Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnasta ja muutettavaksi rikoslakia. Samalla nykyinen laki kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnasta kumottaisiin. Esityksessä on kyse kansallisesta täydentävästä sääntelystä, joka on tarpeen kaksikäyttötuotteiden valvontajärjestelmän perustamista koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen soveltamisen tueksi. Ehdotettuun lakiin sisältyisi säännökset muun muassa lupa- ja valvontaviranomaisista, kansallisista lupavaatimuksista ja ilmoitusvelvollisuuksista sekä lupamenettelyistä ja valvonnasta. Uutena asiana lakiin ehdotetaan sääntelyä kansallisesta valvontaluettelosta. Lisäksi rikoslakiin tehtäisiin asetuksessa edellytetyt säännökset seuraamuksista. Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan syksyllä 2024.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN YLEISPERUSTELUT
(1)Esityksessä on kyse kansallisesta täydentävästä sääntelystä, joka on tarpeen kaksikäyttötuotteiden vientiä, välitystä, teknistä apua, kauttakulkua ja siirtoa koskevan unionin valvontajärjestelmän perustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/821 (jäljempänä vientivalvonta-asetus) soveltamisen tueksi. Vientivalvonta-asetuksen tavoitteena on mm. varmistaa, että jäsenvaltioiden ja unionin erityisesti asesulkua, alueellista rauhaa, turvallisuutta ja vakautta sekä ihmisoikeuksien ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden kunnioittamista koskevia kansainvälisiä sitoumuksia noudatetaan. Lisäksi tavoitteena on varmistaa, että kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnassa huomioidaan esimerkiksi pakotteet, ulko- ja turvallisuuspoliittiset näkökohdat sekä aiottuun loppukäyttöön ja sen kiertämisvaaraan liittyvät näkökohdat.
(2)Suurin osa vientivalvonta-asetuksen säännöksistä on sellaisenaan suoraan sovellettavissa. Vientivalvonta-asetuksessa jätetään kansallisten ratkaisujen varaan muun muassa viranomaisvastuiden järjestäminen, valvonnan toimenpiteet, seuraamuksista määrääminen sekä eräitä luvanvaraisuuteen ja ilmoitusvelvollisuuksiin liittyviä seikkoja.
(3)Hallituksen esityksestä ilmenee, että tällä hetkellä voimassa olevaan kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnasta (562/1996) annettuun lakiin sisältyy osittain päällekkäistä sääntelyä vientivalvonta-asetuksen kanssa. Koska päällekkäisestä sääntelystä suoraan sovellettavan EU-säädöksen kanssa on syytä luopua, hallituksen esityksessä ehdotetaan voimassa oleva laki kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnasta kumottavaksi. Samalla ehdotetaan säädettäväksi uusi laki kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnasta, jossa säädetään vientivalvonta-asetusta täydentävistä velvollisuuksista, toimivaltuuksista ja menettelyistä. Muutokset aiempaan lainsäädäntöön verrattuna koskevat erityisesti viranomaisyhteistyötä ja tietojenvaihtoa, Tullin toimivaltuuksia ja kansallisen valvontaluettelon käyttöönottoa. Lisäksi rikoslakiin tehtäisiin asetuksessa edellytetyt säännökset seuraamuksista. Ulkoasiainvaliokunta pitää hallituksen ratkaisua uuden lain säätämisestä perusteltuna. Myös valiokunnan kuulemat asiantuntijat korostivat näkökulmaa, jossa kansallisen lainsäädännön yhteensopivuus EU-sääntelyn kanssa varmistetaan ja ristiriitaisuudet poistetaan. Lainsäädännön ajantasaistamisen tavoitteena oli myös tehostaa vientiyrityksille annettavia ohjeita vastuullisista käytännöistä heikentämättä kuitenkaan yritysten maailmanlaajuista kilpailukykyä.
(4)Kaksikäyttötuotteella tarkoitetaan Suomen lainsäädännössä sellaista tuotetta, teknologiaa, palvelua tai muuta hyödykettä, joka soveltuu normaalin siviilikäytön lisäksi myös sotilaallisiin tarkoituksiin tai joukkotuhoaseiden kehittämiseen. Sillä tarkoitetaan myös sellaista tuotetta, jolla voidaan edistää yleistä sotilaallista toimintakykyä. Asiantuntijaselvityksen mukaan kaksikäyttötuotteet voivat olla hyvin erilaisia, yleisesti korkean teknologian tuotteita, kuten ydinaineita, erityismateriaaleja ja niihin liittyviä laitteita, elektroniikkaa, eräitä tietokonelaitteita, tietoliikenne- ja tiedon suojauslaitteita sekä esimerkiksi antureita ja lasereita. Määritelmä on laaja, ja kaksikäyttötuotteiden tuottajia Suomessa on satoja. Saadun selvityksen mukaan kaksikäyttötuotteiden määrittelyssä tulee huomioida ja tunnistaa rajapinnat puolustustarvikkeisiin, joiden määrittelystä vastaa puolustusministeriö. Puolustusvoimilla on tärkeä asiantuntijarooli puolustustarvikkeiden määrittelyssä.
(5)Vientivalvonta määritellään lainsäädännön nojalla valvottavan kaksikäyttötuotteiden ja -teknologian viennin valvonnaksi. Vientivalvonnalla pyritään edistämään suomalaisen teknologian vastuullista vientiä ja estämään suomalaisen teknologian käyttö joukkotuhoaseiden kehittämiseen, epätoivottuun sotilaalliseen käyttöön, Suomen etujen vastaiseen käyttöön tai käyttöön, joka loukkaa ihmisoikeuksia.
(6)Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että Suomen turvallisuusympäristön perustavanlaatuinen muutos korostaa osaltaan myös kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnan merkitystä. Kaksikäyttötuotteiden merkitys Venäjän laittomassa hyökkäyssodassa Ukrainaan on tunnistettu. Tämä korostaa Venäjän vastaisten pakotteiden kierron estämisen merkitystä ja sen varmistamista, että EU-alueen yritykset noudattavat pakotteita. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat painottivat lisäksi, että eritoten kolmansien maiden kautta tapahtuvaan pakotteiden kiertämiseen tulisi puuttua esimerkiksi kohdemaissa tapahtuvien loppukäyttäjätarkastusten muodossa.
Yksityiskohtaiset perustelut
VALIOKUNNAN YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
Lupavaatimukset ja kansallinen valvontaluettelo
(7)Uuden lakiehdotuksen 6 § säätää kansallisista lupavaatimuksista ja kauttakulun kiellosta. Pykälään sisältyy säännös, jonka mukaan ulkoministeriö voi määrätä unionin valvontaluetteloon sisältymättömän kaksikäyttötuotteen viennin luvanvaraiseksi, jos tuote on tai on mahdollisesti tarkoitettu kokonaan tai osittain käyttöön, joka merkittävästi vaarantaa yleistä turvallisuutta tai Suomen kansallista turvallisuutta. Ulkoasiainvaliokunta pitää puolustusvaliokunnan (PuVL 6/2024 vp) tavoin säännöstä lähtökohtaisesti hyvänä, sillä valvontaluettelossa on aina vääjäämättä puutteita. Sen tulee kuitenkin olla mahdollisimman selkeä yrityksille, jotta tulkinnanvaraisuudelle jäisi mahdollisimman vähän sijaa.
(8)Lain 7 §:n mukaan uusi kansallinen valvontaluettelo täydentäisi vientivalvonta-asetuksen liitteeseen I sisältyvää unionin valvontaluetteloa. Ehdotettu sääntely perustuu vientivalvonta-asetuksen 9 artiklassa jäsenmaille jätettyyn liikkumavaraan, joka mahdollistaa kansallisen valvontaluettelon laatimisen. Luetteloon sisältyville kaksikäyttötuotteille vaaditaan vientilupa. Tällä pyritään varmistamaan vientivalvonnan tavoitteiden tehokas toteutuminen tilanteessa, jossa kansainväliset sopimusjärjestelyt eivät toimi ja teknologisen kehityksen vaatimukset asettavat valvonnanalaisille kaksikäyttötuotteille päivitystarpeita. Valiokunta pitää tätä tavoitetta perusteltuna.
(10)Valiokunnan kuulemat asiantuntijat pitivät pääsääntöisesti kansallisen valvontaluettelon käyttöönottoa perusteltuna sen selkiyttäessä, millaisia tuotteita lupa viennille EU:n ulkopuolelle koskee. Kansalliseen luetteloon esitetyt tuotteet ovat myös merkittävin osin Venäjä-pakotteiden alaisia tuotteita, joten kansallisen valvontaluettelon käyttöönotto mahdollistaa puuttumisen Venäjä-pakotteiden kiertämiseen. Valiokunta pitää tärkeänä löytää keinoja Venäjä-pakotteiden kiertämisen estämiseksi.
(11)Talousvaliokunta toi lausunnossaan myös esille (), että kansallinen valvontaluettelo tukee ulkomaalaisten yritysostojen seurantaa ja mahdollistaa yritysostojen seurannan kohdistamisen kaksikäyttötuotteita tuottaviin tai toiminnassaan käyttäviin yrityksiin. Puolustusvaliokunta puolestaan totesi lausunnossaan (), että yrityksillä on usein hyvät ennakkotiedot siitä, saadaanko tuotteille vientilupa. Kielteisiä lupapäätöksiä tulee siksi vuositasolla vain noin kymmenkunta.
TaVL 16/2024 vpTaVL 16/2024 vp
Viranomaisten välinen tietojenvaihto
(13)Hallituksen esityksessä pyritään selkeyttämään viranomaisyhteistyötä laajennuksilla tiedonvaihto-oikeuksiin vientivalvonnan tehokkaan toimeenpanon varmistamiseksi. Esitetyt muutokset mahdollistavat kaikkien vientivalvontaan liittyvien osapuolten välisen tiedon vaihtamisen. Ehdotuksen 13 § koskien tiedonluovuttamista viranomaisten välillä sisältää 2 momentin kirjauksen, että puolustusministeriöllä ja Puolustusvoimilla on oikeus salassapitosäännösten estämättä luovuttaa ulkoministeriölle ja Tullille tietoja, jotka ovat välttämättömiä näiden viranomaisten tässä laissa tai vientivalvonta-asetuksessa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi.
(14)Kirjaus ei kuitenkaan sisällä ehdotonta velvollisuutta luovuttaa tietoja, vaan tietojen luovuttamisesta päättäminen jäisi tietoja luovuttavan viranomaisen harkintaan. Asiantuntijakuulemisissa painotettiin, että aineettomien kaksikäyttötuotteiden viennistä ja teknisen avun tarjoamisesta ei anneta vienti-ilmoituksia Tullille toisin kuin tavaroiden viennistä. Näin aineettomien kaksikäyttötuotteiden viennin ja teknisen avun tarjoamisen valvonta perustuisi Tullissa muilta viranomaisilta saatavan tiedon varaan.
(16)Osa ulkoasiainvaliokunnan kuulemista asiantuntijoista näki, että kaksikäyttötuotteiden aineettomien tavaroiden vientiä voisi valvoa tehokkaammin, mikäli Tullilla olisi mahdollisuus pyytää ajantasaista signaalitiedustelutietoa rikostorjuntatyön tueksi. Talousvaliokunta puolsi lausunnossaan () sitä, että tätä tulisi jatkossa pohtia. Puolustusvaliokunta puolestaan suhtautui asiaan varauksellisesti () siihen, että siviilitiedustelulainsäädännön avulla kerättävää signaalitiedustelutietoa luovutettaisiin Tullille tähän tarkoitukseen. Puolustusvaliokunta huomautti, että tällaista tiedonvaihtoa koskee palomuurisääntely, ja kysymyksen arviointi tulisi tehdä siinä yhteydessä, kun siviilitiedustelulainsäädäntöä mahdollisesti tarkistetaan. Ulkoasiainvaliokunnan kuulemien asiantuntija-arvioiden pohjalta ja oman harkintansa perusteella valiokunta yhtyy kysymyksessä puolustusvaliokunnan kantaan ja pitää siviilitiedustelulainsäädännön mahdollista tarkistamista väylänä tarkastella tätä kysymystä tarvittaessa tarkemmin.
Muutokset Tullin toimivaltuuksiin
(17)Uuden lainsäädännön myötä Tullin toimivaltuudet laajenisivat koskemaan myös aineettomien kaksikäyttötuotteiden vientiin sekä kaksikäyttötuotteisiin liittyvän välityspalvelun ja teknisen avun tarjoamisen valvontaa. Valiokunta sai selvityksen Tullin tarkastusresursseista, jotka on mitoitettu nykyisten tehtävien mukaan. Tehtävien laajentuessa asiantuntijat korostivat, että Tulli tarvitsee lisäresursseja sekä uudenlaista osaamista, jotta myös aineettomien kaksikäyttötuotteiden viennin ja muun niihin kohdistuvan valvonnanalaisen toiminnan valvontaa pystytään toteuttamaan tehokkaasti säädöksen edellyttämällä ja tarkoittamalla tavalla. Valiokunta toteaa, että lainmuutoksen myötä Tullille annetaan uusia lainsäädännöllisiä velvoitteita. Tämä tulee huomioida resursoinnissa. Saadun selvityksen mukaan Tulli tarvitsee uusien tehtävien hoitamiseen kaksi henkilötyövuotta. Valiokunta korostaa sen tärkeyttä, että Tulli pystyy kehittämään uudet toimintatavat aineettomien kaksikäyttötuotteiden valvontaan ja tämän jälkeen järjestämään valvonnan tehokkaasti ja pysyvästi.
Kansallisen edun määritelmä
(19)Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 43) kuvataan sitä, mitä kansallisen edun määritelmään sisältyy. Valiokunta katsoo, että kokonaisuutena arvioiden säännöksen vaikutusten yrityskenttään ei arvioida olevan merkittäviä, sillä asiantuntija-arvioiden mukaan säännöksen käyttötilanteita on vain muutamia vuodessa ja lupavaatimus asetetaan vain hyvin vakavin perustein. Saadun selvityksen mukaan mahdollisesta kansalliseen turvallisuuteen liittyvästä vientilupavaatimuksesta tiedotetaan yritystä valituskelpoisen päätöksen muodossa. Lupaviranomaiselta voi myös pyytää sitovaa ennakkotietoa viennin luvanvaraisuudesta. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että ulkoministeriöllä on erityinen vastuu varmistaa, ettei yrityssalaisuuksia vuoda vääriin käsiin. Tämän varmistaminen vaatii ulkoministeriön tiivistä yhteistyötä suomalaisen yrityskentän kanssa. Kokonaisuutena valiokunta katsoo, että ehdotetut lainsäännökset ja lisätiedot menettelyistä huolehtivat liiketoiminnan ennakoitavuudesta, toiminnanharjoittajien oikeusturvasta ja hälventävät tulkinnanvaraisuudesta esitettyä huolta.
Siirtymäaika ja ohjeistus
TaVL 16/2024 vpTaVL 16/2024 vp
Valiokunnan johtopäätös
(21)Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella ulkoasiainvaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Ulkoasiainvaliokunnan päätösehdotus:
Eduskunta hyväksyy muuttamattomana hallituksen esitykseen HE 47/2024 vp sisältyvät 1. ja 2. lakiehdotuksen.