Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi terveydenhuoltolain 22 §:n muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi terveydenhuoltolakia.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2025.

Esitykseen sisältyy lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Lait voidaan hallituksen käsityksen mukaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Julkisen vallan velvollisuus turvata riittävät terveyspalvelut

Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Alueellinen yhdenvertaisuus ja seuranta

(1)Terveydenhuoltolain 22 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, ettei hyvinvointialueilla, Helsingin kaupungilla ja HUS-yhtymällä jatkossa ole lakisääteistä velvollisuutta huolehtia, että sen asukas tai terveyskeskuksen potilas saa ajokorttilaissa tarkoitetun lääkärinlausunnon perusterveydenhuollosta. Jatkossa ajokorttilausunto on lähtökohtaisesti hankittava yksityiseltä palveluntuottajalta. Lakiehdotus ei koske erikoissairaanhoitoa.

(2)Esityksen tavoitteena on vähentää hyvinvointialueiden lakisääteisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvia tehtäviä ja siten osaltaan edistää hoitoon pääsyä sekä parantaa hyvinvointialueiden edellytyksiä tuottaa lakisääteiset palvelut käytettävissä olevilla henkilöstöresursseilla. Esityksellä pyritään myös osaltaan parantamaan julkisen talouden kestävyyttä ja luomaan edellytyksiä velkaantumisen kasvun taittamiseen.

(3)Ehdotettua sääntelyä tarkastellaan hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa muun muassa perustuslain 6 §, 19 §:n 3 momentin ja 124 §:n kannalta.

(4)Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä.

(5)Perustuslain 19 §:n 3 momentin säännöksellä ei määritellä momentissa tarkoitettujen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistapaa, vaan sillä velvoitetaan julkinen valta turvaamaan palvelujen saatavuus (, s. 71/I). Perusoikeusuudistuksen yhteydessä on todettu, ettei perustuslain säännös sitonut sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä silloiseen lainsäädäntöön (ks., s. 71/II). Vastaava kanta on sittemmin toistettu useita kertoja perustuslakivaliokunnan käytännössä (ks. esim., s. 32 ja siinä mainitut lausunnot). Palvelujen järjestämistapaan ja saatavuuteen vaikuttavat välillisesti myös muut perusoikeussäännökset, kuten yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (,, s. 2,, s. 3/II, ks. myös, s. 71).

(6)Perustuslain 19 §:n 3 momentissa mainitulle oikeudelle riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin on vakiintunut tietty oikeudellinen sisältö ja arviointiperusteet. Palvelujen riittävyyden arvioimisessa lähtökohtana on niiden mukaan sellainen palvelujen taso, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (ks., s. 71/II). Viittaus jokaiseen palveluihin oikeutettuna edellyttää viime kädessä yksilökohtaista arviointia palvelujen riittävyydestä (ks., kappale 71,, s. 3/I). Oikeus riittäviin terveyspalveluihin turvaa vakavimmissa tilanteissa perustuslain 7 §:ssä perusoikeutena turvattua oikeutta elämään (ks., kappale 4).

(7)Perustuslain 19 §:n 3 momentti sisältää sääntelyvarauksen. Perustuslain esitöiden mukaan sääntelyvaraukset jättävät lainsäätäjälle liikkumavaraa oikeuksien sääntelyssä, ja tämä liikkumavara on suurempi kuin ilman sääntelyvarausta kirjoitetuissa perusoikeussäännöksissä. Perustuslaki ilmaisee kuitenkin tällöinkin pääsäännön, jota ei voida perustaltaan heikentää lailla (, s. 6/I). Perustuslain 19 §:n 3 momentissa käytetyllä sääntelyvaraustyypillä ("sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään") on haluttu korostaa lainsäätäjän rajoitettua, perustuslain ilmaisemaan pääsääntöön sidottua liikkuma-alaa (, s. 6/I, ks. myös, kappale 69). Valiokunta on kuitenkin painottanut nimenomaisesti, että perustuslain 19 §:n 3 momentin säännöksellä velvoitetaan julkinen valta turvaamaan palvelujen saatavuus (esim., s. 44—45). Säännös merkitsee siten vaatimusta palvelujen riittävästä tarjonnasta maan eri osissa asuville (, kappale 72,, s. 33).

(8)Perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettu terveyspalvelujen käsite on kaikkien perustuslaissa käytettyjen käsitteiden tavoin muun lainsäädännön sisällöstä riippumaton, autonominen käsite (ks. esim., kappale 20,, kappale 1,, s. 2,, s. 3). Vaikka säännöksen esitöissä viitataan terveyspalveluja koskevaan lainsäädäntöön, ei tämä merkitse, että perustuslain suojaa nauttisivat välttämättä kaikki kyseiseen lainsäädäntöön sisältyvät palvelut. Perustuslakivaliokunta katsoo, että perustuslain tarkoittamien terveyspalvelujen piiriin kuuluvat ensisijaisesti sellaiset palvelut, joilla pyritään ylläpitämään terveyttä, ehkäisemään ja hoitamaan sairauksia tai huolehtimaan kuntoutuksesta. Terveyspalveluilla tulee olla kiinteä yhteys ihmisten terveyteen, jotta niiden voidaan katsoa kuuluvan perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitetun turvaamisvelvollisuuden piiriin.

(9)Hallituksen esityksen perustelujen (s. 22) mukaan ajokorttilain mukaisilta lääkärintodistuksilta ja -lausunnoilta puuttuu tällainen välitön yhteys terveyden ylläpitämiseen, sairauksien hoitoon tai kuntoutukseen. Kyse on ajoterveyden selvittämiseksi tarpeellisista lääketieteellisistä asiantuntija-arvioista, joiden avulla pyritään varmistamaan, että henkilö täyttää ajoluvan myöntämiselle laissa asetetut terveysvaatimukset. Perustuslakivaliokunnan mielestä tämä tarkoitus poikkeaa perustuslain 19 §:n 3 momentin suojan piirissä olevien terveyspalvelujen tarkoituksesta. Vaikka mainittu tehtävä on voimassa olevassa terveydenhuoltolaissa osoitettu hyvinvointialueille, ei kyse ole tehtävän luonteen vuoksi perustuslain 19 §:n 3 momentin piiriin kuuluvasta terveyspalvelusta, jota säännöksen mukainen turvaamisvelvollisuus koskee.

(10)Perustuslain 124 §:ssä säädetään hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaisille.

(11)Perustuslain 124 §:n säännöksen tarkoituksena on perustuslain esitöiden mukaan rajoittaa julkisten hallintotehtävien antamista viranomaiskoneiston ulkopuolelle. Säännöksen sanamuodolla korostetaan sitä, että julkisten hallintotehtävien hoitamisen tulee pääsääntöisesti kuulua viranomaisille ja että tällaisia tehtäviä voidaan antaa muille kuin viranomaisille vain rajoitetusti (, s. 178—179). Julkisella hallintotehtävällä viitataan tässä yhteydessä verraten laajaan hallinnollisten tehtävien kokonaisuuteen, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä. Pykälä kattaa sekä viranomaisille kuuluvien tehtävien siirtämisen että hallintoon luettavien uusien tehtävien antamisen muille kuin viranomaisille (, s. 179).

PeVL 22/2013 vpPeVL 22/2013 vp

(13)Lääketieteelliseen asiantuntemukseen perustuvaan arviointiin, jota tehdään sekä julkisen kuin yksityisen terveydenhuollon piirissä, ei perustuslakivaliokunnan mielestä muutenkaan sisälly julkiselle hallintotehtävälle luonteenomaisia piirteitä, vaikka ajokorttilaissa edellytetyn lääkärinlausunnon tai -todistuksen esittäminen on yhtenä edellytyksenä ajokortin saamiselle. Vaikka lääkärin tekemä arviointi tuottaa lääketieteelliseen asiantuntemukseen perustuvaa selvitystä viranomaisen itsenäisen hallinnollisen päätöksenteon tueksi, ei se kuitenkaan muodosta sellaista viranomaista avustavaa tehtävää, jota perustuslakivaliokunta on pitänyt julkisena hallintotehtävänä (esim., s. 48,, s. 2,).

PeVL 57/2024 vpPeVL 57/2024 vp

(15)Lakiehdotuksella voi olla kiinnekohtia perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyyn. Hallituksen esityksessä (s. 11) arvioidaan, että lakiehdotuksen vaikutukset kohdistuvat erityisesti ajo-oikeuden haltijoihin, jotka terveydentilastaan tai iästään johtuen ovat lääkärinlausunnon toimittamisvelvoitteen piirissä. Esityksessä tehdään myös selkoa siitä, että hyvinvointialueet voisivat edelleen ottaa hoitaakseen perusterveydenhuollossa ajokorttitarkastuksia ja antaa ajokorttilausuntoja. Jos hyvinvointialueet eivät kuitenkaan jatkossa tarjoaisi kyseisiä palveluja, lakiehdotuksen vaikutukset kohdistuisivat esityksen (s. 12) mukaan erityisesti haja-asutusalueilla asuviin henkilöihin. Tähän vaikuttavat esityksen mukaan sekä se, että haja-asutusalueella mahdollisuus käyttää julkista liikennettä on usein huonompi, että se, ettei kaikilla alueilla välttämättä myöskään ole kattavaa yksityistä palvelutuotantoa. Hallituksen esityksen mukaan lakiehdotukseen sisältyy lisäksi riski siitä, että yksityiset palveluntuottajat nostaisivat hintojaan. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan tulisi vielä arvioida ajokorttitarkastusten yhdenvertaista saatavuutta eri puolilla maata. Lisäksi perustuslakivaliokunta korostaa, että muutoksen vaikutuksia tulee seurata tiiviisti ja mahdollisiin epäkohtiin puuttua sääntelyä muuttamalla.