Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain ja työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 4 ja 8 §:n muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi työttömyysturvalakia ja työttömyysetuuksien rahoituksesta annettua lakia.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2025.

Esitykseen sisältyy lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso.

Lait voidaan hallituksen käsityksen mukaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan muun muassa, että osittaisen työmarkkinatuen vähimmäismäärää pienennetään siten, että se on 35 prosenttia siitä työmarkkinatuesta, jota vanhempiensa taloudessa asuvalle työnhakijalle muutoin työmarkkinatukena maksettaisiin.

(2)Työttömyysetuuksista työttömyyspäivärahan peruspäiväraha ja sitä suuruudeltaan vastaava ansiopäivärahan perusosa sekä työmarkkinatuki, joka täysimääräisenä on peruspäivärahan suuruinen, ovat perustuslain 19 §:n 2 momenttiin liittyviä sosiaaliturvan etuusjärjestelmiä (, kappale 6,, s. 1/II ja, s. 1/II). Myös nyt ehdotettua sääntelyä osittaisesta työmarkkinatuesta on siten tarkasteltava perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta.

HE 309/1993 vpHE 309/1993 vp

(4)Perusoikeusuudistuksen esitöiden ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu perustoimeentulon turva on voimassa olevasta sosiaalilainsäädännöstä riippumaton eikä siten kiinnity suoraan tiettyihin olemassa oleviin etuusjärjestelyihin (, s. 70/II,, s. 10/II). Momentissa tarkoitettu turva on yhteydessä lueteltuihin elämäntilanteisiin ja laissa kulloinkin säädettäviin etuuksien saamisedellytyksiin (, s. 70/I). Säännös ei kuitenkaan esitöiden mukaan aseta estettä sille, että järjestelmiin voidaan sisällyttää myös tarveharkintaa koskevia säännöksiä.

(5)Perustuslakivaliokunta on lisäksi todennut (, s. 2/II), ettei perustuslaissa voida yksityiskohtaisesti säätää, millä tavoin ja esimerkiksi minkä tasoisina etuuksina perustoimeentulon turva taataan lailla. Momentin mukaisina ei voida pitää ainakaan sellaisia muutoksia toimeentuloturvan sääntelyyn, jotka vaarantaisivat vähimmäistoimeentulon tai johtaisivat 1 momentissa tarkoitettua välttämättömän toimeentulon turvaa heikompaan perustoimeentuloturvan mitoitukseen (, kappale 8). Valiokunta on kuitenkin painottanut, että toimeentulotukea ja ihmisarvoisen elämän edellyttämää toimeentuloa perustuslain 19 §:n 1 momentin tarkoittamassa mielessä ei voida samaistaa toisiinsa (, s. 2/II, ks. myös, s. 3—4 ja, kappale 4), vaan toimeentulotukijärjestelmän avulla on pyritty turvaamaan sosiaalisesti hyväksyttävää elintasoa, mikä on useimmissa tapauksissa enemmän kuin perustuslain 19 §:n 1 momentissa taattu oikeus (, kappale 4,, s. 2/II).

(6)Hallituksen esityksellä tavoitellaan julkisen talouden vahvistamista. Osittaisena työmarkkinatukena maksettavan määrän korvausprosentin alentaminen vähentää hallituksen esityksen (s. 22) mukaan julkisen talouden menoja arviolta 3,3 miljoonalla eurolla vuodessa.

(7)Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan silloisen hallitusmuodon taloudellisia ja sosiaalisia perusoikeuksia koskevia säännösehdotuksia muotoiltaessa kiinnitettiin erityistä huomiota tosiasiallisiin mahdollisuuksiin näiden oikeuksien toteuttamiseen ja varmistumaan siitä, että ehdotukset soveltuisivat myös taloudellisten olosuhteiden muuttuessa (, s. 19/I). Perustuslakivaliokunta on perustoimeentulon turvaa koskevan säännöksen yhteydessä pitänyt lainsäätäjälle asetettavan toimintavelvoitteen luonteen mukaisena sitä, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (, s. 10/II). Valiokunta on lisäksi pitänyt johdonmukaisena, että — niiltä osin kuin kysymys on julkisen vallan välittömästi rahoittamista perustoimeentuloturvaetuuksista — etuuksien tasoa mitoitettaessa otetaan huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila (, kappale 7,, s. 2,, s. 3,, s. 3/I).

(8)Perustuslakivaliokunta on huomauttanut, että niin sanotut perustuslailliset toimeksiannot ovat merkityksellisiä erityisesti lainsäätäjän toiminnassa, ja ne on otettava huomioon myös budjettivaltaa käytettäessä. Tähän tulisi valiokunnan mukaan kiinnittää huomiota erityisesti valtiontalouden säästöjä kohdennettaessa (, kappale 8,, s. 2,, s. 2/II, ks. myös, s. 3/II ja s. 6).

(9)Perustuslakivaliokunnan mielestä estettä ei kuitenkaan ole sille, että valtiontalouden säästöjä voidaan kansantalouden ja julkisen talouden tilan huomioiseksi kohdentaa määrältään verraten vähäisiinkin menovähennyksiin tarvittavien valtiontalouden säästöjen aikaansaamiseksi (ks. esim., kappale 12). Hallituksen esityksessä mainituilla julkisen talouden tilanteeseen liittyvillä seikoilla voidaan sinänsä perustella nyt ehdotettua sääntelyä (, kappale 9, ks. myös).

(10)Osittaista työmarkkinatukea koskeva sääntely on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (). Valiokunta piti tuolloin ehdotettua sääntelyä siitä, että työmarkkinatuki on 60 prosenttia lain mukaisesti lasketusta työmarkkinatuesta, jos työnhakija asuu vanhempiensa taloudessa eikä ole täyttänyt työssäoloehtoa, perusoikeuksien yksilöllisen luonteen näkökulmasta kovin kaavamaisena. Osittaista työmarkkinatukea tarkoittava ehdotus oli valiokunnan mukaan merkityksellinen myös Kansainvälisen työjärjestön (ILO) työllisyyden edistämistä ja työttömyysturvaa koskevan yleissopimuksen nro 168 kannalta (, s. 5/II). Valiokunnan lausunnossa viitattu sopimuksen 15 artikla koskee sanamuotonsa mukaan kuitenkin vain tilanteita, jolloin henkilö on kokonaan työtön ja hänen ansiotulonsa ovat väliaikaisesta työn loppumisesta johtuen keskeytyneet ilman, että työsuhde on katkennut. Osittaista työmarkkinatukea maksetaan vanhempiensa taloudessa asuvalle työnhakijalle, joka ei ole täyttänyt työssäoloehtoa.

PeVL 46/2002 vpPeVL 46/2002 vp

PeVL 46/2002 vpPeVL 46/2002 vp

HE 309/1993 vpHE 309/1993 vp

(14)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että muutoksen myötä osittaisen työmarkkinatuen vähimmäismäärä pienenee tuntuvasti eikä osittaisen työmarkkinatuen vähimmäismäärää (35 prosenttia) juurikaan perustella esityksessä. Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota tulorajaan, jonka alittavat vanhempien yhteenlasketut tulot eivät vaikuta työmarkkinatukea vähentävästi. Tulorajaa ei hallituksen esityksen (s. 9—10) valossa ole korotettu sen jälkeen, kun työttömyysturvalain nykyinen 7 luvun 9 § tuli voimaan vuoden 2010 alussa.

(15)Hallituksen esityksen (s. 24) mukaan osittaisen työmarkkinatuen määrään ehdotettu muutos voisi lisätä täysi-ikäisen hakijan perustuslain 19 §:n 1 momentissa turvatun viimesijaisen turvan tarvetta. Perustuslakivaliokunta on pitänyt huolestuttavana sitä, että ehdotetun lainsäädännön on arvioitu ohjaavan etuudensaajia viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen saajiksi (ks. myös,,). Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että toimeentulotukeen liittyvät muusta sosiaaliturvajärjestelmästä poikkeavat tarveharkinta ja menokontrolli (, kappale 16,, kappale 4, ks. myös, kappale 16).

(16)Hallituksen esityksessä (s. 36) on todettu ehdotetun sääntelyn olevan merkityksellistä esimerkiksi YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksien koskevaan yleissopimuksen ja uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan kannalta. Perusteluissa on myös selostettu esimerkiksi Euroopan sosiaalista peruskirjaa valvovan sosiaalisten oikeuksien komitean ja TSS-komitean soveltamiskäytäntöä.

(17)Perustuslakivaliokunta toteaa aikaisempiin kannanottoihinsakin (,) viitaten, että Euroopan sosiaalisen peruskirjan voimaan saattaneet valtiot ovat sitoutuneet suojaamaan sopimuksessa määriteltyjä sosiaalisia ja taloudellisia oikeuksia. Suomi on lisäksi sitoutunut peruskirjan lisäpöytäkirjaan järjestökantelujen järjestelmästä. Perustuslakivaliokunta toistaa suhtautuvansa erittäin vakavasti sosiaalisen peruskirjan valvontakäytännössä esitettyihin huomioihin (ks.,, s. 5). Valiokunnan mielestä valtioneuvoston tulee pikaisesti aloittaa asiaa koskeva perusteellinen tarkastelu.

(18)Hallituksen esityksen (s. 25) mukaan yksittäisissä tilanteissa osittaisen työmarkkinatuen määrään ehdotettu muutos voi vaikuttaa myös sellaisen osittaisen työmarkkinatuen saajan käytettävissä oleviin tuloihin, jolla on alaikäisiä huollettavina. Perustuslakivaliokunta kiinnittää tältä kannalta huomiota YK:n lapsen oikeuksien komitean varsin tuoreisiin loppupäätelmiin Suomen viidennen ja kuudennen määräaikaisraporttien johdosta. Loppupäätelmissä (kappale 35) komitea suosittelee Suomea välttämään sellaisia sosiaaliturvaetuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin. Nyt ehdotettua sääntelyä olisi ollut aiheellista arvioida myös komitean loppupäätelmien kannalta (, kappale 17, ks., kappale 12).