Hallituksen esitys eduskunnalle sähköisen tiedoksiannon ensisijaisuutta viranomaistoiminnassa koskevaksi lainsäädännöksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annettua lakia, sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia, digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annettua lakia, oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia, oikeudenkäymiskaarta, oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annettua lakia, oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annettua lakia, eräiden asiakirjain lähettämisestä tuomioistuimille annettua lakia, kiinteistönmuodostamislakia, kieltotoimenpiteitä koskevista edustajakanteista annettua lakia, oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettua lakia, esitutkintalakia, sakon ja rikesakon määräämisestä annettua lakia, sotilaskurinpidosta ja rikostorjunnasta puolustusvoimissa annettua lakia, ulosottokaarta, vaalilakia ja oikeusapulakia.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 12.1.2026.

Esitykseen sisältyy lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohdat

Viestinvälityspalveluun tai asiointipalveluun saapuneesta tiedoksi annettavasta asiakirjasta tehtävän ilmoituksen merkitys

Viestinvälityspalvelutilin sulkeminen ja palauttaminen uudelleen käyttöön

Kielelliset oikeudet

Sääntelyn voimaantulo

(1)Esityksessä ehdotetaan, että hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annettuun lakiin lisätään säännökset viranomaisaloitteisesta viestinvälityspalvelutilin avaamisesta Suomi.fi-tunnistusta käyttäville luonnollisille henkilöille. Lisäksi lakiin ehdotetaan lisättäväksi tarkentavat säännökset viestinvälityspalvelun (jäljempänä myös ”Suomi.fi-palvelu”) hyödyntämiseen liittyen. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että sähköinen tiedoksianto viestinvälityspalveluun on mahdollinen ilman tiedoksiannon vastaanottajan erillistä suostumusta.

(2)Hallituksen esityksen tavoitteena on, että viranomaisen tiedoksiannot lähetetään ensisijaisesti sähköisesti niille hallinnon asiakkaille, joille se on mahdollista. Esityksessä ehdotetaan sääntelyä, jonka mukaan sähköiseen asiointiin kykeneväksi oletettu henkilö saa viranomaisten asiakirjat ensisijaisesti sähköisesti.

(3)Perustuslakivaliokunnan mielestä esityksen yleistä tavoitetta edistää sähköisen tiedoksiannon lisääntymistä voidaan pitää lähtökohtaisesti kannatettavana. Valiokunnan käsityksen mukaan sähköinen tiedoksianto voi parhaimmillaan edistää perusoikeuksien toteutumista ja helpottaa ihmisten asiointia viranomaisten kanssa. Nyt käsillä olevaan hallituksen esitykseen sisältyviin lakiehdotuksiin liittyy kuitenkin myös riskejä perusoikeuksien toteutumisen kannalta.

(4)Esitykseen sisältyvät säännösehdotukset ja niiden perustelut sisältävät erilaisia käsitteitä, joita ei esityksessä käytetä täysin yhtenevällä tavalla. Esimerkiksi ”Suomi.fi”-viestit käsitettä käytetään läpi esityksen, kun taas pykäläehdotuksessa puhutaan viestinvälityspalvelusta. Toisena esimerkkinä voidaan todeta, että hallituksen esityksessä (mm. s. 51, 71 ja 113) käytetään toimitettavasta ilmoituksesta käsitettä ”heräte”. Perustuslakivaliokunnan mielestä tällaisesta viestinnällisten käsitteiden ja säännöksissä käytettyjen käsitteiden erilaisuudesta seuraa osaltaan se, että esitys muodostuu luettavuudeltaan sangen vaivalloiseksi.

HE 309/1993 vpHE 309/1993 vp

(6)Perustuslakivaliokunta on aiemmin todennut, että perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuun oikeusturvaan kuuluu myös jokaisen oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti. Perustuslakivaliokunnan mukaan nämä vaatimukset kytkeytyvät osaltaan muihin hyvän hallinnon vaatimuksiin, kuten käsittelyn julkisuuteen sekä oikeuteen tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta (, s. 3). Perustuslakivaliokunta on samassa lausunnossa todennut tältä osin, että perustuslain 21 §:n säännöstä tulee tältä osin lukea kokonaisuutena (ks., s. 72).

(7)Arvioidessaan esitystä puhelintiedoksiannon mahdollistamisesta perustuslakivaliokunta totesi, että tiedoksiannolla on olennainen vaikutus siihen, miten asianosaisen oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin toteutuu. Tiedoksianto on tehtävä siten, että vastaanottaja saa oikeuksiensa käyttämiseksi tarvitsemansa tiedot selkeästi, hänelle ymmärrettävinä ja riittävän ajoissa (, s. 2/I). Perustuslakivaliokunta on pitänyt mahdollisena, että asiakirjoja ulosoton asiakkaille voidaan antaa tiedoksi sähköisen asiointitilin kautta (, s. 2—3). Perustuslakivaliokunta on postilain tiedoksiantomenettelyä koskevaa säännöstä arvioidessaan todennut, että säännösten tarkoituksena voidaan katsoa olevan osaltaan turvata tiedoksiantomenettelyn toimivuus, joka on valtiosääntöisesti merkityksellistä perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeiden kannalta (, kappale 7).

(8)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan valtiosääntöisesti merkityksellistä on se, että tiedoksianto toteutuu näiden lähtökohtien kannalta ongelmattomalla tavalla. Perustuslakivaliokunnan mielestä tiedoksiannon toteuttaminen asianosaisen oikeusturvan takaavalla tavalla on mahdollista erilaisilla toteutustavoilla, eikä perustuslakivaliokunta ole edellyttänyt tiedoksiannolle tiettyä toteutustapaa.

(9)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen hallituksen esityksen lähtökohtaan, ettei kaikkia henkilöitä velvoiteta yksinomaan Suomi.fi-viestien käyttäjiksi ja sitä kautta sähköisten tiedoksiantojen vastaanottamiseen. Valiokunnan mielestä tällainen sääntelymalliosaltaan pyrkii turvaamaan sen, että vain digitaalisten välineiden käyttöön kykeneviä henkilöitä ohjataan sähköisten tiedoksiantojen piiriin.

(10)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 8 b §:ssä ehdotetaan säädettäväksi ilmoituksen lähettämisestä. Sen mukaan palvelutuottaja lähettää sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 19 a §:ssä tarkoitetun ilmoituksen (jäljempänä myös ”heräte”) käyttäjälle viestinvälityspalveluun saapuneesta tiedoksi annettavasta asiakirjasta. Hallituksen esitykseen sisältyvän 2. lakiehdotuksen 19 a §:ssä ehdotetaan säädettäväksi ilmoituksesta tiedoksiannosta viestinvälityspalvelussa. Säännösehdotuksen mukaan viranomaisen on ilmoitettava viestinvälityspalveluun lähetetystä tiedoksi annettavasta asiakirjasta sen vastaanottajalle, jos vastaanottaja on ilmoittanut viestinvälityspalveluun sähköisen osoitteen ilmoituksen lähettämistä varten.

(11)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että 1. lakiehdotuksen 8 b §:n mukaan vaikuttaa siltä, että ilmoitus käyttäjälle on lähetettävä aina, kun taas 2. lakiehdotuksen 19 a §:n mukaan ilmoitus on lähetettävä, jos vastaanottaja on ilmoittanut viestinvälityspalveluun sähköisen osoitteen ilmoituksen lähettämistä varten. Perustuslakivaliokunta pitää sääntelyä tältä osin jossain määrin ristiriitaisena.

PeVL 5/2016 vpPeVL 5/2016 vp

(13)Perustuslakivaliokunnan mielestä viestinvälityspalveluun tulleesta tiedoksi annettavasta asiakirjasta tehtävällä ilmoituksella (heräte) on keskeinen merkitys tiedoksiannon tarkoituksen toteutumisen kannalta. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyä siitä, että asianosaisen tulee käydä itse seuraamassa viestinvälityspalvelua (kts. esityksen s. 114), ellei hän ole itse valinnut tai hänen voida katsoa valinneen sitä tiedoksiantoa koskevan ilmoituksen tekemisen tavaksi, ei voida pitää riittävänä.

(14)Perustuslakivaliokunnan mielestä viranomaisen ilmoitukset tiedoksi annettavasta asiakirjasta tulee toimittaa asianosaisen nimenomaisesti valitsemaan sähköiseen yhteystietoon, joka voi olla esimerkiksi sähköposti, puhelin tai viestinvälityspalvelu. Sen sijaan sääntelymalliin sisältyvää olettamaa (esim. esityksen s. 114 ja s. 128) siitä, että henkilö seuraa viestinvälityspalvelua mahdollisten viranomaisviestien varalta ei voida pitää asianmukaisena. Tällaisella tavalla ei voida riittävästi varmistua siitä, että asianosainen saa tiedon saapuneesta asiakirjasta. Hallintovaliokunnan on muutettava 1. lakiehdotuksen 19 a §:n sääntelyä siten, että tavallinen tiedoksianto voidaan toteuttaa viestinvälityspalvelun kautta vain silloin, jos henkilö on itse ilmoittanut 19 a §:n edellyttämän sähköisen osoitteen ilmoituksen (heräte) lähettämistä varten taikka jos henkilö on saanut viestinvälityspalvelussa nimenomaisesti tiedon siitä, että sähköistä ilmoitusta (heräte) ei toimiteta muihin yhteystietoihin, ellei henkilö nimenomaisesti ilmoita sähköistä osoitetta ilmoituksen lähettämistä varten. Ehdotetun 19 a §:n muuttaminen toisella näistä tavoista on edellytyksenä esityksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan mielestä tällaiselle sähköiselle osoitteelle voidaan valita erilaisia teknisiä keinoja sen mukaan, millaisia keinoja palvelussa on mahdollista käyttää.

(15)Hallituksen esitykseen sisältyvän 2. lakiehdotuksen 19 b §:n mukaan viranomaisen on ilmoitettava asiointipalveluun lähetetystä tiedoksi annettavasta asiakirjasta sen vastaanottajalle. Ilmoitus lähetetään viestinvälityspalveluun. Jos viestinvälityspalvelu ei ole vastaanottajalla tai viranomaisella käytössä, ilmoitus lähetetään muuhun sähköiseen osoitteeseen, jonka vastaanottaja on ilmoittanut viranomaiselle ilmoituksen lähettämistä varten. Asiointipalvelulla tarkoitetaan 2. lakiehdotuksen 4 §:n 5 kohdan mukaan viranomaisen vastuulla olevaa sähköisen asioinnin palvelua. Tällaisia ovat esimerkiksi Omakanta-palvelu ja KELAn asiointipalvelu. Säännöskohtaisista perusteluista (s. 128—129) on ymmärrettävissä, että tiedoksianto voidaan toimittaa vain, jos henkilö on ilmoittanut sähköisen yhteystiedon. Säännösehdotus vaikuttaa kuitenkin siltä, että mikäli henkilö ei ole ilmoittanut sähköistä yhteystietoa, voisi ilmoituksen tiedoksiannosta jättää kokonaan toimittamatta. Perustuslakivaliokunnan mielestä 19 b §:ää on säädöstasolla täsmennettävä tältä osin. Tällainen muutos on edellytyksenä esityksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(16)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 8 e §:n 1 momentin mukaan palvelutuottaja sulkee viestinvälityspalvelutilin käyttäjän pyynnöstä. Sääntelyehdotukseen sisältyy näin ollen mahdollisuus kieltäytyä sähköisten tiedoksiantojen vastaanottamisesta. Kieltäytymisoikeus on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen siltä kannalta, että sen avulla voidaan turvata myös sellaisten henkilöiden oikeusturvan toteutuminen, jotka eivät pysty käyttämään täysimääräisesti sähköistä tiedoksiantoa.

(17)Perustuslakivaliokunnan mielestä asiaan liittyvä 1. lakiehdotuksen 8 e §:n 2 momentti on ongelmallinen perustuslain 6 §:n ja 21 §:n kannalta. Säännösehdotuksen mukaan palvelutuottaja avaa viestinvälityspalvelutilin uudelleen, jos 8 d §:n 1 ja 2 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät ja kuusi kuukautta on kulunut siitä, kun tili on käyttäjän pyynnöstä suljettu. Hallituksen esityksessä ei perustella, miksi sulkemiselle on ehdotettu säädettäväksi varsin lyhyt 6 kuukauden määräaika.

(18)Viranomaisaloitteinen Suomi.fi-viestien uudelleen avaaminen ei sinänsä velvoita sähköisten tiedoksiantojen vastaanottamiseen, vaan henkilö voi tehdä aina uuden lopettamispyynnön, jonka jälkeen tili suljettaisiin uudelleen. Hallituksen esityksen mukaan (s. 65) Suomi.fi-tunnistuksen käyttäminen yhdenkin kerran esimerkiksi OmaVeroon tai OmaKantaan tunnistautuessa johtaisi Suomi.fi-viestien käyttöönottoon viranomaisaloitteisesti.

(19)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan käytännössä sääntely johtaisi siihen, että jos henkilö haluaisi asioida sähköisesti Suomi.fi-tunnistusta käyttäen kirjautumalla esimerkiksi OmaKantaan tai OmaVeroon, mutta ei pystyisi käyttämään Suomi.fi-viestejä, tulisi hänen tehdä tilin sulkemispyyntö toistuvasti tiheimmillään puolen vuoden välein. Esityksestä jää epäselväksi, miten henkilölle ilmoitettaisiin siitä, että hän on jälleen siirtynyt sähköisten tiedoksiantojen piiriin, sekä se, miten varmistutaan siitä, että henkilö on vastaanottanut ilmoituksen ja ymmärtänyt sen.

(20)Esityksen mukaan hallinnon asiakkaalta vaadittaisiin puolen vuoden välein ilmoitus siitä, ettei hän halua tai voi vastaanottaa Suomi.fi-viestejä, vaikka hän on ilmoituksen jo antanut. Ehdotettu sääntely johtaa menettelyyn, joka on hallinnon asiakkaan näkökulmasta hankala ja joidenkin kannalta jopa kohtuuton. Hallituksen esityksen mukaan (s. 65) voidaan arvioida, että esityksen myötä Suomi.fi-viestien käyttäjiksi ja sähköisten tiedoksiantojen piiriin tulisi henkilöitä, joiden digikyvykkyys voi vaihdella suurestikin. Hallituksen esityksessä (s. 78) todetaan, että mahdollinen oikeusturvaan vaikuttava riskitekijä voi olla esityksen ratkaisu yhdistää Suomi.fi-viestien käyttöönotto tilanteeseen, jossa kansalainen käyttää Suomi.fi-tunnistusta päästäkseen tiettyyn asiointipalveluun. Esityksessä todetaan, että tällöin henkilö ei välttämättä ole valmistautunut yleiseen Suomi.fi-viestien käyttöönottoon ja sähköisen osoitteen antamiseen eikä siten keskity viestien käyttöönottoon. Esityksessä todetaan myös, että henkilöä voidaan kuitenkin Suomi.fi-tunnistustapahtuman ja viestien käyttöönoton yhteydessä muistuttaa viestien seuraamisen tärkeydestä, mikäli hän jättää heräteyhteystiedon antamatta ja kehottaa henkilöä ensisijaisesti ilmoittamaan heräteyhteystietonsa.

(21)Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu sääntelymalli aiheuttaa merkittävän riskin perustuslain 21 §:n mukaisten oikeuksien toteutumiselle. Sääntelymalli voi saadun selvityksen mukaan vaarantaa erityisesti sellaisten henkilöiden oikeuksia, joiden kyky tai mahdollisuudet käyttää digitaalisia laitteita tiedoksiantojen vastaanottamiseen on muuttunut. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntely viestinvälityspalvelutilin uudelleen avaamisesta on joko poistettava laista tai 8 e §:n 2 momentin 2 kohdan mukaista määräaikaa on pidennettävä merkittävästi, jotta mainittuja riskejä saadaan pienennettyä. Tällainen muutos on edellytyksenä esityksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

PeVM 5/2022 vpPeVM 5/2022 vp

(23)Esityksen perusteluissa (s. 79) todetaan, että tällä hetkellä Suomi.fi-viestit -sovelluksen tai ‑verkkopalvelun käyttöliittymä ja postilaatikko eivät tue saamen kieliä. Esityksen mukaan saamenkielisille käyttäjille asetettaisiin saataville palvelua ja sen käyttöä koskevaa saamenkielistä tiedotusta ja käyttöohjeistusta. Esityksestä ei ilmene, milloin saamenkielinen käyttöliittymä ja postilaatikko tulee käyttöön ja millä saamen kielillä. Kuvattu on merkityksellistä perustuslain 17 §:n 3 momentin kannalta. Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa säädetään lailla. Saamenkielisten henkilöiden viranomaisasiointi saamen kielillä on mahdollista edelleen muussa kuin Suomi.fi-asioinnissa. Perustuslakivaliokunnan mielestä valtiosääntöisesti asianmukaisempaa olisi, että Suomi.fi-viestit -sovelluksen ja verkkopalvelun käyttöliittymä ja postilaatikko tulisivat käyttöön myös saamen kielillä samanaikaisesti esityksen hyväksymisen kanssa.

(24)Hallituksen esityksen mukaan (s. 145) viestinvälityspalvelutilin avaamista koskeva menettely otettaisiin käyttöön 12.1.2026 alkaen tapahtuvan tunnistustapahtuman yhteydessä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallintoviranomaiset ovat tiedottaneet tästä muutoksesta asiakkailleen ja tiedotusvälineille syksyn 2025 aikana. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että muutos kuitenkin edellyttää, että eduskunta hyväksyy lain, jonka perusteella viestintäkampanjan kohteena ollut muutos voidaan tehdä.

(25)Lain täytäntöönpanoon on varattava riittävästi aikaa erityisesti laajalle joukolle tapahtuvan muutoksen yhteydessä. Perustuslakivaliokunnan mielestä on ongelmallista, että hallintoviranomainen tiedottaa lainsäädännön muutoksista ennen kuin ne on eduskunnassa hyväksytty. Ennakollinen tiedottaminen voi johtaa virheellisiin käsityksiin siitä, mikä voimaantulevan sääntelyn sisältöä on ja mihin yksilö tai yhteisö on eduskunnan säätämän lain mukaan oikeutettu tai velvoitettu. Perustuslakivaliokunnan mukaan valtioneuvosto ei voi lainsäädäntömenettelyssä asettaa eduskunnan lainsäädäntövallan käyttöä ja perustuslain 74 §:n mukaista lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden valvontaa jo tapahtuneiden tosiasioiden eteen (ks. myös, kappale 7,, s. 7 ja, s. 60). Perustuslakivaliokunnan perustuslain 74 §:ssä säädetyn tehtävän asianmukainen toteuttaminen vaarantuu, jos hallituksen esitysten eduskuntakäsittelylle ei varata riittävää ja kohtuullista aikaa (, s. 7). Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston vakavaa huomiota asiaan.