Tiivistelmä
VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ JA VALTIONEUVOSTON SELVITYS
Ehdotus Valtioneuvoston kanta
EU-USA tietosuojasopimus on puitesopimus, jossa vahvistettuja suojatoimenpiteitä ja takeita sovelletaan horisontaalisesti kaikkeen rikosasioissa tehtävän transatlanttisen lainvalvontayhteistyön puitteissa tapahtuvaan tietojenvaihtoon. Tämä käsittää tietojen siirrot, jotka perustuvat kansalliseen lainsäädäntöön, EU:n ja Yhdysvaltojen välisiin sopimuksiin, jäsenvaltioiden ja Yhdysvaltojen välisiin sopimuksiin (esim. keskinäistä oikeusapua koskevat sopimukset) sekä erityissopimuksiin, joissa määrätään yksityisten tahojen suorittamasta henkilötietojen siirrosta lainvalvontatarkoituksiin (esim. EU:n ja Yhdysvaltojen välinen matkustajatietojen luovuttamista koskeva ns. PNR-sopimus).
EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Yhdysvaltojen kyky reagoida tehokkaasti yhteisiin turvallisuusuhkiin ja -haasteisiin on suuresti riippuvainen henkilötietojen vaihdosta rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä. Tietojen vaihto edellyttää henkilötietojen suojan riittävää tasoa.
Valtioneuvosto pitää saavutettua neuvottelutulosta merkittävänä saavutuksena EU:lle. EU-USA tietosuojapuitesopimuksessa vahvistetaan ensimmäistä kertaa yhdenmukaiset ja kattavat tietosuojaa koskevat takeet, joita sovelletaan kaikkeen poliisi- ja rikosoikeudellisen yhteistyön alalla tapahtuvaan transatlanttiseen tietojenvaihtoon asianomaisten viranomaisten välillä (pl. rangaistusten täytäntöönpano). Sopimus tuo merkittävän parannuksen nykytilanteeseen, jossa epäyhdenmukaiset ja usein heikot tietosuojasäännöt ovat hajallaan lukuisissa monenvälisissä, kahdenvälisissä, kansallisissa ja alakohtaisissa välineissä. Sopimus myös antaa ensimmäistä kertaa EU:n kansalaisille oikeudellisia muutoksenhakuoikeuksia Yhdysvalloissa sopimuksen soveltamisalalla.
Valtioneuvosto pitää hyvänä sitä, että
– sopimus olisi puitesopimus, jossa vahvistettuja tietosuojatakeita sovellettaisiin horisontaalisesti kaikissa Yhdysvaltoihin lainvalvontatarkoituksissa tapahtuvissa henkilötietojen siirroissa,
– sopimus ei muodostaisi oikeusperustaa lainvalvontatarkoituksissa tapahtuville siirroille,
– sopimuksella olisi takautuva vaikutus siinä mielessä, että se täydentäisi voimassa olevien sopimusten tietosuojatakeita,
– sopimus antaisi EU:n kansalaisille oikeudellisia muutoksenhakukeinoja Yhdysvalloissa tapauksissa, jotka koskevat tietoihin tutustumisen epäämistä, oikaisumahdollisuuden epäämistä ja tietojen laitonta luovuttamista,
– sopimuksen määräykset kattavat kaikki EU:n keskeiset tietosuojasäännöt, jotka koskevat henkilötietojen käsittelyä koskevia vaatimuksia (esim. tietojen laatu ja eheys, tietoturva, vastuuvelvollisuus ja valvonta), suojatoimia ja rajoituksia (esim. käyttötarkoituksen rajoitukset, tietojen säilyttäminen, tietojen edelleensiirrot, arkaluonteisten tietojen käsittely) sekä yksilön oikeuksia (tietojen saanti, oikaisu, hallinnollinen ja oikeudellinen muutoksenhaku),
– sopimuksen täytäntöönpanoa arvioidaan määräajoin tehtävien yhteisten tarkastelujen avulla
– sopimuksen soveltaminen voidaan keskeyttää, jos sopimuksen määräyksiä rikotaan ja kumpikin sopimuspuoli voi päättää sopimuksen voimassaolon milloin tahansa.
On kuitenkin esitetty varteenotettavia epäilyjä siitä, onko sopimus EU:n perusoikeuskirjan mukainen, koska se ei takaa perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaista oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa jokaiselle, vaan ainoastaan sopimuspuolten kansalaisille. Valtioneuvosto suhtautuu näihin epäilyihin vakavasti. On kuitenkin huomattava, että EU ja sen jäsenvaltiot ovat jo ennen Judicial Redress Act -säädöksen ja sen antamien oikeussuojakeinojen voimaantuloa tehneet Yhdysvaltojen kanssa useita tietosuojasopimuksen soveltamisalaan kuuluvia sopimuksia, eivätkä ne kaikki ole taanneet tehokkaita oikeussuojakeinoja. EU-USA tietosuojasopimuksen yhdenmukaisuuden perusoikeuskirjan kanssa ratkaisee viimekädessä EU:n tuomioistuin.
Valtioneuvosto katsoo, että se voi kokonaisharkinnan perusteella hyväksyä sopimuksen allekirjoittamista ja hyväksymistä koskevat neuvoston päätösehdotukset. Lopullinen päätös sopimuksen tekemisestä voidaan kuitenkin tehdä vasta kun neuvosto on saanut Euroopan parlamentin hyväksynnän sopimuksen tekemiseen.
Suomella on varauma sopimusluonnokseen kansallisen kannanmuodostuksen ollessa kesken.
U 20/2016 vp
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
EU:n ja Suomen lainsäädännön mukaan henkilötietoja ei saa siirtää ilman asianmukaisia takeita sellaisille EU:n tai Euroopan talousalueen ulkopuolisille maille, jotka eivät takaa henkilötietojen riittävää suojaa. Yhdysvaltojen lainsäädäntö ei takaa riittävää tietosuojan tasoa, minkä vuoksi henkilötietojen siirrossa Yhdysvaltoihin tarvitaan lisätakeita.
Nyt käsillä olevan sopimuksen tarkoituksena on turvata korkea henkilötietojen suoja lainvalvonnan alalla tapahtuvissa henkilötietojen siirroissa ja näin helpottaa EU:n ja Yhdysvaltojen välistä lainvalvonnan alan yhteistyötä. Kansalliseen turvallisuuteen liittyvä yhteistyö ja tiedot eivät kuulu sopimuksen soveltamisalan piiriin. Perustuslakivaliokunnan mielestä sopimus on tarpeellinen ja tarkoitukseltaan hyväksyttävä.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin erityistä huomiota valtioneuvostonkin eräiltä osin ongelmallisina pitämiin sopimusjärjestelyihin.
Maximillian Schrems vastaan Data Protection Commissioner Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota siihen, että myös rajauksen suhde EU:n perusoikeuskirjassa turvattuun oikeusturvaan vaikuttaa epäselvältä. EU:n tuomioistuin on nimenomaisesti painottanut tuomiossa C-362/14 (), että säännöstö, jossa yksityisille ei anneta mitään mahdollisuutta käyttää oikeussuojakeinoja, jotta he saisivat tutustua henkilötietoihinsa tai voisivat saada tällaiset tiedot oikaistuiksi tai poistetuiksi, ei ole tehokasta oikeussuojaa koskevan perusoikeuden, sellaisena kuin se vahvistetaan perusoikeuskirjan 47 artiklassa, keskeisen sisällön mukainen. Perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa edellytetään, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Tuomioistuin korosti erikseen, että unionin oikeuden määräysten ja säännösten noudattamisen varmistamiseen tarkoitetun tehokkaan tuomioistuinvalvonnan itse olemassaolo kuuluu erottamattomana osana oikeusvaltioon (tuomion kohta 95).
Perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Perustuslakivaliokunnan mielestä rajaukselle ei ole esitetty sellaisia perusteita, jotka oikeuttaisivat rajaamaan oikeuden oikeudellisiin muutoksenhakukeinoihin ainoastaan EU:n kansalaisille. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota siihen, että asiallisesti vastaavat yhdenvertaisuuden perusoikeustakeet (20 ja 21 art.) sisältyvät myös EU:n perusoikeuskirjaan.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että sopimuksen 5 artiklan tekstin mukaan sen täytäntöönpano johtaa siihen, että sopimuksen soveltamisalalla tapahtuvissa henkilötietojen siirroissa ei tarvita henkilötietojen siirtoa koskevia lisätakeita. Toisaalta 6 artiklan 3 kohdassa annetaan tiedot siirtävälle toimivaltaiselle viranomaiselle oikeus yksittäistapauksissa asettaa lisäehtoja, mutta yleisiä tietosuojaa koskevia edellytyksiä se ei voi asettaa. Valtioneuvosto on sopimusneuvottelujen kuluessa pitänyt edellä mainittujen sopimusmääräysten valossa epäselvänä, pitäisikö sopimusta tulkita siten, että silloin kun sopimusmääräyksiä noudatetaan, tietojen siirroissa katsottaisiin aina taattavan tietosuojan riittävä taso, eikä tietojen siirroilta voitaisi koskaan edellyttää lisätakeita (, s. 3/8). Tämä tarkoittaisi sitä, että sopimus olisi verrattavissa komission henkilötietodirektiivin (95/46/EY) 25 artiklan 6 kohdan nojalla tekemään tietosuojan riittävyyttä koskevaan päätökseen, joka oikeuttaa siirtämään henkilötietoja kolmanteen maahan ilman lisätakeita. Epäselvyyttä ei käsitellä kirjelmässä, mikä valiokunnan käsityksen ja saaman selvityksen mukaan voi viitata siihen, että lisätakeiden vaatiminen ei olisi mahdollista. Valiokunnan mielestä tällainen epävarmuus sopimuksen sisällön kannalta varsin keskeisestä kysymyksestä on ratkaistava ennen sopimuksen hyväksymistä. Vaikka sinänsä on selvää, että sopimus ei voi syrjäyttää EU:n primaarioikeuteen sisältyviä määräyksiä tietosuojasta, valiokunnan käsityksen mukaan valtioneuvoston olisi syytä pyrkiä siihen, että sopimus ei tietosuojan tason parantamiseen pyrkivänä sopimuksensa johda siihen, ettei lisätakeita voitaisi edellyttää.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että Yhdysvaltojen voimassa oleva sääntely kytkee oikeudelliset muutoksenhakukeinot siihen, että asianomainen maa luovuttaa Yhdysvalloille henkilötietoja kaupallisissa tarkoituksissa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ei ole aivan selvää, mitä rajaus merkitsee. Valiokunnan käsityksen mukaan valtioneuvoston on syytä varmistua rajauksen merkityksestä suhteessa sopimuksen päämääriin.
Käsiteltävänä oleva valtiopäiväasia on tullut eduskuntaan vireille 25.4.2016 valtioneuvoston selvityksenä mainitusta sopimuksesta (), ja asian käsittely on jatkunut eduskunnalle ehdotuksista neuvoston päätöksiksi allekirjoittaa ja tehdä sopimus 12.5.2016 annetun valtioneuvoston kirjelmän () perusteella. Syynä menettelylle on ollut asian käsittelyn kireä aikataulu. Perustuslakivaliokunta on yhdistänyt E- ja U-asian käsittelyn (). Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että tämänkaltaisissa tapauksissa valtioneuvoston on tehtävä selkoa U-kirjelmässä E-selvityksen ja U-kirjelmän välisistä eroista Suomen kannoissa.
Muita huomioita
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN LAUSUNTO
Perustuslakivaliokunta ilmoittaa,
että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan kiinnittäen huomiota edellä esitettyihin valtiosääntöoikeudellisiin seikkoihin.