Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annettua lakia, opintotukilakia ja sairausvakuutuslakia.

Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain muuttamista koskeva laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2025. Eräät sen säännöksistä sekä opintotukilain muuttamista koskeva laki ja sairausvakuutuslain muuttamista koskeva laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2025.

Hallituksen esitykseen sisältyy jakso esityksen suhteesta perustuslakiin ja säätämisjärjestyksestä. Esityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Harkintavalta kuntoutusrahaetuuden maksamisessa

Seuranta

(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan nuoren ammatillisen kuntoutuksen myöntämisedellytysten tarkentamista lakiin kuntoutuksen tarkoituksenmukaiseksi kohdentamiseksi opiskelun ja työelämän ulkopuolella tai muutoin syrjäytymisvaarassa oleville nuorille. Osallistuminen nuoren ammatillisen kuntoutuksen valmennuksellisiin palveluihin ei enää pääsääntöisesti oikeuta kuntoutusrahaan. Nuoren ammatillisen kuntoutuksen odotus- ja väliajalta voidaan maksaa kuntoutusrahaa enintään kolmelta kuukaudelta kalenterivuotta kohden. Nuoren kuntoutusrahaa myönnetään odotus- ja väliajalta tarveharkinnan perusteella, ja samanaikaiset palkka- ja yrittäjätulot sovitetaan osittain yhteen nuoren kuntoutusrahan kanssa. Hallituksen esityksen mukaan muutokset yhtenäistävät kuntoutusrahoja koskevaa sääntelyä. Opintotukea ei jatkossa myönnetä, jos henkilö saa samalta ajalta Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaa.

(2)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen muuta perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta. Momentissa on asetettu lainsäätäjälle velvoite taata jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivinen oikeus lailla säädettävään julkisen vallan järjestämään turvaan, joka on yhteydessä momentissa lueteltuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin samoin kuin lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin turvan saamisen edellytyksistä ja tarveharkinnasta sekä menettelymuodoista (, kappale 3,, s. 70).

(3)Perusoikeusuudistuksen esitöiden ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu perustoimeentulon turva on voimassa olevasta sosiaalilainsäädännöstä riippumaton eikä siten kiinnity suoraan tiettyihin olemassa oleviin etuusjärjestelyihin (, s. 70/II,, s. 10/II). Perusoikeussäännöksen mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Perusoikeusuudistuksen esitöiden (, s. 70/I) mukaan momentissa tarkoitettu turva on yhteydessä lueteltuihin elämäntilanteisiin ja laissa kulloinkin säädettäviin etuuksien saamisedellytyksiin. Säännös ei kuitenkaan esitöiden mukaan aseta estettä sille, että järjestelmiin voidaan sisällyttää myös tarveharkintaa koskevia säännöksiä.

(4)Perustuslakivaliokunta on lisäksi todennut (, s. 2/II), ettei perustuslaissa voida yksityiskohtaisesti säätää, millä tavoin ja esimerkiksi minkä tasoisina etuuksina perustoimeentulon turva taataan lailla. Momentin mukaisina ei kuitenkaan voida pitää ainakaan sellaisia muutoksia toimeentuloturvan sääntelyyn, jotka vaarantaisivat vähimmäistoimeentulon tai johtaisivat perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitettua välttämättömän toimeentulon turvaa heikompaan perustoimeentuloturvan mitoitukseen (, kappale 8). Valiokunta on kuitenkin painottanut, että toimeentulotukea ja ihmisarvoisen elämän edellyttämää toimeentuloa perustuslain 19 §:n 1 momentin tarkoittamassa mielessä ei voida samaistaa toisiinsa (, s. 2/II, ks. myös, s. 3—4 ja, kappale 4), vaan toimeentulotukijärjestelmän avulla on pyritty turvaamaan sosiaalisesti hyväksyttävää elintasoa, mikä on useimmissa tapauksissa enemmän kuin perustuslain 19 §:n 1 momentissa taattu oikeus (, kappale 4,, s. 2/II).

(5)Kansaneläkelaitoksen järjestämä kuntoutus on merkityksellistä myös perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta (ks. myös, s. 1/I,, s. 4/II). Sen ensimmäisen virkkeen mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Perustuslain 19 §:n 3 momentin säännöksellä ei määritellä momentissa tarkoitettujen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistapaa, vaan sillä velvoitetaan julkinen valta turvaamaan palvelujen saatavuus (, s. 71/I). Perusoikeusuudistuksen yhteydessä on todettu, ettei perustuslain säännös sitonut sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä silloiseen lainsäädäntöön (ks., s. 71/II). Vastaava kanta on sittemmin toistettu useita kertoja perustuslakivaliokunnan käytännössä (ks. esim., s. 32 ja siinä mainitut lausunnot). Palvelujen järjestämistapaan ja saatavuuteen vaikuttavat välillisesti myös muut perusoikeussäännökset, kuten yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (,, s. 2,, s. 3/II, ks. myös, s. 71).

(6)Perustuslain 19 §:n 3 momentissa mainitulle oikeudelle riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin on vakiintunut tietty oikeudellinen sisältö ja arviointiperusteet. Palvelujen riittävyyden arvioimisessa lähtökohtana on niiden mukaan sellainen palvelujen taso, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (ks., s. 71/II). Viittaus jokaiseen palveluihin oikeutettuna edellyttää viime kädessä yksilökohtaista arviointia palvelujen riittävyydestä (ks., kappale 71,, s. 3/I).

(7)Perustuslain 19 §:n 3 momentti sisältää sääntelyvarauksen. Perustuslain esitöiden mukaan sääntelyvaraukset jättävät lainsäätäjälle liikkumavaraa oikeuksien sääntelyssä, ja tämä liikkumavara on suurempi kuin ilman sääntelyvarausta kirjoitetuissa perusoikeussäännöksissä. Perustuslaki ilmaisee kuitenkin tällöinkin pääsäännön, jota ei voida perustaltaan heikentää lailla (, s. 6/I). Perustuslain 19 §:n 3 momentissa käytetyllä sääntelyvaraustyypillä ("sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään") on haluttu korostaa lainsäätäjän rajoitettua, perustuslain ilmaisemaan pääsääntöön sidottua liikkuma-alaa (, s. 6/I, ks. myös, kappale 69). Valiokunta on kuitenkin painottanut, että esimerkiksi kysymys siitä, missä määrin täysi-ikäisiin henkilöihin ulotetaan nimenomaan lastensuojelulaissa tarkoitettuja sosiaalipalveluja, on lainsäätäjän harkintavaltaan kuuluva asia, kunhan palvelut ovat riittäviä (, kappale 7).

(8)Hallituksen esityksen tavoitteena on osaltaan vahvistaa julkista taloutta.

(9)Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan silloisen hallitusmuodon taloudellisia ja sosiaalisia perusoikeuksia koskevia säännösehdotuksia muotoiltaessa kiinnitettiin erityistä huomiota tosiasiallisiin mahdollisuuksiin näiden oikeuksien toteuttamiseen ja pyrittiin varmistumaan siitä, että ehdotukset soveltuisivat myös taloudellisten olosuhteiden muuttuessa (, s. 19/I). Perustuslakivaliokunta on perustoimeentulon turvaa koskevan säännöksen yhteydessä pitänyt lainsäätäjälle asetettavan toimintavelvoitteen luonteen mukaisena sitä, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (, s. 10/II). Valiokunta on lisäksi pitänyt johdonmukaisena, että — niiltä osin kuin kysymys on julkisen vallan välittömästi rahoittamista perustoimeentuloturvaetuuksista — etuuksien tasoa mitoitettaessa otetaan huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila (, kappale 7,, s. 2,, s. 3,, s. 3/I). Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia eivät vastaa sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan (, s. 71, ks. myös esim.ja). Valiokunnan mukaan selvää on myös se, että muutokset eivät saa tehdä tyhjäksi perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden ydinsisältöä (esim., kappale 9,, s. 3). Valiokunnalla ei ole huomauttamista sääntelystä tästä näkökulmasta.

(10)Perustuslakivaliokunta on huomauttanut, että niin sanotut perustuslailliset toimeksiannot ovat merkityksellisiä erityisesti lainsäätäjän toiminnassa ja ne on otettava huomioon myös budjettivaltaa käytettäessä. Tähän tulisi valiokunnan mukaan kiinnittää huomiota erityisesti valtiontalouden säästöjä kohdennettaessa (, s. 2,, s. 2/II, ks. myös, s. 3/II ja s. 6).

(11)Perustuslakivaliokunnan mielestä estettä ei kuitenkaan ole sille, että valtiontalouden säästöjä voidaan kansantalouden ja julkisen talouden tilan huomioiseksi kohdentaa määrältään verraten vähäisiinkin menovähennyksiin tarvittavien valtiontalouden säästöjen aikaansaamiseksi.

(12)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 24 §:n 1 momentin mukaan kuntoutusrahaa voidaan maksaa myös ajalta, jona kuntoutuja odottaa kuntoutuksen alkamista (odotusaika), sekä kuntoutusjaksojen väliseltä ajalta (väliaika), jos se on tarpeen 6 tai 7 a §:ssä tarkoitetun ammatillisen kuntoutuksen tai 20 §:ssä tarkoitettuun nuoren kuntoutusrahaan oikeuttavan kuntoutuksen etenemisen sekä kuntoutujan toimeentulon turvaamiseksi. Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista säännöksen alkuosan sääntelyyn oikeudellisesti rajatusta tarveharkinnasta.

(13)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota säännöksessä taattuun oikeuteen. Sanamuodon mukaan kuntoutujalla on oikeus kuntoutusrahaan odotus- ja väliajalta, jos hän ei tuolta ajalta saa toimeentuloa esimerkiksi työstä.

(14)Säännös oikeudesta kuntoutusrahaan odotus- ja väliajalta on lisätty lakiin perustuslakivaliokunnan säätämisjärjestyskannanoton perusteella (, s. 3/1,). Valiokunta kiinnitti huomiota tuolloin arvioidun esityksen perustelujen viitaukseen siitä, että henkilö voisi kuntoutuksen odotus- ja väliaikoina jäädä perustoimeentuloa turvaavien järjestelmien ulkopuolelle ja siten vain harkinnanvaraisen kuntoutusrahan varaan. Ehdotettua säännöstä oli valiokunnan mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentin vastaisten väliinputoamistilanteiden estämiseksi tarkistettava niin, että kuntoutujalla on sen perusteella oikeus kuntoutusrahaan, jos hän ei kuntoutuksen odotus- ja väliaikoina saa toimeentuloaan esimerkiksi työstä tai perustoimeentuloa turvaavista muista järjestelmistä. Säännöstä ei ehdoteta tältä osin muutettavaksi. Valiokunnalla ei ole sinänsä huomauttamista 24 §:n sääntelyn sisältöön. Valiokunta toteaa 1 momentin eduskuntakäsittelyssä laaditun sääntelyn suhteen momentin muuhun sääntelyn olevan kuitenkin epäselvää. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on syytä tarkastella mahdollisuutta sääntelyn selkiyttämiseen harkintavallan laajuuden osalta.

(15)Perustuslakivaliokunta on pitänyt huolestuttavana sitä, että ehdotetun lainsäädännön on arvioitu ohjaavan etuudensaajia viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen saajiksi (ks. myös,,). Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että toimeentulotukeen liittyy muusta sosiaaliturvajärjestelmästä poikkeava tarveharkinta ja menokontrolli (ks. myös, kappale 16).

(16)Valtioneuvoston on syytä seurata sääntelyn vaikutuksia tästäkin näkökulmasta.