Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Euroopan unionin jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välisestä tietojenvaihdosta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

HALLITUKSEN ESITYS

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Euroopan unionin jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välisestä tietojenvaihdosta sekä muutettaviksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia, henkilötietojen käsittelystä Tullissa annettua lakia ja henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annettua lakia. Samalla Euroopan unionin jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välisen tietojen ja tiedustelutietojen vaihdon yksinkertaistamisesta tehdyn neuvoston puitepäätöksen lainsäädännön alaan kuuluvien säännösten kansallisesta täytäntöönpanosta ja puitepäätöksen soveltamisesta annettu laki kumottaisiin.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan pääosin 1.12.2024.

Hallituksen esitykseen sisältyy jakso esityksen suhteesta perustuslakiin ja säätämisjärjestyksestä. Esityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Arvio ehdotetusta sääntelystä

(1)Hallituksen esityksen tarkoituksena on panna täytäntöön jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välistä tietojenvaihtoa koskeva direktiivi (Euroopan parlamentin ja neuvoston jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välisestä tietojenvaihdosta ja neuvoston puitepäätöksen 2006/960/YOS kumoamisesta annettu direktiivi (EU) 2023/977, jäljempänä myös tietojenvaihtodirektiivi). Ehdotetun lain tavoitteena on määritellä tarkat, yhteiset ja yhtenäiset säännöt, joilla varmistetaan lainvalvontaviranomaisten yhtäläinen pääsy tietoon eri jäsenvaltioissa. Laissa säädetään tietojenvaihdon keskitetyn sähköisen asianhallintajärjestelmän käyttöön ottamisesta sekä EU:n lainvalvontaviranomaisen Europolin hallinnoiman suojatun tiedonvaihtoverkkosovelluksen määrittämisestä oletusarvioiseksi tietojenvaihtokanavaksi. Ehdotuksella ei lisätä uusia toimivaltuuksia lainvalvontaviranomaisille.

PeVL 11/2022 vpPeVL 11/2022 vp

(3)Täytäntöönpantava direktiivi sisältää pääosin niin sanottua täysharmonisoivaa sääntelyä. Tältä osin direktiivin sääntelystä poikkeava kansallinen sääntely ei ole EU-oikeudellisesti sallittua. Tietojenvaihtodirektiivi sisältää kuitenkin myös jonkin verran jäsenvaltioille liikkumavaraa antavaa sääntelyä, jonka puitteissa jäsenvaltiot voivat antaa kansallista sääntelyä. Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuitenkaan lähtökohtaisesti kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim., s. 4). Valiokunta on kuitenkin vakiintuneesti korostanut, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. esim., kappale 2,, s. 2,, s. 3).

(4)Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (, s. 3,, s. 42,, s. 2,, s. 4). Valiokunnan mielestä nyt arvioitavassa hallituksen esityksessä on asianmukaisesti tehty selkoa kansallisesta liikkumavarasta. Valiokunnan mielestä säätämisjärjestysperusteluissa on muutenkin tehty asianmukaisesti selkoa ehdotettavan sääntelyn suhteesta perustuslakiin, ja valiokunta esittää tämän johdosta vain eräitä täydentäviä huomioita sääntelyn selkeydestä.

(5)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen muuta perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä myös EU:n perusoikeuskirjan kannalta. EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvataan yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan.

(6)Perustuslakivaliokunta on pitänyt henkilötietojen käsittelyä koskevassa valtiosääntöisessä arviossa merkityksellisenä myös käsittelyn tarkoitusta yksilöön kohdistuvan julkisen vallan käytön mahdollistajana (ks., s. 6,, s. 6). Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta. Toimivaltasääntely on valiokunnan käsityksen mukaan yleensä merkityksellistä myös perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien näkökulmasta (, s. 2/I).

(7)Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 10 §:ssä turvatut oikeudet saavat erityistä merkitystä nyt arvioitavan kaltaisissa korostuneen perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa. Valiokunta viittasi arvioidessaan esitystä EU:n yleistä tietosuoja-asetusta täydentäväksi lainsäädännöksi (, s. 6—7) esittäneensä jo ennen perusoikeusuudistusta sittemmin vakiintuneen luonnehdinnan, jonka mukaan ”poliisilaki on tyypillisesti sellainen säädös, joka voi herkästi joutua ristiriitaan kansalaisten perusoikeuksien, varsinkin klassisten vapausoikeuksien kanssa” (, s. 1/II,, s. 2—3,, kappale 4).

(8)Perustuslakivaliokunnan mukaan (, s. 6—7) henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on sanotun johdosta paitsi arkaluonteisten tietojen käsittelyn osalta myös tällaisissa perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa edelleen arvioitava valiokunnan aiemman sääntelyn lakitasoisuutta, täsmällisyyttä ja kattavuutta korostaneen käytännön pohjalta. Henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden, täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan kuitenkin joiltain osin täyttää tietosuoja-asetuksen soveltamisalan ulkopuolella kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla (ks. myös, s. 3—4,, s. 9,, s. 4). Yleislakina tässä sääntelykontekstissa noudatettava rikosasioiden tietosuojalaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella ().

(9)Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 52) viitataan direktiivin johdanto-osan 23 perustelukappaleeseen, jonka mukaan direktiivin lähtökohtana on ollut varmistaa unionin oikeuden mukainen henkilötietojen suoja kaikessa sen nojalla tapahtuvassa tietojenvaihdossa. Perustelujen mukaan kaikessa henkilötietojen käsittelyssä on siten noudatettava kaikilta osin rikosasioiden tietosuojadirektiiviä ja rikosasioiden tietosuojalakia. Valiokunnalla ei ole huomauttamista lakiehdotuksen perusratkaisuista tässä suhteessa.

(10)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin sääntelyn selkeyden kannalta huomiota hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 2 §:n 1 kohdan sääntelyyn toimivaltaisista lainvalvontaviranomaisista. Valiokunta huomauttaa, että säännöksessä viitattua poliisia ei voi poliisin hallinnosta annetun lain 1 §:ssä säädetty huomioon ottaen pitää selkeänä määrittelynä toimivaltaisesta viranomaisesta. Sanotulla epäselvyydellä voi olla erityistä merkitystä sovellettaessa esimerkiksi rekisterinpitäjän velvollisuuksia koskevia säännöksiä. Sääntelyä on syytä täsmentää.

(11)Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn raskauteen ja monimutkaisuuteen (ks. esim., s. 4 ja, s. 3). Valiokunta on varsin usein kiinnittänyt huomiota sääntelyn muodostumiseen sekavaksi ja vaikeasti hahmottuvaksi (ks. esim., s. 2/I,, s. 2/I,, s. 2/I,, s. 5). Valiokunta on edellyttänyt, että sääntelyn kohderyhmän tulee kyetä ilman vaikeuksia soveltamaan säännöksiä (ks. esim., s. 3/I). Vaikeaselkoisuudella on myös nyt käsillä olevassa sääntely-yhteydessä sitä soveltavien henkilöiden oikeusturvaa heikentävää merkitystä (ks. myös, kappale 13). Valiokunta kiinnittää tästä näkökulmasta huomiota siihen, että lakiehdotuksen sääntelyssä toistetaan paikka paikoin varsin sanatarkasti direktiivin artiklojen sanamuotoja, jotka eivät kaikilta osin vastaa kansallisen oikeusjärjestyksen omaksumaa terminologiaa. Sanotulla seikalla voi olla erityistä merkitystä myös sääntelyä sovellettaessa.

(12)Perustuslakivaliokunta on arvioinut esimerkiksi viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen (). Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta ”tarpeellisiin tietoihin”, jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus ”tietojen välttämättömyydestä” jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim., s. 2—3).

(13)Ottaen huomioon täytäntöönpantavan direktiivin asettamat vaatimukset ja mainittu 1. lakiehdotuksen 12 §:n sääntely ei perustuslakivaliokunnalla ole huomauttamista sääntelystä tästä näkökulmasta. Lakiehdotuksessa omaksuttu käsitteistö ei ole kuitenkaan kaikilta osin johdonmukaista ja selkeää. Valiokunta kiinnittää tässä suhteessa erityistä huomiota hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 4 §:n sääntelyyn tietopyynnöistä toiselle jäsenvaltiolle. Säännöksen mukaan pyydettyjen tietojen tulee olla paitsi direktiivin tarkoittamalla tavalla tarpeellisia myös oikeasuhtaisia rikosten ennalta estämistä, paljastamista tai selvittämistä varten. Myös esimerkiksi lakiehdotuksen 12 §:ssä viitataan ilmeisesti direktiivin sanamuodon mukaiseen oikeasuhtaisuuteen. Kun lakiehdotuksen 12 §:n sääntelyssä henkilötietojen luovuttaminen on sidottu asianmukaisesti välttämättömyyteen, jää mainittu oikeasuhtaisuuden kriteeri tässä yhteydessä varsin vaikeasti ja vaivalloisesti sovellettavaksi. Hallintovaliokunnan on syytä tarkkaan selvittää, mahdollistaako täytäntöönpantava direktiivi sääntelyn selkeyttämisen erityisesti 12 §:n osalta myös tässä suhteessa.

(14)Perustuslakivaliokunta muistuttaa lisäksi, että se on aiemmin kiinnittänyt huomiota EU-sääntelyn eri kieliversioiden eroavaisuuksiin (ks., s. 5—6). Valiokunta viittasi tuolloin muun muassa siihen, että EU:n perusoikeuskirjan 52 artiklan mukaan yksi perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien rajoitusedellytyksistä on suhteellisuusperiaatteen mukainen välttämättömyys (”only if they are necessary”). Lisäksi valiokunta viittasi tuolloin arvioidun asetusehdotukseen kannalta merkitykselliseen perustuslain 10 §:n 4 momentin kvalifioituun lakivaraukseen kirjattuun välttämättömyyden edellytykseen. Myös perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan perusoikeusrajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia, mikä tarkoittaa muun ohella sitä, että rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi (ks., s. 5/I). Valiokunnan mukaan asetusehdotuksen jatkovalmistelussa oli sanotun vuoksi syytä kiinnittää erityistä huomiota siihen, että perusoikeuksia koskeva sääntely ei ole eri kieliversioissa perusteettomasti toisistaan poikkeavaa. Valiokunta kiinnittää huomiota tarpeeseen ottaa sanottu seikka edelleen huomioon.