Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi hyvinvointialueesta annetun lain ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisestä Uudellamaalla annetun lain 2 ja 17 §:n muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi hyvinvointialueesta annettua lakia sekä sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisestä Uudellamaalla annettua lakia.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.

Esitykseen sisältyy lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallitus katsoo, että lakiesitys voidaan käsitellä tavallisessa lain säätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Ennakollinen talouden ohjaus

Helsingin kaupunkiin kohdistuva ohjaus

Arviointimenettelyn aloituskynnyksen madaltaminen

(1)Hyvinvointialuelakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset ennakollisesta talouden ohjauksen menettelystä. Hyvinvointialueen arviointimenettelyn käynnistämistä koskevia säännöksiä ehdotetaan lisäksi muutettaviksi siten, että arviointimenettely voi käynnistyä, jos hyvinvointialueelle on myönnetty hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain 11 §:ssä tarkoitettua lisärahoitusta yhden kerran. Hyvinvointialuelain 122 §:ssä säädetyn arviointiryhmän tulee ehdotuksessaan käsitellä myös hyvinvointialue- ja maakuntajakolain 2 luvun 6 §:ssä tarkoitettua hyvinvointialueen muuttamisen vireillepanoa. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuudesta käynnistää aluejakoselvitys ilman uutta arviointimenettelyä laissa säädettyjen arviointimenettelyn edellytysten yhä täyttyessä.

(2)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen kaikkea itsehallintoa kuntia suuremmilla hallintoalueilla koskevan perustuslain 121 §:n 4 momentin kannalta ja perustuslain riittäviä sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan 19 §:n 3 momentin kannalta.

(3)Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Kyseistä perustuslain säännöstä on erityisesti arvioitu hyvinvointialueiden perustamista koskevan lainsäädännön yhteydessä (, lisäksi aiemmin,,,,). Perustuslakivaliokunta on todennut, että perustuslaissa säänneltyjen erilaisten itsehallinnon muotojen yhteinen piirre on kansanvaltaisuus (, kappale 26,, s. 24). Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, että hyvinvointialueisiin kohdistuva valtion ohjaus ja alueiden rahoitusmalli kaventavat tosiasiallisesti aluevaltuuston päätösvaltaa (, kappale 26).

(4)Julkisen vallan on perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Perustuslain 19 §:n 3 momentissa mainitulle oikeudelle riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin on perustuslakivaliokunnan mukaan vakiintunut tietty oikeudellinen sisältö ja arviointiperusteet (, kappale 71). Palvelujen riittävyyden arvioimisessa lähtökohtana on niiden mukaan sellainen palvelujen taso, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (ks., s. 71/II). Viittaus jokaiseen terveyspalveluihin oikeutettuna edellyttää viime kädessä yksilökohtaista arviointia palvelujen riittävyydestä (ks., s. 3/I). Oikeus riittäviin terveyspalveluihin turvaa vakavimmissa tilanteissa perustuslain 7 §:ssä perusoikeutena turvattua oikeutta elämään (ks., s. 4/II).

(5)Hyvinvointialuelakiin lisättäväksi ehdotettavalla ennakollisen talouden ohjauksen menettelyllä tuetaan hallituksen esityksen (s. 32) mukaan hyvinvointialueen päätöksentekoa varmistamalla, että voitaisiin löytää keinoja tilanteisiin, jossa ilmeisesti hyvinvointialueen taloudellinen tilanne olisi vaikeutumassa. Esityksellä ei esityksen perustelujen (s. 14) mukaan muuteta voimassa olevan lain mukaista hyvinvointialueen taloutta ja sen suunnittelua koskevaa sääntelyä olennaisilta perusteiltaan. Kyse on pääosin informaatio-ohjauksesta, johon ei ole liitetty hyvinvointialueen itsehallinnolliseen asemaan vaikuttavaa sääntelyä. Hyvinvointialueen itsensä tehtäväksi jäisivät menettelyssä todetut toimenpiteet. Esitetyn neuvottelumenettelyn ensisijainen tavoite on esityksen (s. 32) mukaan ehkäistä perustuslailla turvattujen palvelujen vaarantumista ehkäisemällä ennalta hyvinvointialueen talouden ajautumista tilanteeseen, jossa hyvinvointialueen arviointimenettelyn käynnistämiselle ei enää olisi vaihtoehtoja.

(6)Perustuslakivaliokunta on hiljattain arvioinut hyvinvointialuelakiin lisättäviksi ehdotettuja säännöksiä valtiovarainministeriön hyvinvointialueita koskevista ohjaustehtävistä ja ministeriöiden neuvotteluista hyvinvointialueiden kanssa (). Valiokunnan mukaan hyvinvointialueiden ohjauksen tehtävissä on kyse merkityksellisestä toimivallan käytöstä niin perustuslain 19 §:n 3 momentissa turvattujen riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden kuin hyvinvointialueiden 121 §:n 4 momentissa turvatun alueellisen itsehallinnonkin kannalta (, kappale 14). Valiokunnan mukaan itsehallinnon yksi tae on tietty lakisääteisyys, millä on merkitystä hyvinvointialueiden hallinnon järjestämiseen ja niiden rahoitukseen nähden(, kappale 34). Perustuslakivaliokunta piti asianmukaisena, että valtion ohjausta tarkoittavien tehtävien perusteista säädetään lailla.

PeVL 14/2024 vpPeVL 14/2024 vp

(8)Perustuslakivaliokunta pitää asianmukaisena, että ennakollisesta talouden ohjauksen menettelystä säädetään lailla. Vaikka ehdotetut muutokset lisäävät edelleen hyvinvointialueiden valtiollista ohjausta ja siten edelleen jossain määrin kaventavat hyvinvointialueiden jo nyt suhteellisen ohutta itsehallintoa, eivät muutokset valiokunnan mielestä olennaisesti muuta hyvinvointialueiden oikeudellista asemaa nykyiseen verrattuna. Perustuslakivaliokunnan mielestä merkityksellisenä on pidettävä sitä, että ehdotetulla neuvottelumenettelyllä, jonka tavoitteena on osaltaan varmistaa, että hyvinvointialueille kohdennettu rahoitus riittää ja takaa palvelujen saamisen, on yhteys myös perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettujen oikeuksien turvaamiseen. Ehdotettu ennakollista talouden ohjauksen menettelyä koskeva sääntely ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 121 §:n 4 momentin kannalta.

(9)Ennakollisen talouden ohjauksen menettelyä koskeva sääntely tulee ehdotuksen mukaan sovellettavaksi Helsingin kaupungin eriytettäviin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tehtäviin. Hallituksen esityksen (s. 33) mukaan ehdotettua sääntelyä on tarkoituksenmukaista soveltaa myös Helsingin kaupungin eriytettäviin tehtäviin, jotta lakisääteisiä sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen palveluja turvataan yhdenvertaisesti. Helsingin kaupungin näiden tehtävien rahoitus määräytyy samanlaisten perusteiden mukaisesti kuin hyvinvointialueiden. Lisäksi ehdotetulla sääntelyllä turvattaisiin esityksen (s. 33) mukaan osaltaan perusoikeuksien toteutumista ehkäisemällä ennalta talouden heikentymistä sellaiseen tilaan, jossa palvelut voisivat vaarantua.

PeVL 17/2021 vpPeVL 17/2021 vp

(11)Vaikka kunnallisen itsehallinnon perustuslain suojasta johtuu tiukempia vaatimuksia valtionohjaukselle kuin kuntia suurempien hallintoalueiden osalta, ei ehdotetun uuden neuvottelumenettelyn ulottaminen koskemaan myös Helsingin kaupungin eriytettäviä tehtäviä merkitse perustuslakivaliokunnan mielestä niin merkittävää puuttumista kunnallisen itsehallintoon, että se muodostuisi valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi.

(12)Hallituksen esityksessä ehdotetaan myös laissa säädetyn hyvinvointialueen arviointimenettelyn aloituskynnyksen madaltamista niin, että arviointimenettely voidaan aloittaa, jos hyvinvointialueelle on myönnetty kerran lisärahoitusta. Ehdotettu sääntely ei perustuslakivaliokunnan mielestä muuta perusteiltaan hyvinvointialueen itsehallinnollista asemaa, eikä se näin ollen muodostu ongelmalliseksi perustuslain 121 §:n 4 momentin kannalta.