Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi valtiokonttorista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi valtiokonttorista annettua lakia, julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia, vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia, rikosvahinkolakia, valtion virkamatkoilla sattuneiden vahinkojen korvaamisesta annettua lakia, tapaturmavirastosta annetun lain kumoamisesta annettua lakia ja tulotietojärjestelmästä annettua lakia.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan pääosin voimaan 1.11.2024.

Hallituksen esitykseen sisältyy jakso esityksen suhteesta perustuslakiin ja säätämisjärjestyksestä. Esityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon tiedonsaantioikeuksia koskevan sääntelyn sekä perustuslain 124 §:n soveltamiskäytännön yhtenäisyyden kannalta.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Henkilötietojen suoja

Oikeusturva

Julkisen hallintotehtävän siirtäminen

(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että Valtiokonttorin tehtävät ajantasaistetaan, lakiin lisätään säännökset sen tiedonsaantioikeuksista sekä tehdään muita vähäisempiä korjauksia. Valtiokonttorin tehtävänä on jatkossa ylläpitää sähköistä järjestelmää, josta hankintayksikkö saa tiedon hankintailmoituksen julkaisemisesta ja julkaisemisen ajankohdasta. Lisäksi Valtiokonttorille kuuluvat myös sen aiemmin valtiovarainministeriön määräyskirjeen nojalla hoitamat sähköisten liiketoiminta-asiakirjojen välitysverkoston toimintaan liittyvät tehtävät.

(2)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan, perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeusturvan ja hyvän hallinnon sekä perustuslain 124 §:ssä julkisen hallintotehtävän antamisesta muun kuin viranomaisen hoidettavaksi säädetyn kannalta.

(3)Hallituksen esityksessä ehdotetaan Valtiokonttorin ja eräiden muiden viranomaisten tietojensaantioikeuksien laajentamista ja täsmentämistä. Ehdotettu sääntely on näiltä osin merkityksellistä ennen muuta perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä myös EU:n perusoikeuskirjan kannalta. EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvataan yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan.

PeVL 14/2018 vpPeVL 14/2018 vp

PeVL 14/2018 vpPeVL 14/2018 vp

(6)Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista sääntelyn perusteista näiltä osin. Lakiehdotuksessa säädetyt Valtiokonttorin oikeudet saada ja käsitellä henkilötietoja ovat perustuslain näkökulmasta hyväksyttäviä ja täyttävät perustuslain 10 §:n 1 momentin asettamat vaatimukset. Hallintovaliokunnan on kuitenkin syytä varmistua sääntelyn yhteensopivuudesta EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa.

(7)Perustuslakivaliokunta painottaa kuitenkin kiinnittäneensä varsin usein huomiota sääntelyn muodostumiseen sekavaksi ja vaikeasti hahmottuvaksi (ks. esim., s. 2/I,, s. 2/I,, s. 2/I,, s. 5). Valiokunta on edellyttänyt, että sääntelyn kohderyhmän tulee kyetä soveltamaan säännöksiä ilman vaikeuksia (ks. esim., s. 3/I). Valiokunta on korostanut vaikeaselkoisuudella olevan myös sitä soveltavien ammattihenkilöiden oikeusturvaa heikentävää merkitystä (ks. esim., kappale 6,, kappale 13). Valiokunta korostaa sanotun merkitystä edelleen (, kappale 11).

(8)Perustuslakivaliokunta kiinnittää tästä näkökulmasta erityistä huomiota hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 2 b §:n 1 momentin toiseen ja neljänteen virkkeeseen, joiden mukaan säännöksessä mainituilla ministeriöillä, viranomaisilla ja Suomen Kuntaliitolla olisi oikeus salassapitosäännösten estämättä saada Valtiokonttorilta 2 §:n 1 momentin eräissä kohdissa tarkoitetun tehtävän toteuttamisen kannalta välttämättömät ministeriön hallinnonalaa koskevat tiedot. Säännöksen sanamuodon mukaan ministeriöiden ja muiden tahojen tiedonsaantioikeus kohdistuu siten Valtiokonttorin lakisääteisten tehtävien hoitamiseksi välttämättömiin tietoihin.

(9)Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen (). Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim., s. 2—3). Mikäli ehdotetut säännökset tietojen luovutuksesta ovat kohdistuneet myös arkaluonteisiin tietoihin, on tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä ollut sääntelyn täsmentäminen selostetun perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan käytännön mukaiseksi (, s. 3). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (ks. esim., s. 3/I,, s. 4/I ja, s. 4/I).

(10)Säännösehdotuksen mukainen tiedonsaantioikeus on sinänsä asianmukaisesti sidottu välttämättömyyteen. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan säännöksessä mainittujen ministeriöiden, muiden viranomaisten tai Suomen Kuntaliiton toimivaltaan ei kuitenkaan kuulu hoitaa säännöksen sanamuodossa viitatulla tavalla Valtiokonttorin tehtäviä, joten säännösehdotuksen muotoilun perusteella jää epäselväksi, mihin tarkoitukseen niillä olisi oikeus saada Valtiokonttorilta salassa pidettäviä tietoja.

(11)Säännöksen perustelujen (s. 26) mukaan tarkoituksena on kuitenkin säätää kyseisille viranomaisille ja Kuntaliitolle salassapidon estämättä oikeus tiedon saantiin Valtiokonttorilta näiden hoitamien valtion velanhoito-, sijoitus- ja rahoituspalvelujen sekä valtion lainojen, takausten, takuiden ja korkotukien hallinnointiin ja valvontaan liittyviin tehtäviin sisältyvät tiedot, jotka ovat välttämättömiä kunkin ministeriön ja Kuntaliiton oman hallinnonalan tehtävien hoitamisen kannalta. Säännös on syytä muotoilla vastaamaan sille esitettyjä perusteluja.

(12)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 4 §:n mukaan Valtiokonttorin liikennevakuutuslain 29 §:n nojalla tekemään vakuutusmaksua vastaavan maksun ja laiminlyöntimaksun määräämistä koskevaan päätökseen saa vaatia oikaisua.

(13)Hallituksen esityksen (s. 10) mukaan vuonna 2023 Valtiokonttori antoi 31 637 liikennevakuutuksen laiminlyöntiä koskevaa päätöstä, joista lähes 97 prosenttia ratkaistiin automaattisessa päätöksentekomenettelyssä. Ehdotetulla oikaisuvaatimusmenettelyllä on siten keskeisesti tarkoitus toteuttaa myös hallintolain 53 f §:n mukainen oikeussuojaedellytys. Sen mukaan automaattisen ratkaisemisen edellytyksenä on, että luonnollinen henkilö, johon ratkaisu on kohdistettu, voi kaikilta osin vaatia siihen oikaisua maksutta oikaisuvaatimuksella tai siihen rinnastuvalla vaatimuksella.

(14)Asian ratkaisemista automaattisesti koskeva hallintolain 8 b luku on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (). Valiokunta arvioi sääntelyä tuolloin ennen muuta perustuslain oikeusturvaa ja hyvän hallinnon takeita koskevan 21 §:n kannalta. Valiokunta on myös kiinnittänyt muun muassa perustuslain 21 §:n näkökulmasta huomiota siihen, ettei massaluonteisessakaan toiminnassa, jollaista muun muassa automaattisessa ratkaisumenettelyssä toteutettava liikennevakuutuksen laiminlyöntiä koskeva päätöksenteko on, saa vaarantaa hyvän hallinnon vaatimuksia tai asianosaisen oikeusturvaa (, s. 5,, s. 2).

(15)Oikaisuvaatimusmenettelyä koskeva ehdotus toteuttaa perustuslakivaliokunnan mielestä asianmukaisella tavalla hallintolain 53 f §:n mukaisen oikeussuojaedellytyksen vaatimuksen ja turvaa perustuslain 21 §:ssä tarkoitettua oikeusturvaa liikennevakuutuksen laiminlyöntiä koskevassa automaattisessa ratkaisumenettelyssä. Valiokunnan käsityksen mukaan se vastaa myös EU:n tietosuoja-asetuksessa automatisoiduilta yksittäispäätöksiltä edellytettyä.

(16)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että säännösehdotus sisältää viittaussäännöksen, jonka mukaan muutoksenhausta Valtiokonttorin päätökseen säädetään liikennevakuutuslain 29 §:n 2 momentissa. Kyseisen 2 momentin mukaan laiminlyöntimaksua koskevaan Valtiokonttorin päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Viitattu säännös muodostuu kuitenkin oikeusturvan saatavuuden edellytysten kannalta tulkinnanvaraiseksi, sillä hallintolain 49 b §:n mukaan viranomaisen päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, jos siihen saa vaatia oikaisua. Hallintovaliokunnan on syytä selventää ja täsmentää sääntelyä. Hallintovaliokunnan on syytä tarkastella myös 4. lakiehdotuksen 38 a §:ssä itseoikaisusta säädetyn suhdetta hallintolain sääntelyyn ja selventää sääntelyä tarvittaessa.

(17)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 4 b §:n 1 momentin mukaan Valtiokonttori voi nimetä tarpeellista lääketieteen tai vahinkotarkastuksen asiantuntemusta edustavia ulkopuolisia asiantuntijoita ja tehdä hallintolain 3 §:ssä tarkoitettuja hallintosopimuksia yhteisöjen ja yksityisten henkilöiden kanssa asiantuntijalausunnon antamisesta korvaus- ja etuusasioiden valmistelua varten.

(18)Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

(19)Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavan hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle voidaan pitää perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla tarkoituksenmukaisena korvaus- ja etuusasioiden valmistelutehtävän edellyttämän asiantuntijatehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Asiantuntijana toimivaan henkilöön sovelletaan 3 momentin mukaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Valiokunnan mielestä sääntely vastaa muutenkin perustuslain 124 §:n asettamia vaatimuksia.

(20)Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 53) viitataan tältä osin myös siihen, että ulkopuoliselta hankittu asiantuntijalausunto on välttämätön päätöksen tekemiseksi, sillä Valtiokonttorilla ei itsellään ole tarvittavaa erityisasiantuntemusta. Perustuslakivaliokunta on painottanut vakiintuneessa lausuntokäytännössä, että perustuslain 124 §:ssä säädetty tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen jää tapauskohtaisesti arvioitavaksi (, s. 5,, s. 3,, s. 2/II,, s. 3/II,, s. 3/I,, s. 3/I,, s. 2/II,, s. 5/I,, s. 4/I ja niissä viitatut lausunnot. Ks. myös, s. 179/II). Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että perustuslain 124 §:ssä edellytetään tehtävän siirrolta välttämättömyyden asemasta vain tarkoituksenmukaisuutta.