Hallituksen esitys eduskunnalle ydinenergialaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi ydinenergialaki sekä muutettaviksi säteilylakia, rikoslakia, sakon täytäntöönpanosta annettua lakia, painelaitelakia, kaivoslakia, vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annettua lakia, Finanssivalvonnasta annettua lakia, turvallisuusselvityslakia, pelastuslakia, kyberturvallisuuslakia, ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia, rakentamislakia, eräiden rakennustuotteiden tuotehyväksynnästä annettua lakia ja Säteilyturvakeskuksesta annettua lakia.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2027.

Hallituksen esitykseen sisältyy lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Valvonta ja toimivaltuudet ydinlaitoksen ulkopuolella

Määräyksenantovaltuudet

(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan ydinenergiaa koskevan lainsäädännön kokonaisuudistusta. Esityksen mukaan ydinlaitoshankkeen ensimmäinen kokonaisvaltainen yhteiskunnan kokonaisedun mukaisuuden arviointi tapahtuisi periaatepäätöksessä, joka olisi nykyistä yleisluonteisempi. Periaatepäätöksen ratkaisisi valtioneuvosto, mutta pienten ydinvoimalaitoshankkeiden osalta työ- ja elinkeinoministeriö. Valtioneuvoston periaatepäätös annettaisiin eduskunnalle selontekona. Ydinlaitoksen lupajärjestelmä olisi modulaarinen. Kuntien osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet turvattaisiin. Ydinlaitosluvissa ei enää käsiteltäisi yksityiskohtaisesti ydinjätehuollon tai ydinmateriaalivalvonnan järjestämistä taikka laitoksen turvallisuuteen liittyviä teknisiä asioita, vaan ne käsiteltäisiin erillisinä asioina työ- ja elinkeinoministeriössä ja Säteilyturvakeskuksessa. Ydinlaitoksen käyttöluvan voimassaolon sääntelyä uudistettaisiin siten, että sen voimassaoloa olisi mahdollista jatkaa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Ydinlaitoslupaa koskevan asian ratkaisisi valtioneuvosto, mutta ydinaineiden ja ydinjätteiden käsittelyyn ja varastointiin tarkoitetun itsenäisen ydinteknisen laitoksen lupa-asian Säteilyturvakeskus.

(2)Ydinenergialain kokonaisuudistuksen ensisijaisena tavoitteena on pitää ydinenergian käyttö yhteiskunnan kokonaisedun mukaisena, huolehtia toiminnan turvallisuudesta ja Suomessa syntyvästä ydinjätteestä asianmukaisesti sekä varmistaa, että ydinenergian käyttö ei edistä ydinaseiden leviämistä, ja muutoinkin varmistaa Suomea sitovien ydinalan kansainvälisten sopimusvelvoitteiden noudattaminen ja EU-sääntelyn täytäntöönpano.

(3)Esityksessä kumottavaksi ehdotettu ydinenergialaki on säädetty vuonna 1987 valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n mukaisessa perustuslain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta totesi tuon lain säätämiseen johtanutta hallituksen esitystä arvioidessaan (), että ydinenergialain 15 ja 63 § edellyttivät perustuslainsäätämisjärjestystä. Ydinenergialakiehdotuksen 15 § koski periaatepäätöksen vahvistamista eduskunnassa, ja sen katsottiin olevan hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen säännöksistä poikkeava. Ydinenergialakiehdotuksen 63 §:n 2 momentin säännöstä perustuslakivaliokunta piti puolestaan ongelmallisena Suomen suvereniteettia koskevien hallitusmuodon säännösten kanssa, koska säännös antaa vieraan valtion tai kansainvälisen järjestön edustajalle oikeuden käyttää itsenäisesti julkista valtaa Suomessa (ks., s. 6/II).

(4)Perustuslakivaliokunta kehotti perustuslakiuudistuksen yhteydessä hallitusta arvioimaan ennen uuden perustuslain voimaantuloa säädettyjen poikkeuslakien tarpeellisuutta ja suhdetta perustuslain säännöksiin sekä ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin sääntelyn saattamiseksi perustuslain vaatimuksia vastaavaksi (, s. 23/I; ks. myös esim., s. 4 ja, s. 4/II).

(5)Esityksessä ehdotetaan luovuttavan periaatepäätöksen vahvistamisesta eduskunnassa, jota valiokunta edellä kuvatusti piti perustuslain säätämisjärjestystä edellyttävänä sääntelynä. Hallituksen esityksessä ehdotetun ydinenergialain 301 §:n mukaan valtioneuvoston periaatepäätös, jossa ydinlaitoshanke on todettu olevan yhteiskunnan kokonaisedun mukainen, annettaisiin eduskunnalle selontekona. Esityksessä arvioidaan, että periaatepäätöstä vaativat hankkeet ovat siinä määrin merkityksellisiä yhteiskunnan ja valtion vastuiden kannalta, että eduskunnan informoiminen niistä on tärkeää. Sen sijaan eritystä vahvistamista koskevaa menettelyä ei ole arvioitu tarpeelliseksi eikä ehdotetun sääntelykokonaisuuden kannalta toimivaksi ratkaisuksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu menettely on perustuslain 3 §:ssä säädetyn valtiollisten tehtävien jaon ja parlamentarismin mukainen.

PeVL 11/2000 vpPeVL 11/2000 vp

(7)Perustuslakivaliokunnan mielestä voidaan kokonaisuudessaan yhtyä siihen hallituksen esityksessäkin esitettyyn arvioon, ettei nyt käsillä olevaan esitykseen liity sellaisia edellä selostettuja seikkoja, jotka aiemmin ovat perustelleet ydinenergialain poikkeuslakiluonnetta.

PeVL 22/2020 vpPeVL 22/2020 vp

(9)Ehdotettu ydinvoimalaitosten turvahenkilöiden toimivaltuuksia koskeva sääntely on merkityksellistä ennen kaikkea perustuslain 124 §:n kannalta. Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

(10)Perustuslakivaliokunnan mukaan ydinlaitokselle on sen turvallisuusriskien vuoksi asetettava normaaleista turvallisuusjärjestelyistä poikkeavia erityisvaatimuksia. Siksi valiokunta on pitänyt perusteltuna, että ydinlaitos itse ensi vaiheessa pyrkii varmistamaan oman turvallisuutensa turva- ja valmiusjärjestelyin sekä turvallisuusmääräyksin samoin kuin varautumaan lainvastaisen toiminnan torjumiseen tarvittaessa voimakeinoin. Valiokunta toistaa tämän arvionsa. Valiokunta kuitenkin painottaa, ettei sääntely saa merkitä poliisitoiminnan osittaistakaan yksityistämistä (ks.,,).

PeVL 1/2008 vpPeVL 1/2008 vp

(12)Nyt säädettäväksi ehdotettavan sitomista koskevan toimivaltuuden arvioinnissa merkitystä on annettava toimivaltuuden tilapäisyydelle, jota perustuslakivaliokunta on korostanut myös aiemmin ydinlaitoksen valvontaan liittyvien voimakeinojen perustuslainmukaisuuden arvioinnissa (ks., s. 3,). Nyt ehdotettu voimakeinojen käyttö tapahtuu valiokunnan arvion mukaan lähtökohtaisesti myös riittävän tarkasti rajatussa tilassa tai tilanteessa, erityisesti siltä osin kuin on kyse laitosalueella käytössä olevista toimivaltuuksista. Ehdotus ottaa tältä osin huomioon ydinlaitosten erityispiirteet voimakeinojen sääntelyssä perustuslakivaliokunnan korostamalla tavalla (ks. esim., s. 3). Ehdotettu toimivaltuussääntely ei tältä osin muodostu valtiosääntöisesti ongelmalliseksi.

PeVL 22/2014 vpPeVL 22/2014 vp

(14)Säteilyturvakeskus voi ehdotetun ydinenergialain 16 luvun säännösten perusteella antaa tarkempia teknisluontoisia määräyksiä esimerkiksi turvajärjestelyjen suunnittelusta, toteutuksesta ja arvioinnista sekä suojaustarpeiden arvioinnista (150 §), turvajärjestelyihin liittyvien vyöhykkeiden määrittämisestä (151 §), laitosalueen ja sen ulkopuolella sijaitsevien ydinlaitoksen ohjaamiseen tai valvontaan käytettävien tilojen valvonnasta, henkilö- ja tavaraliikenteen valvonnan toteuttamisesta sekä laitoksen tiloihin ja tietojärjestelmiin liittyvästä pääsynhallinnasta (152 §), turvasuunnitelman sisällöstä (154 §), hälytyskeskuksen toiminnasta sekä turvajärjestelyjen välineistä, varusteista ja viestintäjärjestelmistä ja niiden toimintakuntoisuudesta huolehtimisesta (155 §), turvahenkilön asusta ja siinä käytettävistä merkeistä (159 §), turvajärjestelyihin liittyvästä harjoittelusta (168 §) sekä turvajärjestelyihin liittyvästä riippumattoman tahon arvioinnista (169 §).

(15)Perustuslain esitöissä on korostettu sen periaatteen merkitystä, jonka mukaan lainsäädäntövaltaa ei yleensä tule osoittaa ministeriötä alemmalle viranomaistasolle. Muulle viranomaiselle voidaan siten osoittaa oikeussääntöjen antamisvaltaa vain poikkeuksellisesti. (, s. 23/II) Perustuslain esitöiden mukaan kysymys on valtuutuksen yleistä tarkkarajaisuutta pidemmälle menevästä vaatimuksesta. Valtuuden kattamat asiat olisi määriteltävä tarkasti laissa. Valtuutuksen tulisi lisäksi olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Valtuudesta voitaisiin ehdotuksen mukaan säätää vain, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä. Tällainen erityinen syy olisi käsillä lähinnä silloin, kun kysymyksessä on tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä. Sääntelyn kohteeseen liittyvät erityiset syyt saattavat joskus edellyttää myös usein ja nopeasti muuteltavien säännösten antamista. Ehdotuksen mukaan viranomaista ei kuitenkaan saisi valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä, jos sääntelyn asiallinen merkitys edellyttää, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. (, s. 133/II)

(16)Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt ehdotettavat ydinenergialain määräyksenantovaltuudet vaikuttavat laaja-alaisilta ja monia ydinlaitosten turvajärjestelyjen kannalta keskeisiä osa-alueita kattavilta. Vaikka yksittäisiä valtuutuksia on rajattu ainoastaan teknisluonteisia asioita koskeviksi, ovat esitetyt säännökset useissa kohdin luonteeltaan varsin yleisiä ja avoimia ilmaisuja sisältäviä. Erityisesti ydinenergialain 152 §:ään kiinnittyvillä määräyksenantovaltuuksilla voinee olla merkitystä myös yksilön liikkumisvapauden ja yksityiselämän suojan kannalta, jolloin sääntelyn asiallinen merkitys edellyttää perustuslain 80 §:n mukaisesti laintasoista tai asetustasoista sääntelyä.

(17)Talousvaliokunnan tulee täsmentää ehdotettuja määräyksenantovaltuuksia siten, että ne rajautuvat selvästi 80 §:n 2 momentissa tällaisen sääntelyn antamiselle asetettujen edellytysten mukaisiksi, tai muutettava lainsäädäntövallan delegointia koskeva sääntely tarkoittamaan asetuksen antamista. Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(18)Perustuslakivaliokunta kiinnittää vielä huomiota siihen, että perustuslain säännökset rajoittavat suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten ja määräysten sisältöä, eikä asetuksella tai määräyksellä siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tai muista lain alaan kuuluvista asioista (esim., s. 5,, s. 3/I ja, s. 3/I).