Hallituksen esitys eduskunnalle EU:n muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen muodostavien säädösten täytäntöönpanemiseksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi ulkomaalaislakia, kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annettua lakia, henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annettua lakia, henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia, henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annettua lakia, kotoutumisen edistämisestä annettua lakia, terveydenhuoltolakia, kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa osaamistasoa vaativaa työtä varten annettua lakia, kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä tutkimuksen, opiskelun, työharjoittelun ja vapaaehtoistoiminnan perusteella annettua lakia, rikosrekisterilakia, Maahanmuuttovirastosta annettua lakia, turvatoimista Maahanmuuttovirastossa annettua lakia, yksityisistä turvallisuuspalveluista annettua lakia, lastensuojelulakia, lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annettua lakia, hallinto-oikeuslakia, korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettua lakia, henkilötietojen käsittelystä Tullissa annettua lakia, työvoimapalveluiden järjestämisestä annettua lakia sekä yleistukilakia.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 12.6.2026.

Hallituksen esitykseen sisältyy lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Oikeusapu

Tavoitekäsittelyaika

Vastaanottoraha

Esityksen valmistelu

(1)Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kansallisia säädösmuutoksia, joilla täytäntöön pannaan kansallisesti EU:n uusi muuttoliike- ja turvapaikkasopimus (jäljempänä pakti). Koska suurin osa paktin säädöksistä on suoraan sovellettavia asetuksia, sisältyy esitykseen monia EU-lainsäädännön kanssa päällekkäisten kansallisten säännösten kumoamista koskevia ehdotuksia. Kumoamisen lisäksi ehdotetaan monia teknisiä, viittauksiin liittyviä muutoksia, jotka osittain johtuvat kumottavaksi ehdotetuista säännöksistä. Paktin säädöksiin sisältyy myös jonkin verran kansallista liikkumavaraa, minkä vuoksi esityksessä ehdotetaan myös uutta kansallista lainsäädäntöä ja voimassa olevan lainsäädännön muuttamista. Kansallista liikkumavaraa sisältyy erityisesti toimivaltaisiin viranomaisiin, turvapaikkahakemuksen tutkintaan, muutoksenhakuun sekä vastaanottopalvelujen asiakkaan tunnistautumiseen, vastaanottopalvelujen rajoittamiseen ja peruuttamiseen sekä maantieteellistä kohdentamista ja liikkumisvapauden rajoittamista koskeviin säännöksiin. Suurin osa säädösmuutoksista kohdistuu ulkomaalaislakiin ja kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annettuun lakiin (jäljempänä vastaanottolaki).

(2)Hallituksen esityksen perustelujen (s. 147—148) mukaan ehdotuksilla tavoitellaan erityisesti ulkorajojen valvonnan ja kansainvälistä suojelua koskevien menettelyjen tehostamista. Myös koko järjestelmän väärinkäytön ja luvattoman Suomesta muualle Eurooppaan tapahtuvan edelleen liikkumisen estäminen ovat keskeisiä tavoitteita ehdotusten taustalla. Näillä tavoitellaan myös erityisesti sisäisen turvallisuuden vahvistumista.

(3)Hallituksen esityksen perustelujen (s. 395—396) mukaan esityksen kannalta olennaisia perustuslain säännöksiä ovat ainakin tuomioistuimen riippumattomuutta koskeva 3 §:n 3 momentti, yhdenvertaisuutta koskeva 6 §, henkilökohtaista vapautta koskeva 7 §, liikkumisvapautta ja palautuskieltoa koskeva 9 §, yksityiselämän suojaa koskeva 10 §, sivistyksellisiä oikeuksia koskeva 16 §, oikeutta työhön koskeva 18 §, oikeutta sosiaaliturvaan koskeva 19 §, oikeusturvaa koskeva 21 §, perusoikeuksien turvaamista koskeva 22 § sekä hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskeva 124 §. Koska on kyse EU-säädösten täytäntöönpanosta, ehdotettua kansallista lakia on arvioitu myös EU:n perusoikeuskirjan velvoitteiden kannalta.

(4)Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks.). Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuitenkaan kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim.,). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (, s. 3,, s. 42,, s. 2,, s. 4).

(5)Ulkomaalaislaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (). Valiokunta viittasi tuolloin siihen, että perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Tämän perustuslain säännöksen lähtökohtana on "kansainvälisen oikeuden voimassa oleva pääsääntö, jonka mukaan ulkomaalaisilla ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan". Perustuslaista ei suoranaisesti johdu erityisiä sisältövaatimuksia kyseiselle lainsäädännölle, vaikkakaan perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan se ei saa olla vastoin kansainvälisiä velvoitteita (, s. 52/I). Lailla säätämisen vaatimuksesta voidaan perusoikeusuudistuksen mukaan johtaa "paitsi syrjinnän ja mielivallan kielto ulkomaalaisten kohtelussa myös vaatimus maahan pääsyä ja maassa oleskelua koskevien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että hakijoiden oikeusturva taataan" (, s. 52/I). Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (, s. 3) Näissä puitteissa lainsäätäjällä on harkintavalta.

(6)Esityksessä ehdotetaan, että oikeusavun saaminen rajoitetaan menettelyasetuksen mukaisessa kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevassa hallintomenettelyssä sekä hallinta-asetuksen mukaisessa vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevassa hallintomenettelyssä vain välttämättömiin toimenpiteisiin.

(7)Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslain 21 § edellyttää oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon toteutumista kokonaisuutena. Tämän ohella se antaa institutionaalisen suojan tuon kokonaisuuden tärkeimmille ainesosille (, s. 72/II). Oikeus saada oikeudellista apua tarvittaessa julkisen vallan kustannuksella tuomioistuinasioissa kuuluu perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin (ks., s. 74). Jos asianosaisella on hallintoasiassa korostettu oikeusturvaintressi, voidaan oikeus oikeusapuun nähdä myös osana saman perustuslain kohdan tarkoittamia hyvän hallinnon takeita. (, s. 5). Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaan jokaisella on oltava mahdollisuus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään ja maksutonta oikeusapua annetaan vähävaraisille, jos tällainen apu on tarpeen, jotta asianomainen voisi tehokkaasti käyttää oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi.

(8)Oikeusapua rajattiin vuonna 2016 turvapaikkamenettelyn hallinnollisesta vaiheesta niin, että oikeusapuun ei kuulunut avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa, ellei avustajan läsnäolo ollut erityisen painavista syistä tarpeen. Perustuslakivaliokunta piti tätä oikeusavun rajaamista merkittävänä heikennyksenä turvapaikanhakijan perustuslain 21 §:ssä taattuun oikeusturvaan (, s. 5). Ehdotuksen vaikutuksia tosin pehmensi perustuslakivaliokunnan mukaan se, että avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa oli kuitenkin edelleen mahdollista erityisen painavista syistä. Poikkeusmahdollisuus mahdollisti perustuslakivaliokunnan mukaan oikein tulkittuna oikeusavun myöntämisen sellaisissa tilanteissa, joissa se on ehdottoman välttämätön hakijan oikeusturvan kannalta, eikä sääntely muodostunut ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n kannalta (, s. 5).

(9)Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt ehdotettu sääntely, joka rajaa oikeusavun hallintomenettelyssä välttämättömiin toimenpiteisiin, ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n kannalta. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että esityksen perustelujen perusteella voi säännösehdotuksesta saada sen käsityksen, että ehdotettu sääntely rajoittaa oikeusavun lähtökohtaisesti vain henkilökohtaiseen puhutteluun. Perustuslakivaliokunta korostaa, ettei ehdotettuun säännökseen sisälly tällaisia rajoituksia, eikä tämä valiokunnan saaman selvityksen valossa ole myöskään ollut sääntelyn tarkoituksena.

(10)Perustuslakivaliokunta arvioi edellä kuvatussa vuoden 2016 lausunnossaan, ettei kyseisessä esityksessä ehdotettu oikeusavun rajaaminen myös alaikäisiltä mahdu perustuslain 21 §:n sallimiin rajoihin (, s. 5—6). Valiokunta piti tältä osin vähimmäisvaatimuksena, että Suomessa ilman huoltajaa olevan alaikäisen turvapaikanhakijan oikeusapu taataan kattavasti myös turvapaikkapuhuttelussa. Tämä vaatimus oli edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (, s. 5—6).

(11)Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt käsiteltävänä olevan sääntelyn arvioinnin kannalta merkityksellisenä voidaan pitää sitä, että vuonna 2016 säädettäväksi ehdotettu sääntely rajasi lapsen oikeutta oikeusapuun olennaisesti laajemmin kuin nyt ehdotettu sääntely, joka turvaa myös lapsen oikeuden välttämättömään oikeusapuun. Valiokunnan mielestä lasten oikeuksien kannalta parempi vaihtoehto olisi kuitenkin se, että lapset kokonaisuudessaan rajattaisiin oikeusavun välttämättömyyttä koskevan rajauksen ulkopuolelle. Hallintovaliokunnan olisi perusteltua muuttaa sääntelyä.

(12)Menettelyasetuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot vahvistavat kansallisessa lainsäädännössään määräajat, joiden kuluessa tuomioistuin käsittelee valitukset. Tämä on tehtävä rajoittamatta muutoksenhaun asianmukaista ja perusteellista tutkintaa. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi hallinto-oikeudelle kolmen kuukauden määräaika tutkia valitus, jos on kyse sellaisesta päätöksestä, jonka nojalla hakijalla ei ole automaattista oikeutta jäädä jäsenvaltion alueelle muutoksenhaun ajaksi ja jos tällaista oikeutta hänelle ei ole hakemuksesta myönnetty. Muissa tapauksissa käsittelyajaksi ehdotetaan kuusi kuukautta. Näiden määräaikojen lisäksi ehdotetaan vielä erillistä määräaikaa valituksen käsittelemiselle rajamenettelyssä. Rajamenettelyä koskee menettelyasetuksen edellytys 12 viikon kokonaismääräajasta, joka tulee jakaa hallinnollisen vaiheen ja muutoksenhaun välillä.

(13)Esityksen perustelujen (s. 404) mukaan valittajan oikeusturvan varmistamiseksi esityksessä ehdotetaan, että käsittelyajoista säädetään niin, että hallinto-oikeuden tulee pyrkiä käsittelemään valitus säädetyissä ajoissa. Tavoitteeksi säädetty aika liittyy perustelujen mukaan hakijan oikeusturvan lisäksi myös tuomioistuimen riippumattomuuteen. Jos olisi kyse esimerkiksi oikeudellisesti tai tosiseikkojen osalta monimutkaisesta tapauksesta, tuomioistuimen olisi esityksen (s. 404) mukaan voitava ylittää säädetty määräaika, jotta asia saataisiin ratkaistua asianmukaisesti ja riittävän perusteellisesti.

(14)Perustuslakivaliokunnan mukaan tuomioistuimille ei lähtökohtaisesti tule asettaa määräaikaa valitusasian ratkaisemiselle (, kappale 13,, kappale 11,, kappale 22,, s. 5). Tuomioistuinkäsittelylle säädetyt määräajat ovat perustuslakivaliokunnan mukaan merkityksellisiä paitsi perustuslain 21 §:n oikeusturvasääntelyn myös perustuslain 3 §:n 3 momentissa turvatun tuomioistuinten riippumattomuuden kannalta (, kappale 13,, s. 12). Tuomioistuinten riippumattomuudella tarkoitetaan sitä, että tuomioistuinten tulee olla lainkäyttötoiminnassaan riippumattomia muiden tahojen vaikutuksesta. Tämä koskee niin lainsäätäjää, hallitusvallan käyttäjää ja viranomaisia kuin esimerkiksi oikeusriidan osapuoliakin. Tuomioistuin on riippumaton myös oikeuslaitoksen sisällä. Tuomioistuinten riippumattomuus liittyy kiinteästi perusoikeutena ja ihmisoikeutena turvattuihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksiin. (, s. 76)

(15)Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt ehdotetun kaltainen sääntely, jossa säädetään, että hallinto-oikeuksien tulisi pyrkiä käsittelemään valitus säädetyissä ajoissa, mutta joka ei aseta ehdotonta velvollisuutta noudattaa kyseisiä määräaikoja, ei muodostu valtiosääntöisesti ongelmalliseksi.

PeVL 25/2024 vpPeVL 25/2024 vp

(17)Perustuslakivaliokunta on arvioinut vastaanottorahaa koskevaa sääntelyä perustuslain välttämätöntä toimeentuloa ja huolenpitoa koskevan 19 §:n 1 momentin kannalta (,). Sen mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen (, s. 69/II). Perusoikeusuudistusta koskevan hallituksen esityksen mukaan säännöksen tarkoituksena on turvata ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistaso eli niin sanottu eksistenssiminimi. Säännöksellä on läheinen kytkentä oikeutta elämään koskevaan perustuslain sääntelyyn (, s. 69/II). Perustuslain 19 §:n 1 momentissa edellytyksenä on, että henkilö ei kykene hankkimaan momentissa tarkoitettua turvaa omalla toiminnallaan taikka saa sitä muista sosiaaliturvajärjestelmistä tai muilta henkilöiltä (, s. 69/II, ks myös).

(18)Vastaanottorahaa ei perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan voida sen saajien osalta ymmärtää suoraan perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaiseksi vähimmäistasoksi (,). Tämän vähimmäistason määrittely voi edellyttää yksilöllistä harkintaa, jossa arvioidaan ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistason täyttymistä (). Vastaanottorahan perusosan määrää pienennettäessä valiokunta piti välttämättömänä, että laista kävisi yksiselitteisesti ilmi tuen myöntämisen ja myöntämisen edellytysten oikeusharkintaisuus ja se, että vastaanottolain 19 §:n 1 momentin säännös ihmisarvoisen elämän kannalta välttämättömän toimeentulon turvaamisesta ja itsenäisen selviytymisen edistämisestä koskee myös täydentävää vastaanottorahaa ().

(19)Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomautettava ehdotettuun sääntelyyn, josta käy ilmi valiokunnan edellyttämällä tavoin myöntämisen ja myöntämisen edellytysten oikeusharkintaisuus. Valiokunnan mielestä myöskään sääntelyyn sisältyvä mahdollisuus vastaanottorahan perusosan alentamiseen ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaisen oikeuden kannalta ottaen huomioon, että tuen saajille on perustuslakivaliokunnan mukaan ollut mahdollista asettaa perustuslain estämättä velvoitteita (, s. 4,, s. 2,, kappale 12 ja, kappale 4).

(20)Vastaanottolain 19 pykälään ehdotetaan lisättävän uusi 4 momentti, jonka mukaan kansainvälistä suojelua hakevan ja tilapäistä suojelua saavan välttämätön toimeentulo voitaisiin turvata maahan tulon jälkeen lyhytaikaisesti vastaanottorahan sijaan hyödykkeillä, jos sisäministeriö olisi päättänyt 12 §:n 3 momentissa tarkoitetun valmiussuunnitelman käyttöönotosta. Kyse olisi laajamittaisen maahantulon tilanteesta tai muusta maahantulon häiriötilanteesta. Ehdotetulla muutoksella mahdollistettaisiin vastaanottorahan myöntämisestä luopuminen lyhytaikaisesti niissä vastaanottokeskuksissa, joissa se ei poikkeuksellisen tilanteen vuoksi olisi mahdollista.

(21)Perustuslakivaliokunta on todennut, että lain 19 §:n 1 momentin sanamuodossa ei oteta kantaa siihen, millä tavoin lainsäätäjän tulisi toteuttaa sen turvaama oikeus lainsäädäntöteknisesti. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi tasamääräisillä tai harkinnanvaraisilla rahamääräisillä etuuksilla, luontaisetuuksilla tai palveluilla taikka niiden yhdistelmällä (, kappale 5, ks myös, s. 3/I). Valiokunta on pitänyt mahdollisena huolehtia kansainvälistä suojelua hakevien ja tilapäistä suojelua saavien toimeentulon turvasta järjestelykeskuksissa lyhytaikaisesti pelkästään hyödykkeinä (ks., kappale 7,, s. 3,, s. 4/ I). Ehdotettua sääntelyä välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon turvaamisesta järjestämällä majoitus ja ateriat sekä myöntämällä hyödykkeitä ja palveluita ei voida pitää perustuslain kannalta ongelmallisena.

(22)Hallituksen esitys on merkittävän laaja ja perustuslakivaliokunnan mielestä kokonaisuutena varsin laadukkaasti valmisteltu. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että esitys on annettu eduskunnalle 16.4.2026 ja siinä ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 12.6.2026. Esityksen eduskuntakäsittelylle jäävä aika on suhteessa esityksen laajuuteen näin ollen huomattavan niukka. Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota siihen, että hallituksen esitykset annetaan eduskunnalle ajoissa, jotta niiden asianmukaiselle käsittelylle on riittävästi aikaa.