Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kaivosmineraaliverolain muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kaivosmineraaliverolakia.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2026.

Esitykseen sisältyy lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Veron määräytyminen

Veron määrä

(1)Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi vuoden 2024 alussa voimaan tullutta kaivosmineraaliverolakia, joka ei ole aikaisemmin ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana. Muutoksia ehdotetaan muun muassa lain 5 §:ään, joka koskee veron määrää.

(2)Lain liitteessä tarkoitettujen kaivosmineraalien vero on ehdotetun 5 §:n 1 momentin mukaan 2,5 prosenttia kaivosmineraalin sisältämän metallin verotusarvosta. Verotusarvoista säädetään lain 4 §:ssä, jota ei ehdoteta nyt muutettavaksi. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan veron määräytymistä koskevaa sääntelyä ei kuitenkaan voida arvioida kiinnittämättä huomiota myös lain 4 §:ään.

(3)Kaivosmineraaliverolain liitteessä tarkoitettujen kaivosmineraalien verotusarvo määritetään lain 4 §:n 1 momentin mukaan kaivosmineraalin kansainvälisten päivittäisten markkinahintojen tai vastaavien muiden julkisten hintatietojen perusteella. Jos kansainvälistä päivittäistä markkinahintatietoa tai vastaavaa muuta julkista tietoa ei ole käytettävissä, verotusarvo määritetään vastaavan tuotteen kansainvälisten päivittäisten markkinahintatietojen tai vastaavien muiden julkisten hintatietojen perusteella. Verotusarvo määritetään edellä mainittujen hintatietojen aritmeettisena keskiarvona kalenterivuoden pituiselta tarkastelujaksolta.

(4)Valtioneuvoston asetuksella säädetään 4 §:n 2 momentin mukaan kunkin kaivosmineraalin verotusarvon perusteena sovellettavasta hintatiedosta ja sen määrittelystä. Verohallinnon tehtävänä on 4 §:n 3 momentin mukaan vahvistaa verokauden verotusarvot edellisen kalenterivuoden hintatietojen perusteella.

(5)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 81 §:n 1 momentin kannalta, jonka mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Säännös edellyttää, että laista ilmenee yksiselitteisesti verovelvollisuuden piiri. Lain säännösten tulee myös olla sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä on sidottua harkintaa (, s. 134, ks. myös esim., kappale 8,, s. 3). Perustuslakivaliokunta on poikkeuksellisesti pitänyt mahdollisena säätää veron määrästä asetuksella, jos asetuksenantajan harkintavalta tulee lain tasolla riittävästi lain säännöksin sidotuksi (ks. esim., s. 2, vrt. kuitenkin, s. 3—4,, s. 3 ja, s. 3).

(6)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan sillä, että laissa on ilmaistava verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteet, tarkoitetaan, että lain sanamuodon perusteella on oltava ennakoitavissa, mitkä oikeustoimet synnyttävät verovelvollisuuden ja mikä on veron suuruus. Perustuslain 81 §:n 1 momentista johtuu, ettei verovelvollisuus tai veron suuruus voi perustua esimerkiksi lain esitöistä ilmeneviin seikkoihin taikka oikeudellisesti sitomattomiin instrumentteihin, kuten viranomaisen ohjeeseen tai suositukseen, vaan sen on perustuttava lain sanamuotoon.

HE 281/2022 vpHE 281/2022 vp

(8)Hallituksen esityksessä kaivosmineraaliverolakia ehdotetaan muutettavaksi niin, että metallimalmien arvorojaltia korotetaan nykyisestä 0,6 prosentista 2,5 prosenttiin malmin sisältämän metallin verotusarvosta ja teollisuusmineraalien määrärojaltia 0,20 eurosta 0,60 euroon tonnilta malmia tai hyötykiveä.

(9)Hallituksen esityksessä (s. 16—17) on tehty selkoa siitä, että rojaltityyppinen kaivosmineraalivero muodostaa kustannuserän kaivosyrityksille ja alentaa siten kaivostoiminnan kannattavuutta. Kaivosmineraaliveron korottaminen voi johtaa siihen, että kannattava kaivostoiminta muodostuu tappiolliseksi. Kaivostoimintaa syntyisi tällöin vähemmän, jolloin yhteiskunnan saama hyöty kaivosmineraaleista jäisi vähäisemmäksi samoin kuin niistä kerättävä verotuotto. Tämä vaikutus koskee niin nykyisiä kaivoshankkeita, niiden mahdollisia laajennushankkeita kuin kokonaan uusia kaivoshankkeita. Voimassa olevaa lakia säädettäessä on arvioitu nyt ehdotettua korkeampien arvorojaltien vaikutuksia kaivostoiminnan kannattavuuteen. Sen perusteella esityksessä arvioidaan, että ehdotetun suuruinen arvorojalti muuttaisi toiminnan metallimalmikaivoksissa kannattamattomaksi karkeasti arvioiden noin 4—5 prosentissa kaivoshankkeista, kun nykyisillä verotasoilla vastaavan osuuden arvioidaan olevan noin 1—2 prosenttia. Vaikutus koskisi erityisesti niitä kaivoksia, jotka ovat jo ennestään vähiten kannattavia ja joiden harjoittama kaivostoiminta tuottaa siten muutoinkin vähiten lisäarvoa yhteiskunnalle. Esityksessä korostetaan, että arvioon sisältyy kuitenkin merkittävää epävarmuutta.

(10)Perustuslakivaliokunta on verotusta koskevassa lausuntokäytännössään korostanut, että verotusta koskevaa lainsäädäntöä ei voida pitää valtiosääntöoikeudellisesti sellaisena erityisenä julkisen vallan käytön muotona, jonka alueella perusoikeudet eivät tule sovellettaviksi (, kappale 2,, s. 4,, s. 5). Sääntelyä ja erityisesti sen oikeasuhtaisuutta on arvioitava perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan samoin kuin 18 §:n mukaisen elinkeinovapauden kannalta.

(11)Perustuslain esitöiden mukaan perustuslain omaisuudensuojasäännöksestä on johdettu konfiskatorisen verotuksen kielto (, s. 63). Verotuksen suhdetta omaisuudensuojaan on perustuslakivaliokunnan mielestä nykyisen perustuslain oloissa syytä arvioida perustuslain 15 §:n 1 momentin omaisuudensuojan yleislausekkeen kannalta (, kappale 4). Verolain tulee täyttää perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset. Tarkastellessaan verosääntelyä oikeasuhtaisuuden näkökulmasta valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että rajoitus ei saa mennä pitemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavan oikeushyvään. Mitä ankarammaksi verotus muuttuu ja mitä lähemmäksi sen konfiskatorisuutta tullaan, sitä painavampia perusteita lain tueksi on esitettävä (, kappale 20,, kappale 5).

PeVL 31/2025 vpPeVL 31/2025 vp

PeVL 13/2025 vpPeVL 13/2025 vp

(14)Perustuslakivaliokunta on kuitenkin myös todennut verotuksen ensisijaisen tehtävän olevan tuottaa julkiselle sektorille tuloja niin paljon, että ne riittävät kattamaan julkisen sektorin menot. Verotusta on perinteisesti käytetty myös muiden yhteiskunnallisten tavoitteiden toteuttamisen välineenä. Näitä ovat muun muassa jako-, sosiaali-, asunto-, terveys-, kasvu-, suhdanne-, alue-, elinkeino-, kulttuuri- ja ympäristöpoliittiset tavoitteet. Perustuslakivaliokunnan mukaan verolainsäädännölle on tyypillistä, että sen piirissä lainsäätäjällä on mahdollisuus tehdä valintoja eri sääntelyvaihtoehtojen välillä tavanomaistakin vapaammin, koska verolait muodostavat monipuolisesti yhteiskunnan ohjaamiseen käytettävän välineen (, kappale 4,, s. 3).

(15)Perustuslakivaliokunnan mukaan lainsäätäjän liikkumavara omaisuudensuojan näkökulmasta on lähtökohtaisesti suurempi tilanteessa, jossa omaisuudensuojaa rajoittava sääntely kohdistuu pörssiyhtiöihin tai muihin varallisuusmassaltaan huomattaviin oikeushenkilöihin verrattuna tilanteeseen, jossa tällaisen sääntelyn vaikutukset muodostuvat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle (ks. esim., kappale 13,, s. 3,). Lisäksi erityisesti vahvasti säännellyillä markkinoilla toimivat elinkeinonharjoittajat eivät valiokunnan mukaan voi perustellusti odottaa lainsäädännön pysyvän kaikissa oloissa muuttumattomana (, s. 3,, s. 4/II,, s. 2/II).

PeVL 46/2025 vpPeVL 46/2025 vp

(17)Perustuslakivaliokunta kuitenkin korostaa, että lainmuutoksen vaikutuksia tulee seurata tarkoin. Jos valiokunnan saamasta selvityksestä poiketen nimenomaisesti veronkorotuksesta johtuisi kaivostoiminnan kannattamattomuus siten, etteivät kaivosyritykset pysty sopeuttamaan toimintaansa, valtioneuvoston on syytä ryhtyä toimenpiteisiin sääntelyn muuttamiseksi.