Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi työriitojen sovittelusta ja eräiden työtaistelutoimenpiteiden edellytyksistä annetun lain muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työriitojen sovittelusta ja eräiden työtaistelutoimenpiteiden edellytyksistä annettua lakia.

Laki oli tarkoitettu tulemaan voimaan 1.12.2024.

Esitykseen sisältyy lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso.

Lakiehdotus voidaan esityksen mukaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Asiasta on hallituksen mielestä kuitenkin suotavaa pyytää eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Sääntelyn arviointia

Sääntelyn soveltaminen

(1)Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työriitojen sovittelusta ja eräiden työtaistelutoimenpiteiden edellytyksistä annettua lakia (jäljempänä työriitalaki). Perustuslain kannalta merkityksellinen on lähinnä sovinnon aikaansaamista koskevaan 11 §:ään ehdotettu uusi 2 momentti, jonka mukaan sovittelijan on kansantalouden kokonaisedun turvaamiseksi meneteltävä sovittelutoimessaan siten, että palkanmuodostus toimii mahdollisimman hyvin eikä työmarkkinoiden toimivuutta vaaranneta.

PeVL 41/2000 vpPeVL 41/2000 vp

(3)Ammatillisesta järjestäytymisvapaudesta on määräyksiä myös Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin lukeutuu vaatimus siitä, että rajoitus ei saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa (, s. 5/II, ks. myös, kappale 6).

(4)Ammatillinen järjestäytymisvapaus on mainittu erikseen osana yhdistymisvapautta sekä KP-sopimuksen 22 artiklassa että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa. Uudistetussa Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa turvataan ammatillinen järjestäytymisoikeus (5 artikla) ja kollektiivinen neuvotteluoikeus (6 artikla). Euroopan unionin perusoikeuskirjan 12 artiklassa turvataan oikeus rauhanomaiseen kokoontumisvapauteen ja yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa, mihin sisältyy myös oikeus perustaa yhdessä muiden kanssa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa puolustamiseksi. Perusoikeuskirjan 28 artiklan mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on yhteisön oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin lakko mukaan lukien. Kansainvälisen työjärjestön ILOn sopimuksista merkityksellisiä ovat erityisesti ammatillista järjestäytymisoikeutta ja kollektiivisia neuvotteluita koskevat yleissopimukset nro 87, 98, 151 ja 154.

(5)Kollektiivisen neuvottelumenettelyn edistämistä koskevan ILOn yleissopimuksen (n:o 154) mukaan sopimuksen jäsenvaltiolla on velvoite ryhtyä kansallisten olosuhteiden mukaisiin toimenpiteisiin kollektiivisen neuvottelumenettelyn edistämiseksi. Sopimuksessa edellytetään, että työriitojen sovitteluelimet ja -tavat on suunniteltava sellaisiksi, että ne osaltaan edistävät kollektiivisen neuvottelumenettelyn käyttöä.

(6)Hallituksen esityksessä on tehty selkoa kansainvälisten sopimusten tulkintakäytännöstä erityisesti ILOn sopimusjärjestelmän ja uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan kannalta. ILOn yhdistymisvapauskomitea ja asiantuntijakomitea ovat korostaneet työriitojen sovittelumenettelyiden puolueettomuutta ja riippumattomuutta, jotta osapuolten luottamus niiden antamaan ratkaisuun voidaan käytännössä varmistaa (CFA Compilation 2018 1323 ja 1325, CEARC report 2013, kohta 605).

(7)Hallituksen esityksen mukaan ehdotettu sääntely ei ole ristiriidassa perustuslain tai Suomen kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan sääntelyä arvioitaessa on ensinnäkin otettava huomioon, että lakiehdotuksen 11 §:n 2 momentissa on kyse sovittelijan toimintaan kohdistuvasta velvollisuudesta. Ehdotetun muutoksen jälkeenkin työriidan osapuolilla on velvollisuus osallistua sovitteluun ja antaa sovittelijalle tämän tarvitsemat tiedot työriidan sovittelua varten, mutta osapuolet päättävät sovinnon hyväksymisestä. Ehdotuksella ei rajoiteta työehtosopimusosapuolten sopimusvapautta, eikä sääntely muodostu ongelmalliseksi perustuslain 13 §:n 2 momentin kannalta.

(8)Ehdotetun 11 §:n 2 momentin mukaan sovittelussa huomioon otettava tavoite ei myöskään määritä palkanmuodostusmallia lainsäädännöllä. Lisäksi esityksessä ehdotettu ei muuta sitä, että sovittelun lähtökohtana olisivat jatkossakin työriidan osapuolten esittämät vaatimukset. Niitä sovittelijan tulisi kuitenkin pyrkiä harkitsemallaan tavalla yhteensovittamaan kansantalouden kokonaisetua eli siten yleistä etua turvaavien näkökohtien kanssa.

(9)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan työriitalakiin nyt ehdotettu sääntely ei siten sanamuotonsa puolesta muodostu ongelmalliseksi perustuslain kannalta eikä myöskään kansainvälisten ihmisoikeussopimusten vastaiseksi. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että esityksessä ehdotettu 11 §:n 2 momentti on sääntelytavaltaan varsin väljä. Sääntelyn väljyys kytkeytyy valiokunnan käsityksen mukaan nyt käsillä olevassa sääntely-yhteydessä merkityksellisiin kansainvälisiin velvoitteisiin ja niissä asetettuihin sovittelutoiminnan riippumattomuuden vaatimuksiin, eikä sääntely tälläkään perusteella muodostu ongelmalliseksi.

(10)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että työriitalain 11 §:n 2 momentille esitetyt perustelut eivät kaikilta osin vastaa ehdotettua sääntelyä tai ovat ainakin paikoin jännitteisessä suhteessa lakiehdotuksen kanssa. Hallituksen esityksessä on myös joitakin viitteitä siitä, että perustelut koskisivat erilaista sääntelyä kuin mitä esityksessä on ehdotettu. Osin perusteluissa on myös sisäisiä ristiriitoja, ja perustelulausumien — siltä osin kuin niiden voitaisiin katsoa olevan sovittelijaa velvoittavia — suhde Suomea sitoviin kansainvälisiin sopimuksiin jää paikoin avoimeksi.

PeVL 88/2022 vpPeVL 88/2022 vp

(12)Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi lain soveltamisen kannalta huomiota siihen, että nyt säädettäväksi ehdotettu työriitalain 11 §:n 2 momentti muodostaa vain osan siitä normikokonaisuudesta, jota sovittelijan on sovittelutoimessa noudatettava. Valiokunta painottaa tässä yhteydessä erityisesti perustuslain 6 §:n 4 momentissa sukupuolten tasa-arvon edistämisestä sanottua ja myös naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:ssä ilmaistua viranomaisen velvollisuutta edistää tasa-arvoa.