Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain ja saariston kehityksen edistämisestä annetun lain muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi hyvinvointialueiden rahoituksesta annettua lakia ja saariston kehityksen edistämisestä annettua lakia.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2027.

Esitykseen sisältyy lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Lakiehdotukset voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta arvioisi esityksessä tarkemmin yksilöityjen säännösehdotusten yhteensopivuutta perusoikeuksien turvaamista ja rahoitusperiaatetta koskevan perustuslain sääntelyn kanssa.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Ehdotetun sääntelyn arviointia

Seuranta

(1)Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi hyvinvointialueiden rahoituksesta annettua lakia (jäljempänä rahoituslaki) ja saariston kehityksen edistämisestä annettua lakia. Esityksessä ehdotetaan muun muassa muutettavaksi palvelutarpeen kasvun huomioon ottamista koskevaa rahoituslain sääntelyä valtiontaloudellisten säästöjen toteuttamiseksi. Sosiaali- ja terveydenhuollon arvioidusta palvelutarpeen kasvusta otetaan rahoituslain ehdotetun 7 §:n mukaan vuodesta 2027 lukien vuosittain huomioon 60 prosenttia voimassa olevan lain 80 prosentin sijasta. Palvelutarpeen kasvun huomioon ottamista koskevasta määräaikaisesta 0,2 prosenttiyksikön korotuksesta vuosille 2023—2029 ehdotetaan luovuttavaksi jo vuodesta 2028 lukien (36 §).

(2)Siirtymätasauksia ehdotetaan lisäksi osittain muutettaviksi asteittain vuodesta 2027. Sekä siirtymätasausvähennysten että -lisien porrastusta ehdotetaan kasvatettavaksi vuosittain 10 eurolla lisää asukasta kohden siten, että koko maan tasolla pysyväksi jäävien siirtymätasauksien määrä vähenisi neljäsosalla vuoden 2030 loppuun mennessä. Vastaava porrastuksen muutos ehdotetaan tehtäväksi vuonna 2027 määräaikaisesti voimassa olevaan siirtymätasauslisän leikkaukseen.

(3)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä niin perustuslain riittäviä sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan 19 §:n 3 momentin kuin itsehallintoa kuntia suuremmilla hallintoalueilla koskevan perustuslain 121 §:n 4 momentin kannalta.

(4)Julkisen vallan on perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Perustuslain 19 §:n 3 momentissa mainitulle oikeudelle riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin on perustuslakivaliokunnan mukaan vakiintunut tietty oikeudellinen sisältö ja arviointiperusteet (, kappale 71). Palvelujen riittävyyden arvioimisessa lähtökohtana on niiden mukaan sellainen palvelujen taso, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (ks., s. 71/II). Viittaus jokaiseen terveyspalveluihin oikeutettuna edellyttää viime kädessä yksilökohtaista arviointia palvelujen riittävyydestä (ks., s. 3/I). Oikeus riittäviin terveyspalveluihin turvaa vakavimmissa tilanteissa perustuslain 7 §:ssä perusoikeutena turvattua oikeutta elämään (ks., s. 4/II).

(5)Perustuslakivaliokunta on korostanut, että vaikka perustuslain 19 §:n 3 momentin säännöksen ensimmäinen virke ei turvaa mitään nimenomaista tapaa tarjota palveluja, tältä osin perustuslain mukainen edellytys on, että palveluja on riittävästi (ks., s. 32 ja 36—41,, s. 3 ja, s. 2). Valiokunta on painottanut nimenomaisesti, että säännöksellä velvoitetaan julkinen valta turvaamaan palvelujen saatavuus (ks., erit. s. 44—45 ja, s. 2/I). Säännös merkitsee siten vaatimusta palvelujen riittävästä tarjonnasta maan eri osissa asuville (, kappale 72,, s. 33).

(6)Hallituksen esityksen (s. 35) mukaan esityksen tavoitteena on muun muassa toteuttaa valtiontaloudellisia säästötoimenpiteitä julkisen talouden vakauttamiseksi. Perustuslakivaliokunta on (, kappale 6,, kappale 9,, kappale 4 ja, kappale 6) kiinnittänyt huomiota siihen, että perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan silloisen hallitusmuodon taloudellisia ja sosiaalisia perusoikeuksia koskevia säännösehdotuksia muotoiltaessa kiinnitettiin erityistä huomiota tosiasiallisiin mahdollisuuksiin näiden oikeuksien toteuttamiseen ja varmistumiseen siitä, että ehdotukset soveltuisivat myös taloudellisten olosuhteiden muuttuessa (, s. 19/I). Valiokunta on myös rahoituslain muutoksia aikaisemmin arvioidessaan todennut, että kustannusten hillintää voidaan pitää perusteltuna tavoitteena (, kappale 5).

(7)Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Kyseistä perustuslain säännöstä on erityisesti arvioitu hyvinvointialueiden perustamista koskevan lainsäädännön yhteydessä (, lisäksi aiemmin,,,,). Perustuslakivaliokunta on todennut, että perustuslaissa säänneltyjen erilaisten itsehallinnon muotojen yhteinen piirre on kansanvaltaisuus (, kappale 26,, s. 24). Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, että hyvinvointialueisiin kohdistuva valtion ohjaus ja alueiden rahoitusmalli kaventavat tosiasiallisesti aluevaltuuston päätösvaltaa (, kappale 26).

(8)Hyvinvointialueille myönnetään rahoituslain 3 §:n mukaan valtion rahoitusta hyvinvointialueen asukasmäärän, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tarvetta kuvaavien tekijöiden, asukastiheyden, vieraskielisyyden, kaksikielisyyden, saaristoisuuden, saamenkielisyyden, yliopistosairaalalisän, hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen toimien ja pelastustoimen riskitekijöiden perusteella siten kuin laissa tarkemmin säädetään.

(9)Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 22 §:n mukaiseen perusoikeuksien toteuttamisvelvoitteeseen kuuluu valtion vastuu huolehtia siitä, että perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetuilla alueilla on käytännön edellytykset suoriutua tehtävistään (, s. 22, ks. myösja). Perustuslakivaliokunta on lisäksi katsonut, että budjettirajoitteella ei voida rajoittaa lakisääteisten palvelujen saatavuutta (, s. 22—22, ks. myös,,). Sosiaali- ja terveyspalveluissa rahoitusperiaatteen merkitystä korostaa perustuslain 19 §:n 3 momentin ja 22 §:n mukainen turvaamisvelvollisuus. Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitettujen alueiden rahoitusta tulee soveltuvin osin arvioida perustuslakivaliokunnan rahoitusperiaatetta koskevan käytännön valossa (, kappale 93,).

(10)Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa kuntia koskevassa käytännössään korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (, s. 2/I,, s. 5/II,, s. 2/II,, s. 5/II). Rahoitusperiaate sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklaan. Sen mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa. Valtionosuusjärjestelmällä katetaan kuntien peruspalveluiden aiheuttamia kustannuksia ja toteutetaan siten valtion ja kuntien välistä rahoitusperiaatetta (, s. 2). Valiokunta on katsonut, että lainsäätäjällä on varsin laaja harkintamarginaali säädettäessä leikkauksia valtionosuusjärjestelmään silloinkin, kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten kuntien valtionosuuksiin. Mahdollista on ollut esimerkiksi säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä muutoksista valtionosuusjärjestelmään niin, että suurimmillaan valtionosuusmenetykset ovat 8,8 prosenttia käyttömenoista (, s. 3/I).

(11)Perustuslakivaliokunta on kuitenkin todennut, että rahoitusperiaatteen merkitys kuntia suurempia hallintoalueita koskevan sääntelyn valtiosääntöisessä arvioinnissa poikkeaa muun muassa puuttuvan verotusoikeuden vuoksi arvioinnista kuntien osalta (, s. 21). Ratkaisevassa asemassa hyvinvointialueille osoitettujen tehtävien asianmukaisen hoitamisen turvaamisessa on siten nimenomaan valtion rahoituksen riittävyys ja sen oikea kohdentaminen (, kappale 11,, kappale 94,, s. 21). Perustuslakivaliokunta on pitänyt olennaisena, että sosiaali- ja terveyspalveluiden rahoituksen on riittävästi vastattava palvelutarvetta (, kappale 11,, kappale 96,, s. 23). Valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että hyvinvointialueiden mahdollisuudet oman rahoituksen toteuttamiseen tai sen lisäämiseen ovat käytännössä varsin rajoitetut (, kappale 16).

(12)Hallituksen esityksen ja perustuslakivaliokunnan saaman muun selvityksen mukaan ehdotetut muutokset vähentävät hyvinvointialueiden rahoituksen tasoa yhteensä 388 miljoonaa euroa vuoteen 2029 mennessä. Hyvinvointialueiden koko maan tason rahoitukseen suhteutettuna vaikutus on noin 1,3 prosenttia rahoitusta vähentävä. Lisäksi ottaen huomioon voimassa olevan lain mukainen kehitys ja ehdotetut muutokset yhteensä tulevina vuosina rahoitus kaikilla hyvinvointialueilla kasvaa tai ei vähene. Ehdotuksen vaikutukset hyvinvointialueiden rahoitukseen ovat siten suuruudeltaan olennaisesti vähemmän merkittäviä kuin esimerkiksi valtionosuuksiin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella tehdyt leikkaukset, joissa on vähennetty myös absoluuttista rahoituksen määrää. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan hyvinvointialueet pystyvät lähtökohtaisesti reagoimaan rahoituksen leikkauksiin muillakin keinoin kuin lakisäätäisten palveluiden saatavuutta, saavutettavuutta, tasoa tai laatua heikentämällä.

(13)Perustuslakivaliokunta on rahoituslakia säädettäessä todennut, että hyvinvointialueiden rahoitusta koskeva sääntely ei kokonaisuutena arvioiden muodostu perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta ongelmalliseksi (, kappale 106). Valiokunta on arvioidessaan rahoituslain 7 §:n sääntelyä siitä, että vain osa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeen kasvusta otetaan huomioon valtion rahoituksesta päätettäessä, pitänyt merkityksellisinä rahoituslain 10 §:n säännöksiä toteutuneiden kustannusten huomioon ottamisesta ja 11 §:n säännöksiä hyvinvointialueen lisärahoituksesta (, kappale 100). Rahoituslain 10 §:ää on sittemmin muutettu perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella niin, että valtion rahoituksen tasoa määritettäessä ei enää oteta täysimääräisesti huomioon hyvinvointialueiden toteutuneita kustannuksia, vaan huomioon otetaan vain niiden laskennallisesti tarkistettu määrä (). Valiokunta on arvioidessaan viime vaalikautta edeltäneen kauden sote-esitykseen sisältynyttä maakuntien rahoituslakia todennut pitävänsä sinänsä selvänä, että valtion on viime kädessä turvattava oikeus riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin tilanteessa, jossa maakunnalla ei ole tähän taloudellisia edellytyksiä (, s. 24).

(14)Perustuslakivaliokunnan mukaan rahoituslain 11 §:n säännökset hyvinvointialueen oikeudesta lisärahoitukseen ovat merkityksellisiä hyvinvointialueille osoitettujen tehtävien asianmukaisen hoitamisen turvaamisessa (, kappale 17,, kappale 100). Jos rahoituksen taso muutoin vaarantaisi perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettujen riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen tai perustuslain 7, 15 ja 20 §:ssä tarkoitettuihin perusoikeuksiin liittyvien pelastustoimen palvelujen järjestämisen, hyvinvointialueella on rahoituslain 11 §:n mukaan oikeus saada 2-4 luvussa säädetyn lisäksi valtiolta rahoitusta se määrä, joka on tarpeen mainittujen sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen turvaamiseksi ottaen huomioon hyvinvointialueen edellytykset järjestää muut lakisääteiset tehtävät.

(15)Perustuslakivaliokunta on arvioinut, ettei 11 §:n sanamuodon mukainen palvelujen järjestämisen vaarantumiseen ja toisaalta tarpeeseen sidottu kynnys lisärahoituksen saamiseen muodostu tässä suhteessa liian korkeaksi (, kappale 102, ks. myös, s. 23,, s. 27). Hyvinvointialueen rahoituksen riittävyyden ja perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisten oikeuksien turvaamisen kannalta valiokunnan mukaan merkityksellistä on, että lisärahoituksen saamiseen on edellytysten täyttyessä lakiin perustuva oikeus, eikä myöntäminen riipu tältä osin valtioneuvoston harkinnasta (. kappale 18).

(16)Perustuslakivaliokunnan mukaan rahoituslain 11 §:ään perustuvaa lisärahoitusoikeutta voidaan pitää viime kädessä riittävänä perustuslain 19 §:n 3 momentin edellyttämän turvaamisvelvollisuuden toteuttamisen näkökulmasta, edellyttäen, että oikeus lisärahoitukseen toteutuu edellä viitattujen perustuslakivaliokunnan lausuntojen mukaisesti (, kappale 19). Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, ettei lisärahoituksen merkityksen vahvistuminen ei ole ongelmatonta esimerkiksi rahoituksen ennakoitavuuden kannalta. Lisärahoituksen myöntäminen voi myös johtaa hyvinvointialueen arviointimenettelyyn (, kappale 19).

(17)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nyt ehdotettu sääntelykään ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 19 §:n 3 momentin tai 121 §:n 4 momentin kannalta.

(18)Hallituksen esityksessä (s. 98—99) tehdään selkoa rahoituslain mukaisen rahoitusmallin toimivuuden seurannasta. Perustuslakivaliokunta pitää välttämättömänä, että nyt ehdotettujen muutosten vaikutuksia ja toimivuutta seurataan tarkasti ja että havaittuihin ongelmiin puututaan asianmukaisesti.