Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi verotusmenettelystä annetun lain 21 §:n muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi verotusmenettelystä annettua lakia.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2026.

Esitykseen sisältyy lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Välttämättömyyskriteeri ja sääntelyn täsmällisyys ja tarkkarajaisuus

Suojatoimet ja oikeusturva

Jatkokäsittely

(1)Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi verotusmenettelylain 21 §:ssä säädettyä vertailutietotarkastusta koskevaa säännöstä siten, että se mahdollistaa verovalvonnan kannalta riittävässä laajuudessa sivulliselle osoitetut tietopyynnöt, joissa ei yksilöidä vertailutietotarkastuksessa käsiteltäviä henkilöitä, kuolinpesiä, yhteisetuuksia, yhtymiä tai yhteisöjä. Verotusmenettelystä annetun lain 21 §:ää ei ole säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Lisäksi ehdotetaan selvyyden vuoksi säädettäväksi, että vertailutietotarkastus voidaan toimittaa myös toistuvasti kohdennettuna samaan tiedonantovelvolliseen ja että Verohallinto ei saa luovuttaa vertailutietotarkastuksella kertynyttä tietoa sellaisenaan edelleen.

(2)Verohallinto saa ehdotuksen mukaan käsitellä yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuja erityisiä henkilötietoryhmiä, jos tällaisia tietoja ilmenee välillisesti vertailutietotarkastuksella saadusta aineistosta. Vertailutietotarkastuksella tietopyyntöä ei kuitenkaan saa kohdistaa erityisiä henkilötietoryhmiä koskeviin tietoihin.

(3)Verohallinnolle ehdotetaan säädettäväksi nimenomainen velvollisuus toteuttaa vertailutietotarkastuksissa erityisiä suojatoimia henkilötietojen turvaamiseksi. Tällaiset suojatoimet liittyvät tietoturvaan, tietosuojaan, luottamuksellisuuteen, tietojen hävittämiseen sekä tietoja käsittelevää virkamiestä koskeviin edellytyksiin.

(4)Hallituksen esityksen perustelujen (s. 22) mukaan ehdotetulla säännösmuutoksella ajantasaistettaisiin vertailutietotarkastusta koskeva sääntely vastaamaan yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen tietosuojalain henkilötietojen käsittelylle asettamia vaatimuksia. Tämä mahdollistaisi Verohallinnon tiedonsaannin vertailutietotarkastuksissa siten, että Verohallinnolla olisi riittävä tietopohja verotuksen toimittamisessa ja verovalvonnassa. Riittävällä tietopohjalla varmistettaisiin verotulojen lisäksi myös verotuksen yhdenmukaisuus ja verovelvollisten tasapuolinen kohtelu. Vertailutietotarkastuksilla olisi mahdollista paikata vuosittain merkittävä verovaje, jonka suuruudeksi arvioidaan vuositasolla noin 100 miljoonaa euroa.

PeVL 14/2018 vpPeVL 14/2018 vp

PeVL 14/2018 vpPeVL 14/2018 vp

(7)Perustuslakivaliokunta on arvioinut esimerkiksi viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja keitä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen (). Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim., s. 2—3).

(8)Perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa lausuntokäytännössään katsonut, että pankkisalaisuus ei ole yksityiselämän suojan ydinalueeseen kuuluva seikka (, s. 4/II,, s. 4/I). Sittemmin valiokunta on arvioinut uudelleen yksityiselämän suojan ydinalueen merkitystä. Valiokunnan mukaan mitä suuremmassa määrin yksityisten ihmisten maksuliikenne siirtyy käteisen rahan käytöstä pankkitilin välityksellä tapahtuvaan maksuliikenteeseen, sitä yksityiskohtaisemman kuvan henkilön yksityiselämästä voi muodostaa pankkitilin tilitapahtumista. Tilitapahtumista voi ilmetä suoraan jopa arkaluonteisia tietoja, kuten tietoja uskonnollisen yhdyskunnan jäsenyydestä tai terveydenhuoltopalvelujen käytöstä. Valiokunnan mukaan luonnollisen henkilön yksityiskohtaiset tilitiedot rinnastuvat tämän johdosta yksityiselämän suojan ydinalueelle kuuluviin arkaluonteisiin tietoihin (esim., 5 kappale ja, s. 4).

(9)Valiokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään ja että sääntelyn on oltava EU:n tietosuojalainsäädännön mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa (, s. 45,, s. 40). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (ks. esim., s. 3/I,, s. 4/I ja, s. 4/I).

(10)Perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta. Toimivallasta puuttua yksilön perusoikeuksiin on lisäksi aina säädettävä riittävän tarkkarajaisella ja soveltamisalaltaan täsmällisellä lailla (, s. 6/II).

(11)Muutettavaksi ehdotetun verotusmenettelylain 21 §:n 1 momentin mukaan verotarkastus voidaan toimittaa myös yksinomaan siinä tarkoituksessa, että kerätään tai vaaditaan luovuttamaan tietoja, joita voidaan käyttää muun verovelvollisen verotuksessa.

(12)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan säännös tarkoittaa, että Verohallinnolla olisi toimivalta toimittaa vertailutietotarkastus tekemänsä tietojen luovutusvaatimuksen perusteella. Ehdotusta ei voida pitää asianmukaisena perustuslain 2 §:n 3 momentin kannalta, koska siitä ei ilmene, mihin harkintaan Verohallinto perustaa toimivaltansa käytön. Säännöstä on perustuslaista johtuvista syistä tarkennettava siten, että siitä ilmenevät ne perusteet, joilla Verohallinto voi perustella vertailutietotarkastuksen tekemistä. Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(13)Pykälän 2 momentin mukaan Verohallinto voi esittää sivulliselle vaatimuksen tietojen luovuttamisesta siten, että vaatimuksessa ei yksilöidä kaikkia niitä henkilöitä, kuolinpesiä, yhteisetuuksia, yhtymiä tai yhteisöjä, joita vertailutietotarkastuksella käsitellään. Tietopyynnön on oltava perusteltu ja tarkasti kohdennettu verovalvonnassa välttämättömiin tietoihin. Tietopyyntö on rajattava siten, että siitä käyvät ilmi ne verotuksessa merkitykselliset tosiseikat, taloudelliset tapahtumat tai taloudelliset toimijat, joiden perusteella tiedonantovelvollinen voi tunnistaa ne välttämättömät tiedot, joihin vertailutietotarkastus on kohdennettu.

(14)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu sääntely on hyvin väljä eikä sisällä mitään kriteerejä, joiden perusteella tietojen välttämättömyyttä arvioidaan. Ehdotettu sääntely jättää ongelmallisen paljon yksinomaan Verohallinon harkinnan varaan, mitä tietoja se pitää tehtäviinsä kuuluvan verovalvonnan kannalta välttämättöminä. Esitys pitää sisällään yleisiä velvollisuuksia tietopyyntönä esitettävän vaatimuksen perusteista, muttei suoraa velvollisuutta tosiseikkojen kirjaamisesta tietopyyntöön, jolloin välttämättömyysarviointi ilmenisi myös jälkikäteen tehtävässä kontrollissa.

(15)Ehdotettu sääntely ei perustuslakivaliokunnan mielestä täytä perustuslakivaliokunnan käytännössä tiedonsaantioikeuden täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden osalta asetettuja vaatimuksia. Ehdotettua sääntelyä on perustuslain 10 §:stä johtuvista syistä täsmennettävä siten, että siinä tarkemmin määritellään ne edellytykset, joiden perusteella voidaan arvioida, että pyydetyt tiedot ovat välttämättömiä verovalvonnan kannalta. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(16)Sääntelyn täsmällisyyden osalta perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että esityksen perusteluissa (s. 32) tietojen välttämättömyyden katsotaan ilmentävän vertailutietotarkastuksen viimesijaisuutta. Perustelujen mukaan tietojen saamiseksi ei käytettäisi vertailutietotarkastusta, jos Verohallinnolla olisi käytettävissä jokin muu keino tietojen saamiseksi. Esityksen mukaan (s. 49) verohallinto voi kohdistaa yksittäiseen verovelvolliseen verotusmenettelylain 14 §:ssä tarkoitetun tavallisen verotarkastuksen, jonka yhteydessä on mahdollista esimerkiksi pyytää pankeilta tietoja tilitapahtumista verotusmenettelylain 18 a ja 19 §:n nojalla. Perustuslakivaliokunnan mukaan välttämättömyyden kytkemisestä viimesijaisuuteen esimerkiksi siten, että vertailuverotietotarkastuksen käyttö olisi mahdollista vain, jos Verohallinto ei ole saanut välttämättömiä tietoja tavallisella, kohdennetulla verotarkastuksella tai kohdennetulla sivullisen tiedonantovelvollisuudella, tulisi säätää nimenomaisesti laissa. Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(17)Pykälän 2 momentissa tarkoitettuna rajauksena tietopyynnössä voisi esityksen (s. 32) perustelujen mukaan olla esimerkiksi ilmaisu "salary", jolla pyritään rajat ylittävien maksujen selvittämiseen, tai tietyllä perusteella määritelty yksittäisen maksun vähimmäismäärä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vastaavasti rajaaminen voisi liittyä esimerkiksi tiettyihin lähisukulaisten välisiin tilisiirtoihin. Tällöin vertailutietotarkastus voisi kohdistua esimerkiksi kaikkiin tietyn finanssialan toimijan palveluja käyttäviin, jotka siirtävät rahaa lähisukulaiselleen. Ehdotetussa muodossaan sääntely vaikuttaa mahdollistavan myös massamuotoisen ja yksilöimättömän tietojen keräämisen. Perustuslakivaliokunnan mielestä siltä osin kuin näin on, ei ehdotettua sääntelyä voida pitää suhteessa perustuslain 10 §:ssä turvattuun yksityiselämän suojaan välttämättömänä ja oikeasuhtaisena. Valiokunnan mielestä oikeasuhtaisuuden kannalta ongelmallisena voidaan pitää myös ehdotettuun sääntelyyn sisältyvää mahdollisuutta määrätä tällainen tarkastus toteutettavaksi toistuvasti ilman mitään lisäedellytyksiä.

(18)Ehdotettua sääntelyä on perustuslain 10 §:stä johtuvista syistä täsmennettävä siten, ettei se mahdollista massamuotoista ja yksilöimätöntä tietojen keräämistä eikä myöskään tarkastusten toteuttamista toistuvasti ilman laissa säädettyjä, asianmukaisia lisäedellytyksiä. Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(19)Perustuslakivaliokunta pitää sinänsä mahdollisena parantaa ehdotetun sääntelyn hyväksyttävyyttä ja oikeasuhtaisuutta perusoikeutena turvatun yksityiselämän suojan kannalta esimerkiksi täsmentämällä sääntelyä siten, että se koskisi ainoastaan veronsaajien verotusintressin näkökulmasta korkeariskisten ja rajattujen tapahtumien valvontaa.

(20)Lakiehdotuksen 21 §:n 4 momentissa on pyritty luomaan suojatoimia henkilötietojen suojaamiseksi. Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että kyseiset suojatoimet jäävät sisällöltään säännökseen sisältyvien huomattavan avoimien ja näin käytännössä vaille asiasisältöä jäävien vahvikesanojen varaan. Lisäksi ehdotuksessa on osin käytetty lakikielelle jossain määrin vieraita ja osin vastakohtaispäätelmille tilaa jättäviä ilmaisuja (erit. 21 §:n 4 momentin 2 kohta).

(21)Perustuslakivaliokunta korostaa, että lakiehdotuksen suojatoimia koskevien säännösten tulisi olla konkreettisia ja muuhun sovellettavaan sääntelyyn nähden erityisiä, jos näillä vaatimuksilla halutaan korostaa esimerkiksi säännöksessä mainittuja tietoturvallisuuden teknistä korkeatasoisuutta, eettistä käsittelyä, erityistä luotettavuutta, osaamista tai korkeita ammatillisia vaatimuksia. Perustuslakivaliokunta on toistuvasti todennut, että tietojen suojaamista oikeudettomalta käytöltä ei voi perustaa vain rekisterinpitäjää tai tietojen käsittelijää koskevan virkavastuun varaan (,,,). Ehdotettua suojatoimia koskevaa sääntelyä on syytä täsmentää.

(22)Hallituksen esityksen perusteella jää epäselväksi, miten henkilö, jonka verotuksesta ei ole kyse, saa tiedon arkaluonteisten henkilötietojensa käsittelystä. Perustuslakivaliokunnan mielestä se, ettei esitys sisällä ehdotuksia tehokkaasta jälkikäteisestä oikeusturvasta on yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ongelmallista ja asettaa erityisiä vaatimuksia etukäteisvalvonnalle.

(23)Perustuslakivaliokunta pitää perustuslain 10 ja 21 §:n kannalta välttämättömänä vahvistaa yksilön jälkikäteistä oikeusturvaa koskevaa sääntelyä. Tämä on edellytyksenä lakiesityksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(24)Esityksen mukaan (s. 8 ja 45) tiedonantovelvollisen on mahdollista saada vertailutietotarkastuksella esitettyyn tietopyyntöön valituskelpoinen päätös verotusmenettelylain 65 a §:n 7 momentin mukaisesti. Muutosta päätökseen haetaan verotuksen oikaisulautakunnalta kirjallisella oikaisuvaatimuksella. Valiokunta korostaa tiedonantovelvollisen oikeutta saada valituskelpoinen päätös tietopyynnöstä.

(25)Perustuslakivaliokunta on edellä esittänyt arvioitavaan lakiehdotukseen useita muutoksia, jotka ovat edellytyksenä ehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunnan käsityksen mukaan lakiehdotuksen muuttaminen tällä tavoin koskee ainakin osittain lakiehdotuksen keskeisiä osia. Valiokunta on pitänyt välttämättömänä ja hyvään lainsäädäntötapaan kuuluvana, että etenkin silloin, kun laajakantoiseen hallituksen esitykseen esitetään tehtäviksi hyvin merkittäviä ja esityksen perusratkaisuihin olennaisesti vaikuttavia muutoksia, asian valmistelu osoitetaan valtioneuvoston tehtäväksi (, s. 3,, s. 76, ks. myös, s. 8/II).

(26)Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavan lakiehdotuksen sääntely ei ole mitaltaan erityisen laajaa (ks. myös, kappale 76). Sääntelyn merkittävyys perusoikeusnäkökulmasta kuitenkin puoltaa valmistelun osoittamista valtioneuvostolle. Valiokunnan mielestä valtiovarainvaliokunnan on tarkkaan harkittava, onko lakiehdotuksen muuttaminen mahdollista eduskunnassa. Perustuslakivaliokunta on perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa edellyttänyt perusratkaisuihin olennaisesti vaikuttavien ja merkittävien muutosten saattamista uudestaan perustuslakivaliokunnan arvioitaviksi (ks. esim., kappale 41). Jos valtiovarainvaliokunta päätyy itse valmistelemaan perustuslakivaliokunnan lausunnossa edellytetyt muutokset, on valtiovarainvaliokunnan mietintöluonnos saatettava perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi. Tämä on tällöin edellytyksenä hallituksen esityksen lakiehdotusten käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (ks. myös, kappaleet 23—24).