Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislakia.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.

Esitykseen sisältyy lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Lait voidaan hallituksen käsityksen mukaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Säilöön ottamisen edellytykset

Säilöön otetun tuomioistuinkäsittely hätätilanteessa

Oleskeluoikeus

(1)Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislakia. Muutoksissa on kyse paitsi kansalliseen harkintaan perustuvista muutoksista myös paluudirektiivin ja vastaanottodirektiivin täytäntöönpanon täydentämisestä.

(2)Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi kaksi uutta yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden varmistamiseen tähtäävää säilöönottoperustetta. Lisäksi laissa jo olevaa pakenemisen vaaran käsitettä ehdotetaan täsmennettäväksi ja sen yhteyttä säilöönoton edellytyksiin vahvistettavaksi sekä säilöönoton enimmäiskestoaika muutettavaksi paluudirektiivin mukaiseksi 18 kuukaudeksi. Säilöönoton osalta ehdotetaan myös uutta sääntelyä, jolla voidaan varautua paremmin tavanomaista suurempiin palautettavien määriin poikkeuksellisissa tilanteissa.

(3)Lakiin ehdotetaan lisättäväksi mahdollisuus määrätä kolmannen maan kansalaiselle määräaikainen maahantulokielto enintään 15 vuodeksi. Lakia myös ehdotetaan muutettavaksi siten, että toistaiseksi voimassa oleva maahantulokielto voida määrätä edellyttämättä rangaistukseen tuomitsemista, jos ulkomaalaisen katsotaan muodostavan vakavan uhkan kansalliselle turvallisuudelle. Lisäksi lakiin ehdotetaan lisättäväksi sääntelyä oleskeluluvan peruuttamisesta ja maahantulokiellon määräämisestä Suomen ulkopuolella olevalle henkilölle.

(4)Ehdotetuilla muutoksilla pyritään säilöönoton tehokkaampaan käyttöön maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden palautusten tehostamiseksi ja toisaalta niillä pyritään edistämään yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden sekä kansallisen turvallisuuden turvaamista yhteiskunnassa. Samalla viranomaisille annetaan paremmat mahdollisuudet ehkäistä ja torjua laitonta maahantuloa ja maassa oleskelua.

(5)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä ennen kaikkea perustuslain 7 §:n 3 momentissa ja 9 §:n 4 momentissa säädetyn kannalta. Perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Rangaistuksen, joka sisältää vapaudenmenetyksen, määrää tuomioistuin. Muun vapaudenmenetyksen laillisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi. Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla. Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

(6)Ulkomaalaislaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (). Valiokunta viittasi tuolloin siihen, että perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Tämän perustuslain säännöksen lähtökohtana on "kansainvälisen oikeuden voimassa oleva pääsääntö, jonka mukaan ulkomaalaisilla ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan". Perustuslaista ei suoranaisesti johdu erityisiä sisältövaatimuksia kyseiselle lainsäädännölle, vaikkakaan perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan se ei saa olla vastoin kansainvälisiä velvoitteita (, s. 52/I). Lailla säätämisen vaatimuksesta voidaan perusoikeusuudistuksen mukaan johtaa "paitsi syrjinnän ja mielivallan kielto ulkomaalaisten kohtelussa myös vaatimus maahan pääsyä ja maassa oleskelua koskevien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että hakijoiden oikeusturva taataan" (, s. 52/I). Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (, s. 3). Näissä puitteissa lainsäätäjällä on harkintavalta.

(7)Säilöönotossa on kyse perustuslaissa tarkoitetusta vapaudenriistosta, koska säilöönottoyksiköt ovat suljettuja eikä niiden alueelta ole mahdollista poistua (, kappale 43, ks. myös, s 5/I). Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 37 artiklan b kohdan mukaan lapselta ei saa riistää hänen vapauttaan laittomasti tai mielivaltaisesti. Lapsen pidättämisessä, muussa vapaudenriistossa tai vangitsemisessa tulee noudattaa lakia, ja näihin toimiin on turvauduttava vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona. Perustuslakivaliokunta on ulkomaalaislain lapsen säilöönottoa koskevia säännöksiä arvioidessaan pitänyt tärkeänä, että lapsen etu huomioidaan ensisijaisena näkökohtana kaikissa lapsia koskevissa asioissa tai tilanteissa (, s. 2/II).

(8)Ulkomaalaislain 121 §:n 1 momentin 6 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi säilöön ottamisen perusteeksi yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus. Säännöksen tavoitteena on esityksen perustelujen (s. 80) mukaan antaa viranomaisille paremmat mahdollisuudet toimia esimerkiksi tilanteissa, joissa on tiedossa, että Suomeen saapuu turvapaikanhakijoina yhteiskunnalle tai muille ihmisille vaarallisia henkilöitä, jotka eivät välttämättä täytä suppeassa merkityksessä voimassaolevaan sääntelyyn sisältyviä kansallisen turvallisuuden vaarantamisen edellytyksiä. Ehdotukset perustuvat vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohtaan (e alakohta).

(9)Perustuslakivaliokunta on nykyisen ulkomaalaislain 121 §:n 1 momentin 6 kohdan säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen () käsittelyn yhteydessä arvioinut myös nimenomaisesti voimassaolevaa säännöstä (, s. 2—3). Valiokunnan mukaan tuolloin ehdotettu säilöönottamisen edellytyksiä koskenut sääntely oli merkityksellinen ennen muuta perustuslain 7 §:n turvaaman henkilökohtaisen vapauden ja koskemattomuuden sekä 6 §:n yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosääntelyn kannalta. Ulkomaalaislain mukaista säilöönottoa on pidettävä perustuslain 7 §:n 3 momentissa tarkoitettuna vapaudenmenetyksenä (, s. 48 ja). Vaatimus vapautensa menettäneen oikeuksien turvaamisesta lailla kattaa myös säilöön otettujen ulkomaalaisten oikeudet (). Valiokunnan mukaan tuolloin ehdotettu 6 kohta ei ollut täsmällisyysvaatimuksen kannalta ongelmaton (, s. 3). Kokonaisarvostelussa perustuslakivaliokunta katsoi, että tämän tyyppisissä vapaudenmenetyksissä olisi lähtökohtaisesti perusteltua tukeutua poliisi-, esitutkinta- ja pakkokeinolain mukaisiin mekanismeihin (, s. 3).

(10)Nyt arvioitavan kaltaisessa tilanteessa on perusoikeusjärjestelmän kannalta kysymys ääritapauksissa perustuslain 7 §:n mukaisen oikeuden henkilökohtaiseen turvallisuuteen suojaamisesta. Tällaisen vahvan intressin olemassaolon on perustuslakivaliokunnan mukaan yleensä katsottu muodostavan sellaisen perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävän syyn, joka valtiosääntöoikeudellisessa merkityksessä oikeuttaa perusoikeuden rajoittamisen, jos muutkin yleiset rajoittamisedellytykset ovat käsillä (ks., s. 2/I,, s. 2/II).

PeVL 20/2024 vpPeVL 20/2024 vp

(12)Ulkomaalaislain 123 b §:ssä ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuudesta poiketa hätätilanteessa säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittamisesta ja tuomioistuinkäsittelystä säädetystä. Ehdotettu sääntely perustuu paluudirektiivin 18 artiklaan, jonka mukaan jäsenvaltio voi hätätilanteessa poiketa tietyistä direktiivin säännöksistä. Pykälän soveltaminen edellyttää sisäministeriön päätöstä sen käyttöön ottamisesta ja ilmoitusta komissiolle poikkeuksellisiin toimenpiteisiin turvautumisesta. Poikkeustilanne voi hallituksen esityksen perustelujen (s. 86) mukaan syntyä, jos laittomia maahanmuuttajia saapuu äkillisesti suuria määriä, jolloin myös palautettavien ulkomaalaisten määrä voi kasvaa nopeasti, mikä aiheuttaa odottamattoman suuria rasitteita säilöönottoyksiköiden tiloille tai hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle. Poikkeuksellisen suuren palautettavien määrän arviointi tehdään suhteessa kulloiseenkin säilöönottokapasiteettiin.

(13)Lakiehdotuksen 123 b §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tällaisissa poikkeuksellisissa oloissa olisi mahdollista poiketa ulkomaalaislain 124 §:n 2 momentissa säädetyistä käsittelyajoista. Ehdotetun 123 b §:n 2 momentin mukaan hätätilanteessa käräjäoikeuden on otettava säilöön ottamista koskeva asia käsiteltäväkseen viimeistään seitsemän vuorokauden kuluttua säilöön ottamisesta, kun säännönmukaisesti asia on 124 §:n 2 momentin mukaan otettava käsiteltäväksi viipymättä ja viimeistään neljän vuorokauden kuluttua. Ilman huoltajaa olevan lapsen säilöön ottamista koskeva asia taas on ehdotetun 123 b §:n 2 momentin mukaan otettava käsittelyyn viimeistään kahden vuorokauden kuluttua säilöön ottamisesta, kun normaalisti se on 124 §:n 2 momentin mukaan otettava käsiteltäväksi viipymättä ja viimeistään vuorokauden kuluttua ilmoituksesta.

(14)Ehdotettava sääntely mahdollistaa edellä kuvatuissa suhteellisen väljästi määrittyvissä poikkeustilanteissa sisäministeriön päätöksellä poikkeamisen laissa säädetyistä käsittelyaikoja koskevista vaatimuksista kaksinkertaistamalla tai lähes kaksinkertaistamalla käsittelyajat. Ehdotettu sääntely antaa perustuslakivaliokunnan mielestä ministeriölle sekä varsin laajan harkintavallan sen arvioimiselle, milloin se katsoo tällaisen normaalioloista poikkeavan hätätilan olevan käsillä, että myös mahdollistaa näissä oloissa yksilön oikeussuojan varsin merkittävän muutoksen. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että se on poikkeusolojen toimivaltuuksiakin arvioidessaan korostanut normaaliolojen lainsäädännön ja perusoikeuksiin mahdollisimman vähän puuttuvien toimivaltuuksien ensisijaisuutta (, kappale 26, ks. myös, kappale 38 ja).

HE 1/1998 vpHE 1/1998 vp

PeVL 64/2016 vpPeVL 64/2016 vp

(17)Perustuslain esitöissä on selostettu myös perustuslain 80 §:ssä tarkoitettua ministeriön asetuksenantovaltaa vastaavankaltaisista perustuslain 67 §:ään perustuvista kiinnekohdista (, s. 132/II). Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan ministeriölle on voitu osoittaa asetuksenantovaltaa lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asioissa (, s. 3).

(18)Nyt arvioitavan lakiehdotuksen 123 b §:ssä säädetään mahdollisuudesta poiketa hätätilanteessa säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittamisesta ja tuomioistuinkäsittelystä säädetystä sisäministeriön käyttöönottopäätöksen perusteella. Asiasta ehdotetaan päätettävän ministeriön tasolla, koska säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen (s. 86) mukaan kyse on operatiivisesta, kiireellistä päätöksentekoa edellyttävästä tilanteesta.

(19)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että säännös mahdollistaa poikkeamisen laissa normaalisti noudatettavasta yksilön oikeussuojan kannalta merkityksellisestä ulkomaalaislain käsittelyaikoja koskevasta sääntelystä, jota ei voida pitää yksin operatiivisena sääntelynä. Tältä osin poikkeamismahdollisuus on valiokunnan mielestä sillä tavoin laajakantoinen ja periaatteellisesti tärkeä asia, ettei päätöksentekoa siitä voida perustuslain 67 §:stä johtuvista syistä uskoa ministeriölle. Sääntelyä on muutettava siten, että tällainen päätöksenteko säädetään valtioneuvoston yleisistunnon tehtäväksi. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(20)Ulkomaalaislain 40 §:n 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi. Ehdotetun 3 momentin mukaan ulkomaalainen, joka jättäessään oleskelulupahakemuksen oleskelee maassa laillisesti 1 momentissa säädetyn mukaisesti, saa laillisesti oleskella maassa, kunnes kyseiseen hakemukseen on tehty päätös.

(21)Ehdotetun sääntelyn sanamuoto jättää jossain määrin epäselväksi sen, voidaanko ulkomaalaisen oleskelun katsoa olevan laitonta myös, jos hänen oleskelulupahakemuksensa on hyväksytty. Koska tämä ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan kuitenkaan ole ehdotetun sääntelyn tarkoituksena, on hallintovaliokunnan syytä arvioida mahdollisuuksia täsmentää sääntelyä ja erityisesti sen suhdetta ulkomaalaislain 40 §:n 1 momentissa säädettyyn.