Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi kansaneläkelakia, takuueläkkeestä annettua lakia, Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annettua lakia, vammaisetuuksista annettua lakia, sairausvakuutuslakia, työttömyysturvalakia sekä työkyvyttömyyseläkkeellä olevien työhönpaluun edistämisestä annettua lakia.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2025. Vammaisetuuksista annetun lain muutokset on kuitenkin tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2027, ja työhön paluun edistämisestä annetun lain voimassaoloajan jatkamista koskevan muutoksen taas on tultava voimaan ennen kuin sen kohteena olevan lain voimassaolo päättyy eli ennen 31.12.2024.
Esitykseen sisältyy lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallitus katsoo, että esitys voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, mutta pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutoksia kansaneläkelakiin, Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annettuun lakiin ja viiteen muuhun lakiin. Kansaneläkkeen, takuueläkkeen, sairauspäivärahan sekä Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaetuuksien alaikäraja nostetaan ehdotuksen mukaan 16 vuodesta 18 vuoteen. Lisäksi työttömyysetuuksien maksamisen poikkeussäännöksiä, jotka eräissä tapauksissa sallivat työttömyysetuuden maksamisen alle 18-vuotiaalle, rajataan nykyiseen nähden. Vammaisetuuksista annetun lain mukaisia etuuksia muutettaisiin siten, että vammaistukea jatkossa maksetaan alle 18-vuotiaalle lapsen vammaistukena ja 18 vuotta täyttäneelle aikuisen vammaistukena. Eläkettä saavan hoitotuen alaikärajaa ehdotetaan vastaavasti nostettavaksi 18 vuoteen.
(2)Esityksellä tavoitellaan säästöjä julkiseen talouteen. Julkisen talouden menojen on ehdotettujen muutosten yhteisvaikutuksesta arvioitu vähentyvän noin 48,5 miljoonalla eurolla vuosittain vuodesta 2027 alkaen. Hallituksen esityksen mukaan tarkoituksena on lisäksi selkeyttää etuusjärjestelmää ja lisätä perusturvajärjestelmän johdonmukaisuutta. Esitykseen sisältyvissä lakiehdotuksissa tarkoitettujen eläkkeiden ja etuuksien ikärajat ehdotetaan muutettaviksi vastaamaan ajankohtaa, jolloin nuoren oppivelvollisuuslain mukainen oppivelvollisuus viimeistään päättyy ja nuoren vanhempien elatusvelvollisuus pääsääntöisesti päättyy.
(3)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden ja perustoimeentulon turvaa koskevan perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta.
(4)Ihmiset ovat perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (, s. 42). Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia ihmisille että asetettaessa heille velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (, s. 42—43, ks. myös, s. 3/I). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin vakiintuneesti korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim., kappale 5,, s. 2/II,, s. 2).
(5)Ketään ei perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan muun muassa iän, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Erilaisen kohtelun mahdollistavalle hyväksyttävälle perusteelle asetettavat vaatimukset ovat perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan korkeat silloin, kun erottelu perustuu syrjintäkiellossa tarkoitettuihin henkilöön liittyviin syihin (, kappale 5). Hyväksyttävän perusteen on valiokunnan käytännössä edellytetty olevan asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen (ks. esim., s. 5—6). Henkilöihin kohdistuvat erottelut eivät saa olla mielivaltaisia, eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim.,, s. 2,, s. 4,, s. 6).
(6)Lakiehdotuksen vaikutukset kohdistuvat ennen muuta 16—17-vuotiaisiin nuoriin. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksessä esitetyt tiedot (esim. s. 40—41) erityisesti kuntoutusrahaetuuksien merkityksestä vaikuttaisivat sinänsä puoltavan nykytilan säilyttämistä tältä osin.
(7)Nyt ehdotetulle ikärajoja koskevalle sääntelylle on perustuslakivaliokunnan mielestä kuitenkin esitetty hyväksyttävät, ennen muuta oppivelvollisuuden päättymisajankohtaan kiinnittyvät perusteet. Henkilöihin kohdistuvat erottelut eivät ole mielivaltaisia, eivätkä erot muodostu kohtuuttomiksi. Ehdotettu sääntely ei siten muodostu ongelmalliseksi perustuslain 6 §:n kannalta.
(9)Perusoikeusuudistuksen esitöiden ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu perustoimeentulon turva on voimassa olevasta sosiaalilainsäädännöstä riippumaton eikä siten kiinnity suoraan tiettyihin olemassa oleviin etuusjärjestelyihin (, s. 70/II,, s. 10/II). Perusoikeussäännöksen mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Perusoikeusuudistuksen esitöiden (, s. 70/I) mukaan momentissa tarkoitettu turva on yhteydessä lueteltuihin elämäntilanteisiin ja laissa kulloinkin säädettäviin etuuksien saamisedellytyksiin. Säännös ei kuitenkaan esitöiden mukaan aseta estettä sille, että järjestelmiin voidaan sisällyttää myös tarveharkintaa koskevia säännöksiä.
(10)Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan silloisen hallitusmuodon taloudellisia ja sosiaalisia perusoikeuksia koskevia säännösehdotuksia muotoiltaessa kiinnitettiin erityistä huomiota tosiasiallisiin mahdollisuuksiin näiden oikeuksien toteuttamiseen ja varmistumaan siitä, että ehdotukset soveltuisivat myös taloudellisten olosuhteiden muuttuessa (, s. 19/I). Perustuslakivaliokunta on perustoimeentulon turvaa koskevan säännöksen yhteydessä pitänyt lainsäätäjälle asetettavan toimintavelvoitteen luonteen mukaisena sitä, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (, s. 10/II). Valiokunta on lisäksi pitänyt johdonmukaisena, että — niiltä osin kuin kysymys on julkisen vallan välittömästi rahoittamista perustoimeentuloturvaetuuksista — etuuksien tasoa mitoitettaessa otetaan huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila (, kappale 7,, s. 2,, s. 3,, s. 3/I).
(11)Perustuslakivaliokunta on huomauttanut, että niin sanotut perustuslailliset toimeksiannot ovat merkityksellisiä erityisesti lainsäätäjän toiminnassa ja ne on otettava huomioon myös budjettivaltaa käytettäessä. Tähän tulisi valiokunnan mukaan kiinnittää huomiota erityisesti valtiontalouden säästöjä kohdennettaessa (, kappale 8,, s. 2,, s. 2/II, ks. myös, s. 3/II ja s. 6).
(12)Perustuslakivaliokunnan mielestä estettä ei kuitenkaan ole sille, että valtiontalouden säästöjä voidaan kansantalouden ja julkisen talouden tilan huomioiseksi kohdentaa määrältään verraten vähäisiinkin menovähennyksiin tarvittavien valtiontalouden säästöjen aikaansaamiseksi.
(13)Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksessä esitetyillä, julkisen talouden tilanteeseen ja kehitysnäkymiin liittyvillä seikoilla voidaan sinänsä perustella nyt ehdotettua sääntelyä (, kappale 9, ks. myös).
(14)Valiokunta on lisäksi todennut (, s. 2/II), ettei perustuslaissa voida yksityiskohtaisesti säätää, millä tavoin ja esimerkiksi minkä tasoisina etuuksina perustoimeentulon turva taataan lailla. Momentin mukaisina ei voida pitää ainakaan sellaisia muutoksia toimeentuloturvan sääntelyyn, jotka vaarantaisivat vähimmäistoimeentulon tai johtaisivat 1 momentissa tarkoitettua välttämättömän toimeentulon turvaa heikompaan perustoimeentuloturvan mitoitukseen (, kappale 8). Valiokunta on kuitenkin painottanut, että toimeentulotukea ja ihmisarvoisen elämän edellyttämää toimeentuloa perustuslain 19 §:n 1 momentin tarkoittamassa mielessä ei voida samaistaa toisiinsa (, s. 2/II, ks. myös, s. 3—4 ja, kappale 4), vaan toimeentulotukijärjestelmän avulla on pyritty turvaamaan sosiaalisesti hyväksyttävää elintasoa, mikä on useimmissa tapauksissa enemmän kuin perustuslain 19 §:n 1 momentissa taattu oikeus (, kappale 4,, s. 2/II).
(15)Nyt ehdotettu sääntely ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta.
(16)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota hallituksen esityksessä esitettyihin tietoihin siitä, että ehdotettujen muutosten seurauksena toimeentulotuen tarpeen arvioidaan jossain määrin kasvavan. Valiokunta on pitänyt huolestuttavana sitä, että ehdotetun lainsäädännön on arvioitu ohjaavan etuudensaajia viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen saajiksi (ks. myös,,). Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että toimeentulotukeen liittyvät muusta sosiaaliturvajärjestelmästä poikkeavat tarveharkinta ja menokontrolli (, kappale 4, ks. myös, kappale 16).
PeVL 16/2023 vpPeVL 16/2023 vp
(18)Perustuslakivaliokunta on (esim., kappale 5,, kappale 7,, kappale 9,, kappale 6) kiinnittänyt huomiota hallituksen esitysten laatimisohjeisiin. Niiden mukaan, jos lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta tai suhteesta ihmisoikeussopimuksiin on epäselvyyttä, esityksen suhdetta perustuslakiin koskevaan jaksoon on otettava säätämisjärjestysarvion jälkeen omaksi kappaleekseen nimenomainen lausuma, jonka mukaan on suotavaa, että esitys saatetaan perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi. Lausumaa ei ohjeiden mukaan kirjoiteta, ellei esityksen arviointi perustuslakivaliokunnassa ole aidosti tarpeen tulkintaongelman takia. Valiokunta korostaa edelleen, että muissa kuin ohjeissa mainituissa epäselvyystilanteissa tällaista lausumaa ei tulisi sisällyttää perusteluihin.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.