Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtion virkamieslakia.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotettua sääntelyä on tarkasteltu suhteessa perustuslain 18 §:n mukaiseen oikeuteen hankkia toimeentulo valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla ja suhteessa 21 §:n mukaiseen oikeusturvaan. Huomiota on kiinnitetty myös perustuslain 80 §:n 1 momentin säännökseen, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää lailla.
Lakiehdotus voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleisiä näkökohtia
Oikeus työhön ja elinkeinovapaus
Muutoksenhaku
Muita seikkoja
Virkamieslakiin ehdotetaan lisättäväksi mahdollisuus sopia (karenssisopimus) myös palvelussuhteen jälkeiseen aikaan sijoittuvasta määräajasta, jonka aikana rajoitetaan virkamiehen oikeutta siirtyä toiseen palvelussuhteeseen tai tehtävään valtionhallinnon ulkopuolelle taikka aloittaa elinkeinon- tai ammatinharjoittaminen tai ansiotoimintaan rinnastettava muu toiminta. Viranomainen voisi asettaa karenssisopimuksen virkaan tai virkasuhteeseen nimittämisen tai uusiin tehtäviin siirtymisen edellytykseksi. Rajoitusajan kesto olisi enintään 12 kuukautta palvelussuhteen päättymisestä, ja sen ajalta maksettaisiin palkkausta vastaava korvaus. Sopimukseen voitaisiin ottaa määräys sopimussakosta, jonka enimmäismäärä olisi maksettu korvaus kaksinkertaisena. Virkamiehellä olisi virkasuhteen aikana ja virkasuhteen päättymisen jälkeen karenssisopimuksessa sovittua rajoitusaikaa vastaavana määräaikana ilmoittamisvelvollisuus, jos hän siirtyy toiseen palvelussuhteeseen tai tehtävään taikka aloittaa elinkeinon- tai ammatinharjoittamisen tai muun toiminnan. Karenssisopimus ei kuitenkaan sitoisi virkamiestä, jos palvelussuhde päättyisi työnantajasta johtuvasta syystä.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta. Mainitun perustuslain säännöksen mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Säännös koskee myös virkamiehen oikeuksia ja velvollisuuksia (, s. 131, ks. myös, s. 2/I,, s. 3/I).
Ehdotettu sääntely koskee vain valtion virkamiehiä. Perustuslakivaliokunnan mielestä karenssisääntelyn soveltamisalaa olisi perusteltua harkita laajennettavaksi 44 a §:n kaltaisin rajauksin kaikkiin virkasuhteessa toimiviin ja yhtenäistää siten virkasuhteeseen kohdistuvaa sääntelyä myös kunnallisten viranhaltijoiden osalta. Lisäksi valtioneuvoston olisi syytä selvittää sääntelyn ulottamista valtioneuvoston jäseniin ottaen kuitenkin sääntelyn sisällössä huomioon nimitysmenettelyn ja valtiosääntöisen aseman erityispiirteet.
Perustuslain 18 ja 80 §:n säännöksistä johtuu, että karenssisopimuksen tarkoittamien velvoitteiden ja rajoitusten perusteista on säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettua virkamiehen oikeuksien ja velvollisuuksien laintasoista sääntelyä voidaan pitää riittävänä. Sääntely täyttää pääosin perustuslain 18 §:n turvaamiin oikeuksiin kohdistuvilta rajoituksilta edellytettävät tarkkarajaisuuden ja selkeyden vaatimukset.
Lakiehdotuksen 44 a §:n 2 momentin mukaan karenssisopimus on momentissa mainituissa tilanteissa nimittämisen tai uuteen tehtävään siirtymisen edellytys. Lakiehdotuksen perusteluissa viitataan siihen, että virasto voisi direktio-oikeuden puitteissa yksipuolisesti muuttaa virkamiehen tehtäviä koskemaan esityksen 44 a §:n 2 momentissa tarkoitettuja tehtäviä. Viimeksi mainitussa tilanteessa virkamies ei perustelujen mukaan (s. 23) riko virkavelvollisuuksiaan pelkästään kieltäytymällä karenssisopimuksesta eikä häneen voida vain sopimuksesta kieltäytymisen perusteella kohdistaa rangaistukseksi tulkittavia toimenpiteitä. Suhde irtisanomiseen jää kuitenkin epäselväksi, koska irtisanominen yksilöperusteella ei ole rangaistukseksi tulkittava toimi. Perustuslakivaliokunnan mielestä tulkinnanvaraiseksi jää myös se, voiko kieltäytyminen johtaa irtisanomiseen tuotannollistaloudellisella perusteella virkamiehen töiden vähentymisen myötä. Hallintovaliokunnan on syytä tarkastella kieltäytymisen seurauksia ja tarvittaessa täsmentää sääntelyä.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että lakiehdotuksen 44 a §:n 1 momentin mukaan karenssisopimuksella voitaisiin "ehdollisesti" rajoittaa virkamiehen oikeuksia. Valiokunnan käsityksen mukaan hallituksen esityksen perusteella ei ole aivan selvää, mitä ehdollisuus tässä yhteydessä tarkoittaa. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella tarkoitus on korostaa sitä, että sopimusehto rajoitusajasta tulee 44 a §:n 4 momentin mukaan voimaan vain, jos viranomainen arvioi, että virkamiehen siirtymisessä on kysymys 2 momentissa tarkoitetusta tilanteesta. Valiokunnan mielestä hallintovaliokunnan on syytä harkita sopimuksen ehdollisuuden sääntelyn tarpeellisuutta tai säännöksen sanamuodon täsmentämistä tältä osin vastaamaan tarkoitustaan siten, että ehdollisuuden ei voida tulkita tarkoittavan ainakaan sellaista ehtotoimivaltaa, jonka perusteella karenssisopimuksella voitaisiin määritellä muita velvollisuuksia tai rajoituksia virkamiehelle kuin ne, joiden perusteet on määritelty laissa.
Hallituksen esityksen mukaan valtion virkamieslakiin sisältyisi edelleen virkanimityksiä koskeva valituskielto. Perustuslakivaliokunta on virkamiesoikeudellista sääntelyä arvioidessaan esittänyt, että muutoksenhakuoikeuden ulottamista koskemaan virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä harkittaisiin (,). Eduskunnan virkamiehistä annettua lakia koskevassa mietinnössä () valiokunta on toistanut aikaisemman kantansa. Eduskunta on perustuslakivaliokunnan ehdotuksesta hyväksymässään lausumassa edellyttänyt, että hallitus valmistelee kiireellisesti esityksen valtion virkamieslain muuttamiseksi. Valtiovarainministeriö on ryhtynyt eduskunnan edellyttämän virkamieslain muutoksen valmisteluun.
Lakiehdotus voisi ilmeisesti johtaa siihen, että jo eläkkeelle siirtyneelle virkamiehelle voitaisiin maksaa eläkkeen lisäksi palkkaa vastaavaa korvausta tilanteessa, jossa hän eläkkeellä ilmoittaa esimerkiksi aloittavansa sääntelyn kannalta merkityksellisen elinkeinon- tai ammatinharjoittamisen. Sääntelyn suhde myöskään virkamieslain 28 §:n 1 momentissa tarkoitettuun irtisanomisajan palkkaa vastaavaan korvaukseen ei ole aivan selvä. Hallintovaliokunnan on syytä harkita, onko sääntely tältä osin tarkoituksenmukaista.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.