 20, ks. myös, s. 7—8).
(31)Perustuslakivaliokunta viittasi rauennutta esitystä arvioidessaan (, kappale 22) liikkumisvapautta koskevan perusoikeussäännöksen perusteluihin (, s. 52/II), joiden mukaan palautuskielto on johdettu muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklasta (kidutuksen kielto). Lisäksi huomionarvoinen oli valiokunnan mukaan ihmisoikeussopimuksen 4. lisäpöytäkirjan 4 artikla, jossa kielletään ulkomaalaisten joukkokarkotus. Myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artiklassa säädetään oikeudesta turvapaikkaan. Sen mukaan oikeus turvapaikkaan taataan pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen (1951) ja pakolaisten oikeusasemaa koskevan pöytäkirjan (1967) määräysten sekä Euroopan unionin perussopimusten mukaisesti. EU:n perusoikeuskirjan 19 artiklassa säädetään puolestaan suojasta palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa. Artiklassa kielletään joukkokarkotukset. Lisäksi sen mukaan ketään ei saa palauttaa, karkottaa tai luovuttaa sellaiseen maahan, jossa häntä vakavasti uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai halventava rangaistus tai kohtelu.
(32)Perustuslakivaliokunnan mielestä merkityksellistä tässä suhteessa on, että rajamenettelyllä ei estetä kenenkään oikeutta hakea kansainvälistä suojelua. Kuten hallutuksen esityksessä (s. 70) korostetaan, rajamenettelyssä jokainen Suomessa tehty hakemus tutkitaan yksilöllisesti, jotta voidaan varmistua, että ketään ei palauteta alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle. Hakijalla on edelleen oikeus tulla kuulluksi turvapaikkamenettelyssä, ja rajamenettelyä sovellettaessa hakijalla on myös samat oikeudet saada mm. oikeusapua ja tulkkausta sekä hakea muutosta päätökseen, kuin muillakin hakijoilla ulkomaalaislain mukaan (s. 72). Hallituksen esityksessä (s. 41) korostetaan myös, että oikeusturvaan liittyvillä oikeuksilla, kuten oikeudella saada asiansa käsiteltyä viranomaisessa ja muutoksenhakuoikeudella, on liityntä myös ehdottomaan palautuskieltoon (non-refoulement) sekä joukkokarkotuksen kieltoon. Valiokunta korostaa perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeusturvan tosiasiallisen toteutumisen merkitystä.
(33)Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntely ei siten asianmukaisesti sovellettuna ole ristiriidassa palauttamiskiellon kanssa. Kuten nyt arvioitavan hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissakin (s. 70) todetaan, valiokunta muistutti arvioidessaan rauennutta esitystä (, kappale 24), että lakia soveltavat viranomaiset ovat perustuslain 2 §:n 3 momentissa lakisidonnaisuudesta ja perustuslain 22 §:ssä perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitteesta säädetyn johdosta sidottuja kansallisen lainsäädännön lisäksi myös Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin (ks. myös, kappale 26). Valiokunta viittasi erityisesti palauttamiskiellon osalta nimenomaisesti todenneensa, että perustuslain säännöksessä asetettu ehdoton oikeudellinen edellytys on otettava huomioon myös karkottamiseen liittyvässä päätöksenteossa (, kappale 24, ks. myösja).
(34)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 104 b §:n 1 momentin mukaan hakijalla ei rajamenettelyn aikana ole oikeutta liikkua vapaasti ja valita asuinpaikkaansa. Hakijalla on rajamenettelyn ajan velvollisuus oleskella rajalla tai kauttakulkualueella taikka näiden läheisyydessä sijaitsevan, hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella, jolla pysymistä varmistetaan estein. Vastaanottokeskuksen alueella tarkoitetaan vastaanottokeskuksen tonttia sekä siltä selvästi erotettua aluetta. Tontin tai siltä erotetun alueen on oltava riittävän laaja, jotta voidaan turvata hakijan yksityiselämän koskemattomuus ja vastaanottopalvelujen saaminen. Hakijalle on annettava selvästi tieto alueen rajoista. Erotuksena rauenneeseen aiemmin arvioituun esitykseen pysyminen vastaanottokeskuksen alueella varmistettaisiin siten estein.
PeVL 44/2022 vpPeVL 44/2022 vp
(36)Perustuslakivaliokunta viittasi (, kappale 35 ja 37) aiemmin arvioineensa ulkomaalaislakiin ehdotettuja asumisvelvollisuutta ja lapsen asumisvelvollisuutta koskevia säännösehdotuksia (). Valiokunta viittasi tuolloin siihen, että perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan vapaudenmenetyksellä säännöksessä tarkoitetaan samaa kuin vapauden riistämisellä, toisin sanoen järjestelyä, jolla henkilöä kielletään ja estetään poistumasta hänelle määrätystä hyvin rajatusta olinpaikasta. Myös tiettyyn huoneeseen lukitsemista lievempää tointa voidaan eräissä tapauksissa pitää lainkohdassa tarkoitettuna vapaudenmenetyksenä, jos vapauden rajoitukset kestonsa, asteensa ja aikaansaamansa sosiaalisten suhteiden estymisen vuoksi rinnastuvat lukittuun tilaan sijoittamiseen (ks., s. 48/I,). Lisäksi ainakin pitkään jatkuva poistumisen estäminen merkitsee myös perustuslain 7 §:ssä turvatun vapauden riistämistä eli järjestelyä, jolla henkilöä kielletään ja estetään poistumasta hänelle määrätystä hyvin rajatusta olinpaikasta (, s. 48/I,, s. 6/II,).
(37)Myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artikla sisältää määräyksiä henkilökohtaisesta vapaudesta ja vapaudenriiston edellytyksistä. Vapaudenriiston käsite ei ole yksiselitteinen, ja sen suhde neljännen lisäpöytäkirjan vähäisempiä liikkumisvapauden rajoittamisia koskeviin määräyksiin on jossain määrin häilyvä ja vapauden rajoituksen asteesta riippuva (, kappale 36,,).
PeVL 48/2016 vpPeVL 48/2016 vp
PeVL 44/2022 vpPeVL 44/2022 vp
(40)Nyt arvioitavan säännöksen mukaan hakijalla on rajamenettelyn ajan velvollisuus oleskella rajalla tai kauttakulkualueella taikka näiden läheisyydessä sijaitsevan, hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella, jolla pysymistä varmistetaan estein. Hallituksen esityksen mukaan (s. 33) erotuksena säilöönottoyksiköstä poistumiseen vastaanottokeskuksen alueelta poistumista ei kuitenkaan estettäisi voimankäyttötoimin. Ulkomaalaislain 121 §:n 1 momenttia ehdotetaan kuitenkin muutettavaksi siten, että säilöönotto tulee rajamenettelyn aikana todennäköisesti kyseeseen ainakin, jos hakija on ilman erikseen, painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi myönnettävää lupaa poistunut tai yrittänyt poistua vastaanottokeskuksen alueelta ja näin rikkonut rajamenettelyä koskevan 104 b §:n 1 momentissa säädettyä velvollisuuttaan pysyä hänelle osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. Velvollisuus pysyä vastaanottokeskuksen alueella ei ole kuitenkaan ehdoton, säännöksen 2 ja 3 momentissa säädetään eräistä poikkeuksista. Pisimmillään rajamenettelyn kesto voisi olla 77 päivää.
(41)Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä mainituilla esteillä on erilaisia tarkoituksia. Perustelujen mukaan (s. 35) tahattomien alueelta poistumisten välttämiseksi ja alueen rajojen ulottuvuuden täsmälliseksi osoittamiseksi tulee joko aitaamalla tai muulla tavoin selkeästi merkitsemällä varmistaa vastaanottokeskuksen alueen täsmälliset rajat sekä alueella pysyminen. Tältä osin sääntely täyttää valiokunnan aiemmassa lausunnossa tekemän täsmällisyys- ja tarkkarajaisuushuomautuksen. Toisaalta kyse on poistumisen estämisestä: pysyminen vastaanottokeskuksen alueella varmistetaan estein, kuten aidalla ja portilla, eikä voimaa käyttämällä (s. 77). Velvollisuus oleskella määrätyn vastaanottokeskuksen alueella tarkoittaa kuitenkin jo sinällään, että hakijalla ei ole oikeutta poistua tältä alueelta.
PeVL 44/2022 vpPeVL 44/2022 vp
PeVM 25/1994 vpPeVM 25/1994 vp
(44)Perustuslakivaliokunnan mielestä tarkasteltaville rajamenettelyyn liittyville liikkumisvapauden rajoituksille on siten osoitettavissa perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät perusteet, jotka palautuvat väärinkäytösten estämiseen, perusteettomien hakemusten tehokkaaseen käsittelyyn ja tarpeeseen tehostaa EU:n ulkorajalla edelleenliikkumisen valvontaa. Valiokunnan mielestä viimeksi sanottu omaa yhteyksiä myös kansallisen turvallisuuden ylläpitämiseen. Hallituksen esityksessä viitataan (s. 4) siihen, että erityisesti Venäjän hybridivaikuttamiseen liittyvä sääntöjenvastainen maahantulo on aiheuttanut vakavan uhan kansalliselle turvallisuudelle.
(45)Liikkumisvapauden rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta merkityksellisiä ovat erityisesti rauenneen esityksen säätämisjärjestyskysymyksenä valiokunnan aiemmassa lausunnossa mainitut seikat. Nyt arvioitavan säännöksen 2 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto voi myöntää hakijalle luvan poistua tilapäisesti vastaanottokeskuksen alueelta lähiomaisen vakavan sairauden tai hautajaisten taikka muun painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi. Säännöksen 3 momentin mukaan hakijalla on myös oikeus poistua vastaanottokeskuksen alueelta, jos se on välttämätöntä vastaanottopalvelujen saamiseksi tai alaikäisten koulunkäynnin järjestämiseksi. Valiokunnalla ei siten ole huomauttamista sääntelystä tältä osin.
PeVL 44/2022 vpPeVL 44/2022 vp
(47)Säilöönotossa on kyse perustuslaissa tarkoitetusta vapaudenriistosta, koska säilöönottoyksiköt ovat suljettuja eikä niiden alueelta ole mahdollista poistua (, kappale 43, ks. myös, s 5/I). Lasten säilöönottoa merkitsevää sääntelyä arvioitaessa on huomioitava myös Suomea sitovat ihmisoikeusvelvoitteet. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 37 artiklan mukaan lapsen vapaudenriistoon saadaan turvautua vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona. Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä lasten säilöönoton on katsottu olevan mahdollista vasta viimesijaisena toimena, jonka käyttöönotto edellyttää muun muassa muiden vaihtoehtojen punnitsemista (esim. Popov v. Ranska, nro 39472/07 ja 39474/07, 19.1.2012).
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.