Tiivistelmä
HALLINTOVALIOKUNNAN LAUSUNTOPYYNTÖ
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvioinnin lähtökohtia
Arvio ehdotetusta uudelleenarvioinnista
(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki väliaikaisista toimenpiteistä välineellistetyn maahantulon torjumiseksi. Laissa säädetään edellytyksistä, joiden vallitessa valtioneuvoston yleisistunto voi päättää rajoittaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottamista rajatulla osalla Suomen valtakunnanrajaa ja sen välittömässä läheisyydessä Suomen täysivaltaisuuden tai kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi. Tarve rajoituspäätöksen tekemiselle todetaan yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa. Päätöksen voi tehdä enintään kuukauden ajaksi kerrallaan. Laki on määräaikaisena voimassa vuoden voimaantulosta.
(2)Valtioneuvoston tehtyä sanotun päätöksen päätöksessä tarkoitetulla alueella vaikuttamisen välineenä olevan maahantulijan maahanpääsy estetään. Maahan saapunut henkilö poistetaan maasta ja hänet ohjataan siirtymään paikkaan, jossa kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia otetaan vastaan. Maahantulijan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus otetaan kuitenkin vastaan tietyissä poikkeustapauksissa. Ehdotettu sääntely ei rajoita kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottamista muualla kuin valtioneuvoston päätöksessä tarkoitetulla alueella.
(3)Perustuslakivaliokunta on antanut asiasta lausunnon. Valiokunta viittasi (, kappale 12) siihen, että tuolloin arvioidun hallituksen esityksen antamisen taustalla on Suomen turvallisuusympäristössä tapahtunut perustavanlaatuinen ja pitkäaikainen muutos Venäjän hyökättyä Ukrainaan helmikuussa 2022, minkä johdosta turvallisuustilanne Euroopassa ja Suomen lähialueilla on epävakaa ja sen ennustettavuus on heikentynyt. Esityksen mukaan useat eurooppalaiset maat ovat kohdanneet hybridivaikuttamista, joka on toteutettu muun muassa maahantulijoita välineellistämällä. Turvallisuusympäristön jännitteet ovat heijastuneet Suomen rajaturvallisuustilanteeseen itärajalla, ja Suomi on ollut esityksen mukaan syksystä 2023 alkaen välineellistetyn maahantulon kohteena. Valiokunnan mukaan esitetyn sääntelymallin perusratkaisut toteuttavat sääntelyn tavoitteita tällaisessa ympäristössä tavalla, jota olisi vaikea saavuttaa hallituksen esityksessä kuvatuilla vaihtoehtoisilla sääntelymalleilla. Valiokunnan saaman selvityksen valossa ehdotettua sääntelyn tarvetta voidaan pitää välttämättömänä (, kappale 13). Valiokunnan mukaan hallituksen esitys perustuu sanotun johdosta valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävään ja erittäin painavaan tarkoitukseen torjua vieraan valtion Suomeen kohdistuvaa vaikuttamista, joka tapahtuu maahantulijoita hyväksikäyttämällä (, kappale 14).
PeVL 26/2024 vpPeVL 26/2024 vp
(5)Perustuslakivaliokunta yhtyi (, kappale 17) kuitenkin hallituksen esityksen arvioon siitä, että lakiehdotus on ristiriidassa Suomen perustuslain erinäisten perusoikeussäännösten kanssa, ja tältä osin myös säätämisjärjestysperusteluissa esitettyyn johtopäätökseen, jonka mukaan lakiehdotusta ei tämän vuoksi voi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunnan mukaan (, kappale 42) jo hallituksen esityksessä sanotun perusteella on ilmeistä, että sääntely on ristiriidassa palautuskiellon ehdottomuuden kanssa, ja vastaavia huomioita voidaan tehdä tähän läheisessä yhteydessä olevan joukkokarkotuksen kiellon, oikeuden yksilölliseen harkintaan ja oikeuden hakea turvapaikkaa osalta sekä näihin kytkeytyvien menettelyllisten vaatimusten sekä oikeusturvakeinojen osalta.
(6)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan (, kappale 43) ehdotettu sääntely ei ollut siten yhteensopivaa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Rajatun poikkeuslain säätämisedellytysten käsilläolon kannalta merkittävää valiokunnan mukaan (, kappale 45) kuitenkin oli, että arvioitava poikkeuslain ala on tässä sääntely-yhteydessä rajattu suhteessa perustuslain kokonaisuuteen.
PeVL 26/2024 vpPeVL 26/2024 vp
PeVL 26/2024 vpPeVL 26/2024 vp
(9)Perustuslakivaliokunnan lausunnossa esittämän säätämisjärjestyskannanoton mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä vain, mikäli valiokunnan sen oikeusturvasääntelyn täydentämistarpeesta tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.
PeVL 26/2024 vpPeVL 26/2024 vp
(11)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että perustuslain esitöiden mukaan perustuslain 106 §:n etusijasäännös ei tule sovellettavaksi, jos laki on säädetty perustuslain säätämisjärjestyksessä. Tällä viitataan niin sanottuihin poikkeuslakeihin (, s. 164/II). Valiokunta painottaa kuitenkin perusoikeusmyönteisen tulkinnan merkitystä säännöksen tulkinnassa. Valiokunta on katsonut sanotulla olevan merkitystä myös poikkeuslain tulkinnassa (ks. myös, s. 7/I).
(12)Hallintovaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 4 §:ään säännöstä, jonka mukaan maasta poistettavalle henkilölle on ilmoitettava tieto myös siitä, että henkilö voi vaatia maasta poistamisen uudelleenarviointia. Hallintovaliokunta ehdottaa mietintöluonnoksen (s. 25) mukaan perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisen huomautuksen huomioon ottamiseksi pykälään lisättäväksi uuden 5 momentin oikeussuojakeinosta.
(13)Hallintovaliokunnan uudelleenarviointia koskevan säännösehdotuksen mukaan maasta poistettava henkilö voi vaatia maasta poistamisen uudelleenarviointia Rajavartiolaitokselta kirjallisesti 30 päivän kuluessa maasta poistamisesta. Maasta poistaminen pannaan kuitenkin täytäntöön uudelleenarviointia koskevasta vaatimuksesta huolimatta. Vaatimus uudelleenarvioinnista on käsiteltävä kiireellisenä. Uudelleenarvioinnin voi tehdä asianosaista henkilöä kuulematta vaatimuksen ja sen liitteenä olevan kirjallisen aineiston perusteella. Uudelleenarviointia vaativa henkilö voi vedota uusiin seikkoihin vaatimuksensa tueksi vain, jos hän ei itsestään riippumattomista syistä ole tosiasiallisesti voinut vedota niihin aikaisemmin. Uudelleenarviosta toimitetaan tieto henkilön ilmoittamaan osoitteeseen postitse kirjeenä tai sähköisenä viestinä. Uudelleenarvioon ei saa hakea muutosta valittamalla.
(14)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan uudelleenarviointi voi johtaa siihen, että henkilön katsotaan täyttävän 5 §:ssä säädetyt edellytykset ja tavanomainen ulkomaalaislain mukainen turvapaikkamenettely tulee siten 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla vireille, jolloin myös ihmisoikeusvelvoitteet, palautuskielto mukaan lukien, tulevat täysimääräisesti noudatettaviksi. Myös hallituksen esityksen perustelulausuman mukaan henkilöt, joiden kansainvälistä suojelua koskeva hakemus otettaisiin vastaan, ohjataan tai tarvittaessa kuljetetaan turvapaikkahakemusten rekisteröintiä varten oikeaan paikkaan. Lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin mukaan 4 §:ssä säädetystä poiketen kansainvälistä suojelua koskeva hakemus otetaan vastaan, jos se on tehtävään koulutetun ja ohjeistetun rajavartiomiehen tapauskohtaisen arvion mukaan välttämätöntä lapsen, vammaisen henkilön tai muun erityisen haavoittuvassa asemassa olevan henkilön oikeuksien turvaamiseksi. Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan ottaa vastaan myös henkilöltä, josta lapsi, vammainen henkilö tai muu erityisen haavoittuvassa asemassa oleva henkilö on arvioinnin kuluessa todettu tosiasiallisesti riippuvaiseksi. 5 §:n 2 momentin mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus otetaan vastaan myös, jos henkilö on esittänyt tai on tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella tehtävään koulutetun ja ohjeistetun rajavartiomiehen tapauskohtaisen arvion mukaan on ilmeistä, että henkilö on todellisessa vaarassa joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi ensisijaisesti valtiossa, josta hän on saapunut Suomeen.
(16)Mietintöluonnoksessa (s. 26) viitataan myös siihen, että maahanpääsyn estämisellä tarkoitetaan toimenpiteitä, joilla henkilöiden pääsy Suomen alueelle ja Suomen lainkäyttöpiiriin estetään. Koska tällaisessa tapauksessa henkilö ei ole vielä Suomen lainkäyttöpiirissä vaan Venäjän puolella, ei hallintovaliokunta ehdota oikeussuojakeinoa ulotettavaksi hänen asiansa käsittelyyn.
PeVL 26/2024 vpPeVL 26/2024 vp
(18)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota ehdotetun 5 momentin säännökseen, jonka mukaan uudelleenarviointia vaativa henkilö voi vedota uusiin seikkoihin vaatimuksensa tueksi vain, jos hän ei itsestään riippumattomista syistä ole tosiasiallisesti voinut vedota niihin aikaisemmin. Hallituksen esityksen (s. 69) mukaan maasta poistamisen tilanteissa kyse on hyvin summaarisesta arvioinnista. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetun rajauksen välttämättömyyttä ei ole riittävästi perusteltu. Valiokunnan mielestä uudelleenarviointia suorittavalla viranomaisella tulisi olla käytettävissä kaikki saatavilla oleva tieto ja viranomaisen tulee itse harkinnassaan arvioida, mitä tietoa voidaan pitää ratkaisun kannalta merkityksellisenä. Hallintovaliokunnan on syytä täydentää säätelyä. Valiokunta painottaa kuitenkin myös, että menettelysäännösten ei ole syytä estää sääntelyn tavoitteiden toteutumista ja mahdollistaa Venäjän hybridivaikuttamista.
(19)Sanotulla seikalla on erityistä merkitystä myös hallintovaliokunnan ehdottaman sääntelyyn sisältyvän valituskiellon hyväksyttävyyden arvioinnissa. Perustuslakivaliokunta on saanut selvitystä hybridiuhista myös tältä osin. Sääntelyn ei tule mahdollistaa oikeuslaitoksen ylikuormittamista hybridivaikuttamisen keinoin.
(20)Mietintöluonnoksen perustelujen (s. 26) mukaan ehdotettu 5 momentin sääntely luettuna yhdessä lakiehdotuksen 2 §:n kanssa tarkoittaa sitä, että uudelleenarviointiin sovelletaan vain uuden 5 momentin säännöksiä. Asian käsittelyyn ei siten sovelleta esimerkiksi ulkomaalaislain, hallintolain tai sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain menettelyjä koskevia säännöksiä. Kyseessä on perustelujen mukaan siis ehdotettuun poikkeuslakiin liittyvä erillinen jälkikäteinen oikeussuojakeino.
(21)Hallintolain 5 §:n mukaan, jos muussa laissa on tästä laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan tämän lain asemasta. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintolain säännöksistä ei siten ole asianmukaista poiketa pelkällä perustelulausumalla edes poikkeuslaissa. Hallintovaliokunnan on syytä täydentää uudelleenarvioinnissa sovellettavaa sääntelyä.
Eriävä mielipide
Eriävä mielipide
Perustelut
Koska hallintovaliokunnan mietintöluonnos vastaa tähän perustuslakivaliokunnan lausuntoon, ei hallintovaliokunnan lausuntopyynnön käsittely erillään tästä kokonaiskuvasta ole mielekkäästi toteutettavissa. Perustuslakivaliokunnan tulee tutkia asia siinä laajuudessa kuin sille perustuslain 74 §:ssä säädetty valvontatehtävä edellyttää. Edellä kuvattujen ongelmien vuoksi ja kuultujen asiantuntijalausuntojen valossa olisi perustuslakivaliokunnalla ollut vahvat perusteet tarkastella lausunnossaan mietintöluonnoksen ja hallituksen esityksen muodostamaan kokonaisuutta nyt toteutunutta laajemmin.
Vaikka perustuslakivaliokunnan lausunnon arvioinnissa lähtökohdaksi otettaisiinkin rajautuminen hallintovaliokunnan lausuntopyyntöön, jäljelle jää useita ongelmia oikeusturvaa ja tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevien ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta. Riippumattoman viranomaisen sijaan uudelleenarviointipyyntö osoitettaisiin päätöksen tehneelle viranomaiselle itselleen, eikä tämä estäisi henkilön käännyttämistä (mahdollisesti palautuskieltoa loukaten). Käsittelyn yhteydessä henkilölle ei varata mahdollisuutta tulla kuulluksi ja sen yhteydessä on säädetty nimenomaisesta valituskiellosta. Menettely ei täytä esimerkiksi oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin koskevan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan tai oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon koskevan 13 artiklan vaatimuksia. Vähäpätöisenä ei voi pitää sitäkään, että uudelleenarvioinnista annettavalta ratkaisulta ei edellytetä laissa perusteluja, jotka mahdollistaisivat edes jonkinlaisen kontrollin.
Osa hallintovaliokunnan ehdottaman sääntelyn ongelmista lienee syntynyt tapaturmaisesti, kuten se, että tarkoitetun oikeusturvakeinon henkilöpiiri on hallintovaliokunnan esityksessä eri kuin mitä perustuslakivaliokunta edellyttää. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa puhutaan "maahan pyrkivistä", jolla käsitteellä hallituksen esityksessä viitataan niihin, joiden pääsy maahan on estetty tai jotka poistetaan maasta. Hallintovaliokunnan esitys kattaa näistä vain jälkimmäisen eikä näiltä osin täytä perustuslakivaliokunnan edellytyksiä. Ero on oikeusturvan toteutumisen kannalta merkityksellinen ja useat valiokunnan kuulemista asiantuntijoista kiinnittivät siihen huomiota.
Lakihankkeen uskottavuutta kokonaisuudessaan heikentää, että esitöissä ei vakavasti yritetä ratkaista sitä ilmeistä heikkoutta, että eu-oikeuden etusijan vuoksi ei kansallista lakia voida (sinällään kiistattomissa) ristiriitatilanteissa soveltaa. Tämä heijastuu myös mainittuun oikeusturvakeinoon ainakin siihen liitetyn valituskiellon osalta: siitä huolimatta valituksen saa kansallisessakin tuomioistuimessa vireille EU:n perusoikeuskirjan 47 artilklan nojalla.
Mielipide
Edellä olevan perusteella esitämme,
että lakiehdotusta ei mietintöluonnoksen ehdottamassa muodossa voida käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä eikä perustuslain 73 §:n mukaisessa järjestyksessä.
Helsingissä 5.7.2024
Anna
Kontula
vas
Fatim
Diarra
vihr
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä.