Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettaviksi lastensuojelulakia ja neljää muuta lakia sekä säädettäväksi laki Valtion lastensuojelulaitoksesta ja sen yhteydessä toimivasta koulusta.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2026. Kuntouttavaa suljettua laitospalvelua ja erityisen huolenpidon jaksoa koskevat säännökset tulisivat kuitenkin voimaan vasta 1.8.2026.
Esitykseen sisältyy lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso.
Lakiehdotukset voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvioinnin lähtökohtia
Kodin ulkopuolelle sijoitetun lapsen hoito ja kasvatus
Aineiden ja esineiden poisottaminen
Kuntouttava suljettu laitospalvelu
Erityiset rajoitukset kuntouttavan suljetun laitospalvelun aikana ja erityisen huolenpidon jakson aikana
Lapsen kiinniotto
(2)Lastensuojelulailla pyritään toteuttamaan perustuslain 19 §:n 1 momentissa jokaiselle turvattua oikeutta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon sekä julkiselle vallalle perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädettyä tehtävää tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu.
(3)Ehdotetut säännökset toisaalta mahdollistavat puuttumisen lapsen itsemääräämisoikeuteen ja useisiin muihin perusoikeuksiin, kuten perustuslain 7 §:ssä turvattuun vapauteen ja henkilökohtaiseen koskemattomuuteen sekä perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuuden suojaan.
(5)Perustuslakivaliokunta on samantyyppisessä sääntely-yhteydessä kiinnittänyt huomiota siihen perusoikeusuudistuksessa omaksuttuun käsitykseen, että tietyn ihmisryhmän perusoikeuksia ei voida suoraan rajoittaa erityisen vallanalaisuussuhteen tai laitosvallan perusteella (, s. 25/I ja 49/II). Jos esimerkiksi laitoshuollossa olevan henkilön perusoikeuksia on tarve rajoittaa, on rajoituksista säädettävä lailla ja ne tulee oikeuttaa erikseen kussakin tapauksessa ja kunkin perusoikeuden osalta (, s. 3,, s. 2/I ja, s. 2/I).
(6)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että säädettäessä lastensuojelulain nojalla kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten oikeuksista ja niihin puuttumisesta kyse on poikkeuksellisesta tilanteesta, jossa julkinen valta puuttuu lapsen ja perheen elämään. Julkisen vallan läsnäolon vuoksi lailla on säädettävä osin sellaisistakin asioista, jotka muutoin, perhe-elämään kuuluvina eivät olisi lailla säänneltäviä. Sääntely ja perustuslakivaliokunnan siitä tekemät huomiot eivät siten vaikuta lasten kasvatukseen perhe-elämän piirissä.
(7)Lastensuojelulain 4 a §:ssä ehdotetaan säädettäväksi sijoitetun lapsen oikeudesta tasapainoiseen kehitykseen ja erityiseen suojeluun. Ehdotus muistuttaa jossakin määrin perustuslakivaliokunnan aikaisemmin () arvioimaa ehdotusta 4 a §:ksi. Tuolloin () ehdotettiin säädettäväksi, että lastensuojelun on tuettava lapsen ikään ja kehitystasoon nähden tavanomaisen kasvatuksen toteutumista. Tavanomainen kasvatus sisältää lapsen iän, kehitystason, kulttuuritaustan sekä muiden yksilöllisten tarpeiden mukaisen huolenpidon ja siihen liittyvien objektiivisesti hyväksyttävien rajojen asettamisen.
PeVL 64/2018 vpPeVL 64/2018 vp
(9)Nyt lastensuojelulakiin ehdotetaan 4 a §:n lisäksi otettaviksi uudet 4 b § aineiden ja esineiden poisottamisesta kodin ulkopuolelle sijoitetulta lapselta ja 4 c § päätöksenteosta aineen ja esineen poisottamisessa. Lisäksi 4 a §:lle esitetyt perustelut poikkeavat aikaisemmasta. Arviointitilanne poikkeaa siten perustuslakivaliokunnan aikaisemmin arvioimasta 4 a §:stä. Valiokunnan käsityksen mukaan nyt arvioitavassa sääntely-yhteydessä ei olisi ongelmallista viitata laissa esimerkiksi tavanomaiseen kasvatukseen.
(10)Lastensuojelulain 4 a §:n 2 momentissa ehdotetaan muun muassa säädettäväksi, että lapsen tarvitsemien rajojen turvaamiseksi lapsen fyysiseen koskemattomuuteen voidaan puuttua, jos se on välttämätöntä. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että säännöksen sanamuoto näyttää oikeuttavan varsin avoimen puuttumisen lapsen perustuslain 7 §:ssä turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Lainkohdan perustelujen (s. 113) mukaan puuttumisessa fyysiseen koskemattomuuteen ei ole kyse 11 luvussa säädetystä kiinnipidosta ja siihen liittyvästä voimankäytöstä, vaan suojelu- ja kasvatustarkoituksessa toteutetusta fyysisestä koskemisesta lapseen ja rajojen asettamisesta. Esimerkkinä perusteluissa mainitaan sijoitetun lapsen ohjaaminen fyysisesti kevyesti olkapäältä. Perusteluissa esitetty tulkinta ei kuitenkaan saa tukea säännöksen sanamuodosta.
(11)Ehdotetusta 4 a §:n 2 momentista tulee perustuslain 7 §:n 1 ja 3 momenttiin liittyvistä syistä poistaa maininta oikeudesta puuttua lapsen fyysiseen koskemattomuuteen tai säännöksen sanamuotoa on täsmennettävä niin, että oikeus puuttua lapsen fyysiseen koskemattomuuteen rajautuu pykälän perusteluissa esitettyyn tavanomaisessa suojelu- ja kasvatustarkoituksessa toteutettuun fyysiseen koskemiseen lapseen ja rajojen asettamiseen. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(12)Lastensuojelulain 4 b §:ssä ehdotetaan säädettäväksi aineiden ja esineiden poisottamisesta kodin ulkopuolelle sijoitetulta lapselta ja 4 c §:ssä päätöksenteosta aineen ja esineen poisottamisessa. Sääntelyn tavoitteena on perustelujen (s. 115) mukaan, että lastensuojelulain aineiden ja esineiden haltuunottoa koskevassa 65 §:ssä tarkoitetut aineet ja esineet otetaan pois sijoitetulta lapselta myös muualla kuin lastensuojelulaitoksissa. Ehdotettua 4 b §:ää sovellettaisiin sen perustelujen mukaan sekä perhehoidossa että lastensuojelulaitoksissa.
(13)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että aineiden ja esineiden poisottoa koskevan sääntely suhde lastensuojelulain 11 luvussa säädettyihin rajoitustoimenpiteisiin jää varsin epäselväksi. Lain 4 b §:ssä vaikuttaa ainakin osin olevan kyse tavanomaisista kasvatuksellisista toimenpiteistä ja osin rajoitustoimenpiteistä. Epäselvyys kytkeytyy ainakin osin siihen, että säännösten sanamuoto mahdollistaa laajemman puuttumisen lapsen oikeuksiin kuin mitä perustelujen valossa vaikuttaa tarkoitetun.
(14)Lastensuojelulain 4 b § koskee monenlaisia aineita ja esineitä. Säännöksen soveltamisalaan kuuluvat aineet tai esineet, joita alle 18-vuotias ei muun lain nojalla saa pitää hallussaan, päihtymistarkoituksessa käytettävät muut aineet tai esineet ja tällaisen aineen käyttöön erityisesti soveltuvat välineet (1 mom.), muut aineet ja esineet, jotka ominaisuuksiensa puolesta soveltuvat vaarantamaan lapsen omaa tai toisen henkilön henkeä, terveyttä, turvallisuutta taikka sijaishuoltopaikan järjestystä tai soveltuvat vahingoittamaan omaisuutta (2 mom.), rahavarat, maksuvälineet ja muut näihin verrattavat välineet, hyödykkeet tai omaisuus (3 mom.) sekä viestinnän mahdollistavat laitteet tai muut välineet (4 mom.). Pykälän 2—4 momentissa aineiden ja esineiden poisottamiselle on asetettu lisäedellytyksiä.
(15)Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että ehdotetulle sääntelylle on lapsen itsensä ja muiden henkilöiden perusoikeuksien suojaamiseen liittyvät hyväksyttävät ja painavat perusteet (ks. myös, s. 4/II). Valiokunta kiinnittää kuitenkin sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta huomiota siihen, että 4 b §:n soveltamisala on laaja ja että siinä tarkoitetut aineet ja esineet eivät ole keskenään yhteismitallisia (ks. myös, s. 4). Ehdotettu 4 b § on lisäksi muotoiltu velvollisuudeksi ottaa pois siinä tarkoitetut aineet ja esineet. Sääntely tulisi perusoikeuksien rajoituksiin kohdistuvan oikeasuhtaisuusvaatimuksen vuoksi muotoilla perusoikeuksiin puuttumiseen oikeuttaville säännöksille ominaiseen tapaan valtuuttavaksi (esim. "voidaan ottaa pois").
(16)Perustuslakivaliokunta kiinnittää sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta huomiota myös siihen, ettei laissa ehdoteta säädettäväksi esimerkiksi rahavarojen tai viestintävälineen poisottamisen enimmäiskestosta tai siitä, että poisoton välttämättömyyttä arvioitaisiin määräajoin. Sääntelyä tulisi täydentää tältä osin. Lisäksi 4 b §:n 3 momenttiin on syytä lisätä nimenomainen maininta siitä, että varojen tai maksuvälineiden poisottamisesta huolimatta lapsella tulee olla mahdollisuus käyttää varojaan hyväksyttäviin tarkoituksiin valvotusti.
(17)Lastensuojelulain sijaishuoltoa koskevaan 10 lukuun ehdotetaan lisättäväksi uudet 49 a—49 e § kuntouttavasta suljetusta laitospalvelusta. Lapsi, joka on täyttänyt 12 vuotta ja aiheuttaa vakavaa vaaraa omalle tai muiden turvallisuudelle käyttämällä väkivaltaa tai tekemällä muita rikollisia tekoja, voidaan 49 a §:n 1 momentin mukaan sijoittaa kuntouttavaan suljettuun laitospalveluun, jos se on välttämätöntä hänen suojelemisekseen omaa tai muiden turvallisuutta vaarantavalta käyttäytymiseltä sekä hänen tarvitsemiensa kuntouttavien palvelujen ja pitkäjänteisen tuen järjestämiseksi. Edellytyksenä on 2 momentin mukaan myös, että sijaishuoltoa ei ole lapsen omaa tai muiden turvallisuutta vaarantavan käyttäytymisen vuoksi mahdollista järjestää muulla tavoin eikä 60 a §:ssä tarkoitetun erityisen huolenpidon jakso taikka muut sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut sovellu käytettäväksi suljetun laitospalvelun sijaan. Lisäksi sijoituksen edellytyksenä on, että lapsen suojeleminen 71 §:ssä tarkoitetuilla erityisillä rajoituksilla on välttämätöntä. Alle 12-vuotiaan sijoittamisesta säädetään erikseen pykälän 3 momentissa. Sen mukaan alle 12-vuotias lapsi voidaan sijoittaa kuntouttavaan suljettuun palveluun "vain erityisistä syistä".
(19)Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetulle sääntelylle on lastensuojelullisia, perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja painavia perusteita. Valiokunta pitää kuitenkin hyvin avoimena 49 a §:n 3 momentin säännöstä, jonka mukaan alle 12-vuotiaan lapsen sijoittamiselle kuntouttavaan suljettuun laitospalveluun vaadittaisiin muiden edellytysten ohella vain erityisten syiden olemassaolo. Vaikka hallituksen esityksen perusteluista (s. 122—123) käy ilmi alle 12-vuotiaan kuntouttavaan suljettuun laitospalveluun sijoittamisen korkea kynnys, ei säännöksen sanamuoto kuitenkaan tätä osoita. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on syytä kuntouttavan suljetun laitospalvelun voimakkaasti perusoikeuksiin puuttuvan luonteen vuoksi tarkistaa 1. lakiehdotuksen 49 a §:n sanamuotoa niin, että siitä selvästi käy ilmi alle 12-vuotiaiden osalta kuntouttavaan suljettuun laitoshuoltoon sijoittamisen rajaaminen erittäin poikkeuksellisiin tilanteisiin.
(20)Lapsen sijoittamiselle kuntouttavaan suljettuun laitospalveluun ei ehdoteta säädettäväksi enimmäisaikaa. Sijoitus päättyy viimeistään lapsen täyttäessä 18 vuotta. Lapsen sijoitus kuntouttavaan suljettuun laitospalveluun ja 71 §:ssä säädetty erityinen rajoitus tulee kuitenkin lastensuojelulain 49 c §:n mukaan lopettaa, kun 49 a §:n mukaista perustetta sijoitukselle ei enää ole.
(21)Lastensuojelulain 71 §:n 4 momentin mukaan pykälän 1-3 momentissa tarkoitetuista rajoituksista tehdään päätökset samalla, kun päätetään lapsen sijoittamisesta kuntouttavaan suljettuun laitospalveluun. Päätökset ovat voimassa korkeintaan yhden vuoden. Sijoituksen aikana 1—3 momentissa tarkoitettujen rajoitusten sisältöä ja laajuutta tulee 71 §:n 6 momentin mukaan arvioida vähintään neljän kuukauden välein tapahtuvan asiakassuunnitelman tarkistamisen yhteydessä.
PeVL 15/2015 vpPeVL 15/2015 vp
(23)Ehdotetussa lastensuojelulain 71 §:ssä säädetään erityisistä rajoituksista kuntouttavan suljetun laitospalvelun aikana. Pykälän 1 momentin mukaan lapsen liikkumisvapautta ja yhteydenpitoa rajoitetaan suljetun laitospalvelun ajaksi. Pykälän 2 momentin mukaan lapselta tulee lisäksi ottaa pois hänen hallussaan olevat viestinnän mahdollistavat laitteet kuntouttavan suljetun laitospalvelun ajaksi. Tältä osin kiinnittää huomiota se, että viestinnän mahdollistavien laitteiden poisottaminen on kirjoitettu velvoittavaan muotoon ("tulee ottaa pois") eikä toimivaltasäännökseksi.
(24)Pykälän 3 momentin mukaan lapselle on tehtävä myös suunnitelmallisesti henkilönkatsastuksia kuntouttavan suljetun laitospalvelun kestäessä lapsen päihteettömyyden varmistamiseksi. Tämäkin säännös on kirjoitettu velvoittavaan muotoon eli säännöksen mukaan säännöllisten henkilönkatsastuksen toimittaminen olisi pakollista eikä asianomaisen lapsen sijaishuollosta vastaavan harkinnassa. Samoin 72 §:ssä ehdotetaan erityisen huolenpidon jakson aikana vastaavasti, että lapselle on tehtävä suunnitelmallisesti henkilönkatsastuksia hänen päihteettömyytensä varmistamiseksi.
(26)Perustuslakivaliokunnan mielestä sosiaali- ja terveysvaliokunnan on syytä muuttaa 71 ja 72 §:ssä tarkoitetut toimivaltuudet pakottavien velvoitteiden sijasta tavanomaisiksi toimivaltasäännöksiksi ja sitoa ne tiettyjen edellytysten täyttymiseen. Sama koskee 71 §:n säännöstä viestinnän mahdollistavien laitteiden poisottamisesta.
(27)Lastensuojelulain 69 b §:ssä ehdotetaan säädettäväksi lapsen kiinniotosta lastensuojelulaitokseen palauttamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan jos laitoksen hoito- ja kasvatushenkilökuntaan kuuluvan henkilön tai toimivaltaisen sosiaalihuollon viranhaltijan perustellun käsityksen mukaan lapsi on asunnossa tai muussa olinpaikassa ja lapsen terveys, kehitys tai turvallisuus on vakavasti vaarassa, laitoksen hoito- ja kasvatushenkilökuntaan kuuluvalla henkilöllä ja toimivaltaisella sosiaalihuollon viranhaltijalla on oikeus päästä asuntoon tai muuhun olinpaikkaan, jos asuntoon tai muuhun olinpaikkaan pääsy on lapsen terveyden tai kehityksen suojelemiseksi taikka turvallisuuden vaarantumisen estämiseksi välttämätöntä.
(28)Ehdotettu säännös merkitsee oikeutta päästä asuntoon tai muuhun pysyväisluontoiseen asumiseen käytettävään tilaan, minkä vuoksi sitä on arvioitava suhteessa perustuslain 10 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Asuntoon tai muuhun olinpaikkaan pääsemisen edellytyksenä on, että se on lapsen terveyden tai kehityksen suojelemiseksi turvallisuuden vaarantamisen estämiseksi välttämätöntä. Perustuslakivaliokunnan mielestä säädettäväksi ehdotettavassa toimivaltuudessa on kyse kotirauhan piiriin ulottuvasta toimenpiteestä "perusoikeuksien turvaamiseksi" perustuslain 10 §:n 3 momentin tarkoittamalla tavalla.
(29)Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä on säännöksen yhteydessä pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (, s. 179/II). Perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä on katsottu, että esimerkiksi kotirauhan piiriin ulottuvissa tarkastuksissa on kyse perustuslain 124 §:ssä tarkoitetusta merkittävän julkisen vallan käyttämisestä, minkä vuoksi niitä ei voida antaa muiden kuin viranomaisten tehtäväksi (esim., s. 3,, s. 6/I). Ehdotetun säännöksen mukaan oikeus päästä asuntoon olisi myös laitoksen hoito- ja kasvatushenkilökuntaan kuuluvalla siitä riippumatta, olisiko hän virkasuhteessa vai ei. Säädettäväksi ehdotettu oikeus on perustuslakivaliokunnan käytännön mukaisesti rajattava niin, ettei muulla kuin viranomaisella ole tällaista toimivaltaa. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 4 a ja 69 b §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.