Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansalaisuuslakia.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.10.2025
Hallituksen esitykseen sisältyy ehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Esityksessä tarkemmin selostetuista syistä hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvioinnin lähtökohtia
Toimeentuloedellytys
Kansalaisuuden myöntämättä jättäminen kansallisen turvallisuuden perusteella
(1)Esityksessä ehdotetaan muutoksia henkilöllisyyttä, nuhteettomuutta ja toimeentuloa koskeviin kansalaistamisen edellytyksiin. Hakijan velvollisuutta selvittää omaa henkilöllisyyttään ehdotetaan lisättäväksi. Nuhteettomuusedellytystä muutetaan siten, että rikokseen syyllistymisestä johtuvat seuraukset ovat entistä tuntuvammat. Toimeentulon osalta edellytetään jatkossa turvattua toimeentuloa. Lisäksi korostetaan kansallisen turvallisuuden arvioinnin merkitystä kansalaisuuden saamisen kannalta. Kansalaisuuden menettämiseen ehdotetaan muutoksia tilanteissa, joissa kansalaisuuden voi menettää joko väärien tietojen antamisen perusteella tai syyllistymällä tiettyihin Suomen elintärkeitä etuja loukkaaviin rikoksiin.
(2)Esityksen yleisenä tavoitteena on sen perustelujen (s. 30) mukaan tiukentaa kansalaistamisen edellytyksiä ja vahvistaa sitä lähtökohtaa, että kansalaisuuden saaminen edellyttää osoitusta onnistuneesta kotoutumisesta. Osaltaan muutosten tarkoituksena on korostaa entisestään turvallisuuteen liittyvien riskien huomioimista ja yhteiskunnan sääntöjen noudattamista.
(3)Valtiojärjestyksen perusteita koskevaan perustuslain 1 lukuun sijoitetun perustuslain 5 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisuus saadaan syntymän ja vanhempien kansalaisuuden perusteella sen mukaan kuin lailla säädetään. Kansalaisuus voidaan myöntää laissa säädetyin perustein myös ilmoituksen ja hakemuksen perusteella. Perustuslain 5 §:n 2 momentin mukaan Suomen kansalaisuudesta voidaan vapauttaa vain laissa säädetyillä perusteilla ja sillä edellytyksellä, että henkilöllä on tai hän saa toisen valtion kansalaisuuden.
(4)Perustuslain esitöissä todetaan, että Suomen kansalaisuuden valtiosääntöoikeudellinen merkitys on supistunut sen vuoksi, että vuonna 1995 voimaan tulleessa perusoikeusuudistuksessa perustuslain perusoikeussäännökset ulotettiin koskemaan pääsääntöisesti kaikkia Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevia (ks., s. 77). Perustuslakivaliokunnan mukaan kansalaisuuden voidaan kuitenkin sanoa muodostavan edelleen merkittävän siteen yksilön ja valtion välille ja olevan näin ollen jokaisen yksilön kannalta sekä oikeudellisesti että tosiasiallisesti tärkeä instituutio (, s. 3,, s. 2). Kansalaisuus määrittelee edelleen esimerkiksi osaksi perustuslain 9 §:n liikkumisvapautta koskevien säännösten sekä perustuslain 14 §:n äänioikeutta koskevien säännösten soveltamisalaa.
(5)Perustuslain esitöiden (, s. 77/II) mukaan kansalaisuuden myöntäminen hakemuksen perusteella on sidottu laissa säädettyihin perusteisiin, mutta tällöin päätöksentekoon liittyy harkintavaltaa. Kansalaisuuden myöntämisen edellytykset jäisivät lainsäätäjän ratkaistaviksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että perustuslaki jättää lainsäätäjälle merkittävästi harkintavaltaa sen suhteen, millä edellytyksin Suomen kansalaisuus myönnetään hakemuksen perusteella (, kappale 5). Valiokunnan käsityksen mukaan lainsäätäjän harkintavaltaa korostaa kansalaisuuden edellytysten liityntä valtion täysivaltaisuuteen ja sijainti perustuslaissa valtiojärjestyksen perusteissa.
(6)Kansalaisuuslain 13 §:ssä säädetään kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä. Pykälän 1 momentin 5 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että hakijalta edellytetään kansalaistamista varten, että hänen toimeentulonsa on turvattu. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 70) mukaan muutoksen myötä kansalaistamista varten aletaan voimassa olevaa sääntelyä enemmän edellyttää toimeentulon ja kotoutumisen osoittamista erityisesti esimerkiksi työnteon tai yritystoiminnan kautta. Lisäksi kansalaisuuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 17 a §, jossa säädetään turvatun toimeentulon osoittamisesta ja siitä poikkeamisesta. Pykälä sisältää säännökset siitä, miten hakijan toimeentulo katsotaan turvatuksi, keitä toimeentuloedellytys koskee ja milloin edellytyksestä voidaan poiketa.
(7)Toimeentuloedellytyksen täyttymisen kannalta erityisen olennaista on esityksen perustelujen (s. 71) mukaan sen tarkastelu, onko hakija turvautunut keskeisesti joko työttömyysturvalaissa tarkoitettuun työttömyysetuuteen tai toimeentulotuesta annetussa laissa tarkoitettuun toimeentulotukeen. Toimeentuloedellytyksen tarkastelujakso on hakemuksen ratkaisemista edeltävät kaksi vuotta. Tänä aikana hakija on voinut turvautua työttömyysetuuteen tai toimeentulotukeen tai molempiin samanaikaisesti yhteensä korkeintaan kolmen kuukauden verran. Turvattua toimeentuloa ei ehdotetun 17 a §:n 2 momentin mukaan edellytetä alle 18-vuotiaalta eikä myöskään 65-vuotiaalta tai sitä vanhemmalta hakijalta.
(8)Toimeentulon huomioon ottamista kansalaisuushakemusta käsiteltäessä edellytetään myös voimassa olevassa laissa, jonka mukaan kansalaisuuden saamisen yhtenä edellytyksenä on, että hakija pystyy luotettavasti selvittämään, miten saa toimeentulonsa. Kansalaisuuslakia säädettäessä perustuslakivaliokunnalla ei ollut huomauttamista tähän toimeentuloa koskevaan kansalaistamisen yleiseen edellytykseen (). Lisäksi perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (, ks. myösja) säädetyn ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää eräin poikkeuksin, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei ulkomaalaislaissa toisin säädetä. Tämä edellyttää lainkohdan 2 momentin mukaan yleensä, että hakijan ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Pykälän 3 momentin mukaan jatkolupaa myönnettäessä ulkomaalaisen toimeentulon on oltava turvattu, kuten 2 momentissa on säädetty, kuitenkin niin, että tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen tai muuhun vastaavaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen ei ole luvan myöntämisen esteenä. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nyt ehdotettava sääntely on samankaltaista sanotun, valiokunnan myötävaikutuksella säädetyn 3 momentin sääntelyn kanssa.
(10)Toimeentuloedellytyksestä voidaan lakiehdotuksen 17 a §:n 3 momentin mukaan hakijan terveydentilaan tai vammaisuuteen liittyvien syiden lisäksi poiketa, jos poikkeamiselle on olemassa muutoin erittäin painava syy. Poikkeuksen tarkoituksena on esityksen perustelujen (s. 73) mukaan mahdollistaa kansalaisuuden myöntäminen sellaisissa tilanteissa, joissa ei voida kohtuudella edellyttää hakijan täyttävän toimeentuloedellytystä terveydentilan, vammaisuuden tai muiden erittäin painavien syiden vuoksi.
(11)Hallituksen esityksen perustelujen (s. 75) mukaan harkinnassa olisi huomioitava myös lapsen oikeuksista tehdyn yleissopimuksen määräykset. Sopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Valinta erilaisten ratkaisuvaihtojen välillä olisi säännöksiä sovellettaessa tehtävä lapsen edun mukaisesti.
PeVL 25/2024 vpPeVL 25/2024 vp
(13)Kansalaisuuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 6 a §, jossa säädetään kansalaisuuden myöntämättä jättämisestä kansallisen turvallisuuden perusteella. Ehdotetun säännöksen mukaan henkilölle ei myönnetä kansalaisuutta, vaikka hän täyttäisi kansalaisuuden saamisen edellytykset, jos on perusteltua syytä epäillä, että kansalaisuuden myöntäminen vaarantaa kansallista turvallisuutta, tai jos kansalaisuuden myöntäminen muusta painavasta syystä hakijan tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella on vastoin valtion tai yhteiskunnan etua.
(14)Hallituksen esityksen perustelujen (s. 68) mukaan kansallinen turvallisuus käsittää koko suomalaisen yhteiskunnan turvallisuuden. Siihen kohdistuvia uhkia ovat esimerkiksi terrorismi, vakoilu ja vieraan valtion vahingollinen toiminta. Suojelupoliisi voi antaa omaan toimialaansa liittyviä lausuntoja Maahanmuuttoviraston päätöksenteon tueksi.
(15)Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Tämä edellyttää viranomaisen toimivallalle selkeää lakitasoista oikeusperustaa, jonka soveltaminen on riittävällä tavalla ennakoitavissa suoraan lain perusteella. Tämä vaatimus on korostunut erityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa päätöksellä on erityinen merkitys asianosaiselle.
Eriävä mielipide
Eriävä mielipide
Perustelut
Hallituksen esityksellä tavoitellaan muutoksia kansalaisuuslakiin. Keskeisin esityksessä esitetty muutos liittyy toimeentuloedellytyksen täyttämisen osoittamiseen.
Valtiosääntöoikeudellisesti muutosta on siten syytä arvioida ainakin perustuslain 6 §:n ja perustuslain 19 §:n kannalta. Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Toisin kuin valiokunnan enemmistön kannassa on esitetty, arviointitilanne poikkeaa siten merkittävästi perustuslakivaliokunnan aikaisemmissa yhteyksissä arvioimista asetelmista, joiden mukaan tietyin edellytyksin toimeentuloedellytyksen säätäminen olisi mahdollista, erityisesti siksi, että se suoraan palautuu perustuslain 19.1 ja 19.2 §:n tarkoittaman perustuslain turvaamaan oikeuden käyttämiseen.
Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 5 kohdassa säädetään, että ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hän hakemusta ratkaistaessa pystyy luotettavasti selvittämään, miten hän saa toimeentulonsa. Lain 17 a §:ssä säädettäisiin toimeentulon osoittamisesta siten, että toimeentuloedellytys täyttyy, jos hakija antaa luotettavat tiedot toimentulonsa perusteesta ja on viimeksi kuluneiden kahden vuoden aikana turvautunut työttömyysturvalaissa (1290/2002) tarkoitettuun työttömyysetuuteen tai toimeentulotuesta annetusta laissa (1412/1997) tarkoitettuun toimeentulotukeen yhteensä korkeintaan kolmen kuukauden ajan.
Ehdotettu toimeentuloedellytyssääntely merkittävästi tiukentaa kansalaistamisen edellytyksiä voimassa olevaan lakiin verrattuna. Tiukaksikin muodostuva toimeentuloedellytyssääntely voi kuitenkin sinällään tietyin edellytyksin olla yhteensopiva perustuslain ja Suomea velvoittavien kansainvälisten sopimusten sekä kansainvälisen oikeuden periaatteiden kanssa. Perustuslaki jättää nimittäin lainsäätäjälle merkittävästi harkintavaltaa sen suhteen, millä edellytyksin Suomen kansalaisuus myönnetään hakemuksen perusteella (, kappale 5). Perustuslain 6 §:n 2 momentin syrjintäkiellon osalta perustuslakivaliokunta on pitänyt kuitenkin tärkeänä varmistaa, että henkilöön liittyvään syyhyn perustuva erottelu voidaan perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Valiokunta on myös korostanut, että näille perusteluille asetettavat vaatimukset ovat erityisesti perustuslain 6 §:n 2 momentissa lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla korkeat (ks. esim., s. 2;, s. 3;, s. 2 ja, kappale 8). Valiokunta on samoin kiinnittänyt näissä yhteyksissä huomiota valitun keinon oikeasuhtaisuuteen (ks. esim., s. 2 ja, s. 3).
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa hyväksyttävyyden perusteluna vaikuttaa olevan ennen muuta yhtäältä se, että kansalaisuuden saamiselle voidaan lähtökohtaisesti säätää erilaisia edellytyksiä. Toisaalta ehdotettavien muutosten taustalla on esityksen mukaan ajatus kansalaisuuden myöntämisen kytkemisestä siihen, että kansalaistettava henkilö on kotoutunut yhteiskuntaan ja pystyy myös riittävästi huolehtimaan omasta toimeentulostaan mahdollisuuksiensa mukaan. Sen sijaan, että ehdotettu toimeentuloedellytyssääntely edistäisi ihmisten kotoutumista ja integroitumista yhteiskuntaan, se voi pikemminkin osaltaan estää sitä yhdessä muun ehdotetun sääntelyn kanssa. Kotoutumiseen liittyvä perustelu ei siten vaikuta olevan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä tarkoitetulla tavalla sellainen perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu hyväksyttävä peruste, joka olisi myös oikeasuhtainen sekä kiinteässä ja asiallisessa yhteydessä lain tarkoitukseen.
Erityisesti on kuitenkin syytä huomioida se, että toimeentulotuki on nykyisessä sosiaalietuusjärjestelmässä viimekätinen tuki, joka toteuttaa perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaista oikeutta välttämättömään toimeentuloon. Työttömyysturvalaissa tarkoitetut työttömyysetuudet ovat perustuslain 19 §:n 2 momentin tarkoittamia etuuksia, jotka takaavat jokaiselle oikeuden perustoimeentulon turvaan työttömyyden aikana. Kyse on siten perustuslaissa turvatuista sosiaalisista oikeuksista, joiden käyttämiseen ei tulisi voida liittää kyseisten lakien ulkopuolella negatiivisia seuraamuksia, sillä yhteen perusoikeuteen turvautuminen ei saisi toisaalla rajata toisen perusoikeuden toteutumista.
Lisäksi kiinnitän huomiota siihen, että kuten valiokunnan enemmistön kannassa todetaan, lapsen edun huomioon ottamisesta olisi säädettävä laissa nimenomaisesti.
Edellä olevan perusteella pidän ehdotettua 17 a §:n 1 momenttia valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena perustuslain 6 §:n 2 momentin ja perustuslain 19 §:n 1 ja 2 momentin kannalta. Esityksessä ei myöskään ole riittävällä tavalla arvioitu sitä, onko se ristiriidassa Suomea sitovien ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.
Mielipide
Edellä olevan perusteella ehdotan,
että lakiehdotusta ei voida käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä eikä perustuslain 73 §:n mukaisessa järjestyksessä.
Helsingissä 4.9.2025
Fatim
Diarra
vihr
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan sen 17 a §:n 3 momentista esittämä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.