Hallituksen esitys eduskunnalle EU:n tekoälyasetusta täydentäväksi lainsäädännöksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki eräiden tekoälyjärjestelmien valvonnasta sekä muutettaviksi eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta annettua lakia, Finanssivalvonnasta annettua lakia, Energiavirastosta annettua lakia ja sakon täytäntöönpanosta annettua lakia. Esityksen tavoitteena on antaa EU:n tekoälyasetusta täydentävät kansalliset säännökset. Ehdotetut lait oli tarkoitettu tulemaan voimaan 2.8.2025 alkaen. Esitykseen sisältyy lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallitus katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohdat

Seuraamusmaksuja koskeva sääntely

Viranomaisten toimivallanjako

Eduskunnan ja ylimpien laillisuusvalvojien asema

(1)Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 13.6.2024 asetuksen (EU) 2024/1689 tekoälyä koskevista yhdenmukaistetuista säännöistä ja tiettyjen unionin säädösten muuttamisesta (tekoälyasetus, jäljempänä myös asetus). Asetuksen tarkoituksena on varmistaa, että markkinoille tuotavat tai käyttöönotettavat tekoälyjärjestelmät eivät vaaranna ihmisten turvallisuutta, terveyttä tai perusoikeuksia.

(2)Perustuslakivaliokunta on arvioinut (ja) ehdotusta tekoälyasetukseksi valtioneuvoston kirjelmän ja jatkokirjelmän perusteella. Valiokunta on lausunnoissaan kiinnittänyt huomiota muun muassa asetusehdotuksen hallinnollisia seuraamusmaksuja koskevaan sääntelyyn.

(3)Hallituksen esityksessä kuvataan, että asetus on lähtökohtaisesti suoraan sovellettava EU:n jäsenvaltioissa, mutta asetuksen valvonnan järjestäminen edellyttää myös täydentävää kansallista lainsäädäntöä. Esityksessä todetaan, että jäsenvaltioiden on nimettävä asetusta valvovat kansalliset viranomaiset ja säädettävä niille asetuksen mukaiset toimivaltuudet viimeistään 2.8.2025.

(4)Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei lähtökohtaisesti kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim., s. 4). Valiokunta on kuitenkin vakiintuneesti korostanut, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. esim., s. 2,, s. 2,, s. 3). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (, s. 3,, s. 42,, s. 2,, s. 4).

(5)Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi asetuksen noudattamisen valvontaa koskevaa sääntelyä mutta ei asetuksen aineellista sisältöä koskevaa lainsäädäntöä.

(6)Tekoälyasetuksen 99 artiklassa säädetään velvoite seuraamuksista ja muista täytäntöönpanotoimista säätämiseen. Artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille asetetaan yleinen velvoite seuraamuksista ja muista täytäntöönpanotoimista säätämiseen. Kohdan mukaan siinä tarkoitettuihin seuraamuksiin ja täytäntöönpanotoimiin voivat kuulua myös varoitukset ja muut kuin rahalliset toimenpiteet. Artiklan 3—6 kohdassa on kuitenkin nimenomaisia hallinnollisia seuraamusmaksuja koskevia määräyksiä, joissa määritellään niiden aineellinen ala, seuraamusmaksun kohde sekä seuraamusmaksun enimmäismäärä. Artiklan 10 kohdan mukaan 99 artiklan mukaisten valtuuksien käyttöön sovelletaan unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden mukaisesti asianmukaisia menettelyllisiä takeita, muun muassa tehokkaita oikeussuojakeinoja ja oikeudenmukaista menettelyä. Esityksen 1. lakiehdotuksen kymmenessä eri pykälässä säädetään erilaisiin asetuksen mukaisten velvoitteiden rikkomuksiin tai laiminlyönteihin liittyvästä seuraamusmaksusta.

(7)Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että rangaistusluonteisia taloudellisia seuraamuksia koskevan sääntelyn on täytettävä sanktioiden oikeasuhtaisuuteen liittyvät vaatimukset (esim., 16 kohta,, s. 3,, s. 5,, s. 5 ja, s. 2/II). Valiokunnan lausuntokäytännössä on pidetty oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta arveluttavana sitä, että eräistä varsin vähäisinä pidettävistä laiminlyönneistäkin seuraavan laiminlyöntimaksun suuruuden ehdotettiin olevan vähintään 500 euroa (). Valiokunnan mielestä luonnolliselle henkilölle määrättävä viiden miljoonan euron seuraamusmaksu on vaikuttanut tähän nähden suhteellisen ankaralta seuraamukselta (, s. 5). Valiokunnan käytännössä seuraamusmaksua, jonka suuruudeksi ehdotettiin vähintään 500 euroa ja enintään 40 000 euroa, on pidetty suhteellisen suurena, etenkin siltä osin kuin sitä oli tarkoitus soveltaa myös luonnollisiin henkilöihin (, 16 kohta). Edelleen valiokunta on huomauttanut, että EU:n asetukseen perustuneet seuraamusmaksut, joiden enimmäismäärä määriteltiin joko kiinteän enimmäismäärän (20 000 000 euron) tai liikevaihtomallin (neljä prosenttia yrityksen vuotuisesta liikevaihdosta) perusteella, ovat olleet määrältään huomattavia ja ne voivat muodostua oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta ongelmallisiksi, mikä korostaa oikeusturvalle asetettuja vaatimuksia (, s. 18).

PeVL 37/2021 vpPeVL 37/2021 vp

(9)Perustuslakivaliokunnan saaman lisäselvityksen mukaan asetuksen seuraamusmaksujen määräämistä koskevan arvioinnin oikeasuhtaisuuden voidaan katsoa olevan osa tekoälyasetuksen 99 artiklan 10 kohdassa tarkoitettuja asianmukaisia menettelyllisiä takeita, joista säädetään unionin oikeuden ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Perustuslakivaliokunnan mielestä talousvaliokunnan on syytä arvioida vielä seuraamusmaksujen määräämistä koskevia säännösehdotuksia sen osalta, voisiko niihin lisätä nimenomaisen velvoitteen ottaa huomioon seuraamuksen oikeasuhtaisuus arvioitavana olevan teon tai laiminlyönnin vakavuuden mukaan. Mikäli tällainen täsmennys on asetuksen mukaisen kansallisen liikkumavaran mahdollistamaa, talousvaliokunnan on täsmennettävä seuraamusmaksuja koskevaa sääntelyä tältä osin. Ottaen huomioon asetuksen mukaisten seuraamusmaksujen huomattavat enimmäismäärät, perustuslakivaliokunnan mielestä seuraamuksen määräämismenettelyssä tulee säädösperusteisesti ottaa huomioon seuraamuksen oikeasuhtaisuus osana seuraamuksen määräämismenettelyä. Mikäli tällaisen täsmennyksen tekeminen on mahdollista asetuksen mukaisen liikkumavaran puitteissa, tällainen muutos on edellytyksenä lain käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(10)Vaikka perustuslain 8 §:ssä tarkoitetun rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen asettamat sääntelyn täsmällisyyttä koskevat vaatimukset eivät sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, tarkkuuden yleistä vaatimusta ei voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (esim., 13 kohta,, s. 3,, s. 3,, s. 5,, s. 5,, s. 7 ja, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta on käytännössään myös ulottanut blankorangaistussääntelyä koskevan käytäntönsä (, s. 8/I) koskemaan hallinnollisia seuraamuksia koskevaa sääntelyäkin (, s. 8). Tämä tarkoittaa, että säännösten edellyttämien valtuutusketjujen on oltava täsmällisiä, sanktioinnin edellytykset ilmaisevien aineellisten säännösten tulee olla kirjoitettu rikossäännöksiltä vaaditulla tarkkuudella, nämä säännökset käsittävästä normistosta tulee käydä ilmi niiden rikkomisen sanktiointi ja sanktioinnin sisältävässä säännöksessä on oltava jonkinlainen asiallinen luonnehdinta sanktioitavaksi tarkoitetusta teosta (, s. 8/I).

(11)Esityksessä on omaksuttu sääntelyratkaisu, jonka mukaan 1. lakiehdotuksen 15—23 §:ssä tarkoitetuilla seuraamusmaksuilla ei sanktioida kaikkia tekoälyasetuksen 99 artiklan 3—6 kohdassa tarkoitettuja tekoja. Esityksessä (s. 96, 168 ja 170) on katsottu, että asetuksen 99 artiklan 10 kohdan sallima kansallinen liikkumavara mahdollistaa vain sellaisten asetuksessa määriteltyjen tekojen ja laiminlyöntien sanktioinnin, joihin ei sisälly avoimia tai laadullisia kriteereitä. Esityksessä (s. 168) katsotaan tämän varmistavan menettelyn oikeudenmukaisuutta asetuksen 99 artiklan 10 kohdan salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa. Asetuksen 99 artiklan 10 kohdan mukaan 99 artiklan mukaisten valtuuksien käyttöön sovelletaan unionin oikeuden ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti asianmukaisia menettelyllisiä takeita, muun muassa tehokkaita oikeussuojakeinoja ja oikeudenmukaista menettelyä. Myös valiokunnan saaman lisäselvityksen mukaan asetuksen rikkomuksilta edellytetyn täsmällisyyden vaatimuksen voidaan katsoa olevan osa tekoälyasetuksen 99 artiklan 10 kohdassa tarkoitettuja asianmukaisia menettelyllisiä takeita, joista säädetään unionin oikeuden ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

(12)Perustuslakivaliokunnan mielestä esityksen sisältämän 1. lakiehdotuksen seuraamusmaksusääntelyn ei voi sen edellä todetun monimutkaisuuden ja vaikeaselkoisuuden vuoksi katsoa täysimääräisesti täyttävän valiokunnan lausuntokäytännössä tällaisen sääntelyn täsmällisyydelle ja tarkkarajaisuudelle asetettuja edellytyksiä. Vaikka 1. lakiehdotuksen säännöksissä sinänsä pääosin asianmukaisesti viitataan niihin tekoälyasetuksen artikloihin tai kansallisen lain säännöksiin, joiden perusteella seuraamusmaksujen perusteena olevien rikkomisten aineellinen ala määräytyy, sääntelyn huomattava laajuus ja monimutkaisuus sekä vaikeaselkoisuus tekevät siitä tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden kannalta ongelmallisen.

(13)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen seuraamusmaksuja koskeva sääntely muodostuu ongelmalliseksi tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden kannalta myös siksi, että ehdotetun sääntelyn perusteella ei ole selvää, mikä on lakiehdotuksessa tarkoitettujen eri seuraamusmaksujen enimmäismäärä. Esityksen 1. lakiehdotuksen 13 §:n 5 momentissa säädetään, että seuraamusmaksun määrääminen ja määrä perustuvat tekoälyasetuksen 99 artiklan 7 kohdan mukaiseen kokonaisarviointiin ja 3—6 kohdan mukaisiin enimmäismääriin. Enimmäismääristä ei kuitenkaan säädetä 14—23 §:ssä. Lakia sovellettaessa tai sen sisältöön perehdyttäessä joudutaan näin seuraamusmaksun enimmäismäärää arvioitaessa selvittämään, onko tietyssä 1. lakiehdotuksen seuraamusmaksua koskevassa säännöksessä kysymys tekoälyasetuksen 99 artiklan 3, 4, 5 vai 6 kohdassa tarkoitetusta seuraamusmaksusta ja onko seuraamusmaksun enimmäismäärä näin tietyn sanotun kohdan mukainen. Perustuslakivaliokunnan mielestä tällaista sääntelyä ei voida pitää seuraamusmaksusääntelylle asetetun tarkkuuden yleisen vaatimuksen täyttävänä.

(14)Perustuslakivaliokunnan mielestä 1. lakiehdotuksessa ei säädetä täsmällisesti ja selkeästi maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista. Seuraamusmaksusääntelyn suhteen tätä on perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä edellytetty (esim., 12 kohta,, s. 2,, s. 3,, s. 5,, s. 4—5,, s. 7 ja, s. 2/II).

(15)Hallituksen esityksessä vaikuttaa katsotun, että asetuksen 99 artiklan 10 kohdan perusteella seuraamusmaksuja koskevan sääntely mahdollistaa jonkinlaista kansallista liikkumavaraa seuraamusmaksuista säätämisessä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ei ole kokonaan poissuljettua, etteikö nyt arvioitavalla sääntelyllä toimeenpantava asetus joiltakin osin mahdollistaisi kansallista liikkumavaraa seuraamusmaksuja koskevan kansallisen sääntelyn täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden osalta. Jollei ehdotettu epätäsmälliseksi jäävä seuraamusmaksusääntely ole esitetyssä muodossa kaikilta osin EU:n tekoälyasetuksen edellyttämää, on hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen seuraamusmaksuja koskevia säännösehdotuksia täsmennettävä perustuslakivaliokunnan hallinnollisia seuraamusmaksuja koskevien säännösten täsmällisyyttä koskevan lausuntokäytännön mukaiseksi, minkä muutoksen tekeminen on silloin edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(16)Esityksen sisältämän 1. lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentin mukaan hallinnollisen seuraamusmaksun määräisi toimivaltainen markkinavalvontaviranomainen, jos seuraamusmaksu on määrältään enintään 100 000 euroa ja sitä suuremman ehdotetun lain 14 §:n mukainen tekoälyjärjestelmien seuraamusmaksulautakunta. Hallinnollisten seuraamusmaksujen määräämistoimivallan kannalta hajautettu ratkaisu ei vaikuta tarkoituksenmukaisimmalta, koska se lisää riskiä seuraamuskäytännön epäyhtenäisyydestä niissä tilanteissa, joissa määrättävä seuraamusmaksu on enintään 100 000 euroa. Lainsäädännöstä ei käy myöskään yksiselitteisesti ilmi, mikä markkinavalvontaviranomainen on missäkin tilanteessa toimivaltainen määräämään seuraamusmaksun, vaan seuraamusmaksun määräämisen suhteen toimivaltainen viranomainen määräytyisi muun lainsäädännön perusteella. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan tällä on vaikutusta ehdotetun seuraamussääntelyn ennakoitavuuteen.

(17)Perustuslakivaliokunta ei pidä tässä sääntely-yhteydessä täysin ongelmattomana sitä, että ehdotetun alle 100 000 euron suuruisen seuraamusmaksun määrääminen voisi jäädä viranomaisissa yksittäisen virkamiehen ratkaisun varaan. Perustuslakivaliokunta on EU:n yleistä tietosuoja-asetusta täydentävän lainsäädännön arvioimisen yhteydessä todennut, että asetuksen mukaisten seuraamusmaksujen määräämismenettelyn asianmukaisuutta, riippumattomuutta ja puolueettomuutta perustuslain 21 §:n edellyttämällä tavalla turvaa se, että seuraamusmaksun määräämisestä päättäminen säädetään monijäsenisen elimen toimivaltaan kuuluvaksi (, s. 19—20). Sääntelyn muuttaminen tältä osin oli edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (kts. myös, kappaleet 11—12).

(18)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen hallinnollisella seuraamusmaksulla sanktioitu käyttäytyminen muodostaa monimutkaisen sekä erittäin vaikeasti hahmottuvan kokonaisuuden, jonka perusteella sanktioidun käyttäytymisen aineellisen alan selvittäminen muodostuu huomattavan hankalaksi ja vaivalloiseksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyn poikkeuksellinen vaikeaselkoisuus lisää tarvetta käsitellä monijäsenisessä toimielimessä seuraamusmaksuja koskevia asioita laajemmin kuin hallituksen esityksessä on ehdotettu. Talousvaliokunnan on valtiosääntöisistä syistä madallettava ehdotettua 100 000 euron rajaa ja näin siirrettävä suurempi osa seuraamuksien määräämisestä seuraamusmaksulautakunnan toimivaltaan.

(19)Laissa ehdotetaan nimettäväksi kansalliset toimivaltaiset viranomaiset. Perustuslakivaliokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitänyt välttämättömänä, että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti (, s. 5,, s. 6,, s. 3 ja, s. 4—5).

(20)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että 1. lakiehdotuksen toimivaltaisia markkinaviranomaisia koskevaan 2 lukuun sisältyvät säännökset toimivaltaisista viranomaisista eivät ole kaikilta osin valiokunnan edellyttämällä tavoin yksiselitteisiä tai täsmällisiä. Talousvaliokunnan on syytä täsmentää ehdotettua sääntelyä.

(21)Esityksen 1. lakiehdotuksen 1 §:n mukaan lakia ei sovelleta eduskunnan valtiopäivätoimintaan eikä eduskunnan kansliaan. Lakia ei sovelleta muihin eduskunnan virastoihin, jos viraston tarjoamalla tai käyttöönottamalla tekoälyjärjestelmällä on keskeinen yhteys eduskunnan valtiopäivätoimintaan.

(22)Perustuslain 2 §:n 1 momentin mukaan valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Eduskunnan toiminta voidaan jakaa perustuslaissa ja eduskunnan työjärjestyksessä säänneltyyn valtiopäivätoimintaan ja eduskunnan virastojen suorittamaan hallintotoimintaan. Perustuslakivaliokunnan mukaan eduskunnan valtiosääntöinen asema merkitsee myös sitä, ettei eduskunnan valtiopäivätoiminta voi olla ulkopuolisen valvonnan kohteena, vaan eduskunnan toiminnan laillisuusvalvonta on säädetty perustuslaissa tyhjentävästi eduskunnan omien elinten, eduskunnan puhemiehen ja perustuslakivaliokunnan, tehtäväksi (, s. 10—11). Perustuslakivaliokunnan mielestä lähtökohtaista estettä ei ole sille, että hallintoa koskevat yleislait ulotetaan koskemaan eduskunnan virastoja (ks., s, 6/II).

(23)Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 176) kiinnitetään huomiota siihen, että eduskunnan virastojen sisällyttämiseen lain soveltamisalaan liittyy epävarmuuksia. Eduskunnan virastojen toimintaa ei ole kaikissa tapauksissa mahdollista erottaa eduskunnan valtiopäivätoiminnasta. Perustelujen mukaan eduskunnan virastoihin kohdistettavan valvonnan riskinä olisi, että valvonta kohdistuisi samalla eduskunnan valtiopäivätoimintaan.

(24)Ehdotetun sääntelyn, jossa eduskunnan valtiopäivätoiminta on rajattu sääntelyn ulkopuolelle, voidaan katsoa lähtökohtaisesti vastaavan perustuslakivaliokunnan tällaisen sääntelyn soveltamisalalle asettamia vaatimuksia. Huomioiden hallituksen esityksessäkin sääntelyn epävarmuuksista ja riskeistä todetun, on kuitenkin perustuslakivaliokunnan mielestä eduskunnan valtiosääntöoikeudellisen aseman kannalta perusteltua, että eduskunnan virastot rajataan eduskunnan kanslian tapaan kokonaan pois lain soveltamisalasta. Talousvaliokunnan on syytä muuttaa ehdotettua sääntelyä.