Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle Euroopan komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (Eurodac-rekisteri)

VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Ehdotus Valtioneuvoston kanta

Euroopan komission 4 toukokuuta 2016 antamassa Eurodac-henkilötietorekisteriä koskevassa asetusehdotuksessa (COM(2016)272 lopullinen) esitetään nykyisen Eurodac-asetuksen (EU) 603/2013 soveltamisalaa laajennettavaksi niin, että jäsenvaltiot voisivat tallentaa Eurodac-rekisteriin ja hakea sieltä myös sellaisten kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden tietoja, jotka eivät ole hakeneet kansainvälistä suojelua ja jotka oleskelevat EU:n alueella laittomasti. Henkilöllisyyden selvittämistä voidaan hyödyntää palauttamista ja takaisinottoa varten sekä terrorismirikosten tai muiden vakavien rikosten ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi ja tutkimiseksi.

Lisäksi jäsenvaltiot voivat tallentaa Eurodaciin aiempaa enemmän henkilötietoja, minkä lisäksi jäsenvaltioille lisätään velvollisuus kasvokuvien tallentamisesta järjestelmään. Muuttoliikekriisi on lisännyt huolta kolmansista maista saapuneiden alaikäisten katoamisista sekä alaikäisiin liittyvästä ihmiskaupasta, minkä johdosta ehdotuksessa lasketaan biometristen tunnistetietojen alaikärajaa 14-vuotiaista 6-vuotiaisiin. Tämä auttaa lasten tunnistamista sellaisissa tilanteissa, joissa he joutuvat erilleen vanhemmistaan.

Rekisteriin tallennettavien lisätietojen ansiosta maahanmuutto- ja turvapaikkaviranomaiset voivat helposti tunnistaa unionin alueella laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset tai turvapaikanhakijat ilman, että tietoja tarvitse pyytää toiselta jäsenvaltiolta erikseen. Ehdotus antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden ottaa käyttöön kansallisen lainsäädännön mukaisia pakotteita niille henkilöille, jotka kieltäytyvät noudattamasta sormenjälkimenettelyä.

Asetusehdotuksen tarkoituksena on lujittaa Eurodac-rekisteriä ja sopeuttaa sitä Dublin-järjestelmään tehtäviin muutoksiin. Eurodac-rekisteriä voidaan pitää tärkeimpänä työkaluna Dublin-asetuksen soveltamisessa.

Valtioneuvosto suhtautuu komission antamaan asetusehdotukseen myönteisesti. Suomi pitää tärkeänä teknisten tietojärjestelmien kehittämistä tukemaan yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän ja paluudirektiivin velvoitteiden täyttämistä. Eurodac-järjestelmä olisi edelleenkin pääasiassa Dublin-menettelyä tukeva järjestelmä. Valtioneuvosto kannattaa myös sen kehittämistä asetuksen soveltamisalan laajentamiseksi. Valtioneuvoston kanta tarkentuu käsittelyn edetessä, mutta jo tässä vaiheessa voidaan todeta seuraavaa.

EU-alueelle saapuvien ja alueella oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tunnistamiseksi, laittoman maahanmuuton ja palauttamisen hallitsemiseksi sekä Schengen-alueen toimivuuden turvaamiseksi tarvitaan nykyistä tehokkaampia järjestelmiä. Biometristen tunnisteiden (sormenjälki- ja kasvokuvatiedot) käytön lisääminen ja tehostaminen tässä yhteydessä on perusteltua. Lisäksi ehdotus täydentää asianmukaisella tavalla yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään aiottuja muutoksia.

Asetusehdotuksessa esitetyt muutokset tehostaisivat EU:n alueella oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tunnistamista sekä laittoman maahanmuuton ja oleskelun torjuntaa. Eurodac-asetuksen soveltamisalan laajentaminen ja Eurodac-rekisterin hyödyntäminen myös palautuksissa on eduksi, sillä se voi ratkaista palautuksiin liittyneitä ongelmia, jotka ovat yhteydessä laittomien tulijoiden identifiointiin ja palautuksiin tarvittavien asiakirjojen hankkimiseen.

Valtioneuvosto pitää kuitenkin tärkeänä, että järjestelmän toimivuus ja kapasiteetti riittävät sekä voimassa olevan Eurodac-järjestelmän että ehdotetun uuden järjestelmän tarkoitusta varten.

Valtioneuvosto korostaa tilastotietojen kokoamisen tärkeyttä yhtenäisessä muodossa asetusehdotukseen kirjatun mukaisesti, koska näin voidaan parantaa jäsenmaiden tilannekuvaa.

Sormenjälkien ottamisen ikärajan laskeminen 14 vuodesta 6 vuoteen vaikuttaa perustellulta siitä näkökulmasta, että tarkoituksena on näin suojella lapsia tunnistamalla heidät, jos he ovat joutuneet eroon perheistään. Valtioneuvosto pitää tärkeänä asetusehdotukseen sisältyviä erityisiä menettelysääntöjä koskien biometrisien tietojen keräämistä lapsista.

Palauttamiskiellon (non-refoulement) periaatteen noudattaminen tulee varmistaa ehdotuksessa mainitulla tavalla Dublin-menettelyn asianmukaisen noudattamisen avulla. Valtioneuvosto pitää tärkeänä sitä, ettei asetuksella muuteta olemassa olevia perus-, ihmisoikeus- ja tietosuojaa koskevia periaatteita. Ehdotuksen tietosuojaan ja rekistereiden ylläpitämiseen liittyviä esityksiä voidaan pitää EU:ssa muuten käytössä oleviin järjestelmiin verrannollisina.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvion lähtökohtia

Henkilötietojen suoja

Kokonaisarvion tarve

Eurodac Nyt käsillä olevassa asetusehdotuksessa on valtiosääntöisen arvion kannalta keskeistä, että siinä esitetään nykyisen asetuksen ((EU) 603/2013) soveltamisalaa laajennettavaksi niin, että jäsenvaltiot voisivat tallentaa-rekisteriin ja hakea sieltä myös sellaisten kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden tietoja, jotka eivät ole hakeneet kansainvälistä suojelua ja jotka oleskelevat EU:n alueella laittomasti. Jäsenmaille lisätään velvollisuus sormenjälkien ottamiseen kaikista sormista ja kasvokuvien ottamiseen yli 6-vuotiailta turvapaikanhakijoilta, kolmannen maan kansalaisilta ja kansalaisuudettomilta henkilöiltä. Uudistetussa Eurodac-rekisterissä biometrisiä tunnistetietoja eli sormenjälkiä ja kasvokuvia verrattaisiin tietojärjestelmän tietoihin yleensä yhdessä. Pelkästään kasvokuvia voitaisiin verrata erikseen määrätyissä olosuhteissa. Uudistukseen sisältyvä velvollisuus kasvokuvien järjestelmään tallentamiseksi ennakoi tulevaisuudessa tehtävää kasvojentunnisteohjelmistoa. Jäsenvaltiot voisivat lisäksi tallentaa rekisteriin aiempaa enemmän henkilötietoja, kuten nimen, syntymäajan, kansalaisuuden ja henkilöllisyystodistukseen tai matkustusasiakirjaan liittyviä tietoja, henkilötietojen suojaa koskevia sääntöjä täysimääräisesti noudattaen.

Eurodac

Eurodac

Valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellistä on myös se, että ehdotuksen tarkoituksena on taata lainvalvontaviranomaisten ja Europolin pääsy-rekisterin tietoihin terrorismirikosten tai muiden vakavien rikosten ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi tai tutkimiseksi sekä kolmansien maiden kansalaisten tunnistamiseksi heidän ylittäessään EU:n ulkorajat sekä heidän liikkumisensa tarkkailuun EU-alueella.-järjestelmän alkuperäisenä käyttötarkoituksena on sormenjälkitietoja vertailemalla auttaa määrittämään jäsenvaltio, joka on Dublinin yleissopimuksen mukaisesti vastuussa johonkin jäsenvaltioon jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä.

Eurodac Perustuslakivaliokunta on arvioinut hiljattain useita valtioneuvoston selvityksiä ja kirjelmiä, joiden kohteena on ollut henkilötietojen käsittelyä koskeva EU:n lainsäädäntö tai sopimushanke (ks. esim.,,,ja). Myös erityisesti biometristen tunnisteiden, kuten sormenjälkien ja kasvokuvien, tallettaminen rekisteriin on ollut hiljattain arvioitavana (ks. esim.). Valiokunta on myös jo aiemmin arvioinut nimenomaan-järjestelmään tallennettujen henkilötietojen käsittelyä ().

PeVL 13/2016 vp

PeVL 20/2016 vp

PeVL 20/2016 vp

PeVL 20/2016 vp

S. and Marper v. the United Kingdom

S. and Marper v. the United Kingdom

Schwarz vastaan Stadt Bochum

Yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta keskeisimmäksi asetusehdotuksessa muodostuu kysymys biometristen tunnisteiden, sormenjälkitietojen, rekisteröimisestä (ks. myös, s. 4—5). Esimerkiksi sormenjäljet sisältävät yksilöstä sellaista informaatiota, joka mahdollistaa hänen tarkan tunnistamisensa hyvin erilaisissa yhteyksissä (ks. esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio, 4.12.2008, kohta 84). Perustuslakivaliokunta on arvioinut, että tällaiset biometriset tunnistetiedot ovat monin tavoin rinnastettavissa arkaluonteisiin tietoihin. Arkaluonteisten tietojen käsittelyn salliminen koskee yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (, s. 2/I). Tämän johdosta jo sormenjälkitietojen tallentaminen tällaiseen rekisteriin voi antaa aihetta huoleen yksityiselämän suojan kannalta (ks. myös, kohta 85). Myös EU:n tuomioistuin on katsonut, että sormenjälkien ottaminen ja tallentaminen puuttuu perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa tarkoitettuun yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan (C-291/12, tuomion kohta 30).

Schrems

Digital Rights Ireland

Merkityksellistä on, että biometrisiä tunnisteita sisältäviin laajoihin tietokantoihin saattaa liittyä tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (, s. 4,, s. 3/I). Valiokunta on katsonut, että tällaisten rekisterien perustamista on arvioitava perusoikeuksien rajoitusedellytysten, erityisesti rajoitusten hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden kannalta (,ja). Valiokunnan mielestä biometristen tunnisteiden rekisteröinti merkitsee lisäksi erityistä tarvetta huolehtia järjestelmään talletettavien henkilötietojen suojaamisesta väärinkäytön vaaroilta ja kaikenlaiselta tietojen laittomalta saannilta ja käytöltä (, s. 5, ks. myösC-362/14, kohta 91,C-293/12 ja C-594/12, kohdat 54 ja 55).

Säädösehdotukseen sisältyy ehdotus sormenjälkien ottamisen ikärajan laskemisesta 14 vuodesta 6 vuoteen, minkä takia ehdotusta on syytä erikseen tarkastella lapsen edun ja oikeuksien kannalta. Perustuslakivaliokunnan mielestä ikärajan laskemiselle on esitetty perustuslain ja lasten oikeuksien sopimuksen kannalta hyväksyttävät perusteet siltä osin kuin perusteluna on edellytysten luominen perheestään eroon joutuneiden lasten tunnistamiselle. Valiokunnan mukaan on kuitenkin mahdollista, että rekisteröinnin taustalla on myös muita julkilausumattomia tarkoituksia. Tämän johdosta on syytä painottaa, että valiokunta on korostanut tarvetta varmistaa käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatteen toteutuminen henkilötietojen käsittelyssä (,,,ja). Näin ollen erityisesti lasten tietojen käsittelyn osalta valiokunta muistuttaa, että yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan puuttumisen on oltava välttämätöntä hyväksyttävän päämäärän toteuttamiseksi. Lapsilta otettujen biometristen tunnisteiden käsittelyn tulee olla välttämätöntä hyväksyttävän tarkoituksen kannalta (ks. myös, s. 6).Valiokunnan mielestä olisi syytä lisäksi säädösperustaisesti esimerkiksi asetusta tarkemmalla komission täytäntöönpanoasetuksella huolehtia kaikissa jäsenvaltioissa sovellettavista lisätakeista ja varmistusmenettelyistä sen takaamiseksi, että sormenjälkien ja kasvokuvatietojen ottaminen alaikäisiltä toteutuu lapsen edun ja oikeuksien mukaisella tavalla.

Eurodac

Eurodac

Eurodac

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota yleisemminkin siihen, että ehdotuksen tarkoitus varmistaa lainvalvontaviranomaisten ja Europolin pääsy-järjestelmän tietoihin terrorismirikosten tai muiden vakavien rikosten ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi tai tutkimiseksi on merkityksellinen yksityiselämän suojan kannalta. Valiokunta on jo aiemmin arvioidessaan-järjestelmää lausunnossapitänyt aikaisemman käytäntönsä valossa (erit.ja) ongelmallisena sitä, että tuolloin ehdotetulla terrorismirikosten tai muiden vakavien rikosten torjuntaan, havaitsemiseen tai tutkimiseen kytkeytyvällä käyttötarkoituksella ei ollut selkeää yhteyttä sormenjälkitietojen alkuperäiseen keräämis- ja tallettamistarkoitukseen. Tämän vuoksi valiokunta katsoi tuolloin, että asetusehdotuksen jatkovalmistelussa unionin tasolla oli tarpeen tuoda esiin sen kyseenalaisuus henkilötietojen suojan ja erityisesti siihen liittyvän tietojen käyttötarkoitussidonnaisuusperiaatteen kannalta (). Valiokunnan mielestä valtioneuvoston nyt omaksuma erittelemätön kanta, jonka mukaan se kannattaa järjestelmän kehittämistä asetuksen soveltamisalan laajentamiseksi, on perusteltu vain, mikäli sillä ei tarkoiteta-järjestelmään talletettujen henkilötietojen pääasiallisen käyttötarkoituksen laajentamista.

Eurodaciin Yksityisyyden suojan kannalta merkityksellinen on myös jäsenvaltioille ehdotettu oikeus tallettaaaiempaa enemmän henkilötietoja sekä henkilöllisyystodistukseen tai matkustusasiakirjaan liittyviä tietoja, sekä sormenjälkitietojen tallettaminen laittomasti oleskelevilta kolmannen maan kansalaisilta viiden vuoden ajaksi. Perustuslakivaliokunta muistuttaa, että perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten mukaisesti arvioituna henkilötietojen käsittelyn tulee olla välttämätöntä hyväksyttävän tarkoituksen kannalta (, s. 6). Valtioneuvoston on valiokunnan mielestä syytä varmistua siitä, että tietoja ei kerätä tarpeettomasti. Valiokunta huomauttaa myös, että mitä laajemmaksi henkilötietojen käsittelyn muodostama puuttuminen yksityiselämän suojaan muodostuu, sitä suuremmaksi sen merkitys muodostuu arvioitaessa, onko rekisteröinti perusteltavissa yhdenvertaisuuden kannalta siltä osin, kun kyse on kolmannen maan kansalaisten asettamisesta eri asemaan kuin EU-kansalaisten (, s. 5,, s. 5). Valiokunta kiinnittää huomiota lisäksi siihen, että vain tiettyihin ihmisryhmiin kohdistuvalla tehokkaalla lainvalvonnan tarpeisiin tehtävällä tietojenkäsittelyllä voi olla ennakoimattomia seurannaisvaikutuksia esimerkiksi rikollisuuden tilastollisessa analyysissa.

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että sen käsiteltävänä on ollut useita valtioneuvoston kirjelmiä ja selvityksiä, jotka koskevat komission ehdotuksia sääntelyksi ns. kolmansien maiden kansalaisten yksityiselämän ja henkilötietojen suojasta sekä varsinkin biometristen tunnisteiden käsittelystä (ks. esim.,ja). Perusteellisen valtiosääntöisen arvion tekeminen on tällaisesta pirstalemaisesta lähestymistavasta johtuen vaikeaa. Säännösehdotusten kokonaisuus huomioiden ei esimerkiksi yhdenvertaisuuden kannalta välttämättä voida esittää hyväksyttäviä ja oikeasuhtaisia perusteita, vaikka yksittäisen säädösehdotuksen arviossa kolmannen maan kansalaisen asettaminen eri asemaan olisikin perusteltua (ks. esim.). Vastaavia huomioita voidaan valiokunnan mielestä esittää erityisesti välttämättömyysvaatimuksen täyttymisestä.

Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota siihen, että perusoikeuksien suojaan liittyvien muutosten ja tulevien muiden uudistusten yhteisvaikutus ei saa muodostua kohtuuttomaksi (ks. esim., s. 2,). Valiokunta on myös katsonut, että samaan asiakokonaisuuteen liittyvien uudistusten toteuttaminen erillisillä lainsäädäntöhankkeilla voi merkitä sitä, että valiokunta joutuu arvioimaan tiettyä esitystä puutteellisten tietojen perusteella eikä voi ottaa arvioinnissaan huomioon eri esitysten kumulatiivisia vaikutuksia (ks.). Valiokunta huomauttaa, että valtioneuvoston on syytä arvioida tällaisten samoihin perusoikeuksiin liittyvien uudistusten vaikutuksia mahdollisimman kokonaisvaltaisesti tarvittaessa käynnistämällä erillinen arviointihanke. Valiokunnan mielestä valtioneuvoston on myös syytä pyrkiä vaikuttamaan siten, että vastaavanlainen arviointi suoritetaan EU:n toimesta. Valiokunta painottaa, että yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan puuttuvaa lainsäädäntöä on arvioitava perusteellisesti, seikkaperäisesti ja kriittisesti jo valmisteluvaiheessa.

Eurodac

Eurodac

Perustuslakivaliokunnan mielestä asetusehdotuksen 42 artiklassa tarkoitetussa vuosiraportissa tulisi erikseen tarkastella-järjestelmän perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia erityisesti lasten kannalta. Valtioneuvoston tulisi pyrkiä vaikuttamaan siihen, että asetusehdotukseen sisällytettäisiin erillinen maininta tarpeesta arvioida-järjestelmän vaikutuksia lasten kannalta.