Hallituksen esitys eduskunnalle työttömyysturvan yhdistelmävakuutusta koskevaksi lainsäädännöksi

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturvalakia ja työttömyyskassalakia. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi työttömyysetuuksien rahoituksesta annettua lakia ja yleistukilakia.

Esityksessä ehdotetaan, että työttömyysturvalakiin lisättäisiin säännökset uudesta, monimuotoisesti työllistyviä koskevasta ansiopäivärahan työssäoloehdosta. Tässä nykyisten palkansaajan työssäoloehdon ja yrittäjän työssäoloehdon rinnalle lisättävässä yhdistelmävakuutetun työssäoloehdossa huomioitaisiin monimuotoisesti työllistyvien työskentely ja mahdollistettaisiin palkkatyön ja yritystoiminnassa työllistymisen yhdistäminen työssäoloehdon kerryttämisessä. Yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto kattaisi myös kulttuurialalla ja luovilla aloilla työskentelevät palkkatyötä ja yritystoimintaa yhdistävät henkilöt. Monimuotoisesti työllistyvä voisi valita, minkä työn tai mitkä työt hän haluaa vakuuttaa työttömyyskassassa kuten nykyisinkin.

Esityksessä ehdotetaan myös, että henkilön työttömyyskassassa vakuuttama työskentelyapuraha ja perhehoitajan hoitopalkkio voisi jatkossa kerryttää yrittäjän tai yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoa. Työllistymisen työvoimapoliittinen arviointi ei muuttuisi.

Yhdistelmävakuutetun ansiopäiväraha perustuisi yhdistelmävakuutetun työssäoloehdossa huomioituihin vakuutettuihin tuloihin. Yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoon perustuvaan ansiopäivärahaan oikeutetulla ei olisi oikeutta yleistukeen. Ansiopäivärahan sovitteluun ehdotetaan tehtäväksi yhdistelmävakuutuksesta johtuvat soviteltavia tuloja koskevat muutokset. Sovittelua koskevat muutokset koskisivat myös yleistukea.

Työttömyyskassalakiin tehtäisiin yhdistelmävakuutuksen järjestämisestä johtuvat muutokset. Lisäksi työttömyyskassalaista purettaisiin jako, jonka mukaan työttömyyskassa voi vakuuttaa joko vain palkansaajia tai vain yrittäjiä. Työttömyyskassalakiin lisättäisiin säännökset vakuutuskannan luovuttamisesta vastaanottavalle työttömyyskassalle ja säännökset vakuutuskannan sulkemisesta. Sääntöjen muuttamisesta päätettäisiin nykyistä vastaavasti työttömyyskassan kassan kokouksessa, ja Finanssivalvonta käsittelisi sääntömuutoksen kuten nykyisinkin.

Yhdistelmävakuutukseen perustuvan ansiopäivärahan rahoituksessa etuuden ansio-osaan kohdistuisi palkansaajien ja työnantajien työttömyysvakuutusmaksun tuottoa siltä osin kuin ansio-osa perustuu palkkatuloon. Muuhun tuloon perustuva ansio-osa rahoitettaisiin kokonaisuudessaan työttömyyskassan jäsenmaksulla. Yhdistelmävakuutukseen perustuvan ansiopäivärahan perusosa rahoitettaisiin palkansaajan ja yrittäjän ansiopäivärahaa vastaavalla tavalla valtion ja päivärahan saajan kotikunnan rahoitusosuudella.

Työttömyyskassalla, joka järjestäisi sekä palkansaajan että yrittäjän ansioturvaa, tai joka järjestäisi jäsenilleen yhdistelmävakuutusta, tulisi olla etuuksien rahoitusta varten erilliset, tulonlähteiden vakuuttamisesta syntyvän rahoitustarpeen mukaan muodostuvat jäsenmaksut ja erilliset tasoitusrahastot. Työttömyyskassan tulisi erottaa ansio-osan rahoituslähteet toisistaan jäsenmaksussa, tilinpäätöksessä ja tasoitusrahaston tasolla. Erillisyys koskisi myös sijoitustoimintaa.

Työttömyysetuuksien rahoituksesta annettuun lakiin ja yleistukilakiin tehtäisiin yhdistelmävakuutuksesta johtuvat muutokset.

Esitys liittyy pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman tavoitteeseen uudistaa sosiaaliturvaa siten, että järjestelmä on yksinkertaisempi ja työhön kannustavampi ja ratkaisee kulttuurialan ja luovien alojen tekijöiden sosiaali- ja työttömyysturvaan liittyviä ongelmia osana sosiaaliturvauudistusta.

Esitys liittyy valtion vuoden 2029 talousarvioesitykseen. Työttömyyskassat voisivat ottaa jäsenekseen yhdistelmävakuutettuja vuoden 2028 alusta, jolloin yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahaa voitaisiin myöntää ensimmäisen kerran vuonna 2029.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2028, yleistukilain ja työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain muutokset kuitenkin vasta 1.1.2029.

PERUSTELUT

1

Asian tausta ja valmistelu

1.1

Tausta

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman kohdan 4.3 Työhön kannustava sosiaaliturva mukaan yksilön ja julkisen vallan oikeuksien ja velvoitteiden tulee olla tasapainossa. Yksilöllä on oikeus yhteiskunnan tukeen sellaisessa tilanteessa, jossa hän ei kykene huolehtimaan itsensä ja läheistensä toimeentulosta. Samalla työkykyisen ja työikäisen velvollisuus on osallistua työmarkkinoille ja tehdä voitavansa työkykynsä ja työmarkkina-asemansa parantamiseksi. Hallitusohjelman mukaan hallitus uudistaa sosiaaliturvaa siten, että järjestelmä on yksinkertaisempi ja työhön kannustavampi. Osana kokonaisuutta hallitus valmistelee puoliväliriiheen mennessä mallin yhdistelmävakuutukseksi.

Hallitusohjelman osiossa 5.4 Kulttuuri, liikunta ja nuoret todetaan yrittäjyyteen nojaavien luovien alojen sekä tapahtuma-alan työllisyys- ja kasvupotentiaali. Hallitusohjelman mukaan hallitus ratkaisee kulttuurialan ja luovien alojen tekijöiden sosiaali- ja työttömyysturvaan liittyviä ongelmia osana sosiaaliturvauudistusta. Erityistä huomiota kiinnitetään freelancereiden asemaan.

https://stm.fi/-/selvitys-yhdistelmavakuutusmallista-on-valmistunut

Yhdistelmävakuutuksen mallia koskevan muistion valmistelussa hyödynnettiin selvityshenkilö, FT Mikko Kuuselan selvitystä yhdistelmävakuutuksen kohderyhmästä, yhdistelmävakuutukseen liittyvästä riskien hallinnasta ja kestävästä rahoitusmallista; Mikko Kuusela, Selvitys yhdistelmävakuutuksen rahoituksesta. 2024. (3.6.2025). Lisäksi valmistelussa huomioitiin yhdistelmävakuutusmallia koskeva vuoden 2018 muistio ja muistiosta saatu lausuntopalaute; Yhdistelmävakuutus, sosiaali- ja terveysministeriö. (3.6.2025) sekä vuoden 2016 selvitys koskien palkkatyötä ja yritystoimintaa yhdistävien työttömyysturvaa; Maria Löfgren – Harri Hellstén, Selvitys työttömyysturvajärjestelmän muutostarpeista palkkatyön ja perinteisen yrittäjyyden välimaastossa. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, TEM raportteja 40/2016.

https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-359-040-3

ks. esim. Arja Haapakorpi – Anu Järvensivu – Merja Kauhanen – Harri Melin, Mitä tarkoittaa ansainnan koostaminen useasta lähteestä? Teoksessa Anu Järvensivu & Arja Haapakorpi (2022) Monimuotoinen ansiotyö: Näkökulmia monista lähteistä ansaintaan, luku 1.

independent contractor

multiple job holding

Yhdistelmävakuutusta koskeva malli valmisteltiin muistiomuotoon virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä yhteistyössä työ- ja elinkeinoministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön ja valtiovarainministeriön kanssa. Hankkeessa huomioitiin kulttuurialan ja luovien alojen tekijöiden työttömyysturva.Hankkeessa valmisteltiin ratkaisua erityisesti useaa työtä tekevien työttömyysturvaa koskeviin kysymyksiin. Käsitteitä, joilla usean työn tekijöihin ja tekemiseen viitataan, on monia. Näitä ovat esimerkiksi: ammatinharjoittaja, ansainnan yhdistäminen useista lähteistä, freelancer, itsensä työllistäminen, itsensätyöllistäjä, monimuotoinen työ, toimeksisaaja (), usean työn tekeminen (), usean työn tekijä, kombityö ja yhdistelmätyö. Tällaista työnteon muotoa lähellä olevat ovat myös yksinyrittäjät ja myös vuokra- ja osa-aikatyötä tekevien joukossa on useaa työtä tekeviä henkilöitä.Mallin valmistelussa kohderyhmää kuvaavaksi sanaksi valikoitui monimuotoinen työllistyminen. Monimuotoisesti työllistymisellä tarkoitetaan tilannetta, jossa työllistymisessä yhdistyy palkansaajana ja yrittäjänä tehtävä työ. Lisäksi monimuotoisena työllistymisenä tarkasteltiin työskentelyapurahalla työskentelyä sekä omaishoitajana ja perhehoitajana toimimista.

Hankkeessa muodostettiin ratkaisuehdotus, miten monimuotoisesti työllistyvän kaikki työskentely voitaisiin ottaa huomioon työttömyyspäivärahaoikeuden kerryttämisessä.

https://stm.fi/hanke?tunnus=STM033:00/2024

Sosiaali- ja terveysministeriö, Työttömyysturvan yhdistelmävakuutuksen mallin valmistelu. (4.6.2025).

Keskeisillä työmarkkinakeskusjärjestöillä – Akava ry:llä, Elinkeinoelämän keskusliitto EK:lla, Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:lla, STTK ry:llä, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:llä – sekä Suomen Yrittäjillä oli mahdollisuus kommentoida yhdistelmävakuutuksen mallia. Valmistelun aikana kuultiin myös luovia aloja ja kulttuurialoja edustavia järjestöjä ja muita toimijoita: Työllisyysrahastoa, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestöä ja Kelaa. Lisäksi muistiomuotoon laaditusta ehdotuksesta yhdistelmävakuutuksen malliksi kerättiin palautetta lausuntopalvelussa ajalla 10.3.2025–26.3.2025.

1.2

Valmistelu

Hallitus täydensi puoliväliriihessä 22.–23.4.2025 niitä työn kannustavuutta ja yrittämisen edellytyksiä vahvistavia kasvutoimia, joista se oli päättänyt kevään 2024 kehysriihessä. Hallitus päätti muun muassa, että osa-aikayrittäjien sosiaaliturvaa parannetaan ottamalla käyttöön yhdistelmävakuutus, jolla vahvistetaan sekä yrittäjänä että työntekijänä työskentelevien toimeentuloturvaa. Uudistuksella parannetaan toimeentulon turvaa erityisesti luovilla aloilla.

Hallituksen esityksen valmistelussa on hyödynnetty hallituksen puoliväliriiheen valmisteltua mallia työttömyysturvan yhdistelmävakuutukseksi ja mallia koskeneeseen muistioon saatua lausuntopalautetta.

Akava ry:llä, Elinkeinoelämän keskusliitto EK:lla, Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:lla, STTK ry:llä, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:llä sekä Suomen Yrittäjillä on ollut mahdollisuus kommentoida hallituksen esitystä valmistelun aikana. Valmistelun aikana kuultiin Omaishoitajaliittoa, Perhehoitoliittoa, Työllisyysrahastoa ja Työttömyyskassojen Yhteisjärjestöä sekä Finanssivalvontaa. Kelaa on kuultu siltä osin kuin hallituksen esityksellä on yhteys yleistukea koskevaan työttömän perusturvan uudistamiseen.

https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=4be8a686-405f-4207-8a4e-703092bc4e7d

Esityksestä järjestettiin lausuntokierros ajalla 11.2.–31.3.2026. Hallituksen esitysluonnokseen annetut lausunnot ovat julkisesti saatavilla lausuntopalvelussa julkaistun lausuntopyynnön sivulla.

Esitysluonnosta on käsitelty kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa.

https://stm.fi/hanke?tunnus=STM047:00/2025

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa

2

Nykytila ja sen arviointi

2.1

Yleistä

Työttömyysturvalain (1290/2002) mukaan työttömyysturvan tarkoitus on korvata työttömyydestä aiheutuvia taloudellisia menetyksiä ja näin turvata työttömän työnhakijan taloudelliset mahdollisuudet hakea työtä ja parantaa edellytyksiään päästä tai palata työmarkkinoille. Työttömyyden perusteella voidaan maksaa ansiopäivärahaa tai yleistukea.

Ansiopäiväraha on työskentelyyn perustuva etuus. Sen saaminen edellyttää, että työnhakija on ollut vakiintuneesti työmarkkinoilla, ja että työnhakija on saanut toimeentulonsa palkkatyöstä, yritystoiminnasta tai siihen rinnastettavasta omasta työstä. Vakiintuneella työmarkkinoilla ololla tarkoitetaan ansaintaa, joka kerryttää joko palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa. Palkansaajan ansiopäivärahaan on oikeus työttömyyskassalaissa (603/1984) tarkoitetussa työttömyyskassassa vakuutetulla henkilöllä, joka on ollut vakuutettuna yhdenjaksoisesti työttömyyskassassa vähintään 12 kuukautta ja on vakuutettuna ollessaan täyttänyt työssäoloehdon. Yrittäjien kohdalla vähimmäisvakuutuskausi on 15 kuukautta.

Yleistuki on työttömyyden aikaisen perustoimeentulon turvaamiseksi tarkoitettu tuki. Yleistukea maksetaan työttömälle työnhakijalle, jolla ei ole oikeutta ansiopäivärahaan tai joka on jo saanut ansiopäivärahaa enimmäisajan ja jolla on taloudellisen tuen tarve (tarveharkinta). Tarveharkintaa ei sovelleta työllistymistä edistävään palveluun osallistumisen ajalta maksettavaan yleistukeen. Tuen täysimääräinen määrä on ansiopäivärahan perusosan suuruinen. Toukokuun 2026 alusta voimaan tulleella yleistukilailla (48/2026) on kumottu työttömyysturvalaista peruspäivärahaa ja työmarkkinatukea koskeva sääntely.

Koska palkansaajan ja yrittäjän työssäoloehdot eroavat toisistaan, ansiopäivärahaoikeuden syntymisen kannalta on nykytilassa keskeistä, minkä sopimussuhteen perusteella työtä tehdään.

Ansiopäiväraha kerryttää työeläkettä etuuden saannin ajalta. Työntekijän eläkelain (395/2006) 74 § mukaisesti ansiopäivärahan saannin ajalta eläkettä kertyy 75 prosenttia etuuden perusteena olevasta ansiosta siltä osin kuin päivärahaa on saatu alimman vanhuuseläkeiän täyttämiskuukauden loppuun mennessä. Mikäli henkilö ei ole oikeutettu ansiopäivärahaan vaan saa työttömyyden ajalta yleistukea ei työeläkettä kerry.

2.2

Työssäoloehdosta ja sen kertymisestä

2.2.1

Palkansaajat

Palkansaajana pidetään työttömyysturvalakia sovellettaessa henkilöä, joka työskentelee työsuhteessa. Työsuhteella tarkoitetaan työtä, jota tehdään työsopimuslain (55/2001) 1 luvun 1 §:ssä tai merityösopimuslain (756/2011) 1 luvun 1 §:ssä tarkoitetun työsopimuksen taikka ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (531/2017) tarkoitetun oppisopimuksen perusteella ja jota ei tehdä työttömyysturvalain 1 luvun 6 §:ssä tarkoitettuna yrittäjänä. Työttömyysturvalakia sovellettaessa virkasuhteessa tehtävä työ ja virkasuhteeseen liittyvä asia rinnastetaan työsuhteeseen ja työsopimusasiaan.

Työssäoloehto on kertynyt kuvatulla tavalla tuloperusteisesti 2.9.2024 alkaen. Tätä ennen työssäoloehto kertyi kalenteriviikkokohtaisen työajan (pääsääntöisesti työaikavaatimus oli 18 tuntia kalenteriviikossa) perusteella. 1.9.2024 saakka työssäoloehdon täyttymiseen riitti 26 työssäoloehtoa kerryttävää kalenteriviikkoa

Palkansaajan työssäoloehto on historiallisesti perustunut kalenteriviikkokohtaiseen työaikavaatimukseen, mutta päivärahaoikeuden syntymiseen vaadittavien työssäoloehtoa kerryttävien kalenteriviikkojen määrä on vaihdellut. Vuonna 2024 palkansaajan työssäoloehtoa uudistettiin laajasti. Nykyisin työssäoloehto täyttyy, kun henkilö on kerryttänyt yhteensä vähintään 12 työssäoloehtokuukautta.Samalla työssäoloehdon kertyminen irtautui työajan seurannasta. Nykyisin työssäoloehto kertyy tuloperusteisesti. Työssäoloehtokuukaudella tarkoitetaan kalenterikuukautta, jona henkilölle on maksettu työsuhteeseen perustuvaa vakuutuksenalaista vakiintunutta palkkaa vähintään 930 euroa (brutto). Työssäoloehtokuukaudeksi luetaan myös sellaiset kaksi erillistä kalenterikuukautta (puolikas työssäoloehtokuukausi), joiden kummankin aikana maksettu vakuutuksenalainen vakiintunut palkka on alle 930 euroa, mutta vähintään 465 euroa (brutto). Euromäärät ovat vuoden 2025 tasossa. Tuloraja 930 euroa on asetettu tavoitteena, että tulorajan täyttävästä työssäoloehtokuukaudesta kertyisi ansio-osaa ansiopäivärahan perusosan lisäksi. Puolikkaasta työssäoloehtokuukaudesta ei kerry ansio-osaa.

Jotta palkkatyö kerryttäisi työssäoloehtoa, palkan on oltava työehtosopimuksen mukainen. Jos alalla ei ole työehtosopimusta, kokoaikatyön palkan on oltava vähintään 1 430 euroa kuukaudessa vuonna 2025. Osa-aikatyössä kokoaikatyön palkkavaatimus suhteutetaan työtunteihin siten, että esimerkiksi 50 prosentin työaikaa tekevällä henkilöllä palkan on oltava vähintään 715 euroa kuukaudessa, jos alalla ei ole työehtosopimusta.

Palkansaajan työssäoloehdossa huomioitavista tuloeristä säädetään työttömyysetuutta määrättäessä huomioon otettavasta tulosta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (VnA 1332/2002, tuloasetus). Huomioitavaa palkkaa koskevan määrittelyn yhteydessä puhutaan vakiintuneesta palkasta. Ilmaisulla halutaan kuvata sitä, että poikkeuksellisia tai työskentelyyn perustumattomia palkkaeriä ei huomioida työssäoloehdossa. Tällaisia palkkaeriä ovat esimerkiksi lomaraha ja lomakorvaus, työnantajan antama rahalahja ja irtisanomisajan palkkaa vastaava korvaus.

Työssäoloehdon tulee täyttyä 28 kuukauden mittaisen tarkastelujakson aikana. Tarkastelujaksoa pidennetään, jos henkilö sairauden, laitoshoidon, kuntoutuksen, asevelvollisuuden, siviilipalveluksen, päätoimisten opintojen, lapsen syntymän, enintään 3-vuotiaan lapsen hoidon, apurahakauden tai muun näihin verrattavan hyväksyttävän syyn vuoksi on estynyt olemasta työmarkkinoilla. Toimiminen omais- tai perhehoitajana voi olla laissa tarkoitettu muu hyväksyttävä syy pidentää tarkastelujaksoa. Tarkastelujaksoa pidennetään enintään seitsemällä vuodella.

2.2.2

Yrittäjät

Työttömyysturvalaissa yrittäjäksi määritetään yrittäjän eläkelain (1272/2006) 3 §:ssä tai maatalousyrittäjän eläkelain (1280/2006) 3–5 §:ssä tarkoitettu henkilö.

Työntekijän eläkelain mukainen palkkasummaraja koskee osaomistajia.

Yrittäjän eläkelain 112 §:n mukaan YEL-vakuutuksen työtulo on se palkka, joka kohtuudella olisi maksettava, jos yrittäjätoimintaa suorittamaan olisi palkattava vastaavan ammattitaidon omaava henkilö, tai se korvaus, jonka muutoin voidaan katsoa keskimäärin vastaavan sanottua työtä. Työtulo vahvistetaan kokonaisarvion perusteella. Työtuloa vahvistaessaan eläkelaitos pitää edellä tarkoitettuna palkkana ja korvauksena yksityisen sektorin kyseisen toimialan kokoaikaista työtä tekevien mediaanipalkkaa ja ottaa huomioon muut yrittäjän työpanoksen määrää, yrittäjätoiminnan laajuutta, yrittäjän ammattitaitoa ja yrittäjän työpanoksen arvoa kuvaavat tiedot.

Toisin kuin palkansaajan työssäoloehdon kertymisperusteet, yrittäjän työssäoloehdon kertymisen perusperiaatteet eivät ole muuttuneet suhteessa 1990-luvun puolivälin tilanteeseen, vaikka työssäoloehtoon vaadittavien kuukausien määrä on vähentynyt. Nykyisin yrittäjän työssäoloehto täyttyy, kun henkilö lähinnä edellisten 48 kuukauden aikana (tarkastelujakso) on työskennellyt vähintään 15 kuukautta yrittäjänä siten, että hänen yrittäjän eläkelain, maatalousyrittäjän eläkelain tai työntekijän eläkelain (395/2006)mukainen työttömyyskassassa vakuutettu vuosityötulonsa on vähintään 15 128 euroa (vuonna 2025). Vuosityötulon rajaa tarkistetaan vuosittain. Työssäoloehtoa kerryttävän vuosityötulon raja on korkeampi kuin pakollisen YEL-vakuutuksen työtulon alaraja, joka vuonna 2025 on 9 208,43 euroa vuodessa.

Yrittäjän työssäoloehtoon luettavien jaksojen tulee olla vähintään neljän kuukauden pituisia. Työssäoloehdon 48 kuukauden tarkastelujaksoa voidaan pidentää vastaavasti kuin palkansaajan työssäoloehdon tarkastelujaksoa.

Työttömyysvakuutuksessa, kuten muussakin sosiaalivakuutuksessa, yrittäjien ryhmä on monimuotoinen, eikä yritystoiminnan harjoittamisen oikeudellisella muodolla ole merkitystä.

Yrittäjän työeläketurvan kehittäminen Työryhmän raportti

, Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2019:23

Vuonna 2019, yrittäjän eläketurvaa kehittäneen työryhmän raportissa, YEL-vakuutuksen ottaneiden yrittäjien joukkoa analysoitaessa havaittiin, että yritystoiminnan muodon ja Verohallinnolta saadun aineiston perusteella yrittäjät voidaan ryhmitellä kolmeen pääryhmään. Suurin ryhmä on YEL-vakuutetut osakeyhtiön osakkaat, joita oli noin 45 prosenttia YEL-vakuutetuista. Toinen suuri ryhmä oli yritystoimintaa toiminimen puitteissa harjoittavat ammatin- ja liikkeenharjoittajat, joita kutsutaan elinkeinonharjoittajiksi. Elinkeinonharjoittajia oli kaikkiaan noin 40 prosenttia. Kolmas ryhmä oli elinkeinoyhtymän osakkaat (henkilöyhtiöiden yhtiömiehet), joita oli arviolta noin 10 prosenttia. Muita YEL-vakuutettuja ovat esimerkiksi osa työkorvauksia saavista henkilöistä ja laskutuspalveluyritysten kautta työstään veloittavat. Vuonna 2025 saadun Eläketurvakeskuksen arvion mukaan työryhmän raportissa mainitut osuudet pitävät karkeasti tarkasteltuna edelleen paikkansa, joskin elinkeinoyhtymien osakkaiden osuus suhteessa muihin ryhmiin on vähän laskenut.

Toinen tapa kuvata yrittäjien ryhmää on tarkastella sitä, onko yrittäjällä palkattua työvoimaa. Näin muodostuu kaksi ryhmää. Yrittäjiä, joilla on palkattua työvoimaa, kutsutaan työnantajayrittäjiksi, ja yrittäjiä, joilla ei ole palkattua työvoimaa, yksinyrittäjiksi tai itsensätyöllistäjiksi.

Yksinyrittäjä ja itsensätyöllistäjä ovat pienimuotoista yrittäjätoimintaa kuvaavia termejä, joille ei ole vakiintunutta sisältöä. Yksinyrittäjillä voidaan laajasti ymmärrettynä tarkoittaa sellaista pää- tai sivutoimisten yrittäjien ryhmää, joka koostuu niin sanotuista laskutuspalveluyrittäjistä, freelancereista, apurahansaajista sekä ammatin- ja liikkeenharjoittajista, joilla ei ole palkattua työvoimaa.

Käsitteiden määrittelyn haastetta kuvaa se, että esimerkiksi laskutuspalveluyrittäjillä, freelancereilla sekä ammatin- ja liikkeenharjoittajilla voi olla myös palkattua työvoimaa, jolloin henkilön työoikeudellisen aseman (yrittäjä) määrittely on useimmiten helpompaa kuin sellaiselle yrittäjälle, jolla ei ole palkattua työvoimaa. Yksinyrittäjä on tässä suhteessa itsensätyöllistäjää täsmällisempi ilmaus, koska kaikki edellä mainitut henkilöryhmät ovat työoikeudelliselta asemaltaan yrittäjiä. Lisäksi ilmaisuna yksinyrittäjä on selvästi erotettavissa niistä yrittäjistä, jotka itsensä lisäksi työllistävät yrityksessä myös muita (työnantajayrittäjä).

Laskutuspalveluyrittäjästä käytetään julkisessa keskustelussa ja laskutuspalveluyritysten liiketoiminnan markkinoinnissa myös termiä ”kevytyrittäjä”. Kyseessä ei kuitenkaan lainsäädännön näkökulmasta ole erillinen yrittäjäryhmä.

Laskutuspalveluyrittäjällä tarkoitetaan yleensä sellaista yksinyrittäjää, joka yritystä perustamatta hankkii itse toimeksiantonsa, tekee sovitut työt ja antaa laskutuksen hoidettavaksi laskutuspalveluyritykselle. Laskutuspalveluyrittäjä ei juridisesti eroa muista yrittäjistä, vaan termiä käytetään kuvamaan niitä yrittäjiä, jotka ovat ulkoistaneet laskutuksensa.

Kaikki edellä kuvattuihin ryhmiin kuuluvat henkilöt ovat myös työttömyysturvajärjestelmän näkökulmasta yrittäjiä. Lisäksi työttömyysturvalain mukaan yrittäjäksi katsotaan myös yrityksen osaomistaja. Osaomistajana pidetään työttömyysturvalakia sovellettaessa henkilöä:

1) joka työskentelee johtavassa asemassa osakeyhtiössä, jossa hänellä itsellään on vähintään 15 prosenttia osakepääomasta tai osakkeiden tuottamasta äänimäärästä tai muutoin vastaava määräämisvalta; tai

2) joka työskentelee johtavassa asemassa osakeyhtiössä, jossa hänellä yhdessä perheenjäsentensä kanssa on vähintään 30 prosenttia osakepääomasta tai osakkeiden tuottamasta äänimäärästä tai muutoin vastaava määräämisvalta; tai

3) joka työskentelee osakeyhtiössä, jossa hänellä itsellään tai hänellä yhdessä perheenjäsentensä kanssa on vähintään puolet osakepääomasta tai osakkeiden tuottamasta äänimäärästä tai muutoin vastaava määräämisvalta, tai

4) joka edellä 1 tai 2 kohdassa säädetyllä tavalla työskentelee muussa yrityksessä tai yhteisössä, jossa hänellä itsellään tai hänellä yhdessä perheenjäsentensä kanssa katsotaan olevan mainituissa kohdissa sanottua vastaava määräämisvalta.

2.2.3

Muut tulonhankinnan tilanteet

2.2.3.1

Työkorvauksen saajat

Palkansaajana ja yrittäjänä toimivalla työllistymiseen liittyy tarkoitus ansaita toimeentuloa (ansaintatarkoitus). Tällainen ansaintatarkoitus on myös työkorvauksen saajalla. Työkorvausta on korvaus, joka maksetaan työstä, tehtävästä tai palveluksesta, mutta joka ei ole palkkaa.

Työkorvaus on yleensä saajalleen elinkeinotoiminnan tuloa eli yritystuloa, ja työkorvauksen saaja on pääsääntöisesti yrittäjien eläkelain soveltamisalan eli yrittäjän eläkevakuutuksen piirissä. Julkisten alojen eläkelain (81/2016) piirissä on kuitenkin sellainen luonnollinen henkilö, joka toimimatta yrittäjänä on tehnyt julkisen työnantajan kanssa toimeksianto- tai konsulttisopimuksen tai sopinut vastaavasta muusta järjestelystä, eikä tätä toimintaa harjoiteta yhtiön tai muun yhteisön nimissä.

Myös yksittäiset tai satunnaisesti työstä maksettavat suoritukset voivat olla työkorvausta, kun niiden tekijä on yksityinen henkilö, joka ei ole työsuhteessa työn teettäjään. Verohallinto käyttää ohjeessaan tilanteesta esimerkkiä, jossa juristi voi laatia naapurilleen perukirjan tai kirjanpitäjä voi hoitaa harrastekerhon kirjanpidon.

YEL-vakuutettuna työkorvauksen saaja voi liittyä yrittäjiä vakuuttavaan työttömyyskassaan samoilla edellytyksillä kuin muutkin yrittäjät, jolloin hänelle voi kertyä yrittäjän työssäoloehtoa. Sen sijaan sellainen työkorvauksen saaja, joka on julkisten alojen eläketurvan piirissä, ei voi vakuuttaa toimintaansa yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa. Koska kyse ei ole työ- tai virkasuhteesta, toimintaa ei ole mahdollista vakuuttaa myöskään palkansaajia vakuuttavassa työttömyyskassassa. Näissä tilanteissa työkorvausta vastaan työskentelyllä ei ole mahdollista kerryttää sen paremmin palkansaajan kuin yrittäjän työssäoloehtoa.

2.2.3.2

Omais- ja perhehoitajat

Työttömyysturvajärjestelmässä tunnistetaan eräitä työllistymisen tilanteita, joissa työskentelyyn ei liity varsinaista ansaintatarkoitusta. Näitä tilanteita arvioidaan omassa työssä työllistymisenä, ja niiden vaikutuksesta säädetään työttömyysturvalain 2 luvussa osana työttömyysetuuden saamisen yleisiä työvoimapoliittisia edellytyksiä. Sopimusomaishoitajana toimiminen on työttömyysturvalakia sovellettaessa omassa työssä työllistymistä, ja sama koskee perhehoitajana toimimista silloin, kun siihen ei liity ansaintatarkoitusta. Sekä omaishoitajana että perhehoitajana toimiva voi työllistyä omassa työssä joko päätoimisesti tai sivutoimisesti.

Sopimusomaishoitajalla tarkoitetaan omaishoidon tuesta annetun lain (937/2005) 2 §:n 3 kohdan mukaista omaishoitajaa, eli hoidettavan omaista tai muuta hoidettavalle läheistä henkilöä, joka on tehnyt omaishoitoa koskevan toimeksiantosopimuksen hyvinvointialueen kanssa. Lain mukaan omaishoidolla tarkoitetaan vanhuksen, vammaisen tai sairaan henkilön hoidon ja huolenpidon järjestämistä kotioloissa omaisen tai muun hoidettavalle läheisen henkilön avulla.

Perhehoidosta säädetään perhehoitolaissa (263/2015). Lain mukaan perhehoito on hoidon tai muun osa- tai ympärivuorokautisen huolenpidon järjestämistä perhehoitajan yksityiskodissa tai hoidettavan kotona. Hyvinvointialue tekee toimeksiantosopimuksen perhehoitajan kanssa tai sopimuksen perhehoidon järjestämisestä yksityisen perhehoidon tuottajan kanssa. Ammatillinen perhehoito on perhehoitoa, jota annetaan yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain (922/2011) 7 §:ssä tarkoitetun luvan perusteella ammatillisessa perhekodissa.

Sekä omaishoitajana että perhehoitajana toimiminen perustuu hyvinvointialueen kanssa tehtävään toimeksiantosopimukseen. Kyse ei ole palkkatyöstä, jonka voisi vakuuttaa palkansaajia vakuuttavassa työttömyyskassassa. Kyse ei myöskään ole sellaisesta yritystoiminnassa työllistymisestä, jonka voisi vakuuttaa yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa. Palkkioista ei peritä lakisääteistä palkansaajan työttömyysvakuutusmaksua, eikä hyvinvointialue suorita palkkiosta työnantajan työttömyysvakuutusmaksua. Koska kyse ei ole palkkatyöstä eikä myöskään yritystoiminnasta, omais- tai perhehoitajana toimiminen ei kerrytä palkansaajan eikä yrittäjän työssäoloehtoa. Työssäoloehdon kertymisen sijasta omais- tai perhehoitajana toimiminen voi olla peruste pidentää palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdon tarkastelujaksoa. Tarkastelujaksoa pidennetään, jos omais- tai perhehoito on ollut niin sitovaa, että se on este olla työmarkkinoilla.

Omais- tai perhehoitajalla voi olla oikeus ansiopäivärahaan, jos palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehto täyttyy ajalta ennen omais- tai perhehoitajana työllistymistä. Säännöksellä suojataan aiempaan työllistymiseen perustuvia oikeuksia, ja suojalla voi omais- tai perhehoitajana työllistyvän kannalta olla merkittäväkin taloudellinen vaikutus.

Lisäksi omais- tai perhehoitajalle voi syntyä oikeus ansiopäivärahaan, jos palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehto täyttyy omais- tai perhehoidon rinnalla tehdyn palkkatyön tai harjoitetun yritystoiminnan perusteella.

2.2.3.3

Työskentelyapurahan saajat

Stipendien, apurahojen ja tunnustuspalkintojen veronalaisuudesta säädetään tuloverolain (1535/1992, TVL) 82 §:ssä. Apuraha on verovapaata ilman ylärajaa, jos sen maksaja on julkisyhteisö. Yksityisten tahojen maksamat apurahat ovat verovapaita, jos kaikkien apurahojen (sekä julkisilta että yksityisiltä maksajilta saatujen) yhteenlaskettu määrä ei ylitä vuodessa valtion taiteilija-apurahan määrää.

Erityisesti taide- ja tiedealoilla yleisiä apurahoja myönnetään erilaisilla perusteilla useampiin eri käyttötarkoituksiin. Keskeinen jako on apurahojen jako työskentelyapurahoihin ja apurahoihin, jotka on tarkoitettu erilaisten kustannusten kuten matka- ja materiaalikustannusten kattamiseen. Osa apurahoista on verovapaita ja osa veronalaisia.

Maatalousyrittäjän eläkelain 8 a §:n mukaan apurahansaajalla tarkoitetaan Suomessa asuvaa henkilöä, joka olematta työsuhteessa apurahan myöntäjään tekee Suomessa tieteellistä tutkimusta tai harjoittaa taiteellista toimintaa hänelle Suomesta henkilökohtaisesti myönnetyn apurahan turvin. Sama koskee henkilöä, joka vastaavasti työsuhteessa olematta tekee työtä tutkija- tai taiteilijaryhmässä, jolle apuraha on myönnetty.

Edellä tarkoitettuna apurahansaajana pidetään myös henkilöä, joka työsuhteessa ollessaan tai yritystoimintaa harjoittaessaan saa apurahan työsuhteesta tai yritystoiminnasta erillään tehtävää tutkimusta tai taiteellista toimintaa varten.

Maatalousyrittäjän eläkelain 10 a §:n mukaan apurahansaaja on velvollinen ottamaan laissa tarkoitetun eläkevakuutuksen, kun hänelle on myönnetty Suomesta apuraha, jonka turvin hän työskentelee Suomessa yhdenjaksoisesti vähintään neljä kuukautta ja hänen saamansa apurahan määrä vuotuiseksi työtuloksi muunnettuna on vähintään 4 604,21 euroa vuodessa (vuonna 2025). Apurahalla työskentelyn ja vakuutusvelvollisuuden katsotaan alkavan ja päättyvän apurahapäätöksessä tai apurahan myöntäjän tekemässä laissa tarkoitetussa ilmoituksessa mainitun työskentelyajan mukaisesti. Muussa tapauksessa apurahalla työskentelyn katsotaan alkavan apurahansaajan ilmoittamana alkamispäivänä ja jatkuvan hänen ilmoittamaansa päättymispäivään. Apurahalla työskentelyn voidaan kuitenkin katsoa alkaneen aikaisintaan apurahan myöntämispäätöksestä lukien. Vakuutus vahvistetaan edellä tarkoitetulle työskentelyajalle.

Työttömyysturvan työvoimapoliittisten edellytysten arvioinnissa työskentelyapurahan nojalla tehtävä tieteellinen tai taiteellinen työ voi olla omassa työssä työllistymistä. Apurahasta ei makseta työttömyysvakuutusmaksuja eikä apurahatyöskentelyä pidetä palkkatyönä tai yritystoimintana. Vaikka apurahan saajalla olisi voimassa maatalousyrittäjän eläkelain mukainen eläkevakuutus, apurahansaajat eivät voi kerryttää yrittäjän työssäoloehtoa apurahatyöskentelystä.

Työssäoloehdon kertymisen sijasta apurahalla työskentely voi olla peruste pidentää palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdon tarkastelujaksoa. Toiminnan päättyessä oikeus ansiopäivärahaan voi syntyä, jos palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehto on täyttynyt apurahatyöskentelyn rinnalla tehdyn palkkatyön tai harjoitetun yritystoiminnan perusteella, tai jos palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehto on täyttynyt ajalla ennen apurahakautta.

2.3

Ansiopäivärahan määrä ja kesto

2.3.1

Täyden ansiopäivärahan määrä

Palkansaajan ansiopäivärahan perusteena oleva palkka lasketaan sen vakiintuneen palkan perusteella, joka on maksettu työssäoloehdossa huomioitavina työssäoloehtokuukausina. Palkat huomioidaan siltä työttömyyttä edeltäneeltä ajanjaksolta, jona henkilö on täyttänyt palkansaajan työssäoloehdon. Kuten työssäoloehdossa huomioitavista tuloeristä, myös tuloeristä, jotka huomioidaan ansiopäivärahan perusteena olevaa palkkaa laskettaessa, säädetään tuloasetuksessa (VnA 1332/2002). Tuloerät vastaavat niitä tuloeriä, jotka otetaan huomioon työssäoloehdossa. Palkansaaja ei voi valita, mikä osa hänen palkkatulostaan on vakuutettua tuloa. Jos palkansaajan vaihtelevat työssäoloehdossa huomioitavina kuukausina, ansiopäivärahan perusteeksi muodostuu näiden tulojen keskiarvo.

Yrittäjän ansiopäiväraha perustuu työtuloon, jonka mukaan yrittäjä on vakuuttanut itsensä yrittäjäkassassa yhteensä enintään 15 kuukauden ajan ennen työttömyyttä. Yrittäjä voi, vähimmäis- ja enimmäismäärien puitteissa, vaikuttaa ansiopäivärahan perusteena olevan tulon määrään vakuuttamalla itsensä työttömyyden varalta haluamallaan vakuutustasolla. Tämä taso on vuonna 2025 alimmillaan 15 128 euroa vuodessa, mikä edellä luvussa 2.2.2 kuvatusti riittää kerryttämään yrittäjän työssäoloehtoa. Enimmillään vakuutustaso saa olla henkilön eläkevakuutuksen (YEL-/MYEL-vuosityötulon tai osaomistajan/perheenjäsenen TyEL-vuosipalkan) vahvistetun vuosityötulon suuruinen tai korkeintaan yritystoiminnan vuoksi maksettujen eri eläkevakuutusten (YEL, MYEL tai TyEL) yhteenlaskettujen vuosityötulojen suuruinen.

Ansiopäiväraha muodostuu 37,21 euron suuruisesta perusosasta ja ansio-osasta seuraavasti:

Taulukko 1.Ansiopäivärahan muodostuminen

Muutokset ansiopäivärahan kertymisessä tulivat voimaan 2.9.2024. Ennen muutosta täysi ansiopäiväraha maksettiin taulukossa 1 kuvatun kaavan perusteella lasketun suuruisena koko 300, 400 tai 500 päivän enimmäisajalta.

Ansiopäivärahan enimmäismaksuaika on 300, 400 tai 500 päivää. Työttömyyspäivärahan kestoa kuvataan tarkemmin luvussa 2.3.3. Ansiopäivärahaa porrastetaan, kun työssäoloehto täyttyy 1.9.2024 jälkeen. Ensimmäiseltä 40 täyttä työttömyyspäivärahaa vastaavalta ajalta ansiopäiväraha maksetaan kyseisen kaavan perusteella lasketun suuruisena eli täytenä. Tämän jälkeen ansiopäivärahaa alennetaan ensin 20 prosenttia ja kun ansiopäivärahaa on maksettu yhteensä 170 työttömyyspäivältä, alkuperäistä ansiopäivärahaa alennetaan 25 prosenttia. Alennettuna maksettavan ansiopäivärahan määrä on kuitenkin aina vähintään perusosan suuruinen.

Täyden ansiopäivärahan maksaminen aloitetaan alusta, kun työnhakija täyttää uudelleen palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdon.

Kuvio 1 esittää täyden ansiopäivärahan sekä alennetun ansiopäivärahan suhteen perustetuloon eri tulotasoilla ja lisäksi yleistuen määrän.

Kuvio 1.Ansiopäivärahan määrä eri tulotasoilla: täysi päiväraha sekä 80 ja 75 prosentin tasolle alennettu päiväraha sekä yleistuki

Kuvio 2 esittää täyden ansiopäivärahan, alennetun ansiopäivärahan sekä yleistuen korvausasteen eri tulotasoilla.

Kuvio 2.Ansiopäivärahan korvausaste eri tulotasoilla: täysi päiväraha sekä 80 ja 75 prosentin tasolle alennettu päiväraha verrattuna yleistukeen

2.3.2

Ansiopäivärahan sovittelu

Ansiopäivärahaa voidaan maksaa soviteltuna ajalta, jolloin henkilöllä on tuloa osa-aikaisesta työskentelystä. Sovittelun tarkoitus on kannustaa ottamaan vastaan osittaista työtä tilanteessa, jossa kokoaikatyötä ei ole tarjolla. Lisäksi sen tarkoitus on tukea osittaisessa työssä jatkamisessa silloin, jos henkilöllä on päättyneen päätoimen rinnalla ollut osittainen palkkatyö tai sivutoimiseksi katsottavaa yritystoimintaa.

Käytännössä sovittelu tarkoittaa laskukaavaa, jolla työnhakijan tulot vähentävät hänelle muutoin maksettavaa ansiopäivärahaa. Sovittelumekanismin tarkoitus on, että työttömyysetuusjärjestelmästä korvataan henkilön tulonmenetystä. Tällöin mitä enemmän henkilöllä on työttömyysaikaisia ansioita, sitä pienempi hänen korvattava tulonmenetyksensä on. Soviteltu ansiopäiväraha lasketaan siten, että puolet henkilölle maksettavasta bruttotulosta pienentää kuukauden tai neljän peräkkäisen kalenteriviikon jaksolta maksettavaa täyttä ansiopäivärahaa.

Esimerkki:

Jos henkilön ansiopäiväraha kokonaan työttömänä olisi 1 000 euroa kuukaudessa (brutto), ja hän saa palkkaa 600 euroa kuukaudessa (brutto), soviteltu ansiopäiväraha olisi 1 000 – 600/2= 700 euroa (brutto). Henkilön tulo kyseiseltä kuukaudelta olisi yhteensä 1 300 euroa (brutto, soviteltu ansiopäiväraha 700 euroa lisättynä palkalla 600 euroa).

Sovittelun piirissä on ensinnäkin sellainen palkkatulo tai sivutoimisen yritystoiminnan tulo, jonka ansainta alkaa työttömyyden alkamisen jälkeen. Toiseksi sovittelun piirissä on sellainen päätoimen rinnalla harjoitetun osittaisen palkkatyön tai sivutoimisen yritystoiminnan tulo, joka jatkuu, kun henkilön päätoiminen palkkatyö tai yritystoiminta päättyy ja hän jää päätoimestaan työttömäksi.

Palkansaajana tai yrittäjänä saatava tulo otetaan työttömyysetuuden sovittelussa huomioon riippumatta siitä, saako henkilö ansiopäivärahaa palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdon perusteella. On siis mahdollista, että työnhakija on täyttänyt työssäoloehdon palkansaajana, jolloin täysi ansiopäiväraha perustuu yksinomaan palkkatuloon, mutta sovittelussa huomioidaan sivutoimisen yritystoiminnan tulo. Samoin yrittäjän ansiopäivärahaa saavalla voidaan sovitella osa-aikaisesta palkkatyöstä maksettava palkka, vaikka palkkatuloa ei yrittäjän ansiopäivärahan perusteessa olla huomioitu.

Työttömyysetuuden sovittelussa huomioitavista tuloista ja tuloista, joita ei sovitella, säädetään tuloasetuksen (VnA 1332/2002) 8 ja 9 §:ssä. Soviteltavat tulot ja tulot, jotka huomioidaan palkansaajan työssäoloehdossa ja ansiopäivärahan perusteeksi luettavassa tulossa, vastaavat eräitä vähäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta toisiaan. Kun ratkaistaan, sovitellaanko tulo, keskeinen merkitys annetaan ansaintatarkoitukselle. Tuloja, joihin ei liity ansaintatarkoitusta, ei sovitella. Omaishoidon palkkioon ei liity ansaintatarkoitusta, ja edellä todetusti sitä ei huomioida palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdossa, eikä sitä myöskään sovitella. Perhehoitajan hoitopalkkio voidaan sovitella silloin, kun siihen liittyy ansaintatarkoitus.

Yleistuen sovittelussa noudatetaan, mitä työttömyysturvalaissa säädetään ansiopäivärahan sovittelusta.

2.3.3

Ansiopäivärahan kesto

Yrittäjän tai palkansaajan työssäoloehdon täyttäneelle ansiopäivärahaa maksetaan yhteensä enintään:

1) 300 työttömyyspäivältä henkilölle, joka on ollut 17 vuotta täytettyään työssä yhteensä enintään kolme vuotta ennen työttömyyspäivärahaoikeuden alkamista;

2) 400 työttömyyspäivältä henkilölle, joka on ollut 17 vuotta täytettyään työssä yhteensä yli kolme vuotta ennen työttömyyspäivärahaoikeuden alkamista;

3) 500 työttömyyspäivältä henkilölle, jonka työssäoloehto on täyttynyt hänen täytettyään 58 vuotta ja jolla on työssäoloehdon täyttyessä työttömyysturvalain 6 luvun 11 §:ssä tarkoitettua työssäoloaikaa vähintään viisi vuotta viimeisen 20 vuoden aikana.

Enimmäisaika alkaa alusta, kun palkansaaja tai yrittäjä täyttää uudelleen työssäoloehdon. Jos työssäoloehto ei ole täyttynyt enimmäisajan täyttymiseen mennessä, henkilö siirtyy yleistuen piiriin.

Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua työhistoriaa laskettaessa työssäolovaatimukseen voidaan lukea mukaan kaikki työsuhteen sisään jäävä aika. Työssäoloksi katsotaan myös aika, jona henkilöllä on ollut yrittäjän eläkelain tai maatalousyrittäjän eläkelain mukainen vakuutus. Tätä sovelletaan myös apurahansaajiin eli maatalousyrittäjän eläkelain mukaisesti vakuutettua apurahalla työskentelyä pidetään työssäolona, kun tutkitaan työhistoriaedellytyksen täyttymistä.

Toisaalta työskentelyyn rinnasteisia aikoja ei voida ottaa huomioon 1 ja 2 kohtien mukaista työhistoriaa laskettaessa. Erilaisista vapaista kuten esimerkiksi perhevapaista johtuvat työstä poissaolot luetaan työssäolovaatimukseen, jos henkilöllä on sinä aikana voimassa oleva työsuhde.

Kun tutkitaan kohdan 3 mukaista työhistoriaa, eli vähintään 5 vuoden työskentelyedellytystä viimeisten 20 vuoden aikana, työssäoloaika lasketaan työntekijän eläkelain (395/2006) 3 §:ssä tarkoitettujen työeläkelakien alaisten ansioiden perusteella. Työssäoloedellytyksessä huomioidaan kaikki yksityisten ja julkisten alojen työeläkelait ja niiden mukaiset ansiot. Koska työntekijän eläkelakia sovelletaan 18 vuotta täyttäneisiin henkilöihin, työskentelyedellytykseen hyväksytään vain ansiot, jotka on ansaittu henkilön täytettyä 18 vuotta.

Ikääntyviä työttömiä työnhakijoita koskee asteittain poistuva poikkeus, jonka perusteella enimmäisajan jälkeen palkansaajan työssäoloehtoon perustuvaa ansiopäivärahaa voidaan maksaa niin kutsutuilta lisäpäiviltä. Tämä tarkoittaa palkansaajan ansiopäivärahan maksamista sen kalenterikuukauden loppuun saakka, jona työnhakija täyttää työttömyysturvalain 3 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetyn työttömyysetuuden myöntämisen enimmäisiän. Lisäpäiväoikeuden syntyminen edellyttää, että työnhakijalla on enimmäisajan täyttyessä hyväksyttävää työssäoloaikaa vähintään viisi vuotta viimeisen 20 vuoden aikana. Poistuva lisäpäiväoikeus koskee vain seuraavia ikäluokkia:

1) vuonna 1961 tai 1962 syntyneet ja jos henkilö on täyttänyt 62 vuotta ennen enimmäisajan päättymistä;

2) vuonna 1963 syntyneet ja jos henkilö on täyttänyt 63 vuotta ennen enimmäisajan päättymistä;

3) vuonna 1964 syntyneet ja jos henkilö on täyttänyt 64 vuotta ennen enimmäisajan päättymistä.

Yrittäjän työssäoloehtoon perustuvaa ansiopäivärahaa ei voida maksaa lisäpäiviltä.

2.4

Työttömyysturvan työvoimapoliittisista edellytyksistä

Vuoden 2025 alusta lukien työvoimapalveluiden järjestäminen on kuulunut kuntien vastuulle (laki työvoimapalveluiden järjestämisestä (380/2023)). Kunnista ja kuntayhtymistä käytetään tässä yhteydessä nimitystä työvoimaviranomainen. Työvoimaviranomainen ratkaisee työnhakijoiden työttömyysturvaoikeuteen liittyvät työvoimapoliittiset edellytykset, joihin ei liity työvoimapoliittista harkintaa tai joihin liittyy vain vähäistä harkintaa. Työvoimapoliittisen lausunnon työttömyysetuuden maksajalle antaa se työvoimaviranomainen, jonka asiakkaana kyseessä oleva henkilö on.

Työttömyysturvan yleisistä työvoimapoliittisista edellytyksistä säädetään työttömyysturvalain 2 luvussa. Tiettyjen harkintaa vaativien tai muuten vaativampien työnhakijan työttömyysturvaoikeutta koskevien ratkaisujen tekeminen on keskitetty 1.10.2021 lähtien alun perin Uudenmaan TE-toimistoon. Ratkaisut tehdään TE-toimistojen lakkauttamisen jälkeen vuoden 2025 alusta lukien nykyisessä Työllisyys-, kehittämis- ja hallintokeskuksessa (KEHA-keskus). Tämän hallituksen esityksen kannalta keskeisiä KEHA-keskuksen arvioitavia asioita ovat muun muassa yrittäjyyteen ja omassa työssä työllistymiseen liittyvät työvoimapoliittiset lausunnot.

Työttömyysturvajärjestelmää ei ole tarkoitettu päätoimisen yritystoiminnan aikaisen toimeentulon turvaamiseen. Tämän vuoksi työttömyysturvalaissa säädetään, että työnhakijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen ajalta, jona hän työllistyy päätoimisesti yrittäjänä tai omassa työssä yhdenjaksoisesti yli kahden viikon ajan. Työttömyysturvalain 2 luvun 5 §:n mukaan henkilön työllistyminen katsotaan päätoimiseksi, jos toiminnan vaatima työmäärä on niin suuri, että se on esteenä kokoaikatyön vastaanottamiselle. Päätoimisuutta arvioidaan nimenomaan työmäärän perusteella, eikä esimerkiksi tulojen vähäisyydellä ole tässä merkitystä. Myös tappiollinen yritystoiminta voi olla päätoimista.

Yritystoiminnan pää- ja sivutoimisuus tulee arvioitavaksi yritystoiminnan alkaessa työttömyyden aikana tai jatkuessa henkilön jäädessä työttömäksi. Ellei muuhun arvioon ole aihetta, työllistyminen yritystoiminnassa tai omassa työssä katsotaan sivutoimiseksi ainakin silloin, kun henkilö on samanaikaisesti työskennellyt vähintään kuusi kuukautta yritystoimintaan tai omaan työhön liittymättömässä työssäoloehtoon luettavassa palkkatyössä.

Ennen muutoksen voimaantuloa työvoimaviranomaisen tuli arvioida työttömänä aloitetun yritystoiminnan tulevaa työmäärää eli ratkaisu toiminnan pää- ja sivutoimisuudesta perustui oletukseen tulevasta.

Työttömyysturvalakia on muutettu vuoden 2018 alusta lukien siten, että työnhakija säilyttää oikeutensa työttömyysetuuteen neljän kuukauden ajan, jos hän aloittaa yritystoiminnan työttömänä ollessaan. Tämän neljän kuukauden aikana yritystoiminnan pää- tai sivutoimisuutta ei arvioida, mutta yritystoiminnasta saatavat tulot otetaan kuitenkin huomioon maksettavan työttömyysetuuden määrässä. Muutoksen tarkoituksena on, että neljän kuukauden aikana kertyisi tietoa yritystoiminnan tosiasiallisesti vaatimasta työmäärästä ja toiminnan pää- ja sivutoimisuus voitaisiin ratkaista tällä perusteella.

Työttömyysetuuden maksaminen päätoimisesti yritystoiminnassa aiemmin työllistyneelle henkilölle edellyttää lähtökohtaisesti joko sitä, että henkilö päättää oman työskentelynsä yrityksessä tai että koko yritystoiminta lopetetaan. Päätoimisesti yrittäjänä tai omassa työssä työllistyneen henkilön katsotaan edelleen työllistyvän päätoimisesti yrittäjänä tai omassa työssä siihen ajankohtaan asti, jona:

1) henkilön työskentely yrityksessä on päättynyt tai yritystoiminta tai oma työ on lopetettu työttömyysturvalain 2 luvun 6–9 §:ssä tarkoitetulla tavalla; taikka

2) henkilö osoittaa, ettei työllistyminen yrittäjänä tai omassa työssä ole esteenä kokoaikatyön vastaanottamiselle, jolloin yritystoiminta voidaan katsoa sivutoimiseksi.

Ellei muuhun arvioon ole aihetta, henkilön työskentelyn yrityksessä katsotaan päättyneen, jos:

1) henkilön työkyky on alentunut pysyvästi ja olennaisesti;

2) henkilö on palkansaajaan rinnastettava yrittäjä, jonka toimeksiantosuhde on päättynyt ja jonka ei katsota työllistyvän päätoimisesti mahdollisten muiden toimeksiantojen tekemiseksi; tai

3) yritystoimintaa on pidettävä kausiluonteisena ja toimintakausi on päättynyt.

Myös yritystoiminnan lopettamisesta säädetään työttömyysturvalaissa. Yritystoiminta katsotaan lopetetuksi muun muassa silloin, kun tuotannollinen ja taloudellinen toiminta on päättynyt ja henkilö on:

1) luopunut yrittäjän eläkelain tai maatalousyrittäjän eläkelain mukaisesta eläkevakuutuksesta;

2) jättänyt Verohallinnolle ilmoituksen yrityksen poistamiseksi ennakkoperintärekisteristä;

3) jättänyt Verohallinnolle ilmoituksen yrityksen poistamiseksi työnantajarekisteristä; ja

4) jättänyt Verohallinnolle joko ilmoituksen yrityksen poistamiseksi arvonlisäverovelvollisten rekisteristä tai yritystoiminnan keskeytymisestä.

Yritys voidaan jättää kaupparekisteriin ilman, että tällä on merkitystä arvioitaessa työttömyysturvalaissa säädettyjen yritystoiminnan lopettamisen edellytysten täyttymistä.

Muusta sosiaaliturvasta poiketen työttömyysturvassa tunnistetaan yrittäjien joukon sisältä osaryhmä, palkansaajaan rinnastettavat yrittäjät, joita koskee osittain muista yrittäjistä poikkeava sääntely. Palkansaajaan rinnastettavan yrittäjän käsite liittyy kuitenkin ainoastaan tilanteisiin, joissa arvioidaan, onko yritystoiminta tai työskentely yrityksessä päättynyt työttömyysturvalaissa tarkoitetulla tavalla. Käsitteellä ei ole merkitystä yritystoiminnan ja työskentelyn jatkuessa. Palkansaajaan rinnastettavalla yrittäjällä tarkoitetaan yrittäjää, joka itse osallistuu työsuoritukseen toimeksiantajan määräämällä tavalla, on toimeksiantosuhteessa samoihin harvalukuisiin toimeksiantajiin ja jolla ei ole kiinteää osto- tai myyntipaikkaa tai vastaavaa toimipaikkaa toiminnan harjoittamista varten. Lisäksi edellytetään, ettei hänellä ole viimeksi kuluneen vuoden aikana työnhakijaksi ilmoittautumisesta lukien ollut edellä tarkoitettujen työsuoritusten tekemiseksi palveluksessaan työsuhteessa olevia työntekijöitä muutoin kuin satunnaisesti. Henkilön pitäminen palkansaajaan rinnastettavana yrittäjänä todetaan aina jälkikäteen. Toimeksiantosuhteen aikana työnhakija työllistyy yritystoiminnassa joko pää- tai sivutoimisesti.

2.5

Työttömyyskassan jäsenyyden ehdot

Työttömyyskassalain 1 §:n 1 momentin mukaan työttömyyskassa on keskinäisen vastuun perusteella toimiva yhteisö, jonka jäseninä on joko palkkatyöntekijöitä (palkansaajakassa) tai yrittäjiä (yrittäjäkassa). Lain 2 §:n mukaan työttömyyskassan säännöissä on muun muassa mainittava ne ammatit tai työalat, jotka kassan toiminta käsittää. Työttömyyskassalain 1 ja 2 §:stä ja kunkin työttömyyskassan omista säännöistä toisin sanoen syntyvät rajat sille, vakuuttaako työttömyyskassa palkansaajia vai yrittäjiä. Palkansaajia vakuuttavien kassojen säännöissä voi lisäksi olla alakohtaisia eli ammattia tai koulutusta koskevia ehtoja jäsenyyden edellytyksenä. Vuoden 2026 alusta lukien palkkatyöntekijöitä vakuuttavia palkansaajakassoja on 11 ja yrittäjiä vakuuttavia työttömyyskassoja eli yrittäjäkassoja on yksi.

Työttömyyskassalain ja kunkin työttömyyskassan sääntöjen seurauksena henkilö, joka työllistyy yksinomaan yrittäjänä ei voi vakuuttaa työllistymistään palkansaajakassassa, eikä palkansaajana tapahtuvaa työllistymistä voi vakuuttaa yrittäjäkassassa. Henkilö, joka työskentelee sekä yrittäjänä että palkansaajana, ei voi olla samanaikaisesti vakuutettuna sekä palkansaaja- että yrittäjäkassassa, vaan hän vakuuttaa itsensä joko yrittäjäkassassa tai palkansaajakassassa. Tällaisessa tilanteessa työttömyyskassan jäseneksi hakeutuva arvioi itse, hakeutuuko hän jäseneksi palkansaajakassaan vai yrittäjäkassaan.

Omassa työssä työllistymisen perusteella ei ole mahdollista liittyä työttömyyskassaan. Jos henkilö lisäksi työllistyy joko palkansaajana tai yrittäjänä, hän voi liittyä työskentelynsä mukaiseen työttömyyskassaan.

2.6

Työttömyysturvan rahoitus

Työttömyysetuuksien rahoituksesta säädetään työttömyysturvalaissa, työttömyysetuuksien rahoituksesta annetussa laissa (555/1998) ja työttömyyskassalaissa.

Palkansaajan ansiopäivärahan rahoituksesta vastaavat valtio, henkilön kotikunta, Työllisyysrahasto, jonne työnantajien ja palkansaajien pakolliset työttömyysvakuutusmaksut tilitetään, sekä työttömyyskassat jäseniltä kerättävillä jäsenmaksuilla.

Sekä palkansaajan että yrittäjän ansiopäivärahasta perusosaa vastaava osuus rahoitetaan valtion ja henkilön kotikunnan rahoituksella. Jako valtion ja kotikunnan välillä on porrastettu siten, että ensimmäisen 100 maksupäivän ajalta valtio vastaa perusosan rahoituksesta kokonaan. Tämän jälkeen kotikunnan rahoitusosuus kasvaa 10 prosenttiyksiköllä 100 päivän välein niin, että kotikunnan rahoitusosuus on 400 päivästä alkaen 40 prosenttia. Valtio tai henkilön kotikunta eivät osallistu lomautusajalta, sääesteen ajalta tai lisäpäiviltä maksettujen etuuksien rahoitukseen.

Työttömyyskassan jäsenmaksutuotolla rahoitettava osuus kustakin palkansaajan ansioon suhteutetusta päivärahasta on 5,5 prosenttia. Työllisyysrahasto vastaa palkansaajan ansiosidonnaisen työttömyysturvan rahoituksesta siltä osin kuin valtio, henkilön kotikunta ja yksittäiset työttömyyskassat eivät ole siitä vastuussa.

Yrittäjän ansiopäivärahan ansio-osan rahoitus eroaa palkansaajan ansiopäivärahan rahoituksesta. Koska yrittäjän työtuloa vakuutettaessa ei ole olemassa työnantajaa, joka osallistuisi etuuksien rahoitukseen, jo vuonna 1995 valittiin ratkaisu, jossa yrittäjät rahoittavat itse työttömyyskassan jäsenmaksuilla yrittäjän ansiopäivärahan ansio-osamenon kokonaisuudessaan. Yksittäisen jäsenen kohdalla jäsenmaksu maksetaan kunkin yrittäjän valitseman työtulon perusteella. Hallituksen esityksessä HE 267/1994 vp on todettu, että vahvistettavan jäsenmaksun sekä jäsenmaksun laskemisen perusteiden tulisi vakuutusperiaatteen mukaisesti olla suhteessa yrittäjäkassan jäsenmaksulla rahoitettavaan etuuteen.

https://tilastojulkaisut.tietotarjotin.fi/tyottomyysturva/2024/

ks. Kela, Tilasto Suomen työttömyysturvasta 2024. Julkaistu 2025.

Työttömyysturvan tilastoistavoidaan todeta, että vuonna 2024 ansiopäivärahojen rahoitus jakautui rahoittajatahojen välillä seuraavasti. Ansiopäivärahoja maksettiin yrittäjille noin 11 miljoonan euron edestä noin 1 400 saajalle, keskimäärin 63,86 euroa päivässä ja keskimäärin 131 päivän verran etuudensaajaa kohden. Palkansaajien osuus oli huomattavasti mittavampi, sillä ansiopäivärahoja maksettiin yhteensä noin 2,02 miljardia euroa, 283 000 saajaa, keskimäärin 71,95 euroa päivässä ja kutakin saajaa kohden keskimäärin 99 päivää. Ansioturvan etuusmenon noin 2,1 miljardin kokonaisuudesta noin 59 prosenttia rahoitettiin työttömyysvakuutusmaksuilla ja kassojen jäsenmaksuilla rahoitettiin noin 5,6 prosenttia etuusmenosta.

Edellä kohdassa 2.3.3 kuvatun lisäpäiväoikeuden perusteella maksettavan palkansaajan ansiopäivärahan rahoitus poikkeaa muun palkansaajan ansiopäivärahan rahoituksesta. Lisäpäiviltä maksettavaan ansiopäivärahaan kohdistuu työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 24 §:ssä tarkoitettu niin kutsuttu suurtyönantajan omavastuumaksu seuraavissa tilanteissa:

1) työsuhteen irtisanomisesta tai työntekijän lomauttamisesta johtuva työttömyys jatkuu niin, että henkilölle syntyy oikeus työttömyysturvalain 6 luvun 9 §:n 1 momentin mukaisiin lisäpäiviin; tai

2) henkilöllä työsuhteen irtisanomisesta johtuva 62 vuoden iän täyttämisen jälkeen alkanut oikeus ansiopäivärahaan jatkuu hänen täytettyään 65 vuotta tai hän on alkanut saada vanhuuseläkettä 64 vuotta täytettyään ja ansiopäiväraha on jatkunut vanhuuseläkkeelle siirtymiseen saakka.

Säännöksen 2 momentissa luetellaan tilanteet, joissa omavastuumaksuvelvoitetta ei synny. Omavastuumaksuvelvollisuus väistyy asteittain lisäpäiväoikeuden poistuessa.

2.7

Nykytilan arviointi

2.7.1

Tutkimustietoa palkkatyön ja yritystoiminnan muutoksesta

Hanna Sutela – Anna Pärnänen – Marianne Keyriläinen, Digiajan työelämä – työolotutkimuksen tuloksia 1977–2018. Tilastokeskus, 2019.

ks. esim. Eeva Jokinen – Jukka Könönen – Juhana Venäläinen – Jussi Vähämäki, Johdanto. Teoksessa Eeva Jokinen, Jukka Könönen, Juhana Venäläinen & Jussi Vähämäki (toim.) ”Yrittäkää edes!” – Prekarisaatio Pohjois-Karjalassa. Tutkijaliitto, 2011, 7–14.

Työn ja työelämän epävarmuuden kasvamisesta on käyty Suomessa julkisesti keskustelua vähintään 1990-luvulta lähtien. Muutokseen on tutkimuskirjallisuudessa liitetty yksilöiden kokemus epävarmuudesta, jossa työstä tulee aiempaa epävakaampaa ja turvaverkot muuttuvat huokoisemmiksi. Samalla palkkatyön merkitys muuttuu. Ilmiöstä puhutaan prekarisaationa.

http://hdl.handle.net/10138/156579

Marjo Ylhäinen, Työoikeus ja prekaari yhteiskunta. 2015. Väitöskirja, Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisut.

https://doi.org/10.37456/tvt.131469

Mikko Jakonen – Jenny Säilävaara – Hanna-Mari Ikonen, "Eipä tästä käteen jää juuri yhtään mitään, kun toisesta päästä leikataan heti": Työssäkäyvien köyhien kokemuksia prekaarista työstä ja sosiaaliturvasta 2000-luvun Suomessa. Työväentutkimus Vuosikirja, 37, 2024, 6–27.

Prekaari työ on liitetty niin sanottuihin epätyypillisiin työn tekemisen muotoihin. Tällaisia ovat määrä- ja osa-aikaiset työsuhteet, vuokratyö, itsenäisenä ammatinharjoittajana toimiminen, apurahatyöskentely sekä muut tavanomaisesta, vakituisesta ja kokoaikaisesta, palkkatyöstä poikkeavat työn tekemisen tavat. Tällaisten työn tekemisen muotojen voidaan nähdä olevan tietynlainen vastaus työmarkkinoiden vaatimaan joustavuuteen.Niin sanottua prekaaria työtä luonnehtii tilanne, jossa henkilöllä voi olla yhden vuoden aikana tuloja esimerkiksi palkkatyöstä sekä yrittäjänä toimimisesta tai apurahasta. Myös sosiaaliturvaetuudet voivat olla pysyvä tai vaihteleva osa vuosituloa. Yleensä tällaiset tilanteet tai elämänvaiheet eivät ole pysyviä.

Pasi Pyöriä – Satu Ojala, Työn prekarisaatio ja kasautuva epävarmuus. Hallinnon Tutkimus 31(3), 171–188, 2012.

Työelämän epävarmuuteen liitettävästä keskustelusta huolimatta tilastot eivät tue, ainakaan täysin, kuvaa työelämän suuresta muutoksesta. Esimerkiksi Pyöriän ja Ojalan (2012) tutkimuksen mukaan muutokset vuosien 1984–2008 välillä eivät olleet erityisen suuria. Arvion mukaan suomalaisista palkansaajista kahdeksan prosenttia lukeutui prekaarissa työmarkkina-asemassa olevaksi vuonna 2008, kun vastaava osuus oli 1990-luvun jälkipuoliskolla suurimmillaan 17 prosenttia.

Vuonna 2024 Suomessa oli 2 841 000 työvoimaan kuuluvaa 15–74-vuotiasta. Palkansaajia oli keskimäärin 2 285 000. Taulukossa 2 on eritelty vuosien 2014 ja 2024 kaikki palkansaajat erilaisiin kokoaika- ja osa-aikatyön ryhmiin. Tilaston mukaan, vaikka palkkatyössä osa-aikatyön määrä on kasvanut, jatkuva kokoaikatyö on kuitenkin edelleen tyypillisin palkkatyön tekemisen tapa.

Taulukko 2.Palkansaajat työsuhteen tyypin mukaan vuosina 2014 ja 2024 (yhteensä kaikki 15–74-vuotiaat). Lähde: Tilastokeskus.

Pasi Pyöriä – Satu Ojala, Työn prekarisaatio ja kasautuva epävarmuus. Hallinnon Tutkimus 31(3), 171–188, 2012.

Jukka Könönen, Tilapäinen elämä, joustava työ: Rajat maahanmuuton ja työvoiman prekarisaation mekanismina. Dissertations in Social Sciences and Business Studies No 93. 2014. Itä-Suomen yliopisto,Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta.

Pyöriän ja Ojalan (2012) mukaan palkkatyöntekijän prekaariuteen liittyy muun muassa nuori ikä, toimiala (mm. rakentaminen, maa- ja metsätalous) sekä asuinpaikka vilkkaimpien työmarkkinoiden ulkopuolella. Korkea koulutus taas takaa yleisesti turvatumman työmarkkina-aseman. Työn prekaarit piirteet ovat kasautuneet naisille miehiä useammin.Lisäksi esimerkiksi maahanmuuttajataustaisilla henkilöillä työhistorian on todettu koostuvan useista epätyypillisistä työsuhteista, kuten osa- tai määräaikaisista työsuhteista tai vuokratyöstä.

EU:ssa käytössä oleva suhteellinen tulometodi, jonka mukaan kotitalous on köyhyysriskissä, jos sen tulot jäävät alle 60 prosenttiin kansakunnan kaikkien kotitalouksien vastaavasta mediaanitulosta.

https://doi.org/10.37456/tvt.131469

Mikko Jakonen – Jenny Säilävaara – Hanna-Mari Ikonen, "Eipä tästä käteen jää juuri yhtään mitään, kun toisesta päästä leikataan heti": Työssäkäyvien köyhien kokemuksia prekaarista työstä ja sosiaaliturvasta 2000-luvun Suomessa. Työväentutkimus Vuosikirja, 37, 2024, 6–27.

Tuoreemman arvion (2024) mukaan Suomessa on noin 200 000 ihmistä, joiden ansio palkka- tai yritystulosta ei riitä yksinään Eurostatin pienituloisuusrajanylittämiseen. He ovat osa arvion mukaista noin 400 000 henkilön joukkoa, jotka ovat vastentahtoisesti prekaarissa asemassa.

https://stat.fi/tietotrendit/artikkelit/2022/kiintea-tyoaika-yleisempi-miehilla-epatyypilliset-tyoajat-nuorilla-ja-vanhoilla

Hanna Sutela, Kiinteä työaika yleisempi miehillä, epätyypilliset työajat nuorilla ja vanhoilla. Tilastokeskus, Tieto & Trendit. (3.12.2024)

https://guides.stat.fi/tyoelama-tilastoina/tyosuhteet-ja-tyonteon-tavat

Tilastokeskus, Työelämä tilastoina. 7 Erilaiset työsuhteet ja työnteon tavat. (3.7.2025)

Epätyypilliset työsuhteet, kuten määrä- ja osa-aikaiset työsuhteet sekä vuokratyösuhteet ovat yleisempiä nais- kuin miespalkansaajille. Esimerkiksi vuonna 2021 miehillä oli naisia useammin kiinteä viikkotyöaika.Vuonna 2021 nollatuntisopimuksella työskenteli yhteensä 107 000 palkansaajaa eli 4,9 prosenttia kaikista 15–74-vuotiaista palkansaajista. Yleisemmin nollatuntisopimuksella työskentelevät ovat alle 35-vuotiaita.

Prekaaria työtä koskevaan keskusteluun liittyy myös kysymys palkkatyön muuttumisesta yrittäjyydeksi. Kuvio 3 esittää työllisten erilaiset työnteon muodot vuonna 2021. Kaikkineen työelämän muutokseen liittyvästä keskustelusta huolimatta yleisin työnteon muoto on edelleen jatkuva kokoaikainen palkkatyö.

Kuvio 3.

https://stat.fi/tietotrendit/artikkelit/2022/suomessa-yrittaminen-yleisempaa-kuin-muissa-pohjoismaissa-osa-aikatyota-tehdaan-selvasti-vahemman

Tatu Leskinen, Suomessa yrittäminen yleisempää kuin muissa Pohjoismaissa, osa-aikatyötä tehdään selvästi vähemmän. 22.7.2022. Tilastokeskus, Tieto&trendit. (3.7.2025).

Työllisten erilaiset työnteon muodot vuonna 2021: osuus työllisistä. Lähde: Tilastokeskus.

https://stat.fi/tietotrendit/artikkelit/2022/suomessa-yrittaminen-yleisempaa-kuin-muissa-pohjoismaissa-osa-aikatyota-tehdaan-selvasti-vahemman

Tatu Leskinen, Suomessa yrittäminen yleisempää kuin muissa Pohjoismaissa, osa-aikatyötä tehdään selvästi vähemmän. 22.7.2022. Tilastokeskus, Tieto&trendit. (3.7.2025)

https://stat.fi/julkaisu/cm6t61nrx64gr07uqjmu2d7v5

Tilastokeskus, Vuonna 2024 työllisiä vähemmän ja työttömiä enemmän kuin vuonna 2023. Katsaus 6.3.2025: Työvoimatutkimus 2024. (2.7.2025)

https://stat.fi/fi/uutinen/yksinyrittajien-maara-vaheni-vuonna-2023

Tilastokeskus, Yksinyrittäjien määrä väheni vuonna 2023. Uutinen 14.3.2024. (3.7.2025)

Suomessa yrittäjien osuus kaikista työllisistä on ollut noin 12–14 prosenttia vuosina 2012–2021. Vuonna 2024 yrittäjiä oli keskimäärin 305 000. Yrittäjien osuus kaikista työllisistä pysyi 12 prosentissa vertailtaessa vuosien 2024 ja 2023 tietoja. Yrittäjistä miehiä oli 208 000 ja naisia 96 000. Yksinyrittäjiä oli vuonna 2024 keskimäärin 225 000, ja heistä miehiä oli 148 000. Yrittäjistä työnantajayrittäjiä oli 79 000 ja heistä naisten osuus oli 24 prosenttia vuonna 2024.Työnantajayrittäjien määrä on ollut laskusuuntainen vuodesta 2014 asti, kun taas yksinyrittäjien määrä on vaihdellut vuosittain välillä 220 000–245 000. Vuonna 2021 freelancereiden tai apurahansaajien osuus työllisistä oli 0,7 prosenttia (ks. kuvio 3).

Sutelan ja Pärnäsen (2018) tutkimuksen mukaan osa-aikatyön kasvun rinnalla itsensä työllistävien henkilöiden määrän nousu on vuosille 2000–2017 sijoittuneen tarkastelun perusteella yksi selkeä työmarkkinatrendi Suomessa. Vuoden 2017 työvoimatutkimuksessa 14 prosenttia itsensä työllistäjistä, 11 prosenttia yrittäjistä ja 8 prosenttia työnantajayrittäjistä, oli tehnyt kuluneen 12 kuukauden aikana töitä myös palkansaajana.

https://urn.fi/URN:ISBN:978–952–244–641–1

Hanna Sutela – Anna Pärnänen, Yrittäjät Suomessa 2017. Tilastokeskus, 2018,

Aiemman tutkimuksen perusteella itsensä työllistäjien tulotaso on työnantajayrittäjiä heikompi. Vuonna 2016 noin neljäsosa itsensä työllistäjistä sijoittui alimpaan tulodesiiliin Suomessa: naiset sijoittuivat miehiä useammin alimpaan tulokvintiiliin. Työnantajayrittäjistä 17 prosenttia piti taloudellisen tilanteensa vakautta hieman tai hyvin epävarmana, itsensä työllistäjistä neljäsosa. Työnantajayrittäjistä 28 prosenttia ilmoitti joutuvansa pitämään, ainakin jossain määrin, tuotteiden tai palveluiden hinnan liian alhaisena saadakseen töitä itselleen tai toimeksiantoja yritykselleen. Vastaava osuus itsensä työllistäjistä oli 24 prosenttia.

Useissa lähteissä terminä käytetään ns. kevytyrittäjää. Edellä kuvatusti kevytyrittäjyys on sellaista yrittäjämäistä toimintaa, jossa henkilö itse työllistää itsensä ja käyttää työn laskuttamiseen laskutuspalvelua.

https://stat.fi/tietotrendit/artikkelit/2023/kevytyrittajyys-yleistyy-vauhdilla-paljon-nuoria-miehia-viidennes-ulkomaalaisia

Meri Raijas, Kevytyrittäjyys yleistyy vauhdilla – paljon nuoria miehiä, viidennes ulkomaalaisia. Tilastokeskus, artikkelit, 21.4.2023. (2.7.2025).

Tilastokeskuksen mukaan laskutuspalveluita käyttävien yrittäjienmäärä on lisääntynyt selvästi tarkasteltaessa vuosia 2019–2022. Aktiivisia yrittäjiä, jotka olivat saaneet palkkaa tai työkorvausta laskutuspalvelun kautta vähintään kerran vuoden aikana, oli vuonna 2022 noin 60 600. Aktiivisista yrittäjistä miehiä oli kolme viidestä ja suurin ikäryhmä oli 25–34-vuotiaat. Yrittäjistä noin puolet asui Uudellamaalla. Vajaa viidesosa oli ulkomaan kansalaisia. Enemmistö työskenteli jonkin muun työn ohessa. Yleisimmät koulutusalat olivat vuonna 2021 tekniikan ala, humanistiset ja taidealat sekä yleissivistävä koulutus. Humanististen ja taidealojen suorittaneiden yleisimpiä aloja olivat musiikki ja esittävät taiteet, audiovisuaaliset tekniikat ja media sekä taidealojen monialaiset koulutusohjelmat. Laskutuspalvelujen kautta tapahtuva yrittäminen on nähty olevan esimerkiksi väylä kokeilla omaa yritystoimintaa.

https://uusityo.fi/yleinen/kevytyrittajia-jo-yli-70-000-ovat-tyytyvaisia-valintaansa/

Aula Research, Kevytyrittäjyyskysely 2024. Uusi työ ry, 26.4.2024. (3.7.2025).

Uusi työ ry:n tilaamaan laskutuspalvelua käyttävien yrittäjien kyselyyn vastasi 1181 yrittäjää keväällä 2024. Vastaajista vajaa kolmannes toimi yritystoiminnan lisäksi kokopäiväisinä palkansaajina, kuudesosa osa-aikaisina palkansaajina, vajaa kuudesosa vastaajista oli freelancereita, opiskelijoita tai eläkeläisiä. Vastaajista 12 prosenttia toimi laskutuspalvelun kautta ja sai lisäksi työttömyyskorvausta. Pieni osa vastaajista hoiti omaa kotitaloutta tai oli apurahansaajia. Hieman yli neljännes vastaajista toimi taiteen, viihteen ja virkistyksen alalla, vajaa kuudesosa rakentamisen tai markkinoinnin ja sisällöntuotannon aloilla. Muita aloja olivat esimerkiksi koulutus, informaatio ja viestintä. Noin kolmasosalla vuosilaskutus laskutuspalvelun kautta oli 0–1 000 euroa, noin neljäsosalla 1 001–4 000 euroa.

https://uusityo.fi/yleinen/kevytyrittajia-jo-yli-70-000-ovat-tyytyvaisia-valintaansa/

Aula Research, Kevytyrittäjyyskysely 2024. Uusi työ ry, 26.4.2024. (3.7.2025).

https://uusityo.fi/yleinen/kevytyrittajia-jo-yli-70-000-ovat-tyytyvaisia-valintaansa/

Aula Research, Kevytyrittäjyyskysely 2024. Uusi työ ry, 26.4.2024. (3.7.2025).

Kyselyssä vastaajia pyydettiin nimeämään kolme tärkeintä asiaa, joita pitäisi kehittää tai edistää. Yleisimmin valittiin työttömyysturva (57 %) ja turva sairauden varalle (49 %).Lisäksi kyselyssä pyydettiin arvioimaan, olisiko vastaaja valmis maksamaan työttömyysvakuutuksesta. Vastaajista 37 prosenttia ilmoitti olevansa valmiita maksamaan vakuutuksesta, 22 prosenttia ei ja 41 prosenttia ei osannut sanoa. Vastausten mukaan suhteellisesti eniten maksuhalukkuutta oli heillä, joilla vuosilaskutus oli enemmän kuin 30 001 euroa. Lisäksi vastaajat, jotka eivät olleet Suomen kansalaisia, vastasivat suhteessa muita useammin haluavansa maksaa työttömyysvakuutuksesta.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202402831

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2024/2831, annettu 23 päivänä lokakuuta 2024, työehtojen ja työolojen parantamisesta alustatyössä (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti).

Myös alustatalous on luonut uudenlaisia työn tekemisen tapoja. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (EU) (2831/2024) työehtojen ja työolojen parantamisesta alustatyössä(jatkossa alustatyödirektiivi) on parannettu alustatyötä tekevien henkilöiden asemaa. Esimerkiksi direktiivin 4 artiklassa säädetään oikean ammattiaseman määrittämisestä. Alustatyödirektiivin 29 artiklan kohdassa 1 säädetään, että jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 2 päivänä joulukuuta 2026. Direktiivin implementointi on hallituksen esitystä valmisteltaessa kesken.

https://stat.fi/tietotrendit/artikkelit/2023/alustatyo-on-yha-vahaista-mutta-ulkomaalaistaustaisten-keskuudessa-suosittua

Anna Pärnänen, Alustatyö on yhä vähäistä mutta ulkomaalaistaustaisten keskuudessa suosittua. Tilastokeskus, Tieto & Trendit. (3.12.2024)

Tilastokeskuksen tutkimuksen mukaan vuonna 2022 ulkomaalaistaustaiset henkilöt tekivät suomalaistaustaisia henkilöitä useammin alustataloustyötä, ja miehet tekivät alustataloustyötä naisia useammin.

moral hazard

adverse selection

Jonas Kolsrud – Johannes Spinnewijn, The value and limits of unemployment insurance. LSE Public Policy Review, 2024, 3(2).

Tito Boeri – Giulia Giupponi – Alan B. Krueger – Stephen Machin, Solo Self-Employment and Alternative Work Arrangements: A Cross-Country Perspective on the Changing Composition of Jobs. Journal of Economic Perspectives 2020, 34(1), 170–195.

https://urn.fi/URN:ISBN:978–952–244–641–1

Hanna Sutela – Anna Pärnänen, Yrittäjät Suomessa 2017. Tilastokeskus, 2018,

Yhteiskunnalliset muutokset, kuten työnteon muotojen monipuolistuminen, vaikuttavat sosiaaliturvajärjestelmiin. Yleisesti vakuutuksiin liittyvä huolenaihe on vakuutusten ottajien moraalikato (), eli mahdollisuus vaikuttaa lopputulokseen, sekä haitallinen valikoituminen (), jossa vakuutuksen ottaisivat lähinnä korkeamman riskin omaavat henkilöt. Työttömyysvakuutuksissa näihin riskeihin on puututtu muun muassa rajoittamalla tukien määrää, kestoa tai ehtoja. Usein tällaiset ehdot sulkevat pois epätyypillisissä työsuhteissa työskentelevät henkilöt, jotka voivat työskennellä epätyypillisissä tilanteissa niin vapaaehtoisesti kuin myös pakon takia.Esimerkiksi yksinyrittäjät ovat kaikkineen herkempiä erilaisille riskeille verrattuna työnantajayrittäjiin. Monilla heistä saattaa olla vain yksi asiakas, jolloin yksinyrittäjät eivät ole aidosti itsenäisiä toimijoita, mutta eivät myöskään palkkatyöntekijöitä. Esimerkkejä tällaisista tehtävistä ovat monet freelancerit, kotityöntekijät ja provisiota saavat myyjät.Joissakin tilanteissa (ns. näennäisyrittäjyys) entinen työnantaja on voinut ulkoistaa aiemmin palkkatyönä tehdyn työn samalle henkilölle toimeksiantosuhteena. Kauhasen ja muiden (2022) tutkimuskyselyn perusteella työnhakijat ovat kokeneet ongelmia pää- ja sivutoimisuuden arvioinneissaan ja arviointi on nähty epäselvänä ja vaikeasti ennustettavana.

http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-032-5

Merja Kauhanen – Satu Ojala – Niklas Mäkinen – Tomi Kyyrä – Hanna Pesola, Palvelujärjestelmän toiminta: osa-aikatyö, tilapäinen työ ja siirtymät kokoaikatyöhön. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 25/2022.

Pasi Pyöriä – Satu Ojala, Työn prekarisaatio ja kasautuva epävarmuus. Hallinnon Tutkimus 31(3), 171–188, 2012.

Työttömyysturvan muutoksilla on vastattu työelämän muutoksiin. Esimerkiksi osatyöllisille maksettavaa soviteltua työttömyysturvaa on kehitetty, ja työttömyysetuuksien sovittelu on lisääntynyt Suomessa viime vuosikymmenen aikana.Kaikkineen työn tekemisen monipuolistuminen ja työelämän muutokset laajemmin asettavatkin haasteita sekä uudenlaisia tarpeita myös sosiaaliturvan kehittämiselle, erityisesti kun kyse on työelämän marginaalissa olevista henkilöistä. Samalla Suomessa asuvan työikäisen tilanne on kuitenkin nähty eurooppalaisessa viitekehyksessä suhteellisen turvattuna sosiaaliturvan näkökulmasta myös silloin, kun työssä on epäjatkuvuutta.

2.7.2

Työssäoloehto, ansiopäivärahan määrä ja monimuotoinen työllistyminen

2.7.2.1

Palkansaajat ja yrittäjät

Palkansaajan työssäoloehdossa on mahdollista yhdistää kahden useamman palkkatyön tulot, ja jos työssäoloehto on kertynyt useasta erillisestä työsuhteesta saadusta palkasta, palkkojen yhteismäärä otetaan huomioon laskettaessa ansiopäivärahan perusteeksi tulevaa palkkaa. Myös yrittäjän ansiopäivärahassa on mahdollista yhdistää useampaa yritystoimintaa työssäoloehdossa ja ansiopäivärahan perusteeksi laskettavassa vakuutustulossa. Kun palkkatyötä yhdistetään palkkatyöhön tai kun yritystoimintaa yhdistetään yritystoimintaan, henkilö voi saada kaiken työttömyyttä edeltävän ansaintansa ansioperusteisen päivärahan perusteeksi, jos työttömyys alkaa. Näin toimitaan myös, vaikka jokin työ jatkuu vielä työttömyysaikana yhden tai useamman työn kuitenkin päättyessä.

https://urn.fi/URN:ISBN:978–952–244–641–1

Hanna Sutela – Anna Pärnänen, Yrittäjät Suomessa 2017. Tilastokeskus, 2018.

Monimuotoisesti työllistyvien joukko ei ole vielä suuri, kun tarkastellaan kaikkia työikäisiä. Esimerkiksi Sutelan ja Pärnäsen (2018) tutkimuksen mukaan noin kolmasosa palkkatyötä tehneistä itsensä työllistäjistä yhdisteli yrittäjä- ja palkansaajatyötä nimeämättä kumpaakaan päätyökseen. Vastaavasti työnantajayrittäjistä noin kuudesosa yhdisteli yrittäjä- ja palkansaajatyötä. Noin kolme prosenttia kaikista vuoden 2017 työvoimatutkimuksessa yrittäjiksi luokittuvista henkilöistä työskenteli myös palkansaajana. Tutkimuksessa palkansaajista kuusi prosenttia oli tehnyt edeltävien 12 kuukauden aikana myös yrittäjänä työtä, pääasiassa sivutoimisesti (84 %). Heistä 14 prosenttia koki palkansaaja- ja yrittäjätyön yhdistelemisen olevan vaihtelevaa. Tutkimuksen mukaan kaikkineen noin prosentti 15–74-vuotiaista työllisistä (noin 30 000 henkilöä) teki vuosina 2016–2017 vaihtelevasti yrittäjänä ja palkansaajana työtä niin, ettei pystynyt nimeämään selvästi kumpaakaan pääasialliseksi työn tekemisen muodokseen.

Osa alustatyötä tekevistä kokee, että työssäoloehdon kerryttäminen alustatyössä on vaikeaa. Osassa tilanteita työssäoloehdon kertymisen vaikeudet johtuvat siitä, että henkilö ei tiedä, tulisiko työ vakuuttaa palkansaajia vai yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa. Väärässä työttömyyskassassa vakuuttautuminen johtaa siihen, että työssäoloehtoa ei kerry.

Alustatyön osalta, Tilastokeskuksen kyselytutkimuksen mukaan, vuonna 2022 alustatyötä oli Suomessa tehnyt 12 kuukauden aikana 134 000 henkilöä. Noin neljännekselle alustatyötä tekevistä kyse oli päätyöstä ja yli puolelle täydentävästä työstä tai satunnaisesta työstä. Edellä mainitun Uusi työ ry:n tilaaman kyselyn tulosten mukaan laskutuspalvelua käyttävistä yrittäjistä vajaa kolmannes toimi yritystoiminnan lisäksi kokopäiväisinä palkansaajina, kuudesosalla palkkatyö oli osa-aikaista ja vajaa kuudesosa työllistyi yritystoiminnan lisäksi freelancerina.

Sen sijaan jos kyse on monimuotoisesta työllistymisestä sekä palkansaajana että yrittäjänä, työssäoloehdon täyttyminen tarkastelujakson aikana tutkitaan vain joko palkansaajan työssäoloehdon kertymisen tai vain yrittäjän työssäoloehdon kertymisen perusteella. Palkkatyötä ja yritystoimintaa yhdistävät henkilöt pystyvät vakuuttamaan vain jommankumman toiminnan työttömyyden varalta. Jos jompikumpi työssäoloehto täyttyy itsenäisesti, oikeus ansiopäivärahaan voi syntyä. Yksilötasolla voi olla merkittävää, että monimuotoisesti työllistyvän oikeus työttömyysturvaan ei kerry yhdistämällä kaikki työttömyyttä edeltävä ansainta. Tästä seuraa ensinnäkin, että ansiopäiväraha jää aina matalammaksi kuin se jäisi, jos palkkatyön tulot ja yritystoiminnan vakuutustulo voitaisiin yhdistää ansiopäivärahan määrää laskettaessa.

Toiseksi, voimassa olevien säännösten perusteella, osalle monimuotoisesti työllistyvistä ei kerry lainkaan ansiopäivärahaan oikeuttavaa työssäoloehtoa. Näin käy, jos palkansaajan asemassa tehtyä työtä on jatkuvasti vähemmän kuin palkansaajan työssäoloehdon kertyminen edellyttää tai jos yrittäjänä työllistyminen jää yrittäjän työssäoloehdossa edellytettävän 1 260,67 euroa kuukaudessa tulorajan rajan alle. Tällaisissa monimuotoisen työllistymisen tilanteissa työssäoloehto ei kerry, vaikka palkkatyön ja yritystoiminnan yhteenlaskettu tulo ylittäisi palkansaajan työssäoloehtokuukauden tulorajan 930 euroa kuukaudessa tai yrittäjän työssäoloehdon tulorajan 1 260,67 euroa kuukaudessa (vuonna 2025). VM:n jäljempänä olevan palkkatyön ja yrittäjyyden yhdistämistä koskevan arvion mukaan työmarkkinoilla on 8 000 sellaista henkilöä, jotka eivät nykyisin täytä palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa, mutta joilla on tuloja palkkatyöstä ja yritystoiminnasta yhteensä 1 200 euroa kuukaudessa.

Jos ansiopäivärahaoikeutta ei ole, henkilöllä voi työttömyysaikana olla oikeus yleistukeen. Työttömyyden perusteella yleistukea voi saada henkilö:

1. joka ei ole vielä koskaan työllistynyt palkansaajana tai yrittäjänä

2. jolla työtä on liian vähän siihen, että yksinomaan palkkatulo (palkansaaja) tai yksinomaan yrittäjän tai maatalousyrittäjän eläkevakuutuksen vakuutustulo (yrittäjä) riittäisi kerryttämään työssäoloehtoa

3. joka on työllistynyt, mutta ei ole vielä ehtinyt täyttämään palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa (eli työllistymistä on alle 12 tai alle 15 kuukautta)

4. joka on täyttänyt palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdon mutta se ei vielä ole täyttynyt työttömyyskassan jäsenyysaikana, ja

5. jonka työttömyys on pitkittynyt niin, että ansiopäivärahan enimmäismaksuaika on kulunut loppuun.

Erityisesti luettelon 2 kohdan tilanteessa yleistuen saaminen voi johtua siitä, että työllistyminen on monimuotoista, jolloin kyse olisi VM:n arvion mukaisesta 8 000 henkilön ryhmästä, johon kuuluvilla on kuukausituloja yhteensä 1 200 euroa tai enemmän, mutta joilla ansiopäivärahan työssäoloehto ei nykysäännöksillä kerry lainkaan.

Ennen yleistukea vähimmäismääräisenä työttömyysetuutena maksettiin työmarkkinatukea. Työmarkkinatukea sai vuonna 2022 yhteensä 259 000 henkilöä (ks. taulukko 3), eli koko työmarkkinatuen saajien joukkoon verrattuna 8 000 henkilön joukko ei ole suuri. Yksilötasolla on kuitenkin taloudellisesti merkittävää, syntyykö henkilölle oikeus ansiopäivärahaan vai jääkö hän vähimmäismääräiselle työttömyysetuudelle.

Työmarkkinatuen saajista 52 prosenttia oli miehiä ja 48 prosenttia naisia. Saajista puolet oli alle 40-vuotiaita.

Taulukko 3.Työmarkkinatuen saajat sukupuolittain ja ikäryhmittäin vuonna 2022. Lähde: Kelasto

Palkansaajan työssäoloehtoon syyskuussa 2024 voimaan tullut muutos (työssäoloehdon tuloperusteisuus) johtaa hallituksen esityksessä HE 73/2023 vp esitetyn arvion mukaan siihen, että työssäoloehdon täyttäisi yhteensä 4 500 sellaista henkilöä, jotka aiemmin eivät sitä täyttäneet ja joiden työttömyysaikainen etuus olisi ollut työmarkkinatuki (jatkossa yleistuki). Näin ollen osa monimuotoisesti työllistyvistä voi jo nyt täyttää palkansaajan tuloperusteisen työssäoloehdon, vaikka heille ei kertynyt aiemmin sovellettua työaikapohjaista työssäoloehtoa. Ansio-osaa alkaa kuitenkin muodostua vasta, kun palkkatuloa on kuukaudessa (brutto) yhteensä 930 euroa tai enemmän. Näin ollen, vaikka osalla monimuotoisesti työllistyvistä työssäoloehto täyttyykin tuloperusteisen työssäoloehdon myötä, ansiopäivärahan määrä ei edelleenkään perustu monimuotoisesta työllistymisestä kertyviin kaikkiin tuloihin.

Monimuotoisesti työllistyvien ansiopäivärahaoikeuden syntymistä voi vaikeuttaa se, että yrittäjän työssäoloehdon kertyminen edellyttää korkeampaa vakuutettavaa tuloa kuin palkansaajan työssäoloehdon kertyminen.

Täyden ansiopäivärahan määräytymistä koskeva nykytilan arviointi koskee tilanteita, joissa työssäoloehto on täyttynyt joko palkansaajana tai yrittäjänä. Tilanteissa, joissa monimuotoisesti työllistyvä ei täytä työssäoloehtoa yksinomaan palkkatyöstä tai yrittäjyydestä, voidaan työttömyyden perusteella maksaa yleistukea.

Se, että ansiopäivärahan työssäoloehto voi kertyä joko vain palkansaajana tai vain yrittäjänä, vaikuttaa kaikkien monimuotoisesti työllistyvien kohdalla täyden ansiopäivärahan määrään. Palkansaajan täyden ansiopäivärahan suuruutta laskettaessa huomioidaan vain palkansaajan työssäoloehdon aikaiset ja sitä kerryttävät tulot, ja yrittäjän kohdalla huomioidaan yrittäjän työssäoloehdon aikainen vakuutettu työtulo. Täyden ansiopäivärahan määrä voi toisin sanoen perustua vain joko palkkatuloon tai yrittäjän vakuutettuun työtuloon.Näin ollen niissäkään tilanteissa, jossa rinnakkain palkkatyötä ja yritystoimintaa harjoittanut on täyttänyt jommankumman työssäoloehdon, monimuotoisesti työllistyvän ansiopäiväraha ei perustu työttömyyttä edeltäneeseen kokonaistuloon eikä se siis vastaa henkilön kokonaisansaintaa.

Lisäksi, koska tulot huomioidaan vain työssäoloehdon mukaisesti, omassa työssä työllistymisen tuloa kuten esimerkiksi työskentelyapurahaa ei lainkaan huomioida laskettaessa täyden ansiopäivärahan suuruutta.

Jos ansiopäivärahan on tarkoitus korvata vakiintunutta tuloa, monimuotoisesti työllistyvien kohdalla tämä tavoite ei täyty.

Tässä suhteessa monimuotoisesti työllistyvät eroavat sellaisesta prekaarissa asemassa olevasta työllisestä, jonka toimeentulo on muodostunut useasta osa-aikaisesta palkkatyöstä, ja myös sellaisesta palkansaajasta, joka on päätoimensa rinnalla tehnyt toista palkkatyötä. Näissä usean palkkatyön tilanteissa täyden ansiopäivärahan suuruutta laskettaessa otetaan huomioon kaikista palkansaajana tehdyistä töistä saatu tulo.

Vaikutukset ulottuvat myös työttömyysetuuden sovitteluun. Ansioperusteisessa etuudessa sovittelu tapahtuu suhteessa etuuteen, joka perustuu työssäoloehtoa kerryttäneen työllistymisen ansioihin. Jos kyse on kahdesta palkkatyöstä, joista vain toinen päättyy, kummankin työn palkka huomioidaan laskettaessa ansiopäivärahan perusteeksi tulevaa palkkaa ja täyden ansiopäivärahan määrää. Edelleen jatkuvan palkkatyön palkka sovitellaan yhteen yhteenlaskettuihin palkkatuloihin perustuvan ansiopäivärahan kanssa.

Jos kyseessä kuitenkin on monimuotoisesti työllistyvä henkilö, joka esimerkiksi on harjoittanut palkkatyön ohessa yritystoimintaa, täysi ansiopäiväraha perustuu vain palkkatuloon. Jos yritystoiminta jatkuu työttömyysaikana, ja sitä pidetään edelleen sivutoimisena, yritystoiminnan tulo sovitellaan yhteen pelkkään palkkatuloon perustuvan ansiopäivärahan kanssa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että laskettaessa edeltävään tuloon perustuvaa täyttä ansiopäivärahaa, perusteeseen ei huomioida tuolloin toimeentuloon vaikuttanutta yritystoiminnan tuloa, mutta työttömyysaikana tämä yritystoiminnan tulo vaikuttaakin henkilön toimeentuloon ja pienentää maksettavaa ansiopäivärahaa sovittelun kautta.

Vastaavasti jos yrittäjän työssäoloehtoon perustuvaa yrittäjän ansiopäivärahaa saava monimuotoisesti työllistynyt jatkaa yritystoiminnan rinnalla harjoitettua palkkatyötä, ansiopäiväraha perustuu yksinomaan yrittäjän vakuutettuun työtuloon, mutta palkkatulo huomioidaan tämän ansiopäivärahan sovittelussa.

2.7.2.2

Arvio palkkatyötä ja yritystoimintaa yhdistävän ryhmän koosta

Valtiovarainministeriön SISU-mikrosimulointimallilla tekemien arvioiden mukaan sellaisia henkilöitä, joilla on vähintään yhden euron verran vuositasolla sekä yrittäjätuloja että palkkatuloja tai ansioperusteista työttömyysetuutta, oli yhteensä noin 178 000 vuonna 2022. Tuloaineiston yrittäjätulot eivät vastaa yrittäjän ansioturvan määräytymisessä käytettävää YEL-työtuloa, joten arvioon kohdejoukon suuruudesta liittyy epävarmuutta.

Taulukossa 4 on esitetty yllä kuvattu kohdejoukko jaoteltuna tulokymmenyksiin palkka- ja yrittäjätulojen suhteen. Kohdejoukosta noin 70 prosenttia kuuluu nykyisin joko palkansaajan tai yrittäjän työttömyyskassaan. Kassaan kuulumisen todennäköisyys on suurempi isommilla palkkatuloilla (ks. taulukko 5). Yrittäjätulojen kasvu puolestaan laskee kassaan kuulumisen todennäköisyyttä. Lukuja tulkitessa on tärkeä huomata, että luokittelu on tehty yrittäjätulojen perusteella.

Taulukko 4.Niiden henkilöiden lukumäärä, joilla sekä yrittäjätuloja että palkkatuloja tai ansioturvaetuutta vuonna 2022 tulokymmenyksittäin. Lähde: Valtiovarainministeriön SISU-laskelmat

Taulukko 5.Työttömyysvakuutuksen ottamisen todennäköisyys kohderyhmässä tulokymmenyksittäin. Lähde: Valtiovarainministeriön SISU-laskelmat

Simulointilaskelmien avulla voidaan myös arvioida, minkä verran kohdejoukkoon kuuluvat keskimäärin häviävät verrattuna tilanteeseen, jossa tulonlähteitä olisi mahdollista yhdistää. Taulukossa 6 on esitetty nämä arvioidut hyödyt. Vakuutettujen arvioidut hyödyt ovat keskimäärin suurempia kuin vakuuttamattomien. Vakuutuksen heikompi hyöty vakuuttamattomien joukossa johtuu osin siitä, että heidän vakuutettu tulonsa ja täten myös ansiopäivärahan suuruus on pienempi. Matalampi palkkatulojen osuus voi tarkoittaa myös sitä, että nämä henkilöt eivät mahdollisesti täyttäisi palkansaajan työssäoloehtoa, vaikka olisivatkin vakuutettuja. Tämä saattaa selittää sitä, miksi nämä henkilöt eivät ota vakuutusta, vaikka heidän työttömyysriskinsä on vakuutettuja korkeampi.

Taulukko 6.Vakuutettua palkkatuloa ja yrittäjätuloja saaneiden kuvailevia tietoja vuoden 2022 tasolla. Lähde: Valtiovarainministeriön SISU-mikrosimulointilaskelmat

Kohdejoukko on esitetty ikäryhmittäin taulukossa 7. Kohdejoukon henkilöt ovat pääasiassa yli 30-vuotiaita. Miehiä joukossa on noin 54 prosenttia ja naisia 46 prosenttia. Lapsia on noin 40 prosentilla kohdejoukon henkilöistä.

Taulukko 7.Palkka- ja yrittäjätuloja samanaikaisesti saavat ikäryhmittäin. Lähde: Valtiovarainministeriö

Kohdejoukko maakunnittain on esitetty taulukossa 8. Kohderyhmän osuus työvoimasta koko maan tasolla on 6,3 prosenttia. Maakunnittain tarkasteluna palkka- ja yrittäjätyötä yhdistävien osuus työvoimasta on suurin Etelä-Savossa, Kainuussa ja Pohjanmaan maakunnissa. Kohdejoukon osuus työvoimasta on pienin Varsinais-Suomessa ja Uudellamaalla.

Taulukko 8.Kohdejoukko maakunnittain ja kohdejoukon osuus maakunnan työvoimasta. Lähde: Valtiovarainministeriö ja työvoimatutkimus

Myöhemmin, yhdistelmävakuutuksen vaikutusten arvioinnissa yhdistelmävakuutuksen potentiaaliseksi kohdejoukoksi arvioitu monimuotoisesti työllistyvien joukko on rajattu henkilöihin, jotka ovat tulonjakotilaston ja Tulorekisterin mukaan ansainneet vähintään 1 200 euroa vuodessa vähintään kahdesta seuraavista lähteistä: palkkatuloista, yrittäjätuloista ja perhehoidon palkkioista. Tämä rajaa vaikutusarvioinnin pohjana olevan kohdejoukon edellä käsiteltyä kohdejoukkoa pienemmäksi, noin 110 000 henkilöön, joista noin 14 000 ei täyttäisi vuositason tulotietojensa perusteella joko palkansaajan tai yrittäjän ansiopäivärahan työssäoloehtoa.

2.7.2.3

Omais- ja perhehoitajat monimuotoisina työllistyjinä

Osa monimuotoisesti työllistyvistä yhdistää palkkatyöhön tai yrittäjänä työllistymiseen omaishoitajana tai perhehoitajana toimimista. Kuten edellä osiossa 2.2.3.2 on kuvattu, omais- tai perhehoitajana toimimista, tai toiminnasta saatavaa hoitopalkkiota, ei huomioida palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa kerryttävänä toimintana, eikä hoitopalkkiota huomioida, kun lasketaan täyden ansiopäivärahan suuruutta. Sitovana toiminta voi olla peruste pidentää työssäoloehdon tarkastelujaksoa.

Kun omais- tai perhehoitaja työskentelee palkansaajana tai yrittäjänä hoivatehtävän rinnalla, toimeentulo muodostuu hoivatehtävästä saatavasta palkkiosta ja lisäksi palkkatulosta tai yritystoiminnan ansainnasta. Jos omais- tai perhehoitaja tällaisessa tilanteessa jää työttömäksi, työttömyysturva ei miltään osin perustu omais- tai perhehoitajana toimimiseen, mutta tilanteessa, jossa omais- tai perhehoitaja työttömyysaikana edelleen saa hoivatehtävästä palkkiota, se voi vaikuttaa työttömyysetuuteen joko tarveharkinnan kautta (yleistukea saavat henkilöt) tai sovittelun kautta (sellaiset perhehoitajat, joilla katsotaan olevan ansaintatarkoitus). Omais- ja perhehoitajat ovatkin nostaneet esiin kehittämiskohteena, että palkkio tulisi huomioida työssäoloehdon kertymisessä tai täyden ansiopäivärahan määrässä.

https://sotkanet.fi/sotkanet/fi/index

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Omaishoidon tuesta sopimuksen tehneitä hoitajia vuoden aikana yhteensä -tilasto. Sotkanet. (3.7.2025)

http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-00-4022-2

Suvi Leppäaho – Sari Kehusmaa – Sari Jokinen – Oskari Luomala – Minna-Liisa Luoma, 3 Kaikenikäisten omaishoito – Omais- ja perhehoidon kysely 2018. Teoksessa Anja Noro (toim.), Omais- ja perhehoidon kehitys vuosina 2015–2018: Päätelmät ja suositukset jatkotoimenpiteiksi. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 61/2018. Julkaistu 2019, s. 25–36.

Vuonna 2024 Suomessa oli omaishoidon tuesta sopimuksen tehneitä omaishoitajia yhteensä 51 356. Heistä 29 862 (58 %) oli täyttänyt 65 vuotta.Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toteuttaman Omais- ja perhehoidon kyselyn tulosten perusteella omaishoitajista vuonna 2017 oli alle 18-vuotiaita 2 prosenttia, 18–64-vuotiaita 39 prosenttia, 65–74-vuotiaita ja 75–84-vuotiaita molempia 24 prosenttia sekä yli 84-vuotiaita 11 prosenttia. Omaishoitajalle maksettavan palkkion vähimmäismäärä on 1.1.2026 lukien 530 €/kk.

http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-00-4022-2

Anja Noro (toim.), Omais- ja perhehoidon kehitys vuosina 2015–2018: Päätelmät ja suositukset jatkotoimenpiteiksi. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 61/2018. Julkaistu 2019.

Omaishoitajista noin 70 prosenttia on aiemman tutkimuksen mukaan naisia. Naisten suhteellinen osuus omaishoitajista vaihtelee kuitenkin iän mukaan. 28–47-vuotiaista omaishoitajista naisia on noin 80 prosenttia, kun yli 87-vuotiaiden osuus on enää noin 40 prosenttia.

https://sotkanet.fi/sotkanet/fi/index

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Ikääntyneiden palvelujen perhehoitokotien lukumäärä 31.12; Läheis- ja sukulaisperheiden lukumäärä 31.12 lastensuojelun sijaisperhehoidossa; Perhehoitokoteja 31.12. lastensuojelun sijaisperhehoidossa; Vammaispalvelujen perhehoitokotien lukumäärä 31.12. Sotkanet. (3.7.2025)

Vuoden 2024 lopussa ikääntyneiden palvelujen perhehoitokotien lukumäärä oli 358. Vastaavana ajankohtana läheis- ja sukulaisperheiden lukumäärä lastensuojelun sijaisperhehoidossa oli yhteensä 873 koko maassa ja perhehoitokoteja lastensuojelun sijaisperhehoidossa oli 4 016. Vammaispalvelujen perhehoitokotien määrä oli 676 koko maassa.Perhehoitajalle maksettavan hoitopalkkion vähimmäismäärä vuonna 2025 on 944,34 euroa kuukaudessa yhtä perhehoidossa olevaa kohden.

Vuonna 2024 palkkion maksupäivänä kaikkiaan noin 62 000 omaishoidon palkkion saajasta 18–64-vuotiaita oli noin 29 800 ja vastaavasti perhehoidon palkkioissa 11 800 henkilöä (saajia yhteensä noin 13 000). Omaishoidon palkkiota saavista sen rinnalla ansiopäivärahaa sai noin 2 400 henkilöä ja peruspäivärahaa noin 610 henkilöä. Näillä omaishoidon palkkion saajilla oikeus perus- tai ansiopäivärahaan perustui joko toimintaa edeltäneeseen palkkatyöhön tai yritystoimintaan, tai vaihtoehtoisesti omaishoitajana toimimisen rinnalla tapahtuneeseen työllistymiseen. Työmarkkinatukea sai noin 2 700 omaishoidon palkkion saajaa. Työikäisistä omaishoidon tuen saajista lähes 20 % sai vuonna 2024 jotakin työttömyysetuutta. Perhehoidon hoitopalkkiota saavista sen rinnalla ansiopäivärahaa sai noin 720 henkilöä, peruspäivärahaa sai noin 110 henkilöä ja työmarkkinatukea noin 300 henkilöä. Kuten omaishoitajien kohdalla, oikeus perus- tai ansiopäivärahaan perustui joko perhehoitajana toimimista edeltävään taikka sen rinnalla tapahtuneeseen työllistymiseen palkkatyössä tai yritystoiminnassa.

Vuoden 2023 tulorekisteritietojen perusteella noin 59 prosentilla työikäisistä omais- ja perhehoitajista oli palkkatuloa omais- tai perhehoitajan palkkion lisäksi. Keskipalkka oli noin 2 996 euroa kuukaudessa. Vuoden 2022 tulorekisterin ja FOLK-työjaksoaineiston perusteella työikäisten omais- ja perhehoitajien joukosta noin 8 prosentilla oli YEL- tai MYEL-jakso kyseisenä vuonna.

Työikäisten omais- tai perhehoidon palkkiota saaneiden joukossa 47,8 prosenttia kuukausista kerrytti palkansaajan ansioturvan työssäoloehtokuukausia (palkkatulot yli 930 €/kk) jo yksinomaan palkkatulojen perusteella vuosina 2020–2023, kun taas 63,0 prosenttia kuukausista olisi kerryttänyt vastaavaa työssäoloehtoa, jos myös omais- tai perhehoidon palkkiot olisi huomioitu.

Perhehoidon lainsäädäntöä ja sen käyttömahdollisuuksia on kehitetty tavoitteena muun muassa lisätä perhehoitajien määrää ja sitä kautta parantaa perhehoidon saatavuutta. Palvelujärjestelmässä laitoshoidon osuutta on pyritty viime vuosina vähentämään ja perhehoidon osuutta lisäämään. Se, että nykytilassa perhehoitajana toimimisesta ei kerry ansioturvaa työttömyyden varalle, voi olla vastakkainen näiden tavoitteiden kanssa.

2.7.2.4

Luovien ja kulttuurialojen työllisyydestä, työskentelyapurahoista ja työttömyysturvasta

Kulttuurin ja luovan alan (Cultural and Creative Sectors, CCS) toimintoihin määritellään kuuluvan kulttuurisia, taiteellisia tai muita luovia ilmaisumuotoja sisältävien tuotteiden ja palvelujen kehittäminen, luominen, tuottaminen, levittäminen ja säilyttäminen, sekä niihin liittyvät toiminnot, kuten koulutus ja hallinto. Luova ala pitää sisällään suuria kokonaisuuksia kuten arkkitehtuurin, arkistot, kirjastot ja museot, taidekäsityön, audiovisuaalisen alan, kulttuuriperinnön, muotoilun, festivaalit, taiteen ja kustantamisen. Laajennetussa määritelmässä mukaan lasketaan myös arvoketjun myöhemmät arvonluonnin vaiheet, kuten muoti- ja tekstiilituotteet.

Toimialaa ei ole mahdollista luonnehtia yksiselitteisesti organisaatioiden koon, toimintamallien tai täysin edes sektorin mukaan. Tilastointia palkkatyön ja yrittäjyyden yhdistämisestä, toimeksiantojen ja työsuhteiden pituudesta ja yrittäjyyden luonteesta vaikeuttaa toimijoiden väliset suuret erot. Toimialalla työskentelee taide- ja kulttuurialojen ammattilaisia vaihtelevissa tehtävissä palkka- ja toimeksiantosuhteissa sekä itsensä työllistäjinä monella eri tasolla teknisistä ja tuotannollisista rooleista, hallintoon ja taiteelliseen työhön.

Taide- ja kulttuurialojen ammattilaisille on tyypillistä toimeentulon sirpaleisuus, useat työn- tai toimeksiantajat sekä palkka- ja yrittäjätulon vaihtelu. Toimeentulo voi koostua toimeksiannoista, lyhyistä produktiokohtaisista työsuhteista, apurahoista, teosmyynneistä ja tekijänoikeuskorvauksista. Vuoden 2022 aikana 63 prosentilla taiteentekijöistä oli ollut yli kolme tulonlähdettä. Toimeentuloa saadaan vuorotellen tai päällekkäin apurahansaajana, palkansaajana ja yrittäjänä. Työmarkkina-asema muuttuu monilla vuodenkin tarkastelujaksolla useaan kertaan ja myös työttömyysjaksoja saattaa tulla työllistymisten väliin. Hyvin harvalla taiteilijalla on päätoimeentulona puhtaasti taiteellinen työ (luominen/tekeminen) vaan usein työskennellään esimerkiksi opettajina, alan järjestöissä tai tehdään työtä, joka ei liity taiteilijan ammattitaitoon, vaan jolla mahdollistetaan taiteellisen työn tekeminen. On myös huomioitava, että kulttuurialoilla on kullakin omat työllistymiseen liittyvät erityispiirteensä. Kaikilla aloilla, kuten kuvataiteessa, ei ole lukuisasti tarjolla työpaikkoja, joihin kiinnittyä, vaan kuvataiteilijat ja kirjailijat työskentelevät usein apurahoituksen turvin. Toisaalta esimerkiksi muotoilun tai graafisen suunnittelun alalla moni työllistyy palkkatöissä ja/tai yksinyrittäjänä.

Lahtinen, E., Ruusuvirta, M., Kautio, T., Rensujeff, K. & Leppänen, A. (2025). Taiteen ja kulttuurin barometri 2024: Taiteilijoiden työn rahoitus ja tuki. Cuporen verkkojulkaisuja 83. Kulttuuripolitiikan tutkimuskeskus Cupore.

Yrittäjyys, palkkatyö ja apurahalla työskenteleminen eri elämänvaiheissa ja jopa rinnakkain ovat yhä useamman taiteilijan tapa ansaita elantonsa. Tuoreimman Taiteen ja kulttuurin barometrinvastaajien mukaan mieluisin tapa työllistyä tulevaisuudessa on yhdistellä erilaisia työllistymisen tapoja. Erityisesti nuoria taiteentekijöitä kiinnostaa selkeän palkansaaja- tai yrittäjästatuksen sijaan tulevaisuudessa yhdistää eri tulonhankkimistapoja. Useassa päällekkäisessä työmarkkina-asemassa sekä usealla samanaikaisella toimeksi- ja työnantajalla toimiminen osaltaan vahvistaa toimeentulon kriisinkestävyyttä. Toimialalla tapahtuva kehitys vaikuttaa siltä, että useassa työmarkkina-asemassa työskentely on jatkuva trendi. Vaikka itsensä työllistäjän etuna on eräänlainen valitun työnteon mahdollisuus, sen haasteena on heikko työttömyysturva, koska palkkatyön ja yrittäjyyden päällekkäinen vakuuttaminen ansioperusteisen työttömyysturvan pohjaksi ei ole nykyjärjestelmissä mahdollista, ja koska apurahakausia ei ole lainkaan mahdollista vakuuttaa.

Taideammattien työttömyysluvut ovat lähteneet vuoden 2023 kolmannella neljänneksellä kasvuun, joka on jatkanut edelleen kasvuaan 2024. Työvoimapalveluiden ISCO-pohjaisessa ammattiluokituksessa taideammateiksi lasketaan arkkitehdit, kirjailijat, kuvataiteilijat, muotoilijat, valokuvaajat, elokuvaajat, näyttämötaitelijat, muusikot, ohjaajat sekä muu taidealan työ. Työttömyysluvut ovat nousseet vastaavasti myös tarkasteltaessa taideammattiin valmistuvien työttömyyttä vuosi valmistumisen jälkeen. Kehitykseen vaikuttanee tällä hetkellä yleisen talouskehityksen ja suoraan kulttuuriin kohdistuvien säästöjen ohella myös muille taiteilijoita työllistäville toimialoille kohdistuvat taloudelliset paineet, leikkaukset ja muutokset. Muun muassa kotimaiset televisioyhtiöt ovat vähentäneet ohjelmatilauksiaan, mikä on osaltaan vaikuttanut negatiivisesti myös kotimaisen elokuva- ja tv-alan liiketoimintaan ja tekijöiden (mm. käsikirjoittajat, ohjaajat, näyttelijät, lavastajat, valo- ja äänisuunnittelijat) työllisyyteen. Rakennusteollisuuden hidas toipuminen vaikuttaa arkkitehtien, muotoilijoiden ja julkisen taiteen parissa työskentelevien taiteilijoiden työllistymiseen. Hyvinvointialueuudistuksen jäljiltä vielä kehitteillä olevat yhteistyörakenteet ja leikkaukset sosiaalialan järjestöjen toimintaan vaikuttavat kulttuurihyvinvoinnin puolella työskenteleviin taiteentekijöihin. Myös kuntatalouden haasteet voivat estää kuntia palkkaamasta taiteilijoita. Sekä vapaan sivistystyön että muun opetuksen puolella työskentelee paljon taiteentekijöitä ja opetuspaikkojen vähennykset vaikuttavat suoraan opetustyön määrään.

Viiden vuoden seurannassa 2017–2022 taiteentekijöiden työllistyminen julkiselle ja yksityiselle sektorille on vähentynyt. Osittain muiden työmahdollisuuksien vähyyden vuoksi yrittäjänä itsensä työllistävien määrä on nousussa. Luovan alan aloittavat yrittäjät saavat starttirahaa yritystoiminnan aloitusvaiheessa. Työvoimapalveluiden havaintojen mukaan kuuden kuukauden tarkastelupisteen jälkeen luovan alan yrittäjät eivät usein ole oikeutettuja starttirahan jatkokaudelle jäädessään starttirahaoikeuteen liitetystä tulostavoitteesta. Markkinat kehittyvät alalla hitaasti.

Yrittäjyys on taidealoilla usein sivutoimista ja kuten yhdistelmävakuutuksen rahoitusta koskevasta selvityksestä käy ilmi, moni laskutuspalveluiden asiakkaista toimii luovilla aloilla. Taiteen ja kulttuurin barometrin (2023) vastaajista 26 % ilmoitti saaneensa tuloja omasta yrityksestään vuonna 2022. Vain 10 prosentille oma yritystoiminta oli merkittävin tulonlähde. Taiteilija-yrittäjillä on tällä hetkellä heikko mahdollisuus ansioperusteiseen työttömyysvakuuttamiseen YEL-työtulorajan takia. Yrittäjiksi vuoden 2019 viimeisellä viikolla tilastoitujen ammattitaiteilijoiden yrittäjätulojen mediaani oli 6 990 euroa ja keskiarvo 15 674 euroa. Työttömyysvakuutuksen saamiseksi on liityttävä yrittäjäkassaan, jonka ehtona on, että yrittäjän YEL-työtulo ylittää vuosittain määritellyn tulorajan, joka vuonna 2019 oli 12 816 euroa (15 128 euroa vuonna 2025). Luovilla aloilla yrittäjät ovat suureksi osaksi omaa asiantuntijuuttaan tai teoksiaan myyviä pienyrittäjiä, jotka eivät tavoittele kasvamista työnantajayrittäjiksi. Taiteilija-yrittäjyydelle on ominaista yritystoiminnan volyymin vaihtelu suhteessa muuhun työhön. Yrittäjätulo on usein riippuvaista yhteistyökumppaneiden projekteista, teosten esittämismahdollisuuksista tai esimerkiksi teosten valmistamiseen myönnetystä työskentelyapurahasta.

Työskentelyapurahalla tuettujen apurahakausien tarkoitus on mahdollistaa taiteellinen työskentely. Työskentelyapurahojen merkitys luovien alojen ammattilaisten toimeentulossa on merkittävä, mutta apurahaa ei ole lainkaan mahdollista vakuuttaa ansiopäivärahan perusteeksi. Apurahakauden jälkeen taiteilija saattaa myydä tai välittää yrityksensä kautta työskentelyjakson aikana valmistamiaan teoksia tai esityksiä. Käytännössä apurahatyöskentelyyn liittyvää tulonmuodostusta voi siis syntyä useassa vaiheessa.

Osalla monimuotoisesti työllistyvistä oma työ eli esimerkiksi apurahakaudet on merkittävä osa toimintaa ja toimeentuloa. Se, että työskentelyapurahaa ei huomioida työssäoloehdossa tai ansiopäivärahan määrää laskettaessa voi heikentää kohderyhmään kuuluvien toimeentuloa työttömyysaikana.

2.7.3

Monimuotoinen työ ja työvoimapoliittinen arviointi

Työttömyysetuuden saaminen edellyttää aina sitä, että henkilö on työtön. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että sekä palkansaajana tehdyn kokoaikaisen työn että päätoimisena pidettävän yritystoiminnan on päätyttävä. Palkansaajana tehdyn työn osalta työsuhteen päättyminen on yleensä helposti todettavissa. Näin on myös yrittäjänä tehtyjen työjaksojen osalta, jos yritystoiminta päättyy kokonaan. Haasteita arviointiin voi liittyä ainakin silloin, jos yritystoiminta jatkuu palkansaajana tehdyn työn päättyessä. Nykytilaa voidaan monimuotoisesti työllistyvien kannalta kuvata seuraavilla esimerkeillä.

Esimerkki 1)A on ollut kokoaikaisessa työsuhteessa tammikuun alusta kesäkuun loppuun 2026. Hän on koko tämän ajan harjoittanut työn ohella yritystoimintaa. Heinäkuun alusta lukien palkansaajana tehty työ on päättynyt ja yritystoimintaa pidetään sivutoimisena suoraan lain nimenomaisen säännöksen nojalla (työttömyysturvalaki (TTL) 2 luvun 5 §:n 2 mom). A:lla on muidenkin edellytysten täyttyessä oikeus työttömyysetuuteen heinäkuun alusta lukien. Ellei A ole täyttänyt palkansaajan työssäoloehtoa, voidaan työttömyyden perusteella maksaa yleistukea.

Esimerkki 2)B on ollut kokoaikaisessa työsuhteessa helmikuun alusta kesäkuun loppuun 2026. Hän on koko tämän ajan harjoittanut työn ohella yritystoimintaa. Heinäkuun alusta lukien palkansaajana tehty työ on päättynyt. Yritystoiminnan osalta KEHA-keskus arvioi, onko yritystoimintaa pidettävä pää- vai sivutoimisena. Jos työllistyminen on päätoimista, B:llä ei ole oikeutta työttömyysetuuteen ennen kuin yritystoiminta on lopetettu kokonaan (tai tietyin edellytyksin B:n työskentely yrittäjänä on päättynyt).

Esimerkki 3)C on jatkuvasti työskennellyt yrittäjänä eri toimeksiantajille siten, että työmäärä on vaihdellut. C ilmoittautuu työnhakijaksi heinäkuun alussa 2026. C:tä on edelleen pidettävä päätoimisena yrittäjänä, eikä hänellä ole oikeutta työttömyysetuuteen, koska pelkästään työmäärän vähentyminen ei osoita yritystoiminnan päättyneen (TTL 2 luvun 4 §:n 4 mom).

Esimerkki 4)D on jatkuvasti tehnyt työtä yrittäjänä yhdelle toimeksiantajalle pyrkimättä mitenkään työllistymään myös muiden toimeksiantajien lukuun. D ilmoittautuu työnhakijaksi heinäkuun alussa 2026 toimeksiannon päätyttyä. Jos D täyttää TTL 2 luvun 6 §:n 1 ja 3 mom. säädetyt palkansaajaan rinnastettavaa yrittäjää koskevat edellytykset, hänellä on oikeus työttömyysetuuteen heinäkuun alusta lukien, vaikka yritys sinänsä olisi edelleen olemassa.

Esimerkki 5)E on tehnyt lyhyitä työjaksoja sekä yrittäjänä että palkansaajana eri toimeksiantajille ja työnantajille. E ilmoittautuu työnhakijaksi heinäkuun alussa 2026 kaikkien työsuhteiden ja toimeksiantojen päätyttyä. Yhtäaikaista työskentelyä palkansaajana ja yrittäjänä ei ole vähintään kuutta kuukautta. Työvoimaviranomainen toteaa, että E:llä ei enää ole voimassa olevaa työsuhdetta. KEHA-keskus ratkaisee tämän lisäksi, mikä vaikutus yritystoiminnalla on E:n oikeuteen saada työttömyysetuutta. Saadakseen työttömyysetuutta E:n on luovuttava hänellä mahdollisesti olevasta YEL- tai MYEL-vakuutuksesta. Jos tämä edellytys täyttyy eikä yritystoiminta jatku, E:llä on oikeus työttömyysetuuteen (TTL 2 luvun 8 §:n 2 mom).

Esimerkki 6)F tekee työtä toimeksiantosuhteissa. Lisäksi hänellä on keskeneräisiä jatko-opintoja, jotka on todettu sivutoimiseksi opiskeluksi. F saa opintoihin liittyvän apurahan, jonka ajalle hän ottaa apurahansaajan MYEL-vakuutuksen. Apurahakausi ei muuta opintojen laajuutta, eikä apurahakausi sen vuoksi vaikuta työttömyysetuuden saamisen työvoimapoliittisiin edellytyksiin. Toimeksianto, jonka ajalta KEHA-keskus (tai aiemmin TE-toimisto) on katsonut työllistymisen yrittäjänä olevan päätoimista, päättyy apurahakauden aikana. Apurahakausi ja siihen liittyvä MYEL-vakuutus eivät estä työttömyysetuuden saamista toimeksiannon päätyttyä.

Työ- ja elinkeinoministeriö on selvittänyt yrittäjäksi katsottavien työnhakijoiden työttömyysturvaa 2024 joulukuussa annettujen yritystoimintaan liittyvien työvoimapoliittisten lausuntojen perusteella. Selvityksen pohjalta työ- ja elinkeinoministeriö on suositellut KEHA-keskukselle toimenpiteitä yritystoiminnan työvoimapoliittisen arvioinnin kehittämiseksi. Työ- ja elinkeinoministeriö on kiinnittänyt KEHA-keskuksen huomiota erityisesti siihen, että yritystoiminnan pää- ja sivutoimisuuden arvioinnissa lähtökohtana ja ratkaisevana seikkana on yritystoiminnan vaatima työmäärä. Tarkoituksena on, että työttömyysturvalakia tulkittaisiin jatkossa entistä yhdenmukaisemmin, ja että työnhakijoille luodaan nykyistä paremmat kannustimet yritystoimintaan.

2.7.4

Työttömyysturvan rahoittaminen ja työttömyyskassat ansiopäivärahan järjestäjinä

Työttömyyskassalain 2 §:n perusteella lainsäädäntö ja kunkin työttömyyskassan säännöt määrittävät, vakuuttaako työttömyyskassa palkansaajia vai yrittäjiä. Tämän seurauksena henkilö, joka harjoittaa pelkästään yritystoimintaa ei voi vakuuttautua palkansaajakassassa, eikä palkansaajana tapahtuvaa työllistymistä voi vakuuttaa yrittäjäkassassa. Samalla kuitenkin henkilö, joka työskentelee sekä yrittäjänä että palkansaajana, voi vakuuttaa itsensä päätoimen mukaan vain joko yrittäjäkassassa tai palkansaajakassassa. Tästä seuraa, että monimuotoisesti työllistyvä joutuu itse tekemään valinnan, vakuuttaako hän itsensä työttömyyden varalta palkansaajana vai yrittäjänä. Edelleen, koska työttömyyskassat vakuuttavat vain joko palkansaajia tai vain yrittäjiä, omassa työssä työllistyvä kuten esimerkiksi apurahansaaja ei voi liittyä työttömyyskassaan omassa työssä työllistymisen perusteella. Jos henkilö työllistyy lisäksi joko palkansaajana tai yrittäjänä, hän voi liittyä päätoimeksi katsomansa työskentelyn mukaiseen työttömyyskassaan.

Koska palkkatyötä ja yritystoimintaa ei ole mahdollista samanaikaisesti vakuuttaa työttömyyskassassa eikä myöskään yhdistää ansiopäivärahan työssäoloehdossa tai ansiopäivärahan määrän laskennassa, on luontevaa, että ansiopäivärahan rahoittamista koskevat säännökset vastaavat tätä erottelua. Eri kanavista kertyviä varoja ei ohjata muuhun tarkoitukseen kuin mihin ne on kerätty. Esimerkiksi yrittäjäkassan jäsenmaksulla ei rahoiteta palkansaajien ansiopäivärahaa, tai omaishoitajana toimivan palkkiosta ei peritä työttömyysvakuutusmaksua, koska kyseistä palkkiota ei ole mahdollista ottaa huomioon työssäoloehdon kertymisessä tai ansiopäivärahan perusteeksi määrittyvässä tulossa.

Työttömyysturvan rahoitusjärjestelmässä työttömyysvakuutusmaksuja maksetaan kaikesta palkkatyöstä. Maksut maksetaan myös pienistä ansioista, jotka eivät vakuutusmaksujen maksajille kuitenkaan kartuta työssäoloehtoa. Samoin maksuja maksetaan päätoimekseen yrittäjänä työskentelevän YEL-vakuutetun yrittäjän mahdollisista sivutoimisista palkkatuloista riippumatta siitä, kuuluuko hän yrittäjiä vakuuttavaan työttömyyskassaan.

Näistä palkoista kertyneet työntekijän ja työnantajan vakuutusmaksut ohjautuvat ansiopäivä-rahan rahoitukseen ja työttömyyskassaan kuulumattomien työntekijöiden maksujen osalta yleistuen rahoitukseen. Nämä maksut, joiden perusteella ei synny ansiopäivärahakuluja, pienentävät ansiopäivärahan rahoitustarvetta eli laskevat työttömyysvakuutusmaksujen tasoa. Yleistuen ohjautuvan rahoituksen osalta nämä vakuutusmaksut pienentävät valtion osuutta.

Jos monimuotoisesti työllistyvä ei täytä työssäoloehtoa ansiopäivärahaan oikeuttavalla tavalla, hänelle voidaan maksaa yleistukea työttömyyden perusteella. Yleistuki rahoitetaan valtion varoista sekä työttömyyskassaan kuulumattomien palkansaajien työttömyysvakuutusmaksun tuotolla, jos henkilö on täyttänyt palkansaajan työssäoloehdon, yhteensä 100 päivältä. Tämän jälkeen yleistuen saajan kotikunnan rahoitusosuus kasvaa 10 prosenttiyksiköllä 100 päivän välein niin, että kotikunnan rahoitusosuus on 400 päivästä alkaen 40 prosenttia. 700 päivästä alkaen kotikunnan rahoitusvastuu nousee 50 prosenttiin. Varat kertyvät verotuksen tuotoista. Työssäoloehdon täyttäneen henkilön yleistukea rahoitetaan työttömyysvakuutusmaksun tuotolla 400 yleistuen maksupäivältä.

3

Tavoitteet

(yhdistelmävakuutus Esityksen tavoitteena on uudistaa työttömyysvakuutusta siten, että monimuotoinen työllistyminen huomioitaisiin nykyistä paremmin työttömyysturvajärjestelmässä). Yhdistelmävakuutuksen tarkoituksena on mahdollistaa vuoroin tai rinnan palkansaajana, yrittäjänä tai omassa työssä työllistyville (monimuotoisesti työllistyvät) kaikkien näiden tulonlähteiden vakuuttaminen työttömyyden varalta. Muutos nostaisi monimuotoisesti työllistyvien ansiopäivärahan määrää, jos henkilö vakuuttaisi itsensä yhdistelmävakuutettuna. Lisäksi muutos nostaisi osan monimuotoisesti työllistyvistä yleistuelta ansiopäivärahalle.

Yhdistelmävakuutuksessa olisi mahdollista vakuuttaa myös tieteellistä tutkimusta tekevän tai taiteellista toimintaa harjoittavan työskentelyapurahaa, mikä ratkaisisi erityisesti kulttuurialan ja luovien alojen tekijöiden työttömyysturvaan liittyviä ongelmia. Yhdistelmävakuutuksessa huomioitaisiin myös perhehoitajat, joiden saama hoitopalkkio olisi mahdollista vakuuttaa yhdistelmävakuutuksessa yrittäjätulona. Työskentelyapuraha ja perhehoitajan hoitopalkkio olisi lisäksi mahdollista vakuuttaa myös yrittäjän työtulona, eli ilman yhdistelmävakuutusta.

Mahdollisuus vakuuttaa sekä palkkatuloa, yritystoiminnan vakuutustuloa ja lisäksi työskentelyapurahaa ja perhehoitajan hoitopalkkiota parantaisi monimuotoisesti työllistyvien työttömyysaikaista toimeentuloa. Näin ollen yhdistelmävakuutus voi vähentää sellaisia työttömyysaikaiseen toimeentuloon liittyviä huolia, jotka saattavat heikentää yritystoiminnan tai omassa työssä työllistymisen jatkamisen tai tällaisen toiminnan käynnistämisen tai yleisemmin monimuotoisen työllistymisen houkuttelevuutta täyden työttömyyden vaihtoehtona.

Työttömyysturvan yhdistelmävakuutuksen tavoitteena on myös yksinkertaistaa ansioperusteista työttömyysturvaa vähentämällä monimuotoisesti työllistyvien tarvetta itse arvioida, kannattaako työllistyminen vakuuttaa palkansaajana vaiko yrittäjänä, ja olisiko oikea työttömyyskassa tähän vakuuttamiseen palkansaajia vai yrittäjiä vakuuttava työttömyyskassa. Esityksessä ei kuitenkaan ehdoteta muutettavaksi sitä, milloin työskentelyä pidetään työttömyysturvalain mukaisena palkkatyönä tai yrittäjänä työllistymisenä taikka omana työnä.

Koska ehdotus parantaa monimuotoisesti työllistyvien työttömyysaikaista toimeentuloa, yhdistelmävakuutusta koskeva esitys toteuttaa myös Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilaria koskevan toimintasuunnitelman (Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle (SWC(2021) 46 final) mukaista köyhyyden vähentämistä koskevaa tavoitetta. Tämän tavoitteen mukaan köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa olevien määrää olisi pienennettävä vähintään 15 miljoonalla vuoteen 2030 mennessä. Niistä 15 miljoonasta ihmisestä, jotka pyritään nostamaan pois köyhyys- tai syrjäytymisriskistä, vähintään viiden miljoonan olisi oltava lapsia.

4

Ehdotukset ja niiden vaikutukset

4.1

Keskeiset ehdotukset

4.1.1

Yleistä

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uudesta, palkansaajan ja yrittäjän ansioturvan rinnalle tulevasta monimuotoisesti työllistyvän eli yhdistelmävakuutetun ansioturvasta. Esityksessä ehdotetaan myös luovuttavaksi sääntelystä, jonka mukaan työttömyyskassa voi vakuuttaa joko vain palkansaajia (palkansaajakassa) tai vain yrittäjiä (yrittäjäkassa). Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että työskentelyapurahan ja perhehoitajan hoitopalkkion voisi jatkossa vakuuttaa työttömyyden varalle yrittäjätulona.

Muutos, jonka mukaan työttömyyskassa voisi vakuuttaa sekä palkansaajia että yrittäjiä ja yhdistelmävakuutuksesta säätäminen laajentaisivat työttömyyskassojen mahdollisuuksia hyväksyä jäseneksi eri tavoin työllistyviä henkilöitä. Työttömyyskassa päättäisi säännöissään, vakuuttaako se vain palkansaajia tai vain yrittäjiä, vai vakuuttaako se kumpiakin. Lisäksi säännöissä päätettäisiin, järjestääkö työttömyyskassa jäsenilleen yhdistelmävakuutusta. Jäsenyys työttömyyskassassa olisi jatkossakin vapaaehtoista. Lisäksi monimuotoisesti työllistyvällä olisi jatkossa oikeus päättää jäsenyydestään joko vain palkkatyöntekijänä, vain yrittäjänä taikka – jos hän haluaa vakuuttaa monimuotoisen työllistymisensä – vakuuttaako hän useamman tulonlähteensä.

4.1.2

Yhdistelmävakuutetun ansiopäiväraha

Yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahaan olisi oikeus sellaisella työttömyyskassan jäsenellä, joka on vakuuttanut itsensä yhdistelmävakuutettuna ja joka täyttäisi monimuotoisesti työllistyviä koskevan yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon. Yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon täyttänyt henkilö voisi työttömäksi jäädessään saada ansiopäivärahaa, joka perustuu työttömyyttä edeltäneiden tulonlähteiden yhdistelmään.

Yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdossa olisi mahdollista yhdistää työttömyysturvalaissa tarkoitettuna palkansaajana ja yrittäjänä työllistymistä. Yhdistelmävakuutuksessa palkkatyöhön tai yritystoimintaan tai niiden yhdistelmään olisi mahdollista yhdistää myös perhehoitajana toimimista sekä tieteellistä tutkimusta tekevän tai taiteellista toimintaa harjoittavan apurahatyöskentelyä. Mahdollisuus työskentelyapurahan vakuuttamiseen osana yhdistelmävakuutusta tai itsenäisesti yrittäjätulona koskisi maatalousyrittäjän eläkelain 8 a §:ssä tarkoitettuja apurahansaajia. Lisäksi vakuuttamismahdollisuus koskisi sellaisia apurahansaajia, joiden kohdalla vakuuttaminen maatalousyrittäjän eläkelain mukaisesti ei ole mahdollista siksi, että kyseessä on lain 8 b §:n 2 kohdassa (kesto alle 4 kuukautta) tai 4 kohdassa (tuloraja) tarkoitettu tilanne.

Omaishoitajan palkkion vakuuttamiseen liittyvä arviointi on kuvattu vaihtoehtoisia ratkaisutapoja koskevassa luvussa 5.1.2

Omaishoitajana toimimista ei olisi jatkossakaan mahdollista vakuuttaa työttömyyden varalle.

Kuten palkansaajalla ja yrittäjällä, myös monimuotoisesti työllistyvällä työttömyyskassajäsenyys yhdistelmävakuutettuna olisi vapaaehtoista, ja yhdistelmävakuutetuksi pitäisi itse hakea joko työttömyyskassaan liityttäessä taikka jäsenyyden aikana. Halutessaan henkilö voisi jatkossakin vakuuttaa työttömyyskassassa yksinomaan palkkatyötä tai yksinomaan yrittäjyyttä, vaikka hänellä olisi myös muuta, monimuotoiseen työllistymiseen perustuvaa vakuuttamiskelpoista tuloa. Jos henkilö ei ole yhdistelmävakuutettu työttömyyskassan jäsen, vaan hän on vakuutettu palkkatyön tai yritystoiminnan perusteella, hänelle voi syntyä oikeus joko palkansaajan tai yrittäjän ansiopäivärahaan.

Yhdistelmävakuutuksen valitseva henkilö voisi niin ikään valita, minkä tulojen yhdistelmän hän vakuuttaa työttömyyskassassa. Jos henkilö työllistyy esimerkiksi sekä palkansaajana että yrittäjänä ja lisäksi perhehoitajana, hän voi halutessaan valita, mitkä tulonlähteet hän vakuuttaa yhdistelmävakuutuksessa.

Yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto täyttyisi, kun henkilö on 28 kuukauden tarkastelujakson aikana kerryttänyt yhteensä vähintään 12 työssäoloehtokuukautta. Työssäoloehtokuukaudella tarkoitettaisiin kalenterikuukautta, jona maksettu vakuutuksenalainen työhön perustuva tulo ennen ennakonpidätystä ja yrittäjän vakuutettu työtulo olisivat yhteensä vähintään 930 euroa kuukaudessa vuoden 2025 tasossa. Tulorajaa tarkistettaisiin kuten palkansaajan työssäoloehdon tulorajaa tarkistetaan.

Tarkasteltaessa kuukausikohtaista tulonmuodostusta, kuukauden tuloraja voisi täyttyä palkkatyöstä saatavan vakuutuksenalaisen tulon ja yrittäjän vakuutustulon yhdistelmästä. Lisäksi yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdossa olisi mahdollista huomioida myös sellaisia tulorajan ylittäviä kuukausia, joina vakuutettavaa tuloa on vain joko palkansaajana tai vain yrittäjänä. Perhehoitajan hoitopalkkio ja työskentelyapuraha olisi mahdollista yhdistää kuukausiin, joina henkilöllä on palkkatuloa tai yritystoiminnan vakuutustuloa, mutta työssäoloehdossa voitaisiin huomioida myös kuukausia, joina henkilöllä on tuloa vain perhehoitajan hoitopalkkiosta taikka työskentelyapurahasta. Tuloina huomioitaisiin myös palkkatulon, perhehoitajan hoitopalkkion ja työskentelyapurahan yhdistelmä sekä yritystoiminnan vakuutustulon ja perhehoitajan hoitopalkkion ja työskentelyapurahan yhdistelmä ja kaikkien näiden tulojen yhdistelmät.

Jos työttömyyskassan jäsenen jäsenyysaikainen työssäoloehto täyttyisi yhdistelmävakuutettuna, ansiopäiväraha perustuisi yhdistelmävakuutetun työssäoloehdossa huomioituihin vakuutettuihin tuloihin. Työssäoloehdossa huomioidun palkkatulon tai yrittäjän taikka maatalousyrittäjän vakuutustulon taikka niiden yhdistelmän lisäksi ansiopäivärahan perusteeksi laskettavassa tulossa voitaisiin huomioida yhdistelmävakuutetun työssäoloehdossa huomioitu perhehoitajan hoitopalkkio taikka työskentelyapuraha.

Jos yhdistelmävakuutetun työssäoloehto ei olisi täyttynyt jäsenyysaikana, tutkittaisiin, onko jäsenyysaikainen työssäoloehto kuitenkin täyttynyt palkansaajana tai yrittäjänä. Jos palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehto täyttyisi, ansiopäiväraha perustuisi yksinomaan palkkatuloon taikka yrittäjän tai maatalousyrittäjän vakuutustuloon. Etuusoikeuden syntyminen edellyttäisi nykytilaa vastaavasti, että palkansaajan työssäoloehto olisi täyttynyt palkansaajia vakuuttavan työttömyyskassan jäsenenä, ja yrittäjän työssäoloehto yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan jäsenenä.

Esimerkki

NN aloittaa 1 päivänä tammikuuta palkkatyön ja liittyy samasta päivästä lukien palkansaajia vakuuttavaan työttömyyskassaan. Hän aloittaa palkkatyön ohessa yritystoiminnan 1. päivänä huhtikuuta, ja hakeutuu kyseisestä päivästä alkaen yhdistelmävakuutetuksi jäseneksi samassa työttömyyskassassa.

NN jää työttömäksi seuraavan vuoden tammikuun 1. päivästä alkaen. Koska hän on työttömyyden alkaessa ollut yhdistelmävakuutettu vasta yhdeksän kuukauden ajan, yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto ei voi täyttyä. Etuusoikeus voitaisiin tutkia palkansaajan työssäoloehdon perusteella.

Viimesijaisesti ansiopäivärahaoikeus voisi perustua niin kutsuttuun jälkisuojasääntöön, jos yhdistelmävakuutuksen voimassaolon aikana ei täyty myöskään palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehto.

4.1.3

Perhehoitajan hoitopalkkiota ja työskentelyapurahaa koskevat muut muutokset

Koska perhehoitajan hoitopalkkio ja työskentelyapuraha muuttuisivat esityksen myötä tuloksi, joka on mahdollista vakuuttaa työttömyyden varalle, ja joiden perusteella työssäoloehto voisi kertyä, nämä kaudet eivät jatkossa enää missään tilanteessa pidentäisi työssäoloehdon tarkastelujaksoa. Tarkastelujaksoa ei toisin sanoen pidennettäisi edes silloin, kun henkilö ei ole vakuuttanut kyseisiä tuloja työttömyyskassassa. Omaishoitajan kohdalla nykyinen soveltamiskäytäntö jatkuisi.

Koska perhehoitajan hoitopalkkio ja työskentelyapuraha voitaisiin huomioida työssäoloehdon kertymisessä ja ansiopäivärahan perusteeksi huomioitavassa tulossa, ne huomioitaisiin myös työttömyysetuuden sovittelussa. Jatkossa, jos työttömyysaikainen toiminta perhehoitajana taikka apurahatyöskentely katsottaisiin sivutoimiseksi, perhehoitajan hoitopalkkio ja työskentelyapuraha soviteltaisiin yhteen työttömyyden perusteella maksettavan etuuden kanssa. Tulot huomioitaisiin sovittelussa myös, vaikka henkilö ei ole vakuuttanut kyseisiä tuloja työttömyyskassassa. Koska tuloerät olisivat sovittelun piirissä, niitä ei enää huomioitaisi yleistuen tarveharkinnassa. Omaishoidon palkkio huomioitaisiin jatkossakin yleistuen tarveharkinnassa.

4.1.4

Työttömyyskassan jäsenyys ja muutokset työttömyyskassalakiin

Työttömyyskassoilla olisi jatkossa kolme mahdollista ryhmää, joita ne voisivat vakuuttaa eli ottaa jäseneksi: palkkatyöntekijät, yrittäjät ja monimuotoisesti työllistyvät eli yhdistelmävakuutetut. Työttömyyskassan säännöissä päätettäisiin siitä, mitä näistä ryhmistä työttömyyskassa vakuuttaa. Sääntöjen muuttamisesta päätettäisiin nykytilaa vastaavasti työttömyyskassan kassan kokouksessa. Sääntöjen muuttaminen nykyisestä palkkatyöntekijöiden tai yrittäjien vakuuttamisesta olisi työttömyyskassalle vapaaehtoista.

Muutoksella ei olisi vaikutusta siihen, ketä pidetään työttömyyskassalaissa tarkoitettuna palkkatyöntekijänä tai työttömyysturvalaissa tarkoitettuna palkansaajana taikka näissä laeissa tarkoitettuna yrittäjänä, eikä palkansaajan ja yrittäjän työssäoloehtoa, ansiopäivärahan määrän laskentaa tai ansiopäivärahan taikka työttömyyskassan hallintokulujen rahoitusta esitetä muutettavaksi palkansaajan tai yrittäjän osalta eräitä työttömyyskassan vajausta koskevia säännöksiä lukuun ottamatta. Tutkittaessa työttömyyskassan oikeutta täysimääräisiin Työllisyysrahaston taikka valtion rahoitusosuuksiin, työttömyyskassalain 24 §:n mukaisella jäsenmäärällä tarkoitetaan työttömyyskassan koko jäsenmäärää riippumatta siitä, onko yksittäinen jäsen vakuutettu palkkatyöntekijänä, yrittäjänä vai yhdistelmävakuutettuna.

Työttömyyskassan jäsen tai jäseneksi hakeva voisi jatkossakin päättää, vakuuttaako hän kaiken työllistymisensä vai vain osan siitä. Esimerkiksi sekä palkansaajana että yrittäjänä työllistyvä voisi halutessaan vakuuttaa itsensä työttömyyden varalle vain palkkatyön tai vain yrittäjänä työllistymisen perusteella, vaikka työttömyyskassa mahdollistaisi esimerkiksi sekä palkkatyön että monimuotoisen työn vakuuttamisen.

Työttömyyskassalle, joka vakuuttaa sekä palkkatyöntekijöitä että yrittäjiä joko itsenäisinä ryhminä tai osana yhdistelmävakuutusta, muodostuu kaksi vakuutuskantaa, jotka perustuvat vakuutettaviin tuloihin (palkkatulo, yritystoiminnan vakuutustulo). Tällainen työttömyyskassa voisi myös luopua jonkin ryhmän vakuuttamisesta. Tämä edellyttäisi kassan kokouksen päätöstä ja kassan sääntöjen muuttamisesta. Järjestämisestä luopumisessa olisi kaksi pääasiallista toimintatapaa.

Työttömyyskassa voisi ensinnäkin luovuttaa vakuutuskannan toiselle työttömyyskassalle. Menettely poikkeaisi nykytilasta, jossa työttömyyskassasta toiseen siirtyminen fuusiotilanteita lukuun ottamatta edellyttää työttömyyskassan jäsenen omaa eroamista aiemmasta työttömyyskassasta ja liittymistä uuteen työttömyyskassaan. Vakuutuskannan luovuttaminen edellyttäisi luovuttavan työttömyyskassan ja vastaanottavan työttömyyskassan kassan kokouksen myönteistä päätöstä ja Finanssivalvonnan hyväksyntää.

Finanssivalvonnan olisi annettava suostumuksensa, jollei luovuttaminen loukkaa vakuutettujen etuja, jollei sen katsota vaarantavan vakuutustoiminnan tervettä kehitystä ja jos Finanssivalvonta katsoo vakuutuskannan luovuttamisen olevan ansiopäivärahajärjestelmän toimeenpanon kannalta perusteltua. Finanssivalvonnalle on suostumuksen hakemisen yhteydessä toimitettava vakuutuskannan luovuttamista koskeva suunnitelma, josta ilmenisi tietoja mm. luovuttavan ja myös vastaanottavan työttömyyskassan tilanteesta ja tasoitusrahastoista. Finanssivalvonnalla olisi oikeus liittää suostumukseensa ehdot, joita se pitää tarpeellisina vakuutettujen etujen tai vakuutustoiminnan terveen kehityksen turvaamiseksi.

Vakuutuskannan luovutuksen yhteydessä luovutettavan vakuutuskannan mukana vastaanottavaan työttömyyskassaan siirtyisi luovuttavan kassan varoista se osa, joka vastaa luovutettavaa vakuutuskantaa. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että jos työttömyyskassa päättäisi jatkaa vain palkkatyöntekijöitä vakuuttavana työttömyyskassana, vastaanottavaan työttömyyskassaan siirtyisi yrittäjien vakuuttamiseen ja yhdistelmävakuutuksen yrittäjätulon vakuuttamiseen liittyvät varat.

Toiseksi työttömyyskassa voisi kassan kokouksen päätöksellä sulkea yhdistelmävakuutuksen niin, että se ei enää vakuuttaisi uusia monimuotoisesti työllistyviä jäseniä yhdistelmävakuutettuina. Jo yhdistelmävakuutettujen jäsenten jäsenyys ja siihen perustuvat oikeudet ja velvollisuudet jatkuisivat. Yritystulon vakuuttamiseen kohdistuvan tasoitusrahaston ja jäsenmaksutuoton perusteella jatkettaisiin ansiopäivärahan maksamista olemassa oleville jäsenille. Poikkeuksena rahoituksen erillisyyteen, jos yritystulon vakuuttamisen varat eivät riittäisi työttömyyskassan vastuiden kattamiseen, tähän voitaisiin käyttää palkkatulon vakuuttamiseen kohdistuvia varoja eli palkkatyön jäsenmaksun tuottoa ja tasoitusrahaston varoja.

Työttömyyskassan vakuutuskanta ei voisi itsenäisesti hakeutua selvitystilaan eikä sitä voitaisi hakea myöskään konkurssiin.

4.1.5

Rahoitus

Sillä, että työttömyyskassa voisi jatkossa vakuuttaa sekä palkkatyöntekijöitä että yrittäjiä, ei olisi vaikutusta työttömyyskassan maksamien palkansaajan tai yrittäjän ansiopäivärahan, työttömyyskassan maksaminen muiden etuuksien ja korvausten taikka sen järjestämän jäsentensä työllisyyttä tukevan toiminnan rahoitukseen. Jos työttömyyskassa vakuuttaisi sekä palkansaajia että yrittäjiä ja mahdollisesti myös yhdistelmävakuutettuja, tulolajien vakuuttamisessa noudatettaisiin jäsenmaksussa, tasoitusrahastossa ja varojen käytössä varojen erillisyyttä. Työttömyyskassoissa, jotka päättävät vakuuttaa sekä palkkatyöntekijöitä että yrittäjiä, tai jotka päättävät vakuuttaa yhdistelmävakuutettuja, muodostuu kaksi jäsenmaksua ja kaksi tasoitusrahastoa, joista muodostuu kaksi vakuutuskantaa. Vakuutuskannat muodostuisivat palkkatulon vakuuttamisesta ja yritystulon vakuuttamisesta. Yhdistelmävakuutettujen ansiopäivärahamenosta se osa, joka perustuu palkkatuloon, rahoitettaisiin palkansaajan ja työnantajan työttömyysvakuutusmaksun tuotosta kertyvillä varoilla ja työttömyyskassan jäsenmaksuista kertyvillä varoilla.

Yrittäjät, maatalousyrittäjät, perhehoitajat taikka apurahansaajat eivät maksa palkansaajan työttömyysvakuutusmaksua eikä heistä makseta myöskään työnantajan työttömyysvakuutusmaksua. Tämän vuoksi se osa ansiopäivärahamenosta, joka perustuu yrittäjän tai maatalousyrittäjän työttömyyskassassa vakuuttamaan vakuutustuloon, yhdistelmävakuutuksessa vakuutettuun perhehoitajan hoitopalkkioon taikka työskentelyapurahaan, rahoitettaisiin työttömyyskassan jäsenmaksuista kertyvillä varoilla.

Yhdistelmävakuutuksessa huomioitavan monimuotoisen työllistymisen jäsenmaksurahoitus järjestettäisiin siten, että kullakin yhdistelmävakuutusta tarjoavalla työttömyyskassalla olisi yhdistelmävakuutuksen rahoitusta varten kaksi jäsenmaksua, joista toinen kohdistuisi ansiopäivärahan palkkatuloon perustuvan osuuden rahoittamiseen ja toinen yrittäjätuloon perustuvan osuuden rahoittamiseen. Käytännössä jäsenmaksun perintä olisi mahdollista järjestää siten, että laskutettaessa käytettäisiin näistä kahdesta maksusta muodostuvaa yhteismäärää, mikä voisi näyttäytyä jäsenelle yhtenä kokonaisjäsenmaksuna. Finanssivalvonta vahvistaisi yhdistelmävakuutusta tarjoavalle työttömyyskassalle sen jäsenmaksut nykytilaa vastaavasti.

Etuusmenoon kohdistuvat hallintokulut rahoitettaisiin edellä kuvatulla tavalla tulonlähteiden mukaan jaoteltuna.

Rahoituksen erillisyydestä seuraa myös, että yhdistelmävakuutusta järjestävän työttömyyskassan tulisi säilyttää saamansa palkkatulon ja yritystoiminnan tulon vakuuttamiseen kohdistuva jäsenmaksutuotto toisistaan erillään. Tästä seuraa erillisten tasoitusrahastojen keräämistä ja ylläpitämistä koskeva vaatimus. Palkkatulon vakuuttamisen osalta tasoitusrahaston tulisi vastata vähintään yhden ja enintään neljän vuoden kassan omalla vastuulla olevaa palkkatuloon perustuvaa etuusmenoa, hallintokulua ja jäsenten työllisyyden tukemisesta aiheutuvaa kustannusta vastaavaa määrää. Tämä vastaisi nykyistä palkansaajan ansiopäivärahan rahoitusta. Siltä osin kuin kassa vakuuttaa yrittäjän tai maatalousyrittäjän vakuutustuloa, vakuutuksessa yrittäjätulona käsiteltävää perhehoitajan hoitopalkkioita taikka työskentelyapurahaa, tasoitusrahaston tulisi vastata vähintään kahden ja puolen vuoden mutta enintään seitsemän vuoden kassan omalla vastuulla olevaa etuusmenoa, hallintokulua ja jäsenten työllisyyden tukemisesta aiheutuvaa kustannusta vastaavaa määrää. Tämä vastaisi nykyistä yrittäjän ansiopäivärahan rahoitusta.

Varojen erillisyydestä seuraa myös, että sijoitustoiminnassa varat tulisi pitää toisistaan erillään. Varojen erillisyydestä seuraa edelleen, että yhdistelmävakuutusta tarjoavaa työttömyyskassaa koskisi erilliset tavat kattaa tilipäätöksen osoittama vakuutustoiminnan vajaus palkkatulon ja yritystoiminnan tulon vakuuttamista koskevan alijäämän osalta.

4.1.6

Yhteenveto esitetyistä muutoksista

Taulukko 9.Esityksen keskeiset ehdotukset ja niiden vaikutukset

4.1.7

Yleistukilaki

Yleistukilakiin tehtäisiin ansiopäivärahan yhdistelmävakuutuksesta johtuva muutos lain 2 §:n 1 kohtaan, jossa säädetään työttömyysturvalain mukaisen ansiopäivärahan ja yleistuen välisestä suhteesta. Vastaavasti kuin palkansaajan tai yrittäjän ansiopäivärahaan oikeutetulla myöskään yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahaan oikeutetulla ei olisi oikeutta yleistukeen.

Yleistukilain 12 §:ssä säädetään yleistuen odotusajasta ja lain 18 §:ssä yleistuen maksamisesta osittaisena. Kummassakin säännöksessä säädetään, miten työttömyysturvalain 5 luvussa tarkoitetussa työssäoloehdossa huomioitavat viikot vaikuttavat odotusaikaan (sitä vähentävästi) tai yleistuen osittamiseen (yleistukea ei ositeta, jos henkilö on täyttänyt työttömyysturvalaissa tarkoitetun työssäoloehdon). Näihin pykäliin ei esitetä yhdistelmävakuutuksen vuoksi muutosta. Kela tutkisi yhdistelmävakuutuksen työssäoloehtoa kerryttävät kuukaudet vastaavalla tavalla kuin työttömyyskassa ne tutkii. Siltä osin kuin yrittäjänä työllistyvän yleistuen hakijan yritystoiminta on niin vähäistä, että sitä ei koske eläkevakuutusvelvollisuus, Kela tutkisi huomioitavan tulon määrän työttömyyskassassa vakuutetun vakuutustulon perusteella, jos henkilö olisi yhdistelmävakuutettu jäsen työttömyyskassassa. Jos henkilö ei ole työttömyyskassan jäsen, Kela tutkisi yritystoiminnan tulon soveltuvalla tavalla yritystoimintaa koskevia tietoja hyödyntäen.

Yleistukilain 50 §:ssä säädetään yleistuen rahoituksesta. Pykälän 2 momentin mukaan yleistukea rahoitetaan myös työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain mukaisella työttömyysvakuutusmaksun tuotoilla enintään 400 yleistuen maksupäivältä, jos yleistuen saaja on täyttänyt työttömyysturvalain 5 luvussa tarkoitetun palkansaajan työssäoloehdon. Vastaavasti työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 23 §:ssä säädetään perusturvaan tilitettävästä työttömyysvakuutusmaksukertymästä. Näitä yleistuen rahoitusta koskevia säännöksiä ei ole tarpeen muuttaa, koska säännösten mukaan palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun tuottoa käytetään ainoastaan etuusmenoon, jossa etuuden saaja on täyttänyt palkansaajan työssäoloehdon. Sitä ei toisin sanoen kohdenneta etuusmenoon, jossa henkilö on täyttänyt yrittäjän työssäoloehdon eikä sitä kohdennettaisi etuusmenoon, jossa henkilö olisi täyttänyt yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon.

4.2

Pääasialliset vaikutukset

4.2.1

Taloudelliset vaikutukset

https://stm.fi/hanke?tunnus=STM047:00/2025

Alla olevat arviot yhdistelmävakuutuksen henkilöpiiristä ja vakuutuksen hinnasta perustuvat valtiovarainministeriön laskelmiin. Arvioiden yksityiskohdat ja perustelut on esitetty valtiova-rainministeriön valmistelemassa erillismuistiossa, joka on julkisessa palvelussa osoitteessa.

4.2.1.1

Vaikutukset kotitalouksien asemaan

Yleistä

Yhdistelmävakuutuksen potentiaalinen kohdejoukko voi olla hieman arvioitua 110 000 henkilöä suurempi, jos yhdistelmävakuutuksen suosio olisi suurta pakollisen YEL-vakuutuksen työtulorajan alittavien yrittäjien joukossa.

Yhdistelmävakuutuksen hankkiminen tulee arvion mukaan mahdolliseksi noin 110 000 monimuotoisesti työllistyvälle henkilölle.Tästä joukosta enintään noin 14 000 henkilölle, joilla ei nykyisin kerry palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa, syntyisi yhdistelmävakuutuksen myötä mahdollisuus täyttää työssäoloehto ja siirtyä perusturvalta ansioturvan piiriin. Lopuille noin 96 000 henkilölle, jotka jo nyt kerryttävät tai voisivat kerryttää työttömyyskassan jäsenenä palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa, yhdistelmävakuutus tarjoaisi mahdollisuuden nostaa ansiopäivärahan tasoa. Kummankin ryhmän osalta muutos voisi kannustaa työttömyyskassassa vakuuttautumiseen.

Kustannusneutraali vakuutuspiiri (engl. cost-neutral risk pool) on yhdistelmävakuutuksen kontekstissa teoreettinen kuvaus yhdistelmävakuutuksen piiriin valikoituvasta joukosta, jonka arvioidaan pystyvän jatkuvasti rahoittamaan jäsenmaksuillaan tässä joukossa syntyvistä odotusarvioisista ansiopäivärahamenoista sen osuuden, joka on rahoitettava työttömyyskassan jäsenmaksuilla. Ei-kustannusneutraali vakuutuspiiri puolestaan on sellainen, joka tarvitsee ulkopuolista (esim. valtion) subventiota kattaakseen vakuutuksen menot.

Yhdistelmävakuutuksen ottaminen olisi monimuotoisesti työllistyville vapaaehtoista. Tästä seuraa, että yhdistelmävakuutus vaikuttaisi tosiasiassa yllä kuvattua pienempään joukkoon ihmisiä. Valtiovarainministeriön tekemän henkilötason tietoihin perustuvan mallinnuksen perusteella on arvioitu, että yhdistelmävakuutukselle voisi muodostua edellä mainitusta noin 110 000 monimuotoisesti työllistyvän kohdejoukosta noin 30 000 henkilön kustannusneutraalivakuutuspiiri vakuutuksen käynnistämisvaiheessa. Arvioidusta vakuutuspiiristä noin 2 000 henkilöä olisi sellaisia, jotka eivät täytä nykyisiä palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa.

Vaihtoehtoisten mallinnustapojen ja herkkyysanalyysin pohjalta voidaan arvioida, että yhdistelmävakuutettujen määrä jää todennäköisesti edellä arvioitua pienemmäksi, jos

1. kohdejoukon keskimääräinen riskinottohalukkuus on arvioitua korkeampi tai

2. palkansaajan työssäoloehdon täyttävät henkilöt eivät arvosta oletetulla tavalla yhdistelmävakuutuksen tuomaa vakuutushyötyä.

Vaikka yhdistelmävakuutukselle arvioidaan olevan käynnistämisvaiheessa riittävästi kysyntää, tähän käynnistämisvaiheeseen liittyy riski arvioitua korkeammasta kustannustasosta, jos vakuutettujen joukko jää selvästi arvioitua pienemmäksi esimerkiksi vakuutettujen arvioitua matalamman maksuhalukkuuden vuoksi. Yksilötason aineistoihin pohjautuvan arvion mukaan yhdistelmävakuutuksen toteuttaminen on taloudellisesti järkevää erityisesti pidemmällä aikavälillä, kun vakuutuksen järjestäjä on saanut kerättyä lakisääteisen tasoitusrahaston kokonaisuudessaan.

Kotitalouksien asemaa vahvistavat vaikutukset

Yhdistelmävakuutus vaikuttaisi vakuutuksen ottaneiden taloudelliseen asemaan työttömyysaikana. Vaikutusten laajuudet riippuvat kohdejoukon koosta ja siitä, kuinka paljon yhdistelmävakuutusmalli parantaa vakuutettujen työttömyysturvan tasoa. Lähtökohtaisesti muutokset ovat työttömyysturvan saajien taloudellista asemaa parantavia. Vakuutuksen ottaminen luo taloudellista turvaa myös vakuutuksen voimassaoloaikana, vaikka vakuutustapahtumia ei olisikaan.

Yksilötasolla tarkasteltuna yhdistelmävakuutuksen ensisijainen vaikutus sen ottajille on, että he voivat työttömäksi jäädessään saada korkeampaa työttömyysetuutta kuin mitä he voimassa olevan lainsäädännön perusteella saisivat. Koko kohdejoukossa (noin 110 000 henkilöä ilman apurahansaajia) yhdistelmävakuutuksen ansiopäivärahaan tuoman korotuksen mediaani on noin 18,0 prosenttia verrattuna seuraavaksi korkeimpaan tarjolla olevaan työttömyysetuuteen. Tässä laskelmassa on huomioitu arvio siitä, miten kohdejoukon henkilöiden ansiopäivärahat soviteltaisiin, jos työttömäksi jäädessä heiltä päättyy ainoastaan heidän korkein tulonsa.

Yhdistelmävakuutuksesta työttömyysaikana hyötyvien joukko ja kotitalousvaikutukset riippuisivat vakuutuksen ottajien lukumäärän lisäksi myös vakuutettujen työttömyysriskistä – eli siitä kuinka paljon yhdistelmävakuutuksen ottaneita työttömiä lopulta olisi. Arvioissa on oletettu, että monimuotoisesti työskentelevillä vain toinen työllistymisen muoto päättyy toisen jatkuessa työttömyysaikana, jolloin jatkuvan työllistymisen tulot huomioidaan ja työttömyysetuus maksetaan soviteltuna työttömyysajalta.

Arvion mukaan työttömyysetuus muuttuisi yleistuesta ansiopäivärahaksi noin 1 200 henkilöllä. Keskimääräinen maksettava soviteltu yleistuki muuttuisi sovitelluksi ansiopäivärahaksi, ja etuus nousisi tässä ryhmässä noin 29 eurosta noin 45 euroon. Kuukausitasolla keskimääräinen nousu on noin 350 euroa. Lisäksi kohderyhmän osalta toimeentuloa vahvistaisi se, että ansiopäivärahaan, toisin kuin yleistukeen, ei sovelleta tarveharkintaa. Ansiopäivärahaa ei koske myöskään yleistuessa sovellettava tuen osittaisuus taikka odotusaika.

Heillä, jotka ovat jo nykyisin vakuuttaneet palkka- tai yrittäjätulojaan, yhdistelmävakuutus korottaisi ansiopäivärahaa, mutta muutos olisi pienempi kuin perusturvalta ansioturvalle siirtyvillä. Korotus riippuisi lisävakuutettavan tulon määrästä. Arvion mukaan noin 1 400 henkilöllä, joilla ensisijainen työttömyysvakuutus ilman yhdistelmävakuutusta olisi palkansaajan ansioturva, keskimääräinen soviteltu ansiopäiväraha nousisi noin 53 eurosta noin 69 euroon ja noin 350 henkilöllä, joilla ensisijainen työttömyysvakuutus olisi yrittäjän työttömyysvakuutus, soviteltu ansiopäiväraha nousisi noin 44 eurosta noin 54 euroon. Yllä olevat arviot perustuvat arvioituun yhdistelmävakuutuksen vakuutuspiiriin ja työttömyysriskeihin kohdejoukossa. Arvioihin liittyy epävarmuutta.

Kummassakin ryhmässä muiden täydentävien etuuksien tarve, kuten asumistuen ja toimeentulotuen tarve vähenisi. Yhdistelmävakuutuksen kohdejoukosta nykyisin työttömyysaikana noin 14 prosenttia sai yleistä asumistukea ja noin kolme prosenttia perustoimeentulotukea. Jos osuudet koskevat myös työttömäksi jääviä yhdistelmävakuutettuja, pienenisi yleinen asumistuki noin 400 henkilöllä ja toimeentulotuki noin sadalla henkilöllä. Täydentävien tukien pieneneminen vähentää näitä tukia saavien yhdistelmävakuutettujen saamaa taloudellista hyötyä. Esimerkiksi yleistä asumistukea saavan kotitalouden, jonka tulot kasvat 350 euroa (keskimääräinen työttömyysetuuden kasvu perusturvalta yhdistelmävakuutukseen siirtyvällä) asumistuen taso laskee enimmillään noin 123 euroa kuukaudessa. Toimeentulotuki laskee muiden etuuksien muutoksia vastaavasti, jolloin toimeentulotukea saavan kotitalouden taloudellinen tilanne ei muutu, vaikka työttömyysetuus nousee. Jos työttömyysetuuden taso nousee yhdistelmävakuutuksen myötä niin paljon, että toimeentulotuen tarve päättyy, paranee kotitalouden taloudellinen asema.

Kotitalouksien asemaa heikentävät vaikutukset

Vastaavasti kuin palkansaajana taikka yrittäjänä työttömyyskassassa vakuutetulla, myös yhdistelmävakuutuksessa tulojen vakuuttamiseen liittyy velvoite maksaa työttömyyskassan jäsenmaksua. Jäsenyysaikana jäsenmaksun maksaminen vähentää kotitalouksien käytettävissä olevaa tuloa. Koska työttömyyskassan jäsenmaksu on edelleen vähennettävissä verotettavasta tulosta, nettovaikutus ei ole työttömyyskassan jäsenmaksun suuruinen.

Työttömyyskassan jäsenmaksu on verotuksessa huomioitava vähennys. Verovapaalla apurahalla vuoden aikana työskentelevät eivät voisi vähentää työttömyyskassan jäsenmaksua verotuksessa, jos heillä ei ole työskentelyapurahan lisäksi muuta, verotettavaa ansiotuloa apurahan myöntämisvuotena. Esityksessä ei myöskään ehdoteta, että tuloverolain 82 §:ssä säädetyn verovapaan apurahan ylärajaa korotettaisiin tai että apurahoja taikka perhehoitajan hoitopalkkiota korotettaisiin. Tästä seuraa, että näitä tuloja työttömyyskassassa vakuuttavalla ja näin ollen uutta työttömyyskassan jäsenmaksua maksavalla henkilöllä kyseisestä toiminnasta käteen jäävän tulon määrä voisi pienentyä nykytilaan verrattuna.

Yhdistelmävakuutus ja sen myötä etenkin työttömyysetuuden sovitteluun syntyvät muutokset voivat vaikuttaa negatiivisesti henkilöihin, jotka eivät jatkossakaan vakuuttaisi perhehoitajan hoitopalkkiota tai työskentelyapurahaa joko yhdistelmävakuutuksessa tai yrittäjätulona ilman yhdistelmävakuutuksen edellyttämää monimuotoista työllistymistä, ja jotka saisivat perhehoitajan hoitopalkkiota tai työskentelyapurahaa työttömyysaikanaan. Perhehoitajan hoitopalkkio ja työskentelyapuraha siirtyisivät ansiopäivärahaa maksettaessa soviteltaviksi tuloiksi, kun niitä ei tällä hetkellä huomioida lainkaan ansiopäivärahaa maksettaessa. Ansiopäivärahan saajilla sovittelussa puolet soviteltavasta tulosta pienentää maksettavaa päivärahaa. Perhehoidon palkkion osalta muutos koskisi vuoden 2024 tietojen perusteella arviolta noin 720 ansiopäivärahan saajaa. Osa näistä henkilöistä voi ottaa yhdistelmävakuutuksen.

Vaikutus tulee siitä, että myös tarveharkinnan suojaosan alle jäävästä 311 eurosta 50 % huomioidaan sovittelussa.

Yleistuessa perhehoitajan hoitopalkkio ja työskentelyapuraha siirtyisivät tarveharkinnassa huomioitavista tuloista soviteltaviksi tuloksi. Yleistuen tarveharkinnassa nämä tuloerät huomioitaisiin siltä osin kuin säännöllisesti saatavia tuloja on vähintään 311 euroa kuukaudessa, ja ylittävältä osalta tulo vähentää yleistuen määrää 50 %:lla. Yleistuessa tarveharkintaa ei sovelleta työllistymistä edistävään palveluun osallistumisen aikana. Yleistuen sovittelussa sen sijaan huomioidaan satunnainenkin tulo, ja 50 %:ia tulosta pienentää yleistukea paitsi työttömyysaikana myös työllistymistä edistävään palveluun osallistuttaessa. Tarveharkinnasta sovitteluun siirryttäessä yleistuki pienenee noin 155 euroa niillä yleistuen saajilla, jotka saavat perhehoidon hoitopalkkiota.Vuoden 2024 tiedoilla muutos koskisi noin 400 yleistuen saajaa. Osa näistä henkilöistä voi ottaa yhdistelmävakuutuksen.

Koska perhehoitajana toimimiseen sovellettaisiin jatkossakin työllistymisen sitovuutta koskevaa työvoimapoliittista arviointia, on mahdollista, että tapauksia, joissa toiminta katsottaisiin sivutoimiseksi ja hoitopalkkio soviteltaisiin, on verrattain vähän.

Vastaavasti työskentelyapurahan muuttuminen vakuutettavaksi tuloksi johtaa siihen, että se huomioidaan sovittelussa myös niillä työttömillä, jotka eivät ole vakuuttaneet apurahaa, mutta saavat sitä työttömyysaikana. Jo nykyisin verotettavat apurahat on huomioitu sovitellussa, mutta valtaosa työskentelyapurahoista on verovapaita. Verovapaat apurahat huomioidaan yleistuen tarveharkinnassa, joten näiden osalta muutos sovitteluun siirtymisestä olisi noin 155 euroa kuukaudessa kuten edellä perhehoidon palkkion osalta kuvattu. Koska työvoimapoliittinen arviointi tyypillisesti estää apurahan saajilta työttömyysetuuden saamisen apurahan saamisen aikana, vaikuttaa sovitteluun siirtyminen todennäköisesti hyvin harvaan apurahan saajaan.

Lisäksi muutos, jonka mukaan työmarkkinoilla olon estävä perhehoitajana toimiminen tai työskentelyapurahakausi eivät jatkossa pidentäisi työssäoloehdon tarkastelujaksoa, voi myös vaikuttaa oikeuteen saada ansiopäivärahaa. Osa perhehoitajana toimivista taikka työskentelyapurahalla työskentelevistä työttömyyskassan jäsenistä täyttää nykyisin palkansaajan työssäoloehdon siksi, että toiminta pidentää 28 kuukauden mittaista työssäoloehdon tarkastelujaksoa. Jos henkilö ei vakuuta työskentelyapurahaa taikka perhehoitajan hoitopalkkiota, työssäoloehto ei kerry. Koska nämä kaudet eivät jatkossa pidennä tarkastelujaksoa, niitä edeltävän palkkatyön tulee sopia normaalin 28 kuukauden mittaiselle tarkastelujaksolle, jotta työssäoloehto voi täyttyä ja ansiopäivärahaoikeus syntyä. Yrittäjien kohdalla tarkastelujakso on merkittävästi pidempi, 48 kuukautta. Tämän vuoksi ja siksi, että yrittäjät ylipäätään kuuluvat työttömyyskassaan harvemmin kuin palkansaajat, vaikutus kohdistunee vähäisemmin yrittäjinä työskenteleviin henkilöihin. On kuitenkin todennäköistä, että tämä muutos vaikuttaa korkeintaan pieneen henkilöjoukkoon.

Vaikutukset kotitalouksien saamaan muuhun sosiaaliturvaan

Työttömyysetuus voi olla perusteena sairaus- ja vanhempainpäivärahoille tai kuntoutusrahalle, jotka perustuvat pääsääntöisesti etuuden alkua edeltävän 12 kuukauden tuloihin. Tälle tarkastelujaksolle ajoittuvista etuustuloista määritetään laskennallinen etuusperusteinen tulo. Yhdistelmävakuutus kasvattaisi työttömyysetuuden suuruutta nykyisestä niillä vakuutuksen ottajilla, jotka jäävät työttömiksi. Aiempaa suurempi työttömyysetuus nostaa edelleen sairaus- ja vanhempainpäivärahan tai kuntoutusrahan tasoa niillä henkilöillä, joilla yhdistelmävakuutukseen perustuva ansiopäiväraha ajoittuu sairaus- ja vanhempainpäivärahan tai kuntoutusrahan perusteessa huomioitavien tulojen tarkastelujaksolle. Muutoksen vaikutukset sairausvakuutuslain mukaisiin päivärahoihin ja niiden rahoitukseen arvioidaan vähäisiksi, mutta vaikutukset voivat yksittäistapauksissa olla vähäistä suurempia.

Ansiopäivärahan perusteena oleva ansio päivässä*työttömyysjakson kesto päivinä*0,75*0,015= eläkekertymä työttömyyden ajalta vuodessa.

Ansiopäivärahan ajalta karttuu eläkettä. Eläkettä laskettaessa otetaan huomioon 75 % työttömyysturvalain mukaisen ansioon suhteutetun päivärahan perusteena olevasta ansiosta ja eläkettä kertyy vuodessa 1,5 prosenttia tästä määrästä. Henkilöillä, jotka yhdistelmävakuutus toisi uusina saajina ansiopäivärahan piiriin alkaisi karttua eläkettä työttömyysajalta. Tällaisia henkilöitä olisi arvion mukaan noin 1 200. Henkilöillä, joilla ansiopäivärahan perusteeksi huomioitava tulo nousee yhdistelmävakuutuksen johdosta, myös eläkekarttuma kasvaa. Tällaisia henkilöitä olisi noin 1 800. Mikäli otetaan huomioon yhdistelmävakuutettujen arvioitu keskimääräinen työttömyyden kesto vuodessa ja arvioidut yhdistelmävakuutetun vuositulot, yhdistelmävakuutetun keskimääräinen eläkekertymä työttömyyden ajalta olisi noin 25 euroavuodessa.

4.2.1.2

Vaikutukset yksityisiin työnantajiin

Yhdistelmävakuutuksella ei arvioida olevan merkittäviä välittömiä tai välillisiä vaikutuksia yksityisiin työnantajiin. Joitakin vähäisiä vaikutuksia muutoksella niihin kuitenkin olisi.

Yhdistelmävakuutuksella voi olla yksityisiä työnantajia koskeva työantajan työttömyysvakuutusmaksua nostava vaikutus, jota on kuvattu alla luvussa 4.2.1.3, Vaikutukset julkiseen talouteen. Vaikutus on kuitenkin arvioitu vähäiseksi.

Yhdistelmävakuutetun työttömyysaikainen etuus olisi parempi kuin nykysäännösten mukainen työttömyysetuus on. Tästä on arvioitu syntyvän vähäinen työllisyyttä heikentävä vaikutus, mikä voi koskea myös sitä, miten yksityiset työnantajat saavat työntekijöitä avoimiin tehtäviin (työn tarjonnan heikentyminen). Toisaalta mahdollisuus yhdistää palkkatuloa ja yritystoiminnan vakuutustuloa ansiopäivärahan perusteessa voi kannustaa vakuutettuja monimuotoiseen työllistymiseen. Tiedossa ei kuitenkaan ole sellaista tutkimusta, joka koskisi monimuotoisen vakuutustulopohjan yhteyttä työn tarjontaan. Tämän vuoksi ei ole mahdollista arvioida, voisiko yhdistelmävakuutuksen kaltaisella järjestelmällä olla yksityisiä työnantajia koskeva työn tarjontaa vahvistava vaikutus. Lisäksi, vaikka vaikutusta voitaisiinkin arvioida, kohderyhmän pienen koon vuoksi vaikutus olisi todennäköisesti vähäinen.

4.2.1.3

Vaikutukset julkiseen talouteen

Valtiovarainministeriön tekemän mallinnuksen mukaan yhdistelmävakuutuksen piiriin hakeutuisi vakuutuksen käynnistämisvaiheessa noin 30 000 henkilöä, mikä nostaa maksettujen työttömyysetuuksien määrää staattisesti vuositasolla noin 5,5 miljoonalla eurolla. Muutoksesta noin 1,9 miljoonaa kohdistuu Työllisyysrahaston rahoitettavaksi, noin 0,83 miljoonaa valtion ja kuntien rahoitettavaksi ja loppuosa jää rahoitettavaksi yhdistelmävakuutusta tarjoavien työttömyyskassojen jäsenmaksuilla. Kuntien rahoitusosuus staattisesta ansiopäivärahamenon noususta jää arvion mukaan todella vähäiseksi.

Menojen lisäyksen/vähentymisen tulisi olla noin 10 miljoonaa euroa vuodessa, että sillä olisi vaikutusta työnantajien ja palkansaajien vakuutusmaksuprosenttiin 0,01 prosenttiyksikön tarkkuudella.

Tutkimusten valossa on todennäköistä, että staattisen vaikutuksen lisäksi aiempaa korkeampi työttömyysetuuden tason kasvattaa työttömyysjaksojen keskimääräistä kestoa. Jos myös tämä dynaaminen vaikutus otetaan huomioon, Työllisyysrahaston ansiopäivärahamenojen arvioidaan kasvavan yhteensä noin 3,0 miljoonalla eurollaja valtion ja kuntien noin 4,0 miljoonalla eurolla vuositasolla. Negatiivinen vaikutus julkiseen talouteen voi nousta kokonaisuudessaan noin 11,5 miljoonaan euroon, mikäli julkisen talouden vaikutusta arvioidaan sen pohjalta, että valtiovarainministeriön arvion mukaan yksi lisätyöllinen vahvistaa julkista taloutta noin 26 200 eurolla vuodessa.

Kuntien osuus 3,9 miljoonan euron julkisen talouden vaikutuksesta arvioidaan olevan noin 333 000 euroa, eli noin 8,3 prosenttia valtion ja kuntien rahoitusosuuden kasvusta. Kustannusten kasvu jakautuu melko tasaisesti asukasluvun mukaan kuntien välillä ja esimerkiksi Helsingin kaupungin työttömyysturvan rahoitusosuuden arvioidaan kasvavan noin 51 000 eurolla vuodessa.

Yhdistelmävakuutuksen ansiopäivärahoja korottava staattinen vaikutus vähentää karkean arvion mukaan etuusmenoja yleisen asumistuen osalta noin 111 000 eurolla ja toimeentulotuen osalta noin 47 000 eurolla.

Edellä arvioidut vaikutukset syntyisivät vuodesta 2029 alkaen. Kuitenkin, jos yhdistelmävakuutuksen vakuutuspiiri laajenee hitaasti, voivat alkuvaiheen vaikutukset toteutua pienempinä. Kun työttömyyskassat ovat kerryttäneet yhdistelmävakuutuksen edellyttämän kassakohtaisen tasoitusrahaston, vakuutusmaksutason arvioidaan laskevan, minkä arvioidaan kasvattavan vakuutuspiiriä ja etuuskuluja pidemmällä aikavälillä.

Käytettäessä luvussa 4.2.1.1 laskettua yhdistelmävakuutetun keskimääräistä eläkekertymää työttömyyden ajalta vuodessa noin 25 euroa saadaan, että kaikkien yhdistelmävakuutettujen eläkekertymä työttömyyden ajalta vastaa noin 700 000 euroa vuodessa. Suurin osa henkilöistä ei kuitenkaan tulisi uusina henkilöinä ansiosidonnaisen piiriin, joten todellinen vaikutus eläkekertymään olisi arviota selvästi pienempi.

4.2.1.4

Vaikutukset kansantalouteen ja työllisyysvaikutukset

Yhdistelmävakuutuksen keskeinen vaikutus on, että se nostaa työttömäksi jäävien vakuutettujen työttömyysetuutta. Yhdistelmävakuutus voisi valtiovarainministeriön arvion mukaan koskea vakuutuksen käynnistämisvaiheessa noin 30 000 henkilön kustannusneutraalia vakuutuspiiriä. Vastaavasti kuten edellä kotitalousvaikutuksia koskevan arvioinnin yhteydessä on todettu, vakuutuksen ottajien lukumäärän lisäksi vaikutukset julkiseen talouteen ja työllisyyteen riippuisivat myös vakuutettujen työttömyysriskistä – eli siitä kuinka paljon yhdistelmävakuutuksen ottaneita ja siihen perustuvaa ansiopäivärahaa saavia työttömiä lopulta olisi. Arvioissa on oletettu, että monimuotoisesti työskentelevillä vain toinen työllistymisen muoto päättyy toisen jatkuessa työttömyysaikana, jolloin jatkuvan työllistymisen tulot huomioidaan ja työttömyysetuus maksetaan soviteltuna työttömyysajalta. Näillä perusteilla, jos korkeamman ansiopäivärahan arvioidaan pidentävän työttömyysjaksoja joustolla 0,79 (Uusitalo & Verho, 2010), yhdistelmävakuutuksella arvioidaan olevan noin 440 henkilötyövuoden suuruinen negatiivinen vaikutus työllisyyteen. Negatiivinen työllisyysvaikutus on sitä suurempi, mitä suuremmaksi yhdistelmävakuutuksen suosio muodostuu, minkä vuoksi riskit tämän arvion suhteen ovat alasuuntaiset.

Edellä arvioidut vaikutukset syntyisivät vuodesta 2029 alkaen. Kuitenkin, jos yhdistelmävakuutuksen vakuutuspiiri laajenee hitaasti, voivat alkuvaiheen vaikutukset toteutua pienempinä. Kun työttömyyskassat ovat kerryttäneet yhdistelmävakuutuksen edellyttämän kassakohtaisen tasoitusrahaston, vakuutusmaksutason arvioidaan laskevan, minkä arvioidaan kasvattavan vakuutuspiiriä ja työllisyysvaikutuksia pidemmällä aikavälillä.

Valmistelussa ei ole voitu arvioida, voisiko yhdistelmävakuutus muuttaa esimerkiksi kannusteita tarjota tietynlaista työnteon muotoa tai ottaa sitä vastaan, eli voisiko yhdistelmävakuutuksesta säätäminen johtaa palkkatyön teetettävän työn muuttumiseen yrittäjätyöksi. Ei ole myöskään tiedossa voisiko yhdistelmävakuutus vaikuttaa yleisemmin työtä koskeviin ehtoihin. Vaikka tällaisen muutoksen aikaansaaminen ei ole esityksen tavoitteena, on mahdollista, että yhdistelmävakuutus voisi kannustaa esimerkiksi lisäämään epätyypillisten työnteon muotojen tarjontaa ja/tai kysyntää. Tällaisella kehityksellä olisi todennäköisesti erilaisia vaikutuksia koettuun työelämän laatuun, yksilöiden hyvinvointiin kuin myös julkiseen talouteen.

intermittents du spectacle Esimerkiksi Ranskassa, jossa on käytössä viihdealalla toimiville taiteilijoille ja teknikoille oma-järjestelmä, järjestelmällä on havaittu olleen vaikutuksia työnteon kannustimiin ja sitä on käytetty myös henkilöstösuunnittelussa hyväksi. Järjestelmän kulut ovat olleet suuret (ks. alaluku 5.2.5). Jos yhdistelmävakuutus tuottaisi vastaavia vaikutuksia kuin joita Ranskassa on havaittu, mahdolliset negatiiviset vaikutukset kohdistuisivat todennäköisesti työelämässä haavoittuvammassa asemassa oleviin, kuten nuoriin ja maahanmuuttajataustaisiin henkilöihin. Vaikutukset olisivat mahdollisesti suuremmat naisilla, jotka tekevät miehiä useammin epätyypillistä työtä (ks. alaluku 2.7.1).

Lisäksi huomioitavaa on, että monimuotoista työllistymistä voivat myös rajoittaa esimerkiksi kilpailukieltosopimukset, mikä osaltaan vähentäisi monimuotoiseen työllistymiseen liittyviä positiivisia vaikutuksia, kuten vapautta valita työtehtäviä.

4.2.2

Muut ihmisvaikutukset ja yhteiskunnalliset vaikutukset

4.2.2.1

Perus- ja ihmisoikeudet

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Voidaan arvioida, että monimuotoisen työllistymisen huomioiva työttömyysvakuutus eli yhdistelmävakuutus osaltaan voisi mahdollistaa monimuotoista työllistymistä ja että sen myötä erilaiset työnteon muodot tulisivat huomioiduiksi työttömyysturvajärjestelmässä aiempaa tasapuolisemmin. Yhdistelmävakuutus parantaisi erityisesti sellaisten henkilöiden asemaa, jotka työskentelevät aloilla, joilla monimuotoinen työllistyminen on tyypillistä, kuten kulttuuri- ja taidealoilla.

Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Saman pykälän 2 momentissa puolestaan säädetään, että lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella.

Työnteon vakuuttaminen työttömyysturvan yhdistelmävakuutuksella vaikuttaa vakuutuksen ottaneiden henkilöiden toimeentuloon mahdollisen työttömyyden aikana. Muutos tuo todennäköisesti uusia henkilöitä ansioturvan piiriin. Monimuotoisesti työllistyneiden yhdistelmävakuutettujen ansiopäivärahan määrän laskennassa huomioitaisiin useampia tulolajeja nykytilaan verrattuna. Muutokset nostaisivat työttömyysetuuden tasoa osalla vakuutetuista. Näin muutos vahvistaisi monimuotoisesti työllistyvien, työttömäksi jäävien kykyä vastata ensisijaisella, työttömyyden perusteella maksettavalla etuudella muun muassa asumisen kustannuksista. Muutoksella olisi myönteinen vaikutus myös kykyyn vastata huollettavien lasten elatuksesta.

Esitettyjen muutosten myötä perhehoitajana tai työskentelyapurahan saajana työskenteleminen olisi mahdollista huomioida ansiopäivärahan perusteena olevan työssäoloehdon kertymisessä ja täyden ansiopäivärahan määrän laskennassa. Toisaalta kumpikaan toiminta ei enää pidentäisi työssäoloehdon tarkastelujaksoa, ja perhehoidon hoitopalkkio sekä työskentelyapuraha huomioitaisiin sekä ansiopäivärahan että yleistuen sovittelussa. Perhehoidon hoitopalkkiot ja työskentelyapurahat olisivat jatkossa työttömyysetuuden kanssa soviteltavaa tuloa huolimatta siitä, onko henkilö yhdistelmävakuutettu vai ei. Tällöin työttömyysaikainen perhehoitajana tai apurahansaajana toimiminen alentaisi maksettavan työttömyysetuuden tasoa aikaisempaan verrattuna. Perhehoitajia ja työskentelyapurahan saajia koskevat muutokset ovat osittain toimeentuloa vahvistavia, ja toisaalta – etuuden sovittelua koskevan vaikutuksen vuoksi ja osalla etuudensaajista siksi, että toiminta ei enää pidentäisi työssäoloehdon tarkastelujaksoa– työttömyysetuuden määrää vähentäviä.

4.2.2.2

Yhdenvertaisuus ja sukupuolten tasa-arvo

Esityksessä ehdotetuissa säännöksissä ei ole eri sukupuoliin perustuvia eroja. Käytännössä miehet tai naiset saattavat kuitenkin hyötyä joistakin yksittäisistä säännöksestä toista sukupuolta enemmän.

Yhdistelmävakuutukseen arvion mukaan lyhyellä aikavälillä valikoituvasta noin 30 000 vakuutetun kustannusneutraalista vakuutuspiiristä noin 51,9 prosenttia on miehiä ja 48,1 prosenttia naisia. He ovat jakautuneet ikäryhmittäin taulukossa 10 esitetyllä tavalla. Arviot perustuvat mallinnukseen, jossa maksuhalukkuuden on arvioitu olevan sama kaikissa ikäryhmissä.

Taulukko 10.Yhdistelmävakuutuksen arvioidun vakuutuspiirin jakautuminen ikäryhmittäin.

Maatalousyrittäjien eläkelaitos Mela (tiedot saatu 4.–5.9.2025).

Kuviossa 4 esitetään apurahavakuutukset vakuutetun ikäluokan mukaan vuosina 2010, 2015, 2020 ja 2025. Vuoden 2025 tiedot perustuvat 31.8.2025 tilanteeseen. Kuvio esittää tilannetta, jossa vakuutus on ollut voimassa kyseisenä tarkasteluvuotena vähintään yhden päivän. Lukumäärät ovat vakuutusten määriä. Kuviosta nähdään, että apurahansaajat ovat usein 30–39-vuotiaita. Nuorten osuus on vähentynyt tarkasteluvuosien aikana.Tästä huolimatta apurahansaajien ikäjakauma voi liittyä kuitenkin myös siihen, että epätyypillinen työ koskettaa useammin nuorempia henkilöitä (ks. alaluku 2.7.1).

Kuvio 4.Apurahavakuutukset vakuutetun ikäluokan mukaan. Lähde: Maatalousyrittäjien eläkelaitos Mela.

Maatalousyrittäjien eläkelaitos Mela (tiedot saatu 4.–5.9.2025).

Suurin osa MyEL-vakuutetuista työskentelyapurahan saajista on naisia. Miesten osuus vakuutusten määristä on ollut vuosina 2010, 2015 ja 2020 yhteensä 42–43 prosenttia ja vuonna 2025 (31.8.2025 tilanne) 37 prosenttia. Tarkasteluvuosina apurahavakuutuksista taiteen osuus on ollut noin kolmasosa, kun loput vakuutukset koskevat tiedettä. Vuonna 2024 vakuutettuina olleista apurahansaajista miehiä oli 38 prosenttia ja naisia 62 prosenttia. Taiteen edustajista miehiä oli 36 prosenttia ja naisia 64 prosenttia. Tieteen edustajista miehiä oli 39 prosenttia ja naisia 61 prosenttia.Sukupuolten tasa-arvon näkökulmasta yhdistelmävakuutuksella on siten hyvin todennäköisesti enemmän vaikutusta naisiin kuin miehiin.

Tarkasteluero kuvioon 4 verrattuna on, että kuviossa 4 on mukana myös tieteen ja tutkimuksen työskentelyapurahat.

Taideapurahoihin sisältyy taiteilija-apurahojen lisäksi muita apurahoja, kuten esimerkiksi kirjastoapurahoja ja näyttöapurahoja.

Taiteen edistämiskeskus (Taike) (tiedot saatu 4.9.2025).

Koska yhdistelmävakuutuksessa huomioidaan hallitusohjelman mukaisesti luovien ja kulttuurialojen työttömyysturva, on erikseen tarkasteltu näiden alojen työskentelyapurahojen kohdentumista eri ikäisiin ja eri sukupuoliin syntyvien vaikutusten kannalta.Tarkastelu on kohdistettu valtion (Taiteen edistämiskeskus) myöntämiin taideapurahoihinvuonna 2024. Kyseisenä vuonna Taiteen edistämiskeskus myönsi taideapurahoja vähintään 4 kuukautta kestävään työskentelyyn yhteensä 1 040 apurahansaajalle. Heistä naisia oli 61 prosenttia ja miehiä 31 prosenttia. Ikäluokittain tarkasteltuna miesten suhteellinen osuus kasvaa vanhemmissa ikäluokissa, missä apurahansaajien määrä on myös erittäin pieni. Alle 30-vuotiaista aina 60–69-vuotiaiden ikäluokkaan naisten osuus per ikäluokka oli 56–68 prosenttia, kun yli 70-vuotiaista taideapurahansaajista 80 prosenttia oli miehiä vuonna 2024 (ks. ikäluokkien jako taulukosta 10). Taulukosta 11 nähdään, että taideapurahansaajista suurin osa on 40–49-vuotiaita.

Taulukko 11.Valtion myöntämät taideapurahat vuonna 2024: ikäjakauma sukupuolen mukaan (N=1040). Lähde: Taiteen edistämiskeskus.

4.2.2.3

Vaikutukset lapsiin ja nuoriin

Esitys työttömyysturvan ansiopäivärahaoikeuden perusteeksi säädettävästä yhdistelmävakuutuksesta vaikuttaisi työnhakijoiden etuuksiin ja näin ollen työttömien huoltajien taloudellisiin mahdollisuuksiin huolehtia lapsista ja esitys on näin ollen merkityksellinen lasten ja nuorten hyvinvoinnin kannalta (PL 19 § 3 momentti).

Muutosten vaikutusten arvioinnin kannalta on merkitystä YK:n lapsen oikeuksia koskevalla yleissopimuksella (SopS 59/1991).

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklan 1 kohta ilmaisee yhden yleissopimuksen perusarvoista. Sen mukaan:

1. Kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.

Yleissopimuksen 26 artiklan 1 ja 2 kohta puolestaan kuuluvat

1. Sopimusvaltiot tunnustavat jokaisen lapsen oikeuden nauttia sosiaaliturvasta, mukaan luettuna sosiaalivakuutus, ja ryhtyvät välttämättömiin toimiin tämän oikeuden täydeksi toteuttamiseksi kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti.

2. Näitä etuuksia myönnettäessä olisi tarvittaessa otettava huomioon lapsen ja hänen elatuksestaan vastuussa olevien henkilöiden varallisuus ja olosuhteet, kuten myös muut lapsen esittämään tai hänen puolestaan esitettyyn hakemukseen vaikuttavat seikat.

Lopuksi yleissopimuksen 27 artiklan 1–3 kohdat kuuluvat:

1. Sopimusvaltiot tunnustavat jokaisen lapsen oikeuden hänen ruumiillisen, henkisen, hengellisen, moraalisen ja sosiaalisen kehityksensä kannalta riittävään elintasoon. 2. Vanhemmilla tai muilla lapsen huollosta vastaavilla on ensisijainen velvollisuus kykyjensä ja taloudellisten mahdollisuuksiensa mukaisesti turvata lapsen kehityksen kannalta välttämättömät elinolosuhteet. 3. Sopimusvaltiot ryhtyvät kansallisten olosuhteidensa ja varojensa mukaisesti tarpeellisiin toimiin tukeakseen vanhempia ja muita lapsesta vastuussa olevia tämän oikeuden toteuttamisessa sekä antavat tarvittaessa aineellista apua ja tukevat ohjelmia, joissa kiinnitetään huomiota erityisesti ravintoon, vaatetukseen ja asumiseen.

YK:n lapsen oikeuksien komitean Yleiskommentti nro 14 (2013) koskee lapsen oikeutta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon. Yleiskommentissa todetaan:

Koska 3 artiklan 1 kohta kattaa kuitenkin monia erilaisia tilanteita, komitea tunnustaa, että sen soveltamisessa on noudatettava tiettyä joustavuutta. Kun lapsen etu on arvioitu ja määritetty, se saattaakin olla ristiriidassa muiden etujen tai oikeuksien kanssa (esimerkiksi muiden lasten, suuren yleisön ja vanhempien edut ja oikeudet). Mahdolliset ristiriidat yksittäisen lapsen edun 93 ja lapsiryhmän tai lasten yleisen edun välillä on ratkaistava tapauskohtaisesti, jolloin kaikkien osapuolten edut on tasapainotettava huolellisesti ja pyrittävä löytämään sopiva sovitteluratkaisu. Samoin on meneteltävä, jos muiden henkilöiden oikeudet ovat ristiriidassa lapsen edun kanssa. Jos yhteensovittaminen ei ole mahdollista, viranomaisten ja päätöksentekijöiden on analysoitava ja punnittava kaikkien asianosaisten oikeuksia ja pidettävä mielessä, että lapsen oikeus saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon tarkoittaa, että lapsen edulla on korkeampi prioriteetti eikä se ole pelkästään yksi monista huomioon otettavista seikoista. Tästä syystä lasta parhaiten palvelevalle näkökulmalle on annettava enemmän painoarvoa.

https://lapsiasia.fi/documents/25250457/37288006/CRC_C_GC_14_julkaisu.pdf/c9407429-51cc-308e-a490-dff4d8ef0087?t=1465381208000

Lapsiasiavaltuutetun toimiston epävirallinen käännös s. 10 kohta 39,

Esityksen lapsiin ja nuoriin kohdistuvat vaikutukset syntyvät vanhempien elatuskykyyn vaikuttavien muutosten kautta. Mallinnuksen perusteella arvioiduissa noin 30 000 henkilön kustannusneutraalissa vakuutuspiirissä noin 10 000:lla on alaikäisiä lapsia. Koska yhdistelmävakuutukseen perustuva ansiopäiväraha tuottaisi palkansaajan tai yrittäjän ansiopäivärahaa korkeamman täyden ansiopäivärahan, ehdotuksen voidaan arvioida vaikuttavan myönteisesti näiden vakuutuspiiriin kuuluvien henkilöiden lapsiin. Kuitenkin henkilöillä, jotka eivät kuulu työttömyyskassaan ja saisivat työttömyysaikana yleistukea, työskentelyapurahan ja perhehoitajan hoitopalkkion sovittelu voisi pienentää yleistukea enemmän kuin se vähentyisi tilanteessa, jossa mainitut tuloerät eivät olisi vakuutettavaa ja näin ollen soviteltavaa tuloa vaan ne huomioitaisiin tarveharkinnassa.

Jos perhehoidon hoitopalkkion vakuuttamismahdollisuus lisää perhehoitajana toimimisen houkuttelevuutta ja perhehoidon veto- ja pitovoimatekijöitä, voi syntyä positiivinen vaikutus lasten ja nuorten tarvitsemien palveluiden saatavuuteen, mukaan lukien sijaisperheiden saatavuus.

4.2.2.4

Vaikutukset vammaisiin henkilöihin

Esitykseen sisältyvät ehdotukset, jotka koskevat monimuotoisesti työllistyvien yhdistelmävakuutusta vaikuttavat työnhakijoiden etuuksiin ja näin ollen myös vammaisille työnhakijoille maksettaviin työttömyysetuuksiin. Esitys on merkityksellinen vammaisten henkilöiden työllisyyttä ja toimeentuloa koskevien kysymysten kannalta.

Muutosten vaikutusten arvioinnin kannalta on merkitystä YK:n yleissopimuksella vammaisten henkilöiden oikeuksista (SopS 26–27/2016, vammaisyleissopimus). Vammaisyleissopimuksen 27 artikla koskee vammaisen henkilön oikeutta työhön ja työllistymisen mahdollisuuksien turvaamista. Sen mukaan:

”1. Sopimuspuolet tunnustavat vammaisten henkilöiden oikeuden tehdä työtä yhdenvertaisesti muiden kanssa; tähän sisältyvät oikeus mahdollisuuteen ansaita elantonsa vapaasti valitsemallaan tai työmarkkinoilla hyväksytyllä työllä sekä työympäristö, joka on avoin, osallistava ja vammaisten henkilöiden saavutettavissa. Sopimuspuolet turvaavat työntekooikeuden toteutumisen ja edistävät sitä, myös niiden osalta, jotka vammautuvat palvelussuhteen aikana, toteuttamalla myös lainsäädännön avulla asianmukaisia toimia, joiden tarkoituksena on muun muassa:

a) kieltää syrjintä vammaisuuden perusteella kaikissa palvelussuhteen kaikkia muotoja koskevissa asioissa, muun muassa palvelukseen ottamisen ja palvelussuhteen ehtoja, palvelussuhteen jatkumista, uralla etenemistä sekä turvallisia ja terveellisiä työoloja koskevissa asioissa;

b) suojella vammaisten henkilöiden oikeuksia oikeudenmukaisiin ja suotuisiin työoloihin yhdenvertaisesti muiden kanssa, mukaan lukien yhdenvertaiset mahdollisuudet ja sama palkka samanarvoisesta työstä, turvalliset ja terveelliset työolot, mukaan luettuna suojelu häirinnältä, sekä epäkohtiin puuttuminen;

….

e) edistää vammaisten henkilöiden mahdollisuuksia työllistyä ja edetä urallaan työmarkkinoilla sekä heidän avustamistaan työn löytämisessä, saamisessa ja säilyttämisessä sekä työhön palaamisessa;

g) työllistää vammaisia henkilöitä julkisella sektorilla;

h) edistää vammaisten henkilöiden työllisyyttä yksityisellä sektorilla asianmukaisilla menettelytavoilla ja toimilla, joihin voi sisältyä tasa-arvoistavia toimintaohjelmia, kannustimia ja muita toimia;

….

j) edistää vammaisten henkilöiden työkokemuksen hankkimista avoimilla työmarkkinoilla; k) edistää vammaisten henkilöiden ammatillisen kuntoutuksen, työn säilyttämisen ja työhönpaluun ohjelmia.

Vammaisyleissopimuksen noudattamista valvova komitea (CRPD, The Committee on the Rights of Persons with Disabilities) on täsmentänyt kyseisen artiklan sisältöä vammaisten oikeutta työhön koskevassa yleiskommentissaan nro 8 (General comment No. 8 (2022) on the right of persons with disabilities to work and employment, CRPD/C/GC/8). Komitea huomauttaa, että oikeus työhön on perustavanlaatuinen oikeus, joka osaltaan turvaa muiden perusoikeuksien toteutumista ja on olennainen osa ihmisarvoa. Kuitenkin ableistinen järjestelmä vaikuttaa haitallisesti monien vammaisten mahdollisuuksiin saada mielekästä työtä, ja he kohtaavat monia esteitä työmarkkinoilla. Esimerkiksi vammaisten henkilöiden siirtymistä avoimille työmarkkinoille ei edistetä tehokkaasti, tai vammaiset henkilöt eivät saa yhtäläistä korvausta samanarvoisesta työstä muihin verrattuna. (CRPD/C/GC/8, kohdat 2–4 ja 14.)

Vammaisyleissopimuksen 27(1) artiklassa kielletään vammaisten kaikenlainen syrjintä (a-alakohta). Suorasta syrjinnästä on kyse, jos vammaista henkilöä kohdellaan epäsuotuisasti mistä tahansa hänen vammaisuuteensa liittyvästä syystä. Epäsuorasta syrjinnästä on kyse, jos neutraalilta vaikuttavalla lainsäädännöllä tai käytännöillä on kielteinen vaikutus vammaisiin henkilöihin, esimerkiksi siitä syystä, että vammaisia henkilöitä ei ole otettu huomioon asian valmistelussa. (CRPD/C/GC/8, kohdat 17–18.) CRPD-komitean yleiskommentti nro 6 (General comment No. 6 (2018) on equality and non-discrimination, CRPD/C/GC/6) koskee yhdenvertaisuutta ja syrjintäkieltoa. Yleiskommentin mukaan tosiasiallisen yhdenvertaisuuden saavuttamiseksi sopimusvaltioiden tulee varmistaa, että vammaisuuden perustella ei esiinny minkäänlaista syrjintää työssä tai työelämässä. Lisäksi sosiaaliturvan osalta yleiskommentissa nimenomaisesti todetaan, että vammaisyleissopimukseen sitoutuneiden valtioiden velvollisuutena on varmistaa vammaisille henkilöille yhtäläinen ja tehokas pääsy etuuksiin ja oikeuksiin, kuten eläke- tai työttömyysetuuksiin. Näitä oikeuksia ei saa loukata poissulkemalla vammainen henkilö työelämästä, sillä se pahentaisi syrjäytymistilanteita. (CRPD/C/GC/6, kohta 67; myös CRPD/C/GC/8, kohta 64.54)

Vammaisten henkilöiden oikeudesta sosiaaliturvaan säädetään vammaisyleissopimuksen 28 artiklassa. Artiklan 2 kohdan mukaan ”sopimuspuolet tunnustavat vammaisten henkilöiden oikeuden sosiaaliturvaan ja tämän oikeuden nauttimiseen ilman syrjintää vammaisuuden perusteella”. Vammaisten henkilöiden oikeus sosiaaliseen suojeluun (28 artikla) turvaa ansionmenetystä tai toimeentulon puutetta, joka johtuu vammaisten henkilöiden kohtaamista esteistä mahdollisuuksissa tehdä työtä tasavertaisesti muiden kanssa. Siksi sosiaaliturvajärjestelmän on varmistettava vammaisten työttömien työntekijöiden riittävä suojelu tasavertaisesti muihin nähden. Vammaisten henkilöiden yksilökohtaisten olosuhteiden, yksilöllisten tarpeiden ja kohtaamiensa esteiden monimuotoisuus työmarkkinoilla edellyttää sellaisten sosiaaliturvajärjestelmien suunnittelua, jotka vastaavat joustavasti vammaisten henkilöiden yksilöllisiin tilanteisiin. (CRPD/C/GC/8, kohta 78.)

Valmistelun aikana ei ollut käytettävissä tietoa koskien vammaisten henkilöiden monimuotoista työllistymistä. Kuitenkin niiden vammaisten henkilöiden kohdalla, jotka yhdistävät palkkatyötä ja yritystoimintaa tai muita yhdistelmävakuutuksessa huomioitavia tulonlähteitä, yhdistelmävakuutus parantaa henkilöiden asemaa.

Jos perhehoidon hoitopalkkion vakuuttamismahdollisuus lisää perhehoitajana toimimisen houkuttelevuutta, voi syntyä positiivinen vaikutus perhehoitoa tarvitsevien vammaisten henkilöiden palveluiden saatavuuteen.

4.2.2.5

Hyvinvointi ja terveys

Heikki Ervasti, Työttömyys ja koettu hyvinvointi: Deprivaatioteorian, insentiiviteorian ja selviytymisnäkökulman vertailua. Janus 12(3), 2004, s. 298–318.

Ehdotettu yhdistelmävakuutuksen malli parantaisi monimuotoisesti työllistyvien etuustasoa. Se myös mahdollistaisi osalle nykyisin ansiopäivärahan ulkopuolelle jäävistä monimuotoisesti työllistyvistä pääsyn ansiosidonnaisen työttömyysturvan piiriin. Paremmalla etuustasolla olisi vaikutuksia yksilöiden hyvinvointiin, sillä työttömyyteen liittyvillä taloudellisilla ongelmilla on subjektiivista hyvinvointia laskeva vaikutus. Tähän voidaan vaikuttaa työttömyysturvalla.

http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-879-0

Merja Kauhanen – Satu Ojala – Niklas Mäkinen – Tomi Kyyrä – Hanna Pesola, Byrokratia- jainformaatioloukut osittaisen työllistymisen esteenä. Työpoliittinen aikakauskirja 2/2022. Työ- ja elinkeinoministeriö, s. 23–35.

Työttömyysturvajärjestelmässä on tunnistettu erilaisia haasteita, jotka vaikuttavat yksilöiden käyttäytymiseen ja heidän kokemuksiinsa järjestelmän toimivuudesta. Byrokratialoukussa kyse on siitä, että työn vastaanottamiseen liittyvät hallinnolliset menettelyt näyttäytyvät raskaina ja etuuden saanti epävarmana. Tämä heikentää työn vastaanottamisen kannusteita. Kyse voi olla sekä järjestelmän todellisista piirteistä että myös yksilöiden subjektiivisista käsityksistä. Informaatioloukussa taas kyse on tilanteesta, jossa väärä tai puutteellinen tietämys etuusjärjestelmästä vaikuttaa negatiivisesti työn vastaanottamiseen. Informaatio- ja byrokratialoukut vaikeuttavat sosiaaliturvan hakuprosesseja ja toisaalta myös kasvattavat julkisten palveluiden hallinnollisia kustannuksia ylimääräisen asiakasneuvonnan ja selvittelyjen osalta.

Ehdotettu yhdistelmävakuutuksen malli voisi selkeyttää nykytilaa monimuotoisen työllistymisen osalta. Se voisi muun muassa vähentää byrokratia- ja informaatioloukkuja vähentämällä tilanteita, joissa henkilö joutuu valitsemaan, vakuuttaako hän palkkatyönsä vai yritystoimintansa. Lisäksi yhdistelmävakuutus voisi parantaa ansiosidonnaisen työttömyysturvan saannin ennakoitavuutta selkeyttämällä erilaisten tulonlähteiden vakuuttamista. Huoli toimeentulosta voi vaikuttaa kielteisesti hyvinvointiin, ja jos työttömyysturvan vahvistuminen ja selkeytyminen monimuotoisesti työllistyvien kohdalla vähentää byrokratialoukun tuomaa epävarmuutta, sen voidaan arvioida vaikuttavan myönteisesti henkilöiden hyvinvointiin.

Toisaalta keskeistä olisi toimeenpanon rooli, eli kuinka selkeästi yhdistelmävakuutuksesta viestitään työttömyyskassan jäsenille ja mahdollisille tuleville jäsenille. Vastaavasti olisi myös mahdollista, että yhdistelmävakuutus koettaisiin erityisesti aluksi vaikeana mallina ja työttömyysturvan byrokratia- ja informaatioloukut voisivat myös kasvaa yhdistelmävakuutuksen myötä. Esityksessä ei ehdoteta muutoksia yritystoiminnassa työllistymisen pää- tai sivutoimisuuden arviointiin.

Usean etuuden hakemiseen liittyvää byrokratia- ja informaatioloukkua puolestaan vähentäisi se, jos yhdistelmävakuutukseen perustuvalle ansiopäivärahalle pääseminen vähentäisi sen saajan tarvetta yleiseen asumistukeen tai toimeentulotukeen.

Jos perhehoidon hoitopalkkion vakuuttamismahdollisuus lisää perhehoitajana toimimisen houkuttelevuutta, voi syntyä positiivinen vaikutus perhehoitoa tarvitsevien henkilöiden, mukaan lukien vanhusten, palveluiden saatavuuteen.

4.2.3

Vaikutukset Ahvenanmaan maakunnassa

Ahvenanmaan itsehallinnosta säädetään perustuslaissa ja Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991). Ahvenanmaan maakunnan itsehallinto perustuu Kansainliiton vuonna 1921 tekemiin päätöksiin ja hyväksymään sopimukseen sekä kansalliseen maakunnan itsehallintoa koskevaan lainsäädäntöön. Itsehallintoa koskevan lainsäädännön tehtävänä on turvata ja taata maakunnan väestölle sen ruotsin kielen ja kulttuurin sekä paikallisten tapojen säilyttäminen ja sallia väestön niin itsenäisesti kuin mahdollista järjestää olonsa maakunnan valtio-oikeudellisen aseman rajoissa. Perustuslain 120 §:n mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa erikseen säädetään. Ahvenanmaan itsehallintolain mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin mainitussa laissa säädetään. Ahvenanmaan maakuntapäivät edustaa maakunnan väestöä itsehallintoa koskevissa asioissa. Maakuntapäivät säätää lakeja maakuntaa varten (maakuntalait). Maakunnan yleinen johto ja hallinto kuuluvat Ahvenanmaan maakunnan hallitukselle ja sen alaisille viranomaisille. Maakunnan hallitus voi maakuntalaissa säädetyn valtuuden nojalla antaa asetuksia maakunnan toimivaltaan kuuluvissa asioissa.

Maakunnan lainsäädäntövaltaa koskeva toimivalta on määritelty niin, että Ahvenanmaan itsehallintolaki sisältää yksityiskohtaisen luettelon niistä asioista, joita koskeva toimivalta on maakunnalla. Lisäksi laki sisältää yksityiskohtaiset säännökset niistä asioista, jotka kuuluvat valtakunnan lainsäädäntövaltaan.

Itsehallintolain perusteella maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat työllisyyden edistämistä maakunnan alueella. Ahvenanmaan maakunnassa ei sovelleta lakia julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta. Sen sijaan maakunnassa sovelletaan lakia Landskapslag (2006:8) om arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Ahvenanmaalla asuvan työttömän perusturvaa saavan työttömän työnhakijan taloudelliset mahdollisuudet hakea työtä ja parantaa mahdollisuuksiaan päästä tai palata työmarkkinoille turvataan maakuntalaissa Landskapslag (2026:25) om tillämpning på Åland av lagen om allmänt stöd.

Esityksessä ei ehdoteta muutoksia maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvaan työllisyyden edistämistä koskevaan lainsäädäntöön. Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluu työttömyyden perusteella maksettavaa perusturvaetuutta koskeva lainsäädäntö. Maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluukin, miten esityksessä ehdotetut muutokset huomioidaan työttömyyden perusteella maksettavaa maakunnan lainsäädännön mukaista perusturvaa koskevassa lainsäädännössä.

4.2.4

Aluekehitys ja maaseutu

Kohdejoukko maakunnittain on esitetty taulukossa 8 luvussa 2.7.2.2. Kohderyhmän osuus työvoimasta koko maan tasolla on 6,3 prosenttia. Maakunnittain tarkasteluna palkka- ja yrittäjätyötä yhdistävien osuus työvoimasta on suurin Etelä-Savossa, Kainuussa ja Pohjanmaan maakunnissa. Kohdejoukon osuus työvoimasta on pienin Varsinais-Suomessa ja Uudellamaalla.

Alueellisen jakauman taustalla voi olla puute kokoaikaisesta palkkatyöstä tai se, että alueella ei ole mahdollisuutta riittävään ansaintaan yritystoiminnasta. Vaihtoehtoisesti taustalla voi olla se, että tarjolla on mahdollisuuksia hankkia lisätuloa yritystoimintaa harjoittamalla tai tarjolla on yleisemmin mahdollisuuksia monimuotoiseen työllistymiseen.

Pasi Pyöriä – Satu Ojala, Työn prekarisaatio ja kasautuva epävarmuus. Hallinnon Tutkimus 31(3), 171–188, 2012.

Jos kyse on kokoaikaisen palkkatyön puutteesta, monialaisen työn yhdistämisen mahdollistava yhdistelmävakuutus vähentää työn päättymiseen liittyviä taloudellisia riskejä. Tästä voi puolestaan seurata, että yhdistelmävakuutus ei kannustaisi esimerkiksi muuttamaan kasvukeskuksiin kokoaikaisen palkkatyön perässä. Aiemman tiedon mukaan asuinpaikka on yhteydessä henkilön työmarkkina-asemaan. Jos yhdistelmävakuutus vähentää työn perässä muuttamista, se voi heikentää alueellista liikkuvuutta.

Myös sillä, että perhehoitajan hoitopalkkio olisi mahdollista jatkossa vakuuttaa työttömyyden varalle, voi olla alueellisia vaikutuksia. Näin on silloin, jos mahdollisuus järjestää työttömyysaikainen työttömyysturva perhehoitajana toimimisen perusteella kannustaa henkilöitä ryhtymään perhehoitajaksi tai alentaa kynnystä tällaiseen muutokseen. Tällöin on mahdollista, että seurauksena syntyy uutta työllistymistä maaseutualueilla.

4.2.5

Vaikutukset toimeenpanijoihin ja muihin viranomaisiin

Yhdistelmävakuutuksen toimeenpano lisäisi sekä työttömyyskassojen että Kansaneläkelaitoksen työmäärää (ks. edellä byrokratia- ja informaatioloukut luvussa 4.2.2.5). Kansaneläkelaitos seuraa työssäoloehdon kertymistä sellaisten työttömyyden perusteella perusturvaa saavien kohdalla, jotka kuuluvat työttömyyskassaan. Seurannan tarkoituksena on, että Kansaneläkelaitos voi ohjata kyseiset henkilöt hakemaan ansiopäivärahaa työttömyyskassasta, kun työssäoloehto on täyttynyt. Kyse on hallintolain mukaisesta neuvontavelvollisuudesta ja sen täyttämisestä. Kansaneläkelaitoksen osalta työmäärä kasvaisi tässä tarkoituksessa tehtävästä työssäoloehdon seuraamisesta ja tutkimisesta.

Lisäksi yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon esitetään vaikuttavan myös yleistukilaissa tarkoitetun työttömyyden perusteella maksettavan yleistuen osittaisuutta koskevassa päätöksenteossa ja odotusajan asettamisessa. Myös näiltä osin yhdistelmävakuutuksen toimeenpano aiheuttaisi Kelalle lisätyötä. Kelalta valmistelun aikana saadun tiedon mukaan yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon seuranta olisi mahdollista toteuttaa ilman järjestelmämuutoksia. Järjestelmässä hyödynnettäisiin palkansaajan työssäoloehdon lajikoodia, eikä uusia työssäoloehdon lajeja tarvitsisi luoda. Työssäoloehdon seuranta ei toki tällöin olisi ohjelmallista, vaan käsittelijän tulisi laskea yhteen esimerkiksi tulorekisteristä ilmenevä palkka ja saman kuukauden aikana voimassa oleva YEL-työtulo.

Työttömyyskassojen osalta työttömyyskassan toimialaa koskevaan päätöksentekoon liittyviä vaikutuksia on kuvattu jaksossa 9.2, joka koskee ehdotusta työttömyyskassalain muuttamisesta annetun lain voimaantuloajankohdaksi. Jatkossa yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon tutkiminen ja ansiopäivärahan määrittely lisäisi työttömyyskassojen työmäärää. Kyse olisi osittain uudenlaisesta tehtävästä, sillä yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon seuranta poikkeaisi palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdon seurannasta. Tehtävän uusien piirteiden lisäksi kyse olisi työttömyyskassojen osalta osin uusista asiakkaista.

Työttömyyskassojen osalta lisätyötä syntyisi jäsenyysasioiden hoitamisesta. Tähän sisältyisi esimerkiksi jäsenmaksun määrittelyä ja perintää koskevia tehtäviä. Lisäksi työttömyyskassojen neuvontatehtäviin tulisi yhdistelmävakuutuksesta johtuvia muutoksia. Esitystä valmisteltaessa ei ole ollut käytössä työttömyyskassojen arviota muutoksista syntyvistä toimeenpanokustannuksista.

Niille työttömyyskassoille, jotka hyväksyisivät jäseneksi yhdistelmävakuutettuja, käyttöönottovaiheessa yhdistelmävakuutuksesta seuraisi merkittäviä maksatuksen toimeenpanoon käytettävien tietojärjestelmien muutoksia. Muutokset koskisivat ainakin työssäoloehdon seurantaa, etuuden suuruuden määrittelyä ja enimmäismaksuajan seurantaa. Lisäksi mahdollisuus laajentaa työttömyyskassan toiminta käsittämään sekä palkansaajien että yrittäjien vakuutus merkitsisi panostuksia työttömyyskassojen tietojärjestelmiin. Esitystä valmisteltaessa, ei ole ollut käytössä työttömyyskassojen arviota muutosten kustannuksista.

Hallituksen esityksessä ei ehdoteta kassoille lakisääteistä velvoitetta laajentaa toimintaansa kattamaan esimerkiksi yhdistelmävakuutus. Työttömyyskassat ratkaisisivat itsenäisesti sen, muuttavatko ne säännöissään määriteltyä työttömyyskassan vakuutustoimintaa niin, että kassa jatkossa tarjoaisi sekä palkkatyöntekijän että yrittäjän ansioturvaa tai yhdistelmävakuutusta. Tästä syystä ehdotettujen muutosten vaikutukset työttömyyskassoihin olisivat ensi sijassa kassakohtaisia ja riippuvaisia siitä, päättääkö työttömyyskassa kassan kokouksen päätöksellä muuttaa vakuutustoimintaansa. Ennen varsinaisen toimeenpanon käynnistymistä työttömyyskassoille syntyy kustannuksia sellaisesta selvittämis- ja suunnittelutyöstä, joka liittyy toimialamuutosta koskevan päätöksenteon valmisteluun. Vaikutuksia voi syntyä myös jäsenhankinnasta. Lisäksi, niin kutsuttujen jälkisuojasäännösten vuoksi muutoksilla olisi kuitenkin vaikutus myös niihin kassoihin, jotka eivät tekisi muutosta. Kun jo nykyisin palkansaajia vakuuttavat työttömyyskassat maksavat jälkisuojan perusteella yrittäjän ansiopäivärahaa, ja yrittäjäkassa maksaa palkansaajan ansiopäivärahaa, kyse ei olisi tilanteesta, jollaiseen työttömyyskassat maksatuksessaan eivät jo nyt olisi varautuneet joltakin osin.

Sillä, että työttömyyskassa voisi jatkossa vakuuttaa sekä palkkatyöntekijöitä että yrittäjiä ja yhdistelmävakuutuksen tarjoamisella voi olla vaikutusta kassojen väliseen kilpailuasetelmaan. Muutokset voivat johtaa siihen, että tällä hetkellä ainoan yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan jäseniä siirtyisi jäseneksi sellaiseen työttömyyskassaan tai sellaisiin nykyisin vain palkansaajia vakuuttaviin työttömyyskassoihin, jotka laajentavat toimintansa kattamaan myös yrittäjät. Vastaavasti, jos yrittäjiä vakuuttava työttömyyskassa muuttaisi toimintansa kattamaan myös palkkatyöntekijöiden vakuuttamisen, se voisi saada jäseneksi nykyisiä palkansaajakassojen jäseniä. Näiden vaikutusten arviointiin ei kuitenkaan ole olemassa sellaista tietopohjaa, jonka perusteella yksittäisten jäsenten käyttäytymistä olisi mahdollista arvioida.

Yhdistelmävakuutus voi vaikuttaa työttömyyskassojen väliseen kilpailuun, jos kaikki kassat eivät ryhtyisi yhdistelmävakuutusta tarjoamaan. Yhdistelmävakuutuksen jäsenmaksu voisi myös vaihdella kassojen välillä. Koska työttömyyskassan toimintaa koskevat muutokset olisivat työttömyyskassan päätöksen varaisia, ja koska ennakkoon ei ole tiedossa, kuinka moni työttömyyskassa päättäisi hyödyntää mahdollisuutta vakuuttaa nykyistä monimuotoisempaa jäsenjoukkoa, mahdollisia vaikutuksia työttömyyskassojen väliseen kilpailuun ei ole mahdollista arvioida.

Yhdistelmävakuutuksen olemassaolo ei toisi välittömiä muutoksia työvoimaviranomaisen toimintaan, koska etuuden saannin työvoimapoliittisiin edellytyksiin ei ehdoteta muutoksia. Yhdistelmävakuutus saattaa kuitenkin lisätä yrittäjyyteen liittyviä neuvontatilanteita. Lisäksi työvoimaviranomaiselle voi tulla eteen tilanteita, joissa se joutuu seuraamaan yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon täyttymistä työssäolovelvoitteen täyttymisen tai koulutusta vailla olevan nuoren työttömyysturvaoikeuden palautumisen seurantaan liittyen. Tältä osin kyse olisi työvoimaviranomaiselle osittain uudenlaisesta tehtävästä.

Yhdistelmävakuutuksen rahoitusta koskevasta ehdotuksesta seuraisi, että Työllisyysrahaston tulisi saada työttömyyskassoilta tieto ansiopäivärahan ansio-osan jakautumisesta palkkaan ja yrittäjätuloon perustuviin osiin, sillä työttömyysvakuutusmaksuista muodostuva rahoitus kohdistuisi vain palkkatuloon perustuvaan osuuteen etuusmenoa. Myös prosessiin, jossa Työllisyysrahasto tekee esityksen tulevan vuoden työttömyysvakuutusmaksuista, voi tulla joitakin huomioitavia muutoksia, joita ei olla tarkemmin arvioitu.

Yhdistelmävakuutukseen liittyisi myös uusia tilastointitarpeita sekä soveltamisohjeiden valmistelua, mikä vaikuttaa Finanssivalvonnan toimintaan. Lisäksi Finanssivalvonnan tulee huomioida yhdistelmävakuutusta koskevat säännökset työttömyyskassoille suunnatussa määräys- ja ohjekokoelmassa (MOK). Muutostarpeita olisi ainakin MOK:n tasoitusrahastoa ja kirjanpitoa (erillisyys) koskevissa osioissa.

Yhdistelmävakuutusta koskeva ehdotettu sääntely kasvattaisi Finanssivalvonnan työmäärää erityisesti ehdotetun sääntelyn voimaantulovaiheessa. Myös työttömyyskassojen sääntömuutoksista aiheutuisi työmäärän kasvua Finanssivalvonnassa niiden kassojen osalta, jotka jatkossa vakuuttaisivat sekä palkkatyötä että yrittäjyyttä tai yhdistelmävakuutettuja. Finanssivalvonnan tulisi varsin tiiviissä aikataulussa käsitellä työttömyyskassojen sääntömuutosesitykset sekä rahoitukseen kerättävää jäsenmaksua koskevat työttömyyskassojen jäsenmaksuesitykset. Koska esitystä valmisteltaessa ei ole tiedossa, kuinka moni työttömyyskassa päättäisi vakuuttaa sekä palkkatyöntekijöitä että yrittäjiä ja mahdollisesti yhdistelmävakuutettuja, vaikutuksia Finanssivalvonnan työmäärään ei ole mahdollista arvioida tarkemmin. Työmäärää erityisesti siirtymävaiheessa on kuitenkin pyritty hallitsemaan siirtymäsäännöksellä. Ehdotettu siirtymäsäännös merkitsisi sitä, että välittömästi voimaantulovaiheessa eli vuoden 2028 alusta lukien sääntömuutosta Finanssivalvonnalle esittäisivät vain ne työttömyyskassat, jotka alkaisivat järjestää yhdistelmävakuutusta jäsenilleen tai jotka nykytilasta poiketen alkaisivat tarjota jäsenilleen vakuutusmahdollisuutta sekä palkansaajana että yrittäjänä. Jos työttömyyskassa ei muuttaisi sitä, keitä se vakuuttaa, työttömyyskassan ei tarvitse esittää Finanssivalvonnalle sääntömuutosta käsiteltäväksi ennen kuin vasta siirtymäajan loppuun mennessä.

Kansaneläkelaitos on valmistelun aikana arvioinut, että perhehoitajan palkkion siirtyminen aina soviteltavaksi tuloksi sujuvoittaisi etuuskäsittelyä hieman, koska Kansaneläkelaitoksen ei tarvitsisi enää selvittää, onko yleistuen saaja harjoittanut perhehoitoa ansaintatarkoituksessa. Työskentelyapurahaa koskeva muutos ei vaikuttaisi etuuskäsittelyn vaatimaan työmäärään. Apurahan myöntöperuste selviäisi apurahapäätöksestä, jonka Kansaneläkelaitos pyytää hakijalta jo nykyisin. Perhehoitajan palkkiota koskeva muutos edellyttää muutoksia sekä yleistuen käsittelyjärjestelmään että Kansaneläkelaitoksen tulorekisterin käyttöliittymään. Muutostyön määrän arvioidaan olevan melko vähäinen.

Vastaavasti perhehoitajan palkkion muuttumisen aina soviteltavaksi tuloksi arvioidaan sujuvoittavan hieman työttömyyskassojen käsittelytyötä.

Tulorekisterin tietojen käyttötarkoituksen muutoksen vaikutuksia Tulorekisteriyksikölle on selvitetty. Selvityksessä ei tunnistettu tekijöitä, jotka merkittävästi lisäisivät rekisterin käyttöön tai suorituskykyyn liittyviä kustannuksia. Tulorekisteriyksikkö on arvioinut, että muutos voidaan toteuttaa Tulorekisteriyksikön vuotuisella pienkehittämisen budjetilla. Tulorekisteriyksikkö valmistelisi ehdotukseen liittyviä sisällöllisiä muutoksia yhteistyössä työttömyyskassojen kanssa vuosien 2026 ja 2027 aikana.

4.2.6

Vaikutukset muutoksenhakuasteiden toimintaan

Työttömyysturvan yhdistelmävakuutus muuttaisi ansiopäivärahan sovittelua, ansiopäivärahan työssäoloehdon kertymistä ja ansiopäivärahan määrän laskentaa. Vastaavasti kuin palkansaajan tai yrittäjän ansiopäiväraha, yhdistelmävakuutukseen perustuva ansiopäiväraha voisi olla tuloa, jonka perusteella sairausvakuutuslain mukaiset päivärahaetuudet määritellään. Yhdistelmävakuutus muuttaisi myös yleistukilaissa tarkoitetun, työttömyyden perusteella maksettavan yleistuen sovittelua, ja lisäksi esitykseen sisältyy ehdotukset siitä, miten yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto huomioitaisiin yleistukilain mukaisessa niin kutsutussa yleistuen osittamisessa ja yleistuen odotusajan asettamisessa. Lisäksi yhdistelmätukeen perustuva ansiopäiväraha huomioitaisiin yleisessä asumistuessa kuten muu työttömyysturvalain mukainen ansiopäiväraha huomioidaan.

Kaikissa näissä tilanteissa etuuden hakijalle annetaan päätös, ja päätöksiin liittyy muutoksenhakuoikeus. Yhdistelmävakuutuksesta säätäminen voikin lisätä sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnassa vireille tulevien muutoksenhakujen määrää. Koska osa edellä todetuista päätöksistä tulisi jo nykyisin annettavien päätösten tilalle, muutos on arvioitu vähäiseksi. Arviota puoltaa myös kohderyhmän pieni koko.

5

Muut toteuttamisvaihtoehdot

5.1

Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.1.1

Yhdistelmävakuutuksen kattamasta henkilöpiiristä

5.1.1.1

Monimuotoista työllistymistä osoittava tulonansainta

Esityksessä ehdotetaan, että yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoa kertyisi silloin, jos henkilö työllistyy monimuotoisesti. Monimuotoista työllistymistä osoittaisi se, että henkilöllä olisi tuloja sekä palkkatyöstä että vakuutustuloa yritystoiminnasta. Yritystulona olisi mahdollista vakuuttaa myös perhehoitajan hoitopalkkio ja työskentelyapuraha.

Monimuotoisen työllistymisen osoittamiseksi esityksessä ehdotetaan, että henkilöllä tulisi olla vähemmän työllistävästäkin työstä vakuutettua tuloa, jonka vähimmäismäärä olisi 1 200 euroa työssäoloehtoon vaadittavien 12 kuukauden aikana. Tuloraja on melko matala, mutta sen perusteella arvioituna yhdistelmävakuutuksen hankkiminen tulisi mahdolliseksi noin 110 000 henkilölle (kohdejoukko). Kun työttömyysvakuutuksen vapaaehtoisuus johtaa siihen, että kaikki, joille hankkiminen olisi mahdollista, eivät näin toimi, vakuutuksen ottajien ryhmä muodostuu väistämättä pienemmäksi kuin koko kohdejoukko. Jos edellä todettua tulorajaa nostettaisiin, kohderyhmän koko pienenisi, mikä puolestaan voisi heijastua siihen, kuinka moni heistä, joille yhdistelmävakuutuksen hankkiminen olisi mahdollista, sen tosiasiassa hankkisi.

5.1.1.2

Erilaiset itsensä työllistäjien ryhmät

Valmistelun aikana on arvioitu vaihtoehtoja, joissa yhdistelmävakuutuksen henkilöpiiri olisi ehdotettua suppeampi. Erilaiset rajoittavat vaihtoehdot koskevat huomioitavaa työllistymistä yrittäjänä.

Julkisessa keskustelussa työttömyysaikaisen toimeentulon puutteiden arvioidaan usein koskevan henkilöitä, jotka epäsäännöllisen ja monesti työtunteina vaihtelevan tai vähäisen palkkatyön ohella harjoittavat työttömyysturvalaissa tarkoitettua yritystoimintaa ilman varsinaista yritysmuotoa. Ryhmää voidaan kutsua myös itsensä työllistäjiksi. Tällöin puhutaan erityisesti niin kutsutuista freelancereista, toiminimiyrittäjistä ja yrittäjistä, jotka harjoittavat toimintaansa laskutuspalveluita tarjoavien yritysten kautta. Laskutuspalveluyrittäjä ei juridisesti eroa muista yrittäjistä, vaan termiä käytetään kuvamaan niitä yrittäjiä, jotka ovat ulkoistaneet laskutuksensa. Kyse voi olla myös työstä, jota tehdään toimeksiantoperusteisesti, ja josta korvaus maksetaan työkorvauksena.

Ks. Hanna Sutela – Anna Pärnänen, Yrittäjät Suomessa 2017. Tilastokeskus, 2018. https://urn.fi/URN:ISBN:978–952–244–641–1

Edelleen voidaan olettaa, että yritystoiminnan ja palkkatyön yhdistäminen on yleisempää ti-lanteissa, joissa yrittäjällä ei ole palkattuja työntekijöitä (yksinyrittäjä, freelancer) kuin tilanteissa, joissa yrittäjällä on palkattuja työntekijöitä.

YEL-eläkevakuutuksen vuositulon alaraja on 9 208,43 euroa vuonna 2025 (767 euroa/kk). YEL-eläkevakuutuksen alaraja, joka kerryttää työssäoloehtoa on 15 128 euroa vuonna 2025 (1 261 euroa/kk). Vuositulo perustetaan työpanoksen arvoon, eli se ei seuraa ns. todellista tuloa yritystoiminnasta, vaikka työpanoksen arvon onkin tarkoitus tätä mahdollisimman hyvin seurata.

Yhtenä vaihtoehtona arvioitiinkin mallia, jossa yhdistelmävakuutus rajoitettaisiin koskemaan vain yksinyrittäjiä ja/tai itsensä työllistäjiä eli ryhmää, jossa yritystoimintaa ei harjoiteta yhtiömuodossa ja jossa yrittäjä ei toimi työnantajana. Malli tavoittaisi ne vuoroin ja rinnan palkansaajina ja yrittäjinä toimivat, joiden on arvioitu erityisesti tarvitsevan yhdistelmävakuutusta työttömyysaikaisen ansioperusteisen työttömyysturvan kartuttamista varten. Tähän ryhmään kuuluvien osalta voidaan olettaa, että osalla (vähäisen) palkkatyön ohella harjoitetun yritystoiminnan työpanoksen arvo jää niin matalaksi, että pakollisen YEL-vakuutuksen tuloraja ei ylityTästä seuraa, että ryhmään kuuluvat eivät nykyisin kerrytä yrittäjän työssäoloehtoa, ja palkansaajana tehty työ saattaa kerryttää työssäoloehtoa hitaasti. Lisäksi vähäinen palkansaajana tehty työ johtaa matalaan ansiopäivärahaan, jos työssäoloehto täyttyy. Ryhmään kuuluu myös henkilöitä, joiden eläketurva on järjestetty kuten työntekijöillä, mutta jotka eivät kuulu palkansaajan työttömyysturvan piiriin (omais- ja perhehoito, työkorvaus julkisen sektorin työnantajan maksamana). Näin määriteltynä yhdistelmävakuutus koskisi luonnollisen henkilön freelancerina, toiminimiyrittäjänä tai laskutuspalvelun kautta harjoittamaa yritystoimintaa.

Vaihtoehdon vahvuus olisi se, että se kohdentuisi ryhmään, johon kuuluvat voivat tarvita yhdistelmävakuutuksen kaltaista ratkaisua, jotta oikeus työttömyyspäivärahaan voi ylipäätään syntyä. Sen voisi nähdä vahvistavan yhdistelmävakuutuksen merkitystä sosiaalivakuutuksena ja turvaavan eri tavoin työllistyvien pääsyä ansiosidonnaisen työttömyysturvan piiriin.

Vaihtoehdossa yhdistelmävakuutus ei koskisi sellaisia yrittäjiä, jotka harjoittavat toimintaansa yhtiömuodossa tai joilla on työntekijä tai työntekijöitä esimerkiksi kausittain. Heidän kohdallaan ansiopäivärahan määrä ei siten jatkossakaan vastaisi työttömyyttä edeltäneen ansainnan tosiasiallista määrää, koska ansiopäiväraha määriteltäisiin joko vain palkansaajatulon tai vain yrittäjätulon perusteella. Vaihtoehto voisi rajoittaa yritystoiminnan kasvua. Mallissa henkilö menettäisi mahdollisuuden palkkatyön ja yritystoiminnan yhtäaikaiseen vakuuttamiseen, jos hän päättäisi perustaa osakeyhtiön, avoimen yhtiön tai kommandiittiyhtiön toiminnan harjoittamista varten, tai jos hän päättäisi palkata yritykseen ensimmäisen työntekijän.

Vaihtoehtona tarkasteltiin myös mallia, jossa yhdistelmävakuutus kattaisi kaikki yrittämisen muodot ja myös työnantajayrittäjät. Yhdistelmävakuutus kohdennettaisiin kuitenkin vain ryhmälle, johon kuuluvat tarvitsevat eri tulojen yhdistämisen mahdollisuutta, jotta työssäoloehto kertyisi. Rajoitus, jonka mukaan yhdistelmävakuutus ei koskisi tilanteita, joissa työssäoloehto kertyy jo yksinomaan palkansaajana tai yrittäjänä työllistymisestä, olisi kuitenkin vaikea seurattava ja voisi rajoittaa halukkuutta ottaa vastaan palkkatyötä tai lisätä yritystoimintaa niin, että työssäoloehto kertyisi itsenäisesti jommastakummasta työllistymisen lajista.

Vaihtoehtoisten ratkaisutapojen kaltainen henkilöryhmien määrittäminen yhdistelmävakuutuksen kohderyhmäksi nähtiin myös ehdotettua vaihtoehtoa haastavammaksi kestävän rahoituksen näkökulmasta. Kohdejoukon tiukka rajaaminen johtaisi usean potentiaalisen rahoitukseen osallistuvan henkilöjoukon rajautumiseen yhdistelmävakuutuksen ulkopuolelle. Rajoitukset saattaisivat myös johtaa riskien kasautumiseen, jos malli kohdentuisi yksinomaan ryhmiin, joiden työttömyyden riski on keskimääräistä suurempi. Tämä voisi vaikuttaa yhdistelmävakuutuksen rahoitukseen ja lisätä siihen liittyviä riskejä.

5.1.1.3

Yhtiömuoto rajoituksena

Oikeushenkilö muodostuu joko julkisyhteisöstä taikka kauppaoikeudellisesta tai siviilioikeudellisesta yhteisöstä. Erona luonnolliseen henkilöön oikeushenkilön puolesta toimii aina luonnollinen henkilö. Osakeyhtiöt, kommandiittiyhtiöt ja avoimet yhtiöt ovat oikeushenkilöitä, kuten myös esimerkiksi säätiöt ja yhdistykset.

Yhdistelmävakuutuksen henkilöpiirin rajoittamisessa arvioitiin myös vaihtoehtoa, jossa yhdistelmävakuutus rajoitettaisiin koskemaan vain tilannetta, jossa toimintaa harjoitetaan oikeushenkilönmuodostavassa yritysmuodossa (osakeyhtiö, avoin yhtiö, kommandiittiyhtiö). Tämän vaihtoehdon arvioitiin kannustavan niin kutsuttuja itsensä työllistäjiä tekemään yritystoiminnan osalta ratkaisuja, jotka tukisivat yrittäjämäistä toimintatapaa työllistymisessä. Toisaalta tämä vaihtoehto sulkisi yhdistelmävakuutuksen ulkopuolelle itsensä työllistäjät eli ryhmän, jonka voidaan arvioida erityisesti tarvitsevan yhdistelmävakuutuksen kaltaista mahdollisuutta toimeentulon turvaamiseen työmahdollisuuksien mahdollisesti vähentyessä. Lisäksi vaihtoehtoinen ratkaisutapa voisi vähentää itsensä työllistämistä ilman, että yritystoiminnan määrä kasvaisi. Ääritilanteessa vaihtoehto voisi toimia yritystoiminnan aloittamista ehkäisevästi. Se voisi myös ohjata markkinoita negatiivisesti kannustamalla harjoittamaan yritystoimintaa tietyissä yhtiömuodoissa.

5.1.1.4

Yhdistelmävakuutus vain henkilöille, jotka jo nyt kerryttävät palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa tai jotka eivät sitä nykytilassa kerrytä

Kolmantena yhdistelmävakuutuksen henkilöpiiriä koskevana vaihtoehtona arvioitiin ratkaisua, jossa yhdistelmävakuutus olisi mahdollinen vain henkilöille, jotka jo kerryttävät työssäoloehtoa joko palkansaajina tai yrittäjinä. Vaihtoehdossa yhdistelmävakuutus parantaisi jo nyt ansiopäivärahaoikeutta kerryttävien asemaa, sillä siinä henkilö voisi vakuuttaa myös sivutyönsä ja näin nostaa sen ansiopäivärahan määrää, johon hän olisi muutoinkin oikeutettu.

Koska vaihtoehto ei edellyttäisi työssäoloehdosta säätämistä ja koska ansiopäivärahaoikeuden perusteena voitaisiin hyödyntää joko palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa, vaihtoehdon vahvuus olisi sen toimeenpanon yksinkertaisuus ehdotettuun malliin verrattuna. Lisäksi vakuutuksen rahoitukselliset riskit voisivat olla muita vaihtoehtoja vähäisemmät.

Myös tämä vaihtoehtoinen ratkaisutapa toteuttaisi tavoitetta, että ansiopäivärahan määrä vastaisi nykyistä paremmin työttömyyttä edeltäviä tosiasiallisia tuloja. Ratkaisu ei kuitenkaan parantaisi tilannetta ryhmässä, johon kuuluvat tarvitsevat yhdistelmävakuutuksen kaltaista ratkaisua, jotta oikeus työttömyyspäivärahaan voi ylipäätään syntyä. Malli ei siten toteuttaisi yhdistelmävakuutuksen sosiaalipoliittisia tavoitteita. Se ei parantaisi niiden monimuotoisesti työllistyvien asemaa, jotka nyt jäävät ansiosidonnaisen työttömyysturvan ulkopuolelle. Lisäksi on epäselvää, olisiko tällaiselle vakuutustuotteelle sellaista tarvetta, että yhdistelmävakuutetuista muodostuisi vakuutuspiiri, joka riittäisi kattamaan järjestelmän kustannukset.

Arvioinnissa sivuttiin myös vaihtoehtoa, jossa yhdistelmävakuutus koskisi vain heitä, jotka tällä hetkellä eivät kerrytä palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa. Näin määriteltävä yhdistelmävakuutus tarkoittaisi, että yhdistelmävakuutuksen hankkiminen olisi mahdollista vain noin 14 000 henkilön suuruiselle kohderyhmälle, kun ehdotuksen mukaisesti toteutettuna kohderyhmän koko olisi noin 110 000 henkilöä. Kohderyhmän suuruudella on merkitystä arvioitaessa sitä, kuinka moni heistä, joille yhdistelmävakuutuksen hankkiminen olisi mahdollista, sen tosiasiassa hankkisi. Pieni mahdollinen kohderyhmä johtaa pieneen tosiasiallisesti vakuutettujen joukkoon, jolloin kasvaa riski, että kustannukset vakuutuksen ottamisesta nousevat niin suuriksi, että riittävää, taloudellisesti kestävää vakuutusta ei synny.

5.1.2

Perhehoidon ja omaishoidon tuen hoitopalkkion sisällyttämisestä yhdistelmävakuutukseen

5.1.2.1

Perhehoidon palkkion huomioiminen yhdistelmävakuutuksessa

Esityksessä ehdotetaan, että perhehoidon hoitopalkkio voitaisiin jatkossa huomioida ansiopäivärahan edellytyksenä olevassa yhdistelmävakuutetun työssäoloehdossa ja että palkkio huomioitaisiin myös laskettaessa ansiopäivärahan perusteeksi huomioitavaa tuloa.

Vaihtoehtona arvioitiin mallia, jossa perhehoidon hoitopalkkiota ei huomioitaisi yhdistelmävakuutuksessa. Vaihtoehdossa perhehoitajana toimimisesta ei kertyisi turvaa työttömyyden varalle silloinkaan, kun kyse on ansaintatarkoituksessa harjoitetusta, pitkäkestoisesta toiminnasta. Tällöin, kuten tähänkin asti, perhehoitajana toimiminen ilman ansaintatarkoitusta voisi olla hyväksyttävä syy pidentää työssäoloehdon tarkastelujaksoa. Työttömyysaikana ansaittu perhehoidon hoitopalkkio ei myöskään olisi työttömyysturvaetuuden kanssa soviteltavaa tuloa, vaan se huomioitaisiin yleistuen tarveharkinnassa.

Valmistelun aikainen arvio on ollut, että eräistä heikennyksistä huolimatta ehdotettu muutos kokonaisuudessaan parantaisi perhehoitajien asemaa.

5.1.2.2

Perhehoidon hoitopalkkion huomioiminen yrittäjän työssäoloehdossa

Esityksessä ehdotetaan, että yhdistelmävakuutettuna vakuuttamisen lisäksi perhehoitaja voisi vakuuttaa perhehoidon hoitopalkkion ainoana tulonlähteenään. Vakuutuksessa tulo katsottaisiin yrittäjätuloksi, ja vakuuttaminen tapahtuisi yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa.

Vaihtoehtona arvioitiin mallia, jossa perhehoitajan hoitopalkkio olisi mahdollista vakuuttaa vain yhdistelmävakuutuksessa. Vaihtoehto edellyttäisi, että perhehoitaja työllistyy monimuotoisesti, eli että hänellä on perhehoitajan hoitopalkkion lisäksi joko palkkatuloa tai vaihtoehtoisesti vakuutustuloa yritystoiminnasta.

Vuoden 2022 aikana vähintään 13 573 euroa (yrittäjän ansioturvan vähimmäisvakuutustulo kyseisenä vuonna) perhehoidon palkkioita ansainneita henkilöitä oli noin 3 700. Tästä joukosta noin 1 100 täyttää arvion mukaan myös palkansaajan ansioturvan työssäoloehdon, joten jos oletetaan, että nämä henkilöt suosisivat lähtökohtaisesti edullisempaa palkansaajan ansioturvaa, jäljelle jäisi noin 2 600 henkilöä, jotka vakuutustulon puolesta voisi kerryttää yrittäjän työssäoloehtoa. Vaihtoehdon rajauksen vuoksi eivät voisi kuitenkaan sitä tehdä. Ryhmälle vaihtoehdoksi jäisikin vakuuttautuminen palkansaajana tai monimuotoisesti työllistyvänä yhdistelmävakuutettuna.

Lisäksi arvioitiin vaihtoehtoa, jossa perhehoitajan hoitopalkkio olisi mahdollista vakuuttaa yksinomaisena tulona paitsi yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa myös palkansaajia vakuuttavassa työttömyyskassassa. Kun otetaan huomioon kohderyhmän varsin pieni koko ja ansiopäivärahamenon rahoituksen erot palkansaajiin nähden, ei pidetty perusteltuna, että perhehoidon palkkion vakuuttaminen henkilön yksinomaisena tulona voisi jakautua paitsi yrittäjiä myös palkkatyöntekijöitä vakuuttavien työttömyyskassojen kesken.

5.1.2.3

Omaishoidon tuen hoitopalkkion huomioiminen yhdistelmävakuutuksessa perhehoidon hoitopalkkion tavoin

Omaishoitajaliitto on pitänyt julkisessa keskustelussa esillä useita omaishoitajien sosiaaliturvan kehittämiseen liittyviä ehdotuksia. Yksi näistä ehdotuksista koskee omaishoitajana toimimista suhteessa työttömyysturvan ja erityisesti ansiopäivärahaoikeuden kertymistä. Valmistelun aikana arvioitiin vaihtoehtoa, jossa omaishoidon tuesta annetun lain mukainen sopimusomaishoito ja omaishoitajan saama palkkio huomioitaisiin yhdistelmävakuutuksessa vastaavalla tavalla kuin perhehoidon hoitopalkkio ehdotetaan huomioitavaksi.

http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-00-4022-2

Anja Noro (toim.), Omais- ja perhehoidon kehitys vuosina 2015–2018: Päätelmät ja suositukset jatkotoimenpiteiksi. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 61/2018. Julkaistu 2019.

Kuten edellä nykytilan arvioinnissa luvussa 2.7.2.2 on kuvattu, osa omaishoitajista työllistyy myös palkansaajana tai yrittäjänä omaishoitajuuden rinnalla, mutta palkkatyötä tai yrittäjyyttä ei ole riittävästi työssäoloehdon kertymiseen. Jos omaishoidon palkkio ja nämä tulot voitaisiin yhdistää työssäoloehdossa ja ansiopäivärahan perusteeksi tulevan palkan laskennassa, ansiopäivärahaoikeus olisi kuitenkin voinut syntyä. Lisäksi osalla jo nyt työssäoloehtoa kerryttävistä omaishoitajista ansiopäivärahan taso nousisi. Lisäksi, kuten edellä nykytilan arvioinnissa on tuotu esiin, työikäisten omaishoitajien tulotaso on keskimäärin jonkin verran matalampi kuin muilla vastaavaan ikäryhmään kuuluvilla. Toimeentulotuen saaminen on myös muita vastaavaan ikäryhmään kuuluvia yleisempää.Mahdollisuus yhdistää omaishoitajan saama palkkio muuhun ansaintaan ja näin saavuttaa oikeus ansiopäivärahaan tai korotus ansiopäivärahan määrään voisi lieventää omaishoitajien taloudellisia haasteita.

Esityksen valmistelun aikana kuitenkin arvioitiin, että omaishoitajan palkkion huomioimisella yhdistelmävakuutuksessa olisi ollut omaishoitajien asemaan pääasiassa heikentävä vaikutus.

Arviointia tehtiin vertaamalla omaishoitajien palkkion ja omaishoidon rinnalla tehdyn palkkatyön ansioita omaishoitajana toimimista edeltäviin ansioihin. Kuten perhehoidonkin osalta, päätoiminen omaishoito katsotaan nykytilassa hyväksyttäväksi syyksi sekä palkansaajan että yrittäjän työssäoloehdon tarkastelujakson pidentämiselle. Nykyään omaishoitajana toimimisen myötä työssäoloehdon tarkastelujaksoa voidaan pidentää enintään seitsemällä vuodella. Jos omaishoitajan palkkio huomioitaisiin yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdossa, omaishoito ei enää olisi hyväksyttävä syy työssäoloehdon tarkastelujakson pidentämiselle. Tästä seuraisi, että omaishoitajana toimimista edeltävät tulot eivät enää olisi se tulo, johon henkilön täysi ansiopäiväraha perustuisi. Näin menetettäisiin mahdollisuus saada ansiopäivärahaa sellaisten nykytilaa korkeampien tulojen perusteella, jotka edeltävät omaishoitajana toimimista, ja joista ansiopäiväraha muodostuu korkeammaksi kuin se muodostuisi palkkion ja sen rinnalla saadun palkkatulon taikka harjoitetun yritystoiminnan vakuutustulon yhteismäärän perusteella.

https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-408-391-1

Katja Ilmarinen – Elina Lindström – Auri Neijonen – Sari Honkanen – Sari Kehusmaa, Sopimusomaishoidon tilannekuva 2024: Hyvinvointialueiden myöntämisperusteet, toimintakäytänteet ja omaishoidon tuen menot. Työpaperi 53/2024. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.

Omaishoidon tuesta annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan palkkion taso määräytyy hoidon sitovuuden ja vaativuuden mukaan. Omaishoidon tuki ja palkkiot jakautuvat hyvinvointialueilla kolmeen tai neljään luokkaan. Myös omaishoidon tuen myöntämisperusteet eroavat hyvinvointialueittain. Tutkimuksen mukaan vuonna 2024 suurimmassa osassa hyvinvointialueita (13/22) käytettiin alimmassa omaishoidon tuen palkkioluokassa lakisääteistä 461,99 €/kk tai sitä lähellä olevaa palkkion määrää. Toiseksi alimpaa palkkioluokkaa ei ohjaa sääntely, ja hajontaa on luokassa alinta luokkaa enemmän. Toisen palkkioluokan palkkiot vaihtelivat alueilla välillä 618,62 €/kk–1061,92 €/kk. Omaishoidon tuen palkkioissa on hyvinvointialueittain melko suurta vaihtelua erityisesti kolmannessa ja neljännessä luokassa. Ylimmissä palkkioluokissa omaishoitajan tekemä hoiva on ympärivuorokautista ja hyvin sitovaa. Kolmannessa luokassa palkkiot vaihtelivat vuonna 2024 välillä 892,25 €/kk – 1999,57 €/kk. Neljännessä palkkioluokassa palkkiot taas vaihtelevat välillä 1110,20 €/kk–2888,21 €/kk. Selvästi eniten hoitajia on alimmassa palkkioluokassa ja vain noin pari tuhatta ylimmissä palkkioluokissa.

Vuoden 2023 tulorekisteritietojen mukaan vuoden 2023 aikana samaan aikaan omais- tai perhehoidon palkkiota ja palkkatuloja saaneiden keskipalkka oli noin 2 696 euroa kuukaudessa.

Jos omaishoitajalla, jonka päätoiminen omaishoito on katsottu voimassa olevan lainsäädännön mukaan hyväksyttäväksi syyksi tarkastelujakson pidentämiselle, palkka ennen omaishoidon aloittamista olisi vastannut vuoden 2023 mediaanipalkkaa, noin 3 200 euroa kuukaudessa, ansiopäivärahaksi muodostuisi 85,07 euroa päivältä, eli noin 1 829 euroa kuukaudessa.

Omaishoidon vähimmäispalkkio on 530 euroa kuukaudessa vuonna 2026. Jos palkkiota maksettu koko työssäoloehdon ajan, vaikutus päivärahan määrään olisi enimmillään 45%*530e/21,5pv=11,09e/pv. Päivärahan korvausaste on 20% 3535e/kk ylittävien tulojen osalta, jolloin suuremmilla tuloilla omaishoidon palkkion vaikutus päivärahaan jää pienemmäksi. Myös, jos omaishoidon palkkiota olisi maksettu vain osalta työssäoloehtokuukausia, on vaikutus pienempi.

Jos päiväraha laskettaisiin huomioiden palkka omaishoitajana toimimisen ajalta ja päivärahan perusteeksi laskettaisiin lisäksi omaishoidon vähimmäispalkkio, noin 530 euroa kuukaudessa, olisi päiväraha 85,99 euroa päivässä ja noin 1 849 euroa kuukaudessa, eli hieman enemmän kuin nykytilassa mediaanipalkalla olisi. Omaishoidon vähimmäispalkkion huomioiminen päivärahan perustetulossa voisi nostaa päivärahan määrää enimmillään noin 11 eurolla päivässä, eli noin 238,5 eurolla kuukaudessa, jos omaishoitajana toimiminen ei olisi vähentänyt henkilön muuta ansaintaa ja tuloja.

Kuitenkin, jos omaishoitajan palkkio huomioitaisiin työssäoloehdon kertymisessä ja ansiopäivärahan perusteeksi huomioitavassa tulossa, ne huomioitaisiin työttömyysturvassa noudatettavan perusperiaatteen mukaan myös työttömyysetuuden sovittelussa. Omaishoitajan palkkiosta tulisi soviteltavaa tuloa myös siinä tapauksessa, että omaishoitaja ei ole vakuuttanut näitä tuloja yhdistelmävakuutuksessa.

Esimerkiksi omaishoidon tuen hoitopalkkion vähimmäismäärä pienentäisi maksettavan päivärahan määrää noin 12,3 euroa päivässä, eli noin 265 euroa kuukaudessa. Tätä korkeampi palkkio pienentää päivärahan tasoa vielä enemmän. Sovittelun kautta ansiopäiväraha saattaisi vähentyä enemmän kuin minkä verran palkkio korottaa täyttä ansiopäivärahaa. Tämä vaikutus riippuu kuitenkin henkilön muiden tulojen määrästä, sillä ansiopäivärahan laskukaavasta seuraa, että tulojen kasvaessa ansiopäivärahan karttuma alentuu.

Jos edellä kuvatussa tilanteessa, jossa päiväraha perustui omaishoidon ajalta maksettuun palkkaan (2 696 e/kk) ja omaishoidon vähimmäispalkkioon (530 e/kk), palkkion maksaminen jatkuisi työttömyysaikana ja palkkio soviteltaisiin päivärahan kanssa, olisi maksuun jäävä päiväraha noin 1 584 euroa kuukaudessa. Vertailun vuoksi, jos päiväraha olisi perustunut pelkästään 2 696 euron palkkaan eikä omaishoidon palkkiota olisi soviteltu, olisi maksuun jäävä päiväraha noin 1 610 euroa kuukaudessa.

Lisäksi tilanteessa, jossa omaishoito alkaisi vasta työttömyysaikana, omaishoito ei vaikuttaisi mitenkään täyden päivärahan tasoon, mutta työttömyysaikana maksettu palkkio soviteltaisiin työttömyysetuuden kanssa ja maksettava päiväraha pienenisi. Jos taas muu ansainta on päättynyt omaishoitajana toimimisen ajaksi eikä työssäoloehdon tarkastelujaksoa voitaisi pidentää omaishoitajana toimimisen vuoksi, voisi työssäoloehto jäädä täyttymättä. Tällöin työttömäksi jäädessään omaishoitajan työttömyysetuudeksi tulisi yleistuki. Omaishoidon palkkio on yleistuen tarveharkinnassa huomioitavaa tuloa, jolloin palkkio vähentää yleistuen määrää vain tarveharkinnan tulorajan ylittävältä osalta. Jos omaishoidon palkkio huomioitaisiin sovitellussa, pienenisi työttömyysetuus puolella palkkion määrästä.

Palkkion sovittelusta syntyvä vaikutus kumoaisi arvion mukaan ne ansiopäivärahaa parantavat vaikutukset, jotka palkkion huomioiminen työssäoloehdossa ja täyden ansiopäivärahan määrässä saisi aikaan. Lisäksi sovitteluvaikutus kohdistuisi myös sellaisiin omaishoitajiin, joiden palkkio ei riitä kerryttämään yhdistelmävakuutuksen työssäoloehtoa ja jotka näin ollen saisivat työttömyysaikana yleistukea.

Valmistelun aikana on pohdittu, voisivatko kielteiset vaikutukset johtaa siihen, että omaisten ja muiden läheisten valmius toimia sopimusomaishoitajana työttömyysaikana vähenisi. Tällä voisi olla hoivan saantia heikentävä vaikutus. Näiden syiden vuoksi ja siksi, että omaishoitajana toimimisessa on kyse läheiselle henkilölle tarjottavasta hoidosta, eikä sen arvioitu sisältävän ansaintatarkoituksen piirteitä, omaishoidon palkkiota ei esitetä sisällytettäväksi yhdistelmävakuutukseen.

5.1.2.4

Perhehoitajan hoitopalkkion ja omaishoidon tuen hoitopalkkion erityisratkaisu

Valmistelun aikana arvioitiin myös vaihtoehtoa, jossa omaishoitajan hoitopalkkio kerryttäisi työssäoloehtoa, mutta ei olisi soviteltavaa tuloa, ja jossa perhehoitajan hoitopalkkio ei myöskään olisi soviteltavaa tuloa, vaikka se kerryttäisikin työssäoloehtoa. Tällaista ratkaisua olisi voitu edistää säätämällä nämä tulot niin kutsutuiksi etuoikeutetuksi tuloiksi työttömyysetuuden sovittelussa. Käytännössä tämä olisi voitu toteuttaa lisäämällä omaishoidon hoitopalkkio työttömyysetuutta määrättäessä huomioon otettavasta tulosta annetun valtioneuvoston asetuksen 9 §:ään, joka koskee tuloja, jotka eivät ole sovittelussa huomioon otettavaa työn perusteella saatua ansiotuloa.

Lisäksi valmistelun aikana arvioitiin vaihtoehtoa, jossa kyseiset tuloerät soviteltaisiin vain, jos henkilö on vakuuttanut sen työttömyyden varalle.

Samalla arvioitiin vaihtoehtoa, jossa nämä kaudet voisivat jatkossakin pidentää työssäoloehdon tarkastelujaksoa, jos henkilö ei ole vakuuttanut palkkiota työttömyyskassassa. Vaikka tällainen ratkaisu olisikin ollut kohderyhmiin kuuluvien kannalta myönteinen, se poikkeaisi periaatteellisella tavalla työttömyysturvajärjestelmän yleisistä periaatteista. Näistä periaatteista yksi keskeinen on se, että jos tulo voi tulla otetuksi huomioon työssäoloehdossa ja ansiopäivärahan täyden määrän laskennassa, eli jos se voi korottaa henkilön työttömyysaikaista etuutta, työttömyysaikana tulo huomioidaan toimeentulon tarvetta vähentävänä tulona eli tulo sovitellaan, eikä tulon perusteena oleva toiminta voi pidentää tarkastelujaksoa.

5.1.3

Työskentelyapurahan vakuuttamisesta

Hallituksen esityksen valmistelun yhtenä tavoitteena on ollut hallitusohjelman mukaisesti ratkaista kulttuurialan ja luovien alojen tekijöiden sosiaali- ja työttömyysturvaan liittyviä ongelmia. Erilaiset työskentelyapurahat ovat kiinteä osa monien näillä aloilla työllistyvien toimeentuloa. Tämän vuoksi mahdollisuus tieteellistä tutkimusta tekevän tai taiteellista toimintaa harjoittavan henkilön saaman työskentelyapurahan vakuuttamiseen on ollut yksi keskeinen tavoite esitystä valmisteltaessa.

Valmistelun aikana arvioitiin kuitenkin vaihtoehtoa, jossa työskentelyapuraha olisi mahdollista vakuuttaa ainoastaan osana yhdistelmävakuutusta. Työskentelyapurahan myöntäjä saattaa kuitenkin edellyttää päätoimista työskentelyä apurahan turvin niin, että apurahan saaja ei työskentelyapurahan ehtojen perusteella voi työskennellä apurahan rinnalla palkkatyössä taikka yrittäjänä. Vaihtoehdossa pitkäaikaisesti työskentelyapurahan turvin työskentelevät henkilöt, joilla ei ole samaan aikaan myös muuta vakuutettavaa tuloa, olisivat edelleen jääneet ansioperusteisen työttömyysturvan ulkopuolelle.

Kun yhdistelmävakuuttamisen mahdollisuuden myötä työskentelyapurahakausi ei myöskään enää olisi peruste pidentää palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdon tarkastelujaksoa, vähintään 16 kuukautta yksinomaan työskentelyapurahan turvin työskentelevät jäisivät vaihtoehdossa paitsi vaille edes osittain apurahaan perustuvaa ansioturvaa, myös vaille mahdollisuutta saada ansiopäivärahaa apurahakautta edeltävän työskentelyn perusteella.

Lisäksi arvioitiin vaihtoehtoa, jossa työskentelyapuraha olisi mahdollista vakuuttaa yksinomaisena tulona paitsi yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa myös palkansaajia vakuuttavassa työttömyyskassassa. Kun otetaan huomioon kohderyhmän varsin pieni koko ja ansiopäivärahamenon rahoituksen erot palkansaajiin nähden, vaihtoehtoa ei pidetty perusteltuna.

Valmistelun aikana arvioitiin myös vaihtoehtoa, jossa työskentelyapuraha kerryttäisi työssäoloehtoa, mutta ei olisi soviteltavaa tuloa. Tällaista ratkaisua olisi voitu edistää säätämällä työskentelyapuraha niin kutsutuksi etuoikeutetuksi tuloksi työttömyysetuuden sovittelussa.

Vaikka tällainen ratkaisu olisikin ollut työskentelyapurahan saajien kannalta myönteinen, se poikkeaisi periaatteellisella tavalla työttömyysturvajärjestelmän yleisistä periaatteista. Näistä periaatteista yksi keskeinen on se, että jos tulo voi tulla otetuksi huomioon ansiopäivärahan täyden määrän laskennassa, eli jos se voi korottaa henkilön työttömyysaikaista etuutta, työttömyysaikana tulo huomioidaan toimeentulon tarvetta vähentävänä tulona eli tulo sovitellaan.

Lisäksi valmistelun aikana arvioitiin vaihtoehtoa, jossa työskentelyapuraha soviteltaisiin vain, jos henkilö on vakuuttanut sen joko ainoana tulolähteenä yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa taikka yhdistelmävakuutuksessa omana monimuotoisen työllistymisen tulonaan. Näin sovittelu koskisi vain henkilöitä, joiden täyden ansiopäivärahan määrää työskentelyapuraha on korottanut. Samoin arvioitiin vaihtoehtoa, jossa työskentelyapuraha edelleen pidentäisi työssäoloehdon tarkastelujaksoa henkilöllä, joka ei ole vakuuttanut työskentelyapurahaa työttömyyskassassa.

Vaihtoehto lisäisi työttömyysturvan hakemisen ja toimeenpanon monimutkaisuutta, sillä vaihtoehdossa maksajan tulisi aina selvittää, onko henkilö vakuuttanut työskentelyapurahan yhdistelmävakuutuksessa. Se olisi myös ristiriidassa muun työttömyysturvan kanssa, jossa riippumatta siitä, onko henkilö itse nämä kyseiset tulot vakuuttanut, vakuuttamiskelpoiset tulot sovitellaan, ja jossa ne eivät pidennä työssäoloehdon tarkastelujaksoa.

Valmistelun aikana kiinnitettiin huomiota myös urheilijoiden apurahajärjestelmään ja sen eroihin suhteessa tieteen ja taiteen alojen työskentelyapurahoihin. Valtion myöntämät apurahat, urheilijoiden harjoittelu- ja valmennusapuraha ja taiteilija-apuraha ovat toisistaan erillisiä ja erikseen luotuja rahoituskokonaisuuksia. Taiteilija- ja urheilija-apurahajärjestelmien synty ja kehittyminen juontuvat kahden toimialan omista historiallisista lähtökohdista. Esityksessä ei ehdoteta, että valtion myöntämät urheilijoiden harjoittelu- ja valmennusapurahat olisi mahdollista vakuuttaa yhdistelmävakuutetun yrittäjätulona. Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmassa todetaan, että hallitus korjaa urheilijoiden sosiaali-, työttömyys- ja eläketurvan puutteita, ja urheilijoiden työttömyysturvan mahdolliset muutokset sisältyvät tähän kokonaisuuteen. Kokonaisuuteen sisältyvä urheilijan tapaturma- ja eläketurvaa koskeva hanke (STM085:00/2025) on käynnistynyt.

5.1.4

Yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto, ansiopäivärahan määrä ja kesto

5.1.4.1

Jäsenyydestä ja jäsenyysehdosta

Esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassan jäseneksi hyväksyminen yhdistelmävakuutettuna perustuisi jäseneksi haluavan henkilön ilmoitukseen työllistymisen monimuotoisuudesta.

Valmistelun aikana arvioitiin myös mallia, jossa henkilön hakeutuessa yhdistelmävakuutetuksi hänen tulisi esittää selvitys yhdistelmävakuutuksen perusteeksi hyväksyttävästä monimuotoisesta työllistymisestä Tämä tapahtuisi esittämällä ajankohtainen selvitys monimuotoisesta työllistymisestä. Jos työllistymisen monimuotoisuus on ajallisesti vaihtelevaa, esimerkiksi kausittaista, monimuotoisuus ja yhdistelmävakuutuskelpoisuus olisi voitu todeta tarkastelemalla henkilön edeltävän 12 kuukauden työhistoriaa.

Valmistelun aikana Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö on todennut, että 12 kuukauden ajalta takautuvasti tehtävä työskentelyn monimuotoisuuden tarkastelu lisäisi hallinnon taakkaa ja toimeenpanon kustannuksia. Tulorekisterin tietojen käyttäminen jäsenyyden edellytysten tarkasteluun edellyttäisi myös tulorekisterilain muuttamista, koska tulorekisterin nykymuotoisia tietoja ei voisi käyttää jäsenyyden ehtojen edellytysten tarkasteluun. Lisäksi vaihtoehdossa tulisi ratkaista, miten tarkistettaisiin yrittäjän tai maatalousyrittäjän eläkelain mukaiset tiedot ja tiedot sellaisesta yritystoiminnasta, joka ei ylitä pakollisen eläkevakuutuksen rajaa. Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö totesi, että takautuvan ajan arviointiin liittyvien tietojen sujuva tarkistaminen edellyttäisi sähköistä tiedonsiirtoa, jollaista ei tällä hetkellä ole, ja jonka rakentaminen lisäisi toimeenpanon kustannuksia selvästi.

Edelleen Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö toi valmistelun aikana esiin, että jäsenhakemusta edeltävä monimuotoinen työskentely ei takaisi, että työskentely jatkuisi monimuotoisena vakuutuksen alkamisen jälkeen. Edellytys saattaisi myös tehdä mallista hankalasti ymmärrettävän ja ehdotettuun malliin verrattuna vähemmän houkuttelevan ja näin se voisi pienentää potentiaalisten vakuutuksen ottajien joukkoa.

Vaihtoehtoisen ratkaisutavan vahvuus on monimuotoista työllistymistä koskeva ennakkokontrolli, vaikka kontrolli ei olisikaan täydellinen. Esityksessä ehdotetussa tavassa kontrolli on jälkipainotteista, ja toteutuu ainakin silloin, jos henkilö hakee ansiopäivärahaa yhdistelmävakuutettuna. Tällöin tulee tutkittavaksi, onko henkilöllä tosiasiassa ollut monimuotoista työllistymistä ja tulon saantia yhdistelmävakuutuksen tarkastelujaksolla.

Esityksessä ehdotettu malli asettaa vaihtoehtoista mallia korkeamman vaatimuksen sille, miten yhdistelmävakuutusta tarjoavat työttömyyskassat ennakkoon ja jäsenyyden aikana neuvovat yhdistelmävakuutettuja jäseniä heidän valitsemaansa työttömyysvakuutuksen muotoon perustuvien oikeuksien kertymisestä. Työttömyyskassojen tuleekin kiinnittää tähän huomiota, kun ne toteuttavat toiminnassaan hallintolain mukaista neuvontavelvollisuutta.

5.1.4.2

Työssäoloehdosta

Yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon vaihtoehdot

Esityksessä ehdotetaan, että yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto, vaikka olisikin erillinen palkansaajan työssäoloehdosta, useilta piirteiltään vastaisi sitä. Palkansaajan työssäoloehdosta poiketen yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto kertyisi kuitenkin vain täysinä kalenterikuukausina, eli työssäoloehtoa kerryttäisi vain kalenterikuukausi, jonka aikana maksetun palkkatulon ja yritystoiminnan vakuutustulon (mukaan lukien vakuutettu työskentelyapuraha, perhehoitajan hoitopalkkio) yhteismäärä olisi 930 euroa (vuonna 2025) tai enemmän. Kuten palkansaajan työssäoloehdosta säädettäessä on ollut tavoitteena, myös yhdistelmävakuutuksessa työssäoloehtokuukauden tulorajan tavoitteena on, että työssäoloehtoa kerryttävästä tulosta voi ansiopäivärahan määrää laskettaessa syntyä päivärahan perusosan lisäksi ansio-osaa.

Vaihtoehtoisesti on tarkasteltu mallia, jossa myös yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto voisi kertyä puolikkaina työssäoloehtokuukausina siten, että tarvittava työssäoloehtokuukausi syntyisi, kun koossa on kaksi puolikasta työssäoloehtokuukautta (palkka ja vakuutustulo yhteensä vähintään 465 euroa mutta alle 930 euroa kuukaudessa). Vaihtoehto vastaisi palkansaajan työssäoloehdon kertymistä. Vaihtoehdossa työssäoloehdon kertymisessä voitaisiin huomioida hyvinkin hauras yhdistelmä yrittäjyyttä ja palkkatyötä ja näin ollen haurasta kiinnittymistä työmarkkinoille. Valmistelun aikana otettiin huomioon, että tällaiset puolikkaat työssäoloehtokuukaudet eivät ansiopäivärahan suuruutta laskettaessa tuota perusosaa korkeampaa ansiopäivärahaa, vaikka ne työssäoloehtoa kerryttävätkin. Lisäksi, jos työssäoloehto kertyy vaihdellen täysistä työssäoloehtokuukausista ja puolikkaista työssäoloehtokuukausista, puolikkaiden kuukausien huomioiminen alentaisi ansiopäivärahan määrää. Vaihtoehto oletettavasti lisäisi yhdistelmävakuutuksen toimeenpanon haasteita ja mahdollisesti heikentäisi sen ymmärrettävyyttä ehdotettuun malliin verrattuna. Näin ollen valmistelun aikana päädyttiin ratkaisuun, jossa yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdossa ei huomioitaisi puolikkaita työssäoloehtokuukausia.

Valmistelun aikana arvioitiin myös vaihtoehtoa, jossa yhdistelmävakuutuksen työssäoloehtoon haettaisiin piirteitä yrittäjän työssäoloehdosta. Tällöin yhdistelmävakuutetun työssäoloehto täyttyisi, kun henkilö on 48 lähinnä edellisen kuukauden aikana (tarkastelujakso) kerryttänyt yhteensä vähintään 15 yhdistelmävakuutetun työssäoloehtokuukautta. Vaihtoehdossa yhdistelmävakuutuksen työssäoloehtokuukaudeksi luettaisiin sellainen kalenterikuukausi, jona henkilö on saanut yhteenlaskettua tuloa vähintään 1 260,67 euroa kuukaudessa (vuonna 2025). Tulona huomioitaisiin palkkatulo ja yritystoiminnan vakuutustulo sekä työskentelyapuraha ja perhehoitajan hoitopalkkio.

Esityksessä ehdotettuun verrattuna työssäoloehdon kuukausikohtainen tuloraja olisi noin 300 euroa korkeampi ja työssäoloehdon täyttyminen edellyttäisi kolme kuukautta pidempään työllistymistä. Vastapainoksi työssäoloehdon tarkastelujakso olisi merkittävästi pidempi kuin ehdotetussa mallissa. On mahdollista, että pidempi (48 kuukautta verrattuna 28 kuukauteen) tarkastelujakso auttaisi useampaa monimuotoisesti työllistyvää täyttämään työssäoloehdon. Näissä tilanteissa kiinnittyminen työmarkkinoille voisi kuitenkin olla melko haurasta.

On mahdollista, että vaihtoehto, jossa yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon kriteerit vastaisivat keston ja vaadittavan vakuutustulon määrän osalta yrittäjän ansioturvaa, olisi ansioperusteisen työttömyysturvan kollektiivisen rahoituksen kannalta valittua vaihtoehtoa kestävämpi vaihtoehto. Valittu vaihtoehto voi johtaa siihen, että nyt yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa jäsenenä olevat monimuotoisesti työllistyvät siirtyvät yhdistelmävakuutuksen valitessaan nykytilassa palkansaajia vakuuttavan työttömyyskassan jäseneksi. Tällainen valinta johtuisi toteutuessaan todennäköisesti siitä, että jokin tai jotkin palkansaajakassat voisivat osana yhdistelmävakuutusta tarjota yritystulon vakuutuksen edullisemmin kuin nykyinen yrittäjiä vakuuttava työttömyyskassa. Toisaalta ehdotus, jonka mukaan kaikki työttömyyskassat voisivat jatkossa vakuuttaa sekä palkansaajia, yrittäjiä että yhdistelmävakuutettuja, voi joka tapauksessa johtaa tällaiseen muutokseen.

Toisaalta nykyisin ainoa yrittäjiä vakuuttava työttömyyskassa voisi jatkossa niin päättäessään järjestää jäsenilleen yhdistelmävakuutuksen ja lisäksi se voisi päättää laajentaa palvelunsa koskemaan myös palkansaajien vakuuttamista työttömyyden varalle. Esitystä valmisteltaessa ei ole ollut sellaista tietoa, että jokin nykyisin palkansaajia vakuuttava työttömyyskassa voisi tarjota yhdistelmävakuutuksen yritystulon vakuuttamista koskeva osan vakuutuksen ratkaisevalla tavalla yrittäjiä vakuuttavaa työttömyyskassaa edullisemmin. Lisäksi yrittäjän työssäoloehdon elementit tarkastelujaksoa lukuun ottamatta tiukentaisivat pääasiassa palkkatyötä tekevien monimuotoisesti työllistyvien työssäoloehdon ehtoja. Näistä syistä nykyisin yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan mahdollisia jäsenmäärämuutoksia ei voida pitää perusteena sille, että yhdistelmävakuutuksen ehdot vastaisivat yrittäjän työssäoloehdon edellytyksiä esitetyn mallin sijasta.

Yksi sekä palkansaajia, yrittäjiä että monimuotoisesti työllistyviä koskeva työssäoloehto

Valmistelun aikana on arvioitu myös vaihtoehtoa, jossa palkansaajan, yrittäjän ja yhdistelmävakuutetun työssäoloehdot yhdenmukaistettaisiin. Palkansaajan ja/tai yrittäjän työssäoloehtojen muuttaminen ei kuulunut puoliväliriiheen tuotettua yhdistelmävakuutuksen mallin selvittämistä koskeneeseen toimeksiantoon. Vaihtoehto edellyttäisi käytännössä, että työttömyyskassalain mukainen jako palkansaajia vakuuttaviin työttömyyskassoihin ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin purettaisiin, kuten esityksessä nyt ehdotetaan.

Jos yksi sekä palkansaajia että yrittäjiä koskeva työssäoloehto vastaisi palkansaajan työssäoloehdon elementtejä (kesto, tarkastelujakso, vaadittu tulo), karkean arvion mukaan työssäoloehdon täyttävien yrittäjien määrä kasvaisi useilla kymmenillä tuhansilla nykytilaan verrattuna. Koska käytettävissä ei ole kuukausitason yrittäjätulotietoja, on arvio karkea. Keskeinen työssäoloehdon täyttävien yrittäjien määrää kasvattava muutos olisi työssäoloehtoa kerryttävän kuukauden tuloraja, joka on palkansaajan työssäoloehdossa matalampi kuin yrittäjän työssäoloehdossa. Koska yrittäjistä noin 17 % on yrittäjäkassan jäseniä, arvio on, että vakuutuksen ottavien yrittäjien määrä kasvaisi noin 8 000:lla.

Jos yksi sekä palkansaajia että yrittäjiä koskeva työssäoloehto vastaisi yrittäjien työssäoloehdon mukaisia elementtejä (kesto, tarkastelujakso, vaadittu tulo), nousisi palkansaajien työssäoloehtokuukauden täyttämiseksi vaadittava tuloraja nykytilaan verrattuna, mikä puolestaan vähentäisi työssäoloehdon täyttävien palkansaajien määrää nykytilaan verrattuna. Samalla myös palkansaajilta vaadittavien työssäoloehtokuukausien määrä nousisi 12 kuukaudesta 15 kuukauteen, mutta toisaalta työssäoloehdon tarkastelujakso pitenisi 28 kuukaudesta 48 kuukauteen. Näiden muutosten yhteisvaikutuksena arvioidaan, että työssäoloehdon täyttävien työttömäksi jäävien palkansaajien määrä kasvaisi. Tämä johtuu siitä, että tarkastelujakson pituudella vaikuttaa olevan työssäoloehdon kertymisessä suurempi merkitys kuin työssäoloehtokuukauden tulorajalla tai työssäoloehtokuukausien määrällä. Muutokset lisäisivät karkean arvion mukaan ansiopäivärahan saajien määrää noin 20 000 henkilöllä, mikä vastaavasti vähentäisi yleistuen saajamäärää.

Arvioissa ei ole huomioitu neljän kuukauden yhtäjaksoisten työssäoloehtokuukausien vaatimusta. Tämä olisi palkansaajien kohdalla erittäin tiukka vaatimus nykytilaan verrattuna. Vaatimus kohdistuisi samoihin henkilöihin, joihin jo aiemmin toteutetut työttömyysturvan leikkaukset ovat kohdistuneet.

Vaihtoehtoinen tapa tulojen yhteen laskemiseen

Kolmantena vaihtoehtona on arvioitu mallia, jossa työssäoloehdon kertyminen tapahtuisi tarkastelemalla ansioita suhteessa palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdon ansiorajaan. Tällöin 465 euron palkkatulo kerryttäisi 50 prosenttia palkansaajan työssäoloehtokuukauteen vaadittavasta 930 euron tulosta, ja 630,34 euron yrittäjätulo niin ikään 50 prosenttia yrittäjän työssäoloehtokuukauteen vaadittavasta 1 260,67 euron tulosta (vuonna 2025). Tulokertymä olisi yhteensä 100 prosenttia, jolloin yhteenlaskettuna kuukaudesta muodostuisi täysi työssäoloehtokuukausi. Vastaavasti kuukautena, jossa palkkatuloa olisi 200 euroa (21,5 prosenttia 930 eurosta) ja yritystuloa olisi 989,63 euroa (78,5 prosenttia 1 260,67 eurosta), kuukaudesta muodostuisi täysi työssäoloehtokuukausi.

Vaihtoehto vastaisi vuoden 2018 mallin ehdotusta työssäoloehdon kertymistä. Mallia pidettiin monimutkaisena osin siksi, että palkansaajan kohdalla työssäoloehto kertyi tuolloin tuntiperusteisesti ja kalenteriviikkokohtaisesti. Palkansaajan työssäoloehdon jo toteutettu tuloperusteisuus vähentäisi monimutkaisuutta. Valmistelun aikana on kuitenkin arvioitu, että palkansaajan työssäoloehdon uudistuksista huolimatta painotettu työssäoloehdon kertyminen olisi vähemmän selkeä ja läpinäkyvä kuin ehdotettu yhteen tulorajaan perustuva työssäoloehto olisi.

5.1.4.3

Työssäoloehdossa vakuutettavasta tulosta

Palkansaajan työssäoloehdossa huomioitavaa tuloa koskevat säännökset ovat sellaisenaan sovellettavissa yhdistelmävakuutuksessa. Yhdistelmävakuutuksessa voitaisiin toisin sanoen huomioida työsuhteen perusteella maksettua palkkaa siltä osin kuin jotakin palkkaerää ei valtioneuvoston asetuksella olla säädetty tuloksi, jota ei huomioida työssäoloehdon kertymisessä. Palkansaajan tulon osalta yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto kertyisi maksuperusteisesti.

Koska yrittäjän työssäoloehto kertyy nykytilassa YEL- tai MYEL-vakuutuksen vakuutustulon pohjalta, mikä vastaa laajasti myös muussa sosiaaliturvassa käytettävää yrittäjätulon käsitettä, eläkevakuutuksen mukainen työtulo oli valmistelun lähtökohta. Nykyisin yrittäjän työssäoloehtoa alkaa kertyä vasta kun vakuutustulo on vähintään 15 128 euroa vuodessa eli 1 260,67 euroa kuukaudessa (vuonna 2025). Yrittäjätulon osalta on ratkaistava, miten yhdistelmävakuutuksessa huomioidaan tilanteet, joissa yritystoiminnan työpanoksen arvo jää alle tämän rajan.

Valmistelun aikana on arvioitu mallia, jossa yritystoiminnan vakuutettavan tulon osalta lailla säädettäisiin esimerkiksi kahdesta vakuutustulon tasosta, joiden välillä yhdistelmävakuutetuksi hakeutuva voisi tehdä vakuutustuloa koskevan valinnan. Arvioitu malli perustuu työttömyyskassojen ehdotukseen. Sen vahvuus olisi toimeenpanon helppous. Tällaisella tulolla ei kuitenkaan olisi liityntää henkilön työpanoksen arvoon. Valmistelun aikana on arvioitu, että henkilön työpanoksen arvosta ja työllistymisestä erotettuna yhdistelmävakuutus ei vastaisi sosiaalivakuutuksen periaatteita, vaan toimisi kuten erilaiset säästämisen tai sijoittamisen instrumentit toimivat.

Valmistelun aikana arvioitiin kahta mallia, jossa julkista tehtävää hoitava taho pakollisen YEL:n alittavissa tilanteissa vahvistaisi yhdistelmävakuutuksessa vakuutettavan yritystyötulon vastaavalla tavalla kuin eläkeyhtiö vahvistaa YEL-työtulon. Ensin arvioitiin tehtävän osoittamista työttömyyskassoille tai Kelalle, mutta kyseessä olisi niille uusi tehtävä, ja menettelyä voidaan pitää raskaana. Toiseksi arvioitiin tehtävän osoittamista eläkevakuutusyhtiöille. Työeläkevakuutusyhtiöistä annetussa laissa (354/1997) eläkeyhtiöiden toiminnasta säädetään seuraavasti:

Työeläkevakuutusyhtiön tehtävänä on harjoittaa sosiaaliturvaan kuuluvaa lakisääteistä eläkevakuutusliikettä hoitamalla 1 §:n 1 momentissa mainittujen lakien mukaisen lakisääteisen eläketurvan toimeenpanoa ja yhtiölle tätä varten kertyviä varoja vakuutusten käsittämät edut turvaavalla tavalla.

ja

Työeläkevakuutusyhtiö ei saa harjoittaa muuta vakuutusliikettä kuin 1 §:n 1 momentissa mainittujen lakien mukaista toimintaa ja siihen suoranaisesti liittyvää jälleenvakuutusta. Työeläkevakuutusyhtiön yhtiöjärjestyksessä on mainittava, mitä vakuutusta yhtiöllä on oikeus harjoittaa.

Tehtävän osoittaminen työeläkevakuutusyhtiöille – tai tehtävän vastaanottamisen mahdollistaminen – edellyttäisikin mainittujen säännösten tarkastelua. On epäselvää, millaista hyötyä menettelystä syntyisi suhteessa esityksessä ehdotettuun menettelyyn. Tämän vuoksi vaihtoehtoa ei olla selvitetty tarkemmin.

Valmistelun aikana tarkasteltiin myös vaihtoehtoa, jossa pakollisen YEL-vakuutuksen tulorajan alittuessa yritystoiminnan ansiotulo arvioitaisiin henkilön ansiotulona verotettavan tulon perusteella. Tämä ei kuitenkaan mahdollistaisi osakeyhtiömuodossa harjoitettavan toiminnan vakuuttamista yhdistelmävakuutuksessa, ja vaihtoehto edellyttäisi vakuutustulon määrittelyn täydentämistä palkkatulolla osakeyhtiöyrittäjien osalta. Kumpikin vaihtoehto – ansiotulona verotettava tulonosa ja palkkatulon huomioiminen – ovat kuitenkin ristiriidassa muussa sosiaaliturvassa sovellettavan tulojen huomioimisen kanssa ja lisäksi ne ovat vastakkaisia tähänastisessa YEL-vakuutuksen kehittämisessä noudatettujen ratkaisujen kanssa.

Valmistelun aikana on arvioitu myös eräiden tuloerien, tarkemmin tekijänoikeuskorvausten, huomioimista yhdistelmävakuutuksessa. Esimerkiksi kuvataiteilijoilla ja muusikoilla apurahan ja myyntitulojen lisäksi tuloa kertyy tekijänoikeuskorvauksista. Vuoden 2023 alusta voimaan tulleella tuloasetuksen (VnA 1332/2002) muutoksella (1397/2022) tekijänoikeuskorvaukset on rajattu pois työttömyysetuuden sovittelussa huomioon otettavista tuloista. Muutosta on perusteltu sillä, että maksuun tulevat tekijänoikeuskorvaukset eivät perustu ajankohtaiseen työskentelyyn, vaan ne voivat perustua vuosienkin takaiseen työhön.

Vastavuoroisesti ehdotetaan, että tekijänoikeuskorvauksia ei voitaisi huomioida ansiona, joka heijastaa vuositason ansaintaa, jolloin yksinomaan tekijänoikeuskorvauksia saava ei voisi ottaa yhdistelmävakuutusta. Taustalla vaikuttaa sama peruste kuin taannoisessa tekijänoikeuskorvausten sovittelua koskevassa ratkaisussa; tekijänoikeuskorvaukset eivät perustu ajankohtaiseen työskentelyyn. Lisäksi taustalla on tarve johdonmukaisuuteen: jos tekijänoikeuskorvaukset otettaisiin huomioon yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdossa, ne tulisi vastaavasti jälleen ottaa huomioon myös työttömyysetuuden sovittelussa. Periaatetta on kuvattu tarkemmin edellä perhehoidon hoitopalkkiota, omaishoidon hoitopalkkiota ja työskentelyapurahaa koskevien vaihtoehtoisten ratkaisutapojen yhteydessä.

Jos tekijänoikeuskorvaukset ovat osa henkilön YEL-vakuutettua työtuloa, ne edellä kuvatusta poiketen otettaisiin huomioon yhdistelmävakuutuksen yritystoiminnan tulona. Valmistelun aikana ei ole pidetty perusteltuna YEL-vakuutetun työtulon purkamista tavalla, jota tekijänoikeuskorvauksien poistaminen edellyttäisi.

5.1.4.4

Yhdistelmävakuutukseen perustuvan ansiopäivärahan määrästä ja sen kestosta

Ansiopäivärahan määrästä

Vuonna 2018 ehdotettiin, että tilanteessa, jossa henkilö kerryttää työttömyyspäivärahaoikeutta jo yksinomaan palkkatyön tai yritystoiminnan perusteella, yhdistelmävakuuttaminen korottaisi ansiopäivärahan määrää paitsi silloin, kun yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto täyttyy samaan aikaan kuin palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehto, myös silloin, jos yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto täyttyy myöhemmin kuin palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehto on täyttynyt. Käytännössä kyse olisi ansiopäivärahan uudelleen laskennasta ja sen määrän korottamista kesken enimmäismaksuajan.

Vuoden 2018 ratkaisu saattaisi kannustaa monimuotoisesti työllistyviä valitsemaan yhdistelmävakuutuksen useammin kuin ehdotettu malli. Ratkaisu tuottaa kuitenkin monimutkaisuutta ansiopäivärahaoikeuden kertymisen seurantaan ja toimeenpanoon, ja vuoden 2018 mallista saadun palautteen mukaan ratkaisu voisi vähentää mallin selkeyttä ja läpinäkyvyyttä tai ennustettavuutta vakuutettujen näkökulmasta. Nykytilassa mallin monimutkaisuutta lisäisi, että ansiopäivärahan määrä – vuodesta 2018 poiketen – alenee työttömyyden pitkittyessä.

Ansiopäivärahan kestosta

Työttömyysturvalain 6 luvun 9 §:ssä säädetään palkansaajan perus- tai ansiopäivärahaa koskevasta niin kutsutusta lisäpäiväoikeudesta eli oikeudesta saada etuutta tavanomaisen enimmäisajan ylittävältä ajalta. Lisäpäiväoikeus ei koske yrittäjän ansiopäivärahaa saavia vakuutettuja. Yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan osalta olisi ollut mahdollista arvioida mallia, jossa yhdistelmävakuutettu voisi saada ansiopäivärahaa lisäpäiviltä vastaavin edellytyksin kuin palkansaajan ansiopäivärahaa saava. Yhdistelmävakuutetun ansiopäiväraha lisäpäiviltä olisi tullut maksettavaksi sen suuruisena kuin miksi se määrittyisi yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan työssäoloehdossa huomioitujen palkansaajan ansiopäivärahan työssäoloehtoon luettavien tulojen ja määrän laskennassa huomioitavien tulojen perusteella.

Lisäpäiväoikeudesta ollaan luopumassa asteittain, ja viimeinen ikäluokka, jota lisäpäiväoikeus voi koskea, on syntynyt vuonna 1964. Ikäluokkaan kuuluvien on tullut täyttää 64 vuotta ennen enimmäisajan (kohderyhmään kuuluvilla yleensä 500 päivää) täyttymistä. Vuonna 1964 syntyneet täyttävät 64 vuotta vuonna 2028. Ennen vuotta 1965 syntyneelle työnhakijalle työttömyysetuus myönnetään enintään sen kalenterikuukauden loppuun, jona työnhakija täyttää 65 vuotta. Tämä koskee myös lisäpäiviä. Vuonna 1964 syntyneet täyttävät 65 vuotta vuonna 2029.

Yhdistelmävakuutusta koskevat lakimuutokset on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2028 alusta, jolloin ensimmäiset yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoon perustuvat ansiopäivärahaoikeudet voisivat alkaa vuoden 2029 alusta. 500 päivän enimmäisaika kattaa noin 23 kuukautta, jolloin 1.1.2029 alkava enimmäisaika ulottuu joulukuulle 2030. Kun ennen vuotta 1965 syntyneelle työnhakijalle työttömyysetuus myönnetään enintään sen kalenterikuukauden loppuun, jona työnhakija täyttää 65 vuotta, ja kun vuonna 1964 syntyneet täyttävät 65 vuotta vuonna 2029, lisäpäiväoikeus ei käytännössä voisi toteutua.

5.1.5

Yhdistelmävakuutuksen rahoituksesta ja järjestämisestä

5.1.5.1

Ansio-osan rahoituslähteet

Yhdistelmävakuutukseen perustuvan ansiopäivärahan ansio-osan rahoituksesta esityksessä ehdotetaan, että ansio-osamenon palkkaan perustuva osuus rahoitettaisiin kuten palkansaajan ansiopäiväraha eli osittain työttömyysvakuutusmaksuilla ja yrittäjätuloon perustuva osuus kuten yrittäjän ansiopäiväraha eli jäsenmaksuilla. Valmistelun aikana arvioitiin vaihtoehtoa, jossa yhdistelmävakuutuksesta syntyvä ansio-osan lisäkustannus rahoitettaisiin kokonaisuudessaan työttömyyskassan jäsenmaksulla.

Kun yhdistelmävakuutukseen perustuvaan ansiopäivärahaan ei lainkaan kohdistuisi työttömyysvakuutusmaksurahoitusta, vaihtoehtoinen ratkaisutapa merkitsisi, että yhdistelmävakuutettu vastaisi palkkatuloon perustuvan ansio-osan rahoituksesta suuremmalla omalla rahoitusosuudella eli jäsenmaksuosuudella kuin yksinomaan palkansaajan työssäoloehtoon perustuvaa ansiopäivärahaa saava vastaa. Vaihtoehdossa yhdistelmävakuutuksesta syntyvä uusi staattinen ansiopäivärahamenokasvu ei vaikuttaisi työttömyysvakuutusmaksuihin.

Tämä vaihtoehtoinen ratkaisutapa olisi voitu toteuttaa kahdella tavalla. Ensimmäisessä ratkaisuvaihtoehdossa yhdistelmävakuutukseen perustuvan ansiopäivärahan rahoitukseen kohdistettaisiin ehdotuksen mukaisesti Työllisyysrahaston työttömyysvakuutusmaksujen tuotosta kertyvä rahoitusosuus, jos yhdistelmävakuutettu olisi täyttänyt myös palkansaajan työssäoloehdon.

Esimerkki 1)Yhdistelmävakuutuksen ansiopäiväraha perustuu 1200 euroa/kk ansioon. Ansio muodostuu palkkatulosta 1000 euroa kuukaudessa ja yritystoiminnan työtulosta 200 euroa kuukaudessa. Koska palkkatulo 1000 euroa kuukaudessa kerryttää täyden työssäoloehtokuukauden palkansaajan työssäoloehtoon, ansiopäiväraha rahoitettaisiin ehdotuksen mukaisella tavalla.

Esimerkki 2)Yhdistelmävakuutuksen ansiopäiväraha perustuu 1200 euroa/kk ansioon. Ansio jakautuu tasan palkkatulon ja yritystoiminnan työtulon kesken. Koska palkkatulo 600 euroa kuukaudessa kerryttää puolikkaan työssäoloehtokuukauden palkansaajan työssäoloehtoon, ansiopäiväraha olisi mahdollista rahoittaa ehdotuksen mukaisella tavalla. Alle 930 euron tulosta ei kuitenkaan nykyisellään synny lainkaan ansio-osaa. Tämän vuoksi vaihtoehtoinen ratkaisutapa tarkoittaisi, että koko ansio-osa rahoitettaisiin työttömyyskassan jäsenmaksulla.

Esimerkki 3)Yhdistelmävakuutuksen ansiopäiväraha perustuu 1200 euroa/kk ansioon. Ansio muodostuu palkkatulosta 200 euroa kuukaudessa ja yritystoiminnan työtulosta 1000 euroa kuukaudessa. Koska palkkatulo 200 euroa kuukaudessa ei kerrytä täyttä tai puolikasta työssäoloehtokuukautta, palkasta syntyvä ansio-osameno rahoitettaisiin työttömyyskassan jäsenmaksulla.

Ansiopäivärahan määrä olisi 44,69 euroa päivässä, ja perusosan (37,21 euroa päivässä) ylittävän ansio-osan määrä on 7,48 euroa päivässä. Vaihtoehdossa koko ansio-osa rahoitetaan työttömyyskassan jäsenmaksulla.

Vaihtoehtoinen ratkaisu olisi mahdollista toteuttaa myös niin, että yhdistelmävakuutuksen ansio-osan rahoitukseen ei missään tilanteessa kohdistettaisi työttömyysvakuutusmaksuilla kerättävää rahoitusosuutta. Tällöin paitsi esimerkissä 2 ja 3, myös esimerkissä 1 koko ansio-osa rahoitettaisiin kokonaisuudessaan jäsenmaksulla, vaikka palkkaan perustuvasta osasta jo itsessään kertyisi työssäoloehtoa.

Vaihtoehtoiset ratkaisutavat merkitsisivät sitä, että työttömyysvakuutusmaksut alenisivat nykytilaan verrattuna, jos suuri osa kohderyhmään kuuluvista vakuuttaisi itsensä yhdistelmävakuutuksessa pelkän palkansaajavakuutuksen sijasta. Ansioturvan kustannus vakuutettua kohden kuitenkin oletettavasti kasvaisi, sillä työttömyysvakuutusmaksun ja nykyisen työttömyyskassan jäsenmaksun sijasta yhdistelmävakuutuksen palkkaankin perustuvan osan rahoittaminen tapahtuisi yksinomaan jäsenmaksun kautta. Oletettu maksurasituksen kasvu johtuisi siitä, että työttömyysvakuutusmaksun alentuminen ei riitä kompensoimaan jäsenmaksun nousua, koska kyseessä on verrattain pieni joukko koko palkansaajana vakuuttautuneiden joukkoon verrattuna. Maksurasituksen kasvu voisi heikentää yhdistelmävakuutuksen kiinnostavuutta.

Vaihtoehtoista ratkaisutapaa arvioitaessa on myös arvioitu vaikutuksia työttömyysvakuutusmaksujen vahvistamisen prosessiin. Nykyisin Työllisyysrahasto perustaa työttömyysvakuutusmaksua koskevan esityksensä ennusteeseen palkkasummasta ja työttömyydestä. Lisäksi huomioon otetaan mahdolliset lakimuutosten vaikutukset etuusmenoon sekä Työllisyysrahaston suhdannepuskurin tilanne.

Oletus on ollut, että vaihtoehtoinen ratkaisutapa, jossa palkan osuus yhdistelmävakuutukseen perustuvasta ansiopäivärahasta rahoitettaisiin joko nykyistä suuremmalta osin tai kokonaisuudessaan jäsenmaksuilla, monimutkaistaisi työttömyysvakuutusmaksujen määräämistä. Vaihtoehdosta seuraisi, että Työllisyysrahaston tulisi työttömyysvakuutusmaksuesitystä tehdessään kyetä erottelemaan, mikä osa ansiopäivärahamenon ennusteesta perustuisi sellaiseen yhdistelmävakuutuksen palkkasummaan, joka ei tällä hetkellä tule huomioiduksi ansiopäivärahaa määriteltäessä, tai, kuten edellä kuvataan, mikä osa yhdistelmävakuutukseen perustuvasta menosta perustuisi palkkatuloon, ja tulisi rahoittaa yksinomaan työttömyyskassan jäsenmaksulla. Nämä palkkaerät tulisi erottaa työttömyysvakuutusmaksuvelvollisuuden alaisesta kokonaispalkkasummasta.

Työllisyysrahasto on alustavasti arvioinut, voisiko se erottaa toteutuneesta kokonaispalkka-summasta sen osuuden, joka on maksettu yhdistelmävakuutuksen ottaneille palkansaajille. Rahasto on todennut, että se ei nykyisten tiedonsaantioikeuksiensa nojalla voi hakea tulorekisteristä tietoja henkilöistä, jotka ovat saaneet sekä palkansaajan tuloa että yrittäjätuloa. Työllisyysrahastolla on laaja tiedonsaantioikeus palkkana maksettuihin suorituksiin, mutta Työllisyysrahasto ei saa tietoa maksetuista työkorvauksista. Yrittäjän eläkelain 3 §:ssä tarkoitetulle yrittäjälle voidaan maksaa tilanteesta riippuen palkkaa tai työkorvausta. Koska Työllisyysrahasto ei saa tietoa maksetuista työkorvauksista, ei Työllisyysrahasto voi tehdä laskelmia siitä, kuinka suuri osuus palkkasummasta kohdistuu palkansaajiin, jotka tekevät työtä myös yrittäjänä. Jotta Työllisyysrahasto voisi tehdä tällaisia laskelmia, edellyttäisi se tiedonsaantioikeuksia koskevien säännösten muuttamista niin, että Työllisyysrahastolla olisi oikeus saada tiedot työkorvauksista, ja että Työllisyysrahasto voisi käyttää tulorekisterin tietoja tällaisten laskelmien tekemiseksi.

Tulorekisterin palkkatietoilmoituksella ei myöskään ilmoiteta tietoja tulonsaajan kuulumisesta työttömyyskassaan. Suorituksen maksaja vastaa palkkatietojen ilmoittamisesta, eikä suorituksen maksajalla välttämättä ole tietoa tulonsaajan kuulumisesta työttömyyskassaan.

Edellä esitetyillä perusteilla on arvioitu, että Työllisyysrahasto ei voisi eritellä tulorekisteritietojen perusteella lasketusta kokonaispalkkasummasta sitä osuutta, joka on maksettu yhdistelmävakuutuksen ottaneille palkansaajille. Ensimmäisen yhdistelmävakuutusvuoden jälkeen ansiopäivärahamenojen ennusteessa olisi kuitenkin mahdollista hyödyntää edellisen vuoden ”yhdistelmävakuutetusta palkasta puhdistettua” ansiopäivärahamenoa ja mahdollista osuutta yhdistelmävakuutuksesta omina erinään.

Työllisyysrahasto on todennut, että toimeenpanokysymyksiä ratkaisevampaa työttömyysvakuutusmaksujen määräämisen kannalta on, kuinka paljon yhdistelmävakuutus tulisi laskemaan tai nostamaan rahaston vastuulla olevia ansioturvamenoja (eli mikä on kyseisten henkilöiden osuus palkkasummasta). Menojen lisäyksen/vähentymisen tulisi olla noin 10 miljoonaa euroa vuodessa, että sillä olisi vaikutusta vakuutusmaksuprosenttiin 0,01 prosenttiyksikön tarkkuudella.

Johtopäätöksenä Työllisyysrahasto on todennut, että esitetyillä vaihtoehtoisilla tavoilla ei olisi suurta vaikutusta Työllisyysrahaston työmäärään.

Vaihtoehtoa arvioitaessa on lisäksi syytä kiinnittää huomiota työttömyyskassojen hallinnolliseen työhön jäsenmaksuprosessissa, erityisesti talousarvion ja jäsenmaksuesityksen teossa. Valmistelun aikana oletus on ollut, että kokonaan jäsenmaksulla rahoitettava yhdistelmävakuutuksen ansio-osa voisi olla työttömyyskassojen talousarvion ja jäsenmaksuesityksen kannalta yksinkertaisempi ratkaisu kuin nykyisiin rahoitusratkaisuihin nojaava ratkaisu olisi. Yhden jäsenmaksun tilanteessa työttömyyskassat eivät joutuisi arvioimaan, missä määrin ansio-osan rahoitukseen saadaan rahoitus työttömyysvakuutusmaksujen tuotosta. Tällä voi olla merkitystä erityisesti silloin, jos jäsenistössä palkkatulon osuus työssäoloehdon kartuttamisessa vaihtelee, yksilötasolla tarkasteltuna jopa kuukausittain.

Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö on aiemmin todennut vaihtoehdosta, että jäsenmaksulla kokonaan rahoitettava yhdistelmävakuutuksen ansio-osa lisää työttömyyskassojen rahoitusosuutta ansiopäivärahamenosta nykytilaan verrattuna. Yleisesti yhdistelmävakuutuksen rahoitusvaihtoehtojen osalta, riippumatta valittavasta palkkaan perustuvan ansio-osan rahoitustavasta, Yhteisjärjestö on aiemmin pitänyt keskeisenä kysymystä tasoitusrahaston kerryttämisestä erityisesti voimaantulovaiheessa. Tältä osin Yhteisjärjestön mielestä tasoitusrahaston vähimmäismäärän keräämiseen tulisi mahdollistaa riittävä siirtymäaika. Siirtymäajan lisäksi voisi harkita samanaikaisesti myös korkeamman vakuutusmaksun keräämistä. Yhteisjärjestön näkemyksen mukaan aluksi pelkästään korkeamman vakuutusmaksun kerääminen voisi kuitenkin johtaa siihen, että yhdistelmävakuutusta ei koeta houkuttelevana.

Vaihtoehtoisessa mallissa korostuu Työttömyyskassojen Yhteisjärjestön mukaan se, että jos jäsenmaksu muodostuu kovin kalliiksi (erityisesti vakuutuksen tarjoamisen alkuvaiheessa), maksutaso vaikuttanee myös tuotteen kiinnostavuuteen. Palkansaajataustaisen jäsenen voi myös olla vaikea ymmärtää, että vaihtoehtoisessa ratkaisutavassa ansio-osan rahoitus toimisi eri tavalla kuin palkansaajan ansiopäivärahassa, millä puolestaan voi olla vaikutusta mallin ymmärrettävyyteen. Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö on pitänyt esityksessä ehdotettua rahoitusratkaisua perusteltuna.

Vaihtoehtoinen malli merkitsisi myös sitä, että palkasta maksetun veronluonteisen työttömyysvakuutusmaksun lisäksi vakuutetut rahoittaisivat palkkaan perustuvan ansio-osamenon kokonaisuudessaan jäsenmaksulla. Mallissa yhdistelmävakuutetut kollektiivina joutuisivat käytännössä rahoittamaan uudelleen palkkaan perustuvan osan yhdistelmävakuutuksen ansio-osamenosta. Rahoitusvastuussa syntyisi ero suhteessa henkilöihin, joilla palkkatulo riittää jo nyt kerryttämään palkansaajan työssäoloehtoa. Etuusoikeutta arvioitaessa kyseessä olisi kuitenkin parannus nykytilaan nähden. Arvioitavaksi tulisi, onko ero rahoitusvastuussa perusteltavissa esimerkiksi etuusoikeuden parantumisen kautta niin, että vaihtoehtoisen ratkaisutavan voitaisiin katsoa olevan oikeasuhtainen yhdenvertaisuutta koskevan perusoikeuden kannalta. Vastaavasta lisärahoitusvastuusta ei ole tiedossa perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä.

5.1.5.2

Tasoitusrahastosta ja jäsenmaksun määräytymisestä

Esityksessä ehdotetaan, että kukin yhdistelmävakuutuksen järjestämisen sääntöihinsä ottava työttömyyskassa hallinnoisi ja rahoittaisi yhdistelmävakuutuksen itsenäisesti. Valmistelun aikana tarkasteltiin myös vaihtoehtoa, jossa palkansaajakassat muodostaisivat yhteisen tasoitusrahaston yritystulon ja yritystulona vakuutettavien tulojen (työskentelyapuraha, perhehoitajan hoitopalkkio) rahoittamiseksi. Ehdotukseen verrattuna vaihtoehtoinen ratkaisutapa tarkoittaisi, että palkansaajia vakuuttavat, yhdistelmävakuutusta jäsenilleen tarjoavat työttömyyskassat eivät tekisi työttömyyskassan omaa, vain sen jäseniä koskevaa jäsenmaksuesitystä Finanssivalvonnalle, vaan jäsenmaksu olisi yhteinen. Lisäksi vaihtoehtoinen ratkaisutapa merkitsisi, että yhdistelmävakuutusta varten kerättävä tasoitusrahasto olisi työttömyyskassojen yhteinen.

Kyse olisi ollut sääntelystä, jollaista työttömyysvakuutuksessa ei aiemmin olla selvitetty. Koska työttömyyskassat valmistelun aikana katsoivat, että niiden näkökulmasta yhteisvastuun mahdollistava rahoitusratkaisu ei ole tarkoituksenmukainen tapa jakaa yhdistelmävakuutukseen liittyvää riskiä, vaihtoehtoa ei selvitetty tarkemmin.

5.1.5.3

Työttömyyskassojen jakautuminen palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin ja jaon säilyttäminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassalakiin sisältyvä erottelu palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen välillä purettaisiin. Esityksen mukaan kaikki työttömyyskassat voisivat vakuuttaa sekä palkansaajia että yrittäjiä. Muutos esitetään toteutettavaksi niin, että se, mitä ryhmiä työttömyyskassa vakuuttaa, ratkaistaisiin työttömyyskassan säännöissä. Työttömyyskassa voisi jatkossakin vakuuttaa joko yksinomaan palkansaajia, yksinomaan yrittäjiä tai se voisi päättää vakuuttaa sekä palkansaajia että yrittäjiä.

Valmistelun aikana tarkasteltiin vaihtoehtoa, jossa kaikkien työttömyyskassojen olisi pakko vakuuttaa sekä palkkatyöntekijöitä että yrittäjiä. Esitettyyn vaihtoehtoon verrattuna vaihtoehtoisen ratkaisutavan vaikutuksia kuvataan alla olevassa taulukossa 12.

Taulukko 12.Vaihtoehtoisen ratkaisutavan arviointi.

Valmistelun aikana tarkasteltiin myös vaihtoehtoa, jossa jako palkansaajia vakuuttaviin ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin jätettäisiin voimaan.

Nykytilassa yrittäjiä vakuuttaa vain yksi työttömyyskassa, Yrittäjäkassa. jossa on tällä hetkellä noin 27 000 jäsentä. Jäsenmäärältään se on yksi pienimmistä työttömyyskassoista. Vuoteen 2019 saakka yrittäjiä vakuutti kaksi työttömyyskassaa, joissa oli yhteensä noin 30 000 jäsentä.

Sillä, että kaikki työttömyyskassat voisivat jatkossa vakuuttaa sekä palkansaajia että yrittäjiä, voi olla vaikutuksia Yrittäjäkassan jäsenmäärään. Valmistelun aikana ei olla pystytty arvioimaan, olisivatko vaikutukset Yrittäjäkassan jäsenmäärän kehityksen kannalta positiivisia vai negatiivisia, kun huomioidaan myös mahdollisuus, jossa Yrittäjäkassa voisi päättää vakuuttaa nykyisen yrittäjäjäsenistönsä lisäksi myös palkansaajia tai yhdistelmävakuutettuja.

Ehdotetusta kaikkien työttömyyskassojen mahdollisuudesta vakuuttaa sekä palkansaajia että yrittäjiä voi seurata, että Yrittäjäkassan jäsenmäärä kääntyy voimakkaaseen laskuun nykyisten jäsenten siirtyessä muihin, myös yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin. Ääritilanteessa seurauksena voi olla, että Yrittäjäkassa menettää toimintakykynsä ja lopettaa toimintansa. Jotta tällaisessa tilanteessa yrittäjät voisivat edelleen vakuuttaa itsenä työttömyyden varalle myös ansioperusteisesti, jonkin aiemmin yksinomaan palkansaajia vakuuttaneen työttömyyskassan tulisi tarjota vakuutusta myös yrittäjille. Jos tällaista kassaa ei ole, eli mikään kassa ei olisi ottanut myös yrittäjävakuutusta järjestääkseen, yrittäjillä ei olisi enää mahdollisuutta vakuuttaa tulojaan työttömyyden varalle. Yrittäjävakuutuksen säilymistä turvaisi, että kaikkien nykyisin palkansaajia vakuuttavien työttömyyskassojen tulisi vakuuttaa myös yrittäjiä. Tähän liittyy kuitenkin edellä kuvattu vakuutuksen liiallisen hajautumisen riski ja siihen liittyvät rahoituksen haasteet.

5.1.5.4

Työttömyyskassojen vakuuttamista henkilöistä ja jäsenyydestä yhdistelmävakuutuksen järjestämisessä

Työttömyyskassojen osalta yhdistelmävakuutuksen järjestämiselle on useita vaihtoehtoja. Esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassa voisi päättää yhdistelmävakuutuksen järjestämisestä osana sääntöjään koskevaa päätöksentekoa. Asiasta päättäisi työttömyyskassan kassan kokous ja kyse olisi sääntömuutosasiasta.

Valmistelussa on lisäksi arvioitu seuraavia vaihtoehtoja:

1. Yhdistelmävakuutuksen tarjoaminen olisi pakollista kaikille työttömyyskassoille

2. Yhdistelmävakuutusta varten perustettaisiin uusi työttömyyskassa tai sen järjestäminen annettaisiin yhden työttömyyskassan tehtäväksi

3. Kahden työttömyyskassan ratkaisu, jossa yksittäisen jäsenen yhdistelmävakuutukseen perustuva ansiopäiväraha sekä järjestettäisiin että toimeenpantaisiin palkkatuloon perustuvalta osin palkansaajia vakuuttavassa työttömyyskassassa ja yritystoiminnan vakuutustuloon perustuvalta osin yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa

Yhdistelmävakuutuksen tarjoaminen pakolliseksi kaikille työttömyyskassoille

Pakollinen yhdistelmävakuutuksen tarjoaminen kaventaisi nykytilaan verrattuna työttömyyskassan oikeutta päättää siitä, mitä henkilöryhmiä se vakuuttaa. Yhdistelmävakuutuksen pakollista tarjoamista eli työttömyyskassoille asetettavaa velvoitetta on mahdollista perustella sillä, että ansiopäivärahan järjestämisessä on kyse työttömyyskassoille osoitetusta julkisesta hallintotehtävästä, jolloin se, että työttömyyskassa voisi itse päättää yhdistelmävakuutuksen järjestämisestä tai järjestämättä jättämisestä, voi näyttäytyä ristiriitaisena kassojen tehtävän näkökulmasta. Työttömyyskassan jäsenten tai potentiaalisten jäsenten näkökulmasta pakollinen järjestäminen olisi myös yhdenvertaisuuden kannalta tarkasteltuna neutraalimpi vaihtoehto kuin vapaaehtoinen järjestäminen. Tämä perustuu oletukseen, että osa palkansaajakassoista ei ainakaan alkuvaiheessa valitse yhdistelmävakuutuksen järjestämistä osaksi toimintaansa. Näin ollen voi olla, että mahdollisuus saada yhdistelmävakuutus ohjaa henkilöitä jäseniksi työttömyyskassaan, jota vakuutettu ei ehkä muutoin valitsisi.

Toisaalta nykytilassa vain osa palkansaajia vakuuttavista työttömyyskassoista hyväksyy jäseneksi kaikki palkansaajat ammattialasta riippumatta. Osa työttömyyskassoista rajoittaa säännöissään jäsenyyden koskemaan vain tietyillä ammattialoilla työllistyviä tai tietyn tutkinnon suorittaneita. Tämän vuoksi ei nykytilassakaan ole mahdollista katsoa, että palkansaajalla olisi täydellinen valinnanvapaus palkansaajia vakuuttavien työttömyyskassojen välillä. Ehdotettu malli, jossa työttömyyskassa ratkaisisi säännöissään järjestääkö se jäsenilleen yhdistelmävakuutuksen, voi rajoittaa jäseneksi pääsyn mahdollisuuksia nykytilaa enemmän, mutta kyse ei olisi periaatteellisesta muutoksesta nykytilaan nähden.

Työttömyyskassalle pakollinen yhdistelmävakuutuksen tarjoaminen vähentäisi kuitenkin yksittäisten työttömyyskassojen mahdollisuutta punnita yhdistelmävakuutuksen tarjoamiseen liittyviä kilpailuetuja ja riskejä. Lisäksi, jos kaikki työttömyyskassat tarjoaisivat mahdollisuuden vakuuttaa monimuotoista työllistymistä yhdistelmävakuutettuna jossakin työttömyyskassassa tällaisia vakuutettuja olisi vain vähäinen määrä. Tällä voi olla merkittävä työttömyyskassan yhdistelmävakuutukseen kohdistuvaa jäsenmaksua ja toimeenpanokustannuksia nostava vaikutus. Toisaalta juuri pakollisuus voi vähentää sellaisia yksittäisten työttömyyskassojen kilpailuedun ja taloudellisten riskien punnintaan liittyviä ratkaisuja, jotka voivat johtaa taloudellisten riskien kasaantumiseen yksittäisille, yhdistelmävakuutuksen järjestämiseen päätyville työttömyyskassoille. Tämä puoltaisi sitä, että työttömyyskassat velvoitettaisiin järjestämään myös yhdistelmävakuutus.

Valmistelun aikana on lisäksi arvioitu, että poikkeaminen kassan oikeudesta itse päättää vakuuttamansa ryhmät, edellyttäisi painavia perusteita. Arvio perustuu siihen, että työttömyyskassan jäsenistö muodostuu kassan yksilöjäsenistä, ja että nämä yksilöjäsenet kassan kokouksessa päättävät muun muassa sellaisista sääntömuutoksista, jotka muuttaisivat työttömyyskassan vakuuttamia ammatti- ja työalaehtoja.

Uuden yhdistelmävakuutuskassan perustaminen tai yhdistelmävakuutuksen järjestämisen osoittaminen yhden työttömyyskassan tehtäväksi

Lopuksi valmistelun aikana on arvioitu myös vaihtoehtoa, jossa yhdistelmävakuutusta varten perustettaisiin uusi työttömyyskassa tai sen järjestäminen osoitettaisiin lailla yhden työttömyyskassan tehtäväksi. Kummassakin vaihtoehdossa myönteistä on, että yhdistelmävakuutuksen toimeenpano ja sen rahoituksen erityspiirteistä johtuva osaamistarve keskittyisi yhteen työttömyyskassaan.

Työttömyyskassalain 2 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan ”Työttömyyskassa perustetaan kassan säännöt sisältävällä sopimuskirjalla, jonka vähintään kymmenen kassan jäseneksi aikovaa henkilöä allekirjoittaa.”

Uuden, lailla perustettavan työttömyyskassan perustamista ei kuitenkaan voida pitää tarkoituksenmukaisena tilanteessa, jossa työttömyyskassan perustaminen on lain tasolla säädetty toimeksi, joka edellyttää luonnollisten henkilöiden kassan perustamista koskevaa tahdonilmaisua ja sitoutumista jäsenyyteen (perustajajäsenyys). Lisäksi ratkaisu paitsi keskittäisi yhdistelmävakuutuksen riskit yhteen työttömyyskassaan myös vaikuttaisi muiden työttömyyskassojen jäsentilanteeseen ohjaamalla yhdistelmävakuutuksen haluavat jäsenet uuden perustettavan työttömyyskassan jäseniksi. Tällä voisi olla ennakoimattomia vaikutuksia olemassa olevien työttömyyskassojen jäsenmääriin. Lisäksi uuden työttömyyskassan jäsenmäärää on haastava arvioida ennakkoon tilanteessa, jossa ansioperusteinen vakuuttautuminen työttömyyden varalta on yksilölle vapaaehtoista.

Järjestämistehtävän osoittaminen yhdelle olemassa olevalle työttömyyskassalle kohtelisi puolestaan olemassa olevia työttömyyskassoja keskenään erilaisella tavalla, ja näin ollen yhdistelmävakuutuksen ulkopuolella olevien työttömyyskassojen jäsenten osalta ratkaisu joko kohtelisi kassojen henkilöjäseniä eri tavoin toisiinsa nähden tai pakottaisi näiden työttömyyskassojen jäsenet vaihtamaan työttömyyskassaa, jos henkilö haluaisi vakuuttautua yhdistelmävakuutuksen mukaisesti. Mahdollisten jäsensiirtymien osalta vaikutusten arviointi ei käytettävissä olevan tiedon perusteella ole mahdollista. Lisäksi myös tämä ratkaisu keskittäisi yhdistelmävakuutuksen riskit yhteen työttömyyskassaan.

Kahden kassan jäsenyys -malli

Muista vaihtoehtoisista ratkaisutavoista poikkeaa malli, jossa yhdistelmävakuutukseen perustuva ansiopäiväraha hallinnoitaisiin palkkatuloon perustuvalta osin palkansaajia vakuuttavassa työttömyyskassassa ja yritystoiminnan vakuutustuloon perustuvalta osin yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa. Vaihtoehdolla ei olisi vaikutusta nykyisten työttömyyskassojen ratkaisuihin sen osalta, missä työmarkkina-asemassa toimivia henkilöitä ne vakuuttavat. Mallissa henkilö voisi nykytilasta poiketen olla samaan aikaan vakuutettuna kahdessa työttömyyskassassa: valintansa mukaisessa palkansaajia vakuuttavassa työttömyyskassassa ja lisäksi yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa.

Työeläkkeen myöntää ja maksaa aikanaan eläkelaitos, jossa työntekijä oli viimeksi vakuutettuna ennen eläkkeelle jäämistään. Eläkettä voi tällöin olla vakuutettuna useassa eri eläkelaitoksessa, jos työntekijä on työskennellyt monen työnantajan palveluksessa työuransa aikana. Kukin eläkelaitos vastaa vastuullaan olevasta eläkeosasta koko eläkkeen maksamisen ajan. Eläkelaitos, joka maksaa eläkkeen eläkkeensaajalle, perii muilta eläkelaitoksilta kyseiseen eläkkeeseen mahdollisesti sisältyvät muiden eläkelaitosten vastuulla olevat eläkeosat Eläketurvakeskuksen hoitaman kustannustenjakoselvittelyn ja viimeisen laitoksen periaatteen (VILMA) mukaan.

Malli vastaisi eläkkeen maksamisessa sovellettavaa viimeisen laitoksen periaatetta. Moninaisesti työllistyvien kohdalla viimeisen, toimeenpanosta vastaavan työttömyyskassan ratkaiseminen voi kuitenkin poiketa eläkejärjestelmässä sovellettavasta menettelystä. Mallissa voitaisiin esimerkiksi toimia niin, että yhdistelmävakuutuksen haluavat palkansaajakassan jäsenet vakuutettaisiin yrittäjätulon osalta Yrittäjäkassassa palkansaajakassan toimesta. Näin toimien yhdistelmävakuutetuksi haluavan ei tarvitsisi liittyä kahteen työttömyyskassaan. Ratkaisu edellyttäisi, että Yrittäjäkassan lakisääteiseksi velvollisuudeksi säädettäisiin velvoite vakuuttaa palkansaajakassojen jäsenten yritystoimintaa, apurahatyöskentelyä tai toimimista perhehoitajana.

Työeläkejärjestelmän rahoituksesta poiketen yhdistelmävakuutuksessa, kuten muussakin ansioperusteisessa työttömyysvakuutuksessa, rahoitus perustuu osin henkilön itsensä maksamaan jäsenmaksuun, jolloin mallissa jäsenyyden ylläpito edellyttäisi henkilön itsensä hakemaa jäsenyyttä kahdessa työttömyyskassassa ja jäsenyyden ylläpitoa eli jäsenmaksujen maksamista kumpaankin työttömyyskassaan. Mallissa pitäisi myös ratkaista, miten Työllisyysrahastosta palkkaan perustuvaan ansio-osan osaan kohdistuva rahoitus ohjattaisiin viimeiselle työttömyyskassalle silloin, kun se on yrittäjiä vakuuttava työttömyyskassa. Eläkejärjestelmässä tämä on ratkaistu niin sanotulla kustannustenjakomenettelyllä, jossa Eläketurvakeskus selvittää vuosittain eri eläkelaitosten osuudet maksetuista työeläkkeistä ja tietyiltä palkattomilta ajoilta lakien, asetusten ja sosiaali- ja terveysministeriön vahvistamien kustannustenjakoperusteiden mukaisesti. Jokainen maksettava eläke jaetaan kustannustenjakoselvittelyssä kunkin työsuhteen vakuuttaneen eläkelaitoksen ja eläkelaitosten yhteisen vastuun väliseksi rahoitusvastuuksi.

Jos palkansaajakassan jäsenten yritystoiminta ja muu yhdistelmävakuutuksessa vakuutettava monimuotoinen työllistyminen vakuutettaisiin Yrittäjäkassassa, on mahdollista, että työttömyysvakuutuksessa rahoitusvastuun jako olisi toteutettavissa yksinkertaisemmin kuin eläkejärjestelmässä. Rahoitusvastuussa olisi mahdollista nojata esimerkiksi niin kutsuttuun palkansaajan tai yrittäjän jälkisuojaan perustuvan ansiopäivärahan rahoitusmenettelyyn, jossa viimeinen työttömyyskassa saa rahoituksen siltä työttömyyskassalta, jossa työssäoloehto on viimeksi täytetty. Menettelyä sovelletaan, kun vakuutettu liikkuu palkansaajia vakuuttavasta työttömyyskassasta yrittäjiä vakuuttavaan työttömyyskassaan tai päinvastoin.

Vaihtoehdon edistäminen edellyttää kuitenkin työttömyyskassoilta saatavaa tarkempaa kuvausta siitä, miten työttömyyskassat käytännössä toimeenpanisivat viimeisen työttömyyskassan mallia, ja lisäksi arviota siitä, mitä valtiosääntöoikeudellisia merkityksiä Yrittäjäkassalle säädettävästä velvollisuudesta syntyisi. Valmistelun aikana kahden kassan malli ei ole saavuttanut sellaista työttömyyskassojen yhteistä, puoltavaa näkemystä, että vaihtoehtoa olisi ollut perusteltua selvittää tarkemmin. Kun lisäksi työttömyyskassojen nykyisestä jaosta palkansaajia vakuuttaviin työttömyyskassoihin ja yrittäjiä vakuuttavin työttömyyskassoihin esitetään luovuttavan, vaihtoehdon tarkemmalle arvioinnille ei katsota olevan erityistä tarvetta.

5.1.6

Vakuutuksen järjestämisen lopettamisesta ja alijäämän kattamisesta

Esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassa, joka vakuuttaa sekä palkkatyöntekijöitä että yrittäjiä, tai palkkatyöntekijöitä tai yrittäjiä vakuuttava työttömyyskassa, joka vakuuttaa myös yhdistelmävakuutettuja voisi luopua vakuutuskannan järjestämisestä luovuttamalla kannan toiselle, vastaanottavalle työttömyyskassalle. Jos kannan luovuttaminen ei onnistu, kanta voitaisiin sulkea. Rahoitusperiaatteen vuoksi palkkatyön (sekä yksin että osana yhdistelmävakuutusta) ja yritystulon (sekä yksin että osana yhdistelmävakuutusta) vakuuttamisesta syntyy kaksi erillistä taloudellista kantaa. Arvion mukaan toinen kannoista ei voisi erillään hakeutua selvitystilaan eikä sitä voitaisi erillisenä myöskään hakea konkurssiin.

Vaihtoehtoisten ratkaisutapojen tarkastelun taustalla on kysymys siitä, miten vakuutuksen järjestämisen vaarantuessa työttömyyskassassa turvataan yhdistelmävakuutukseen kohdistuvat saatavat, joita ovat ansiopäivärahasaatavat ja toisaalta esimerkiksi henkilökunnan palkkasaatavat ja palveluntuottajien kuten maksatusjärjestelmätuottajien saatavat.

Yksityisalojen lakisääteisen työeläketurvan toimeenpano on hajautettu työeläkeyhtiöihin, eläkesäätiöihin ja eläkekassoihin. Jos eläkelaitoksen konkurssin vuoksi eläke, kuntoutusetuus, indeksitarkistuksesta johtuva korotus taikka työntekijän eläkelain voimaanpanolain 30 a §:ssä tarkoitettu rekisteröity lisäetu jää kokonaan tai osittain turvaamatta, eläkelaitokset vastaavat niistä yhteisesti vakuutettujen työansioiden mukaisessa suhteessa. Eläkejärjestelmässä on toisin sanoen yhteisvastuu niin, että konkurssiin menneen laitoksen varat ja vastuut, eläkevastuut mukaan lukien, jaetaan muiden eläkelaitosten kesken.

Koska työttömyyskassat ovat johdonmukaisesti valmistelun aikana katsoneet, että ne eivät halua kytkeä yhdistelmävakuutukseen yhteisvastuuta, valmistelun aikana ei olla tarkemmin arvioitu esimerkiksi eläkejärjestelmässä omaksutun konkurssiyhteisvastuun kaltaista menettelyä.

Vaihtoehtoisena ratkaisutapana on myös sivuttu mallia, jossa valtio viimesijaisena rahoittajana kattaisi yhdistelmävakuutuksesta työttömyyskassalle syntyvän etuusmenon ja hallintokulun, jos työttömyyskassan yhdistelmävakuutukseen kohdistuvat varat eivät tähän riittäisi. Valtio osallistuu yhdistelmävakuutukseen perustuvan ansiopäivärahan perusosamenon ja yhdistelmävakuutuksesta syntyvän hallinnollisen kustannuksen rahoittamiseen, ja lisäksi valtio esityksen mukaan kattaisi palkkatuloon perustuvasta etuusmenon osasta syntyvää alijäämää vastaavasti kuin se tekee palkansaajan ansiopäivärahan kohdalla. Näin ollen tällaista lisävastuuta, joka kohdistuisi erityisesti yrittäjätulon vakuuttamiseen palkansaajakassassa, ei olla pidetty valmistelun aikana perusteltuna.

5.1.7

Työttömyysetuuden työvoimapoliittisista edellytyksistä

Yhdistelmävakuutus on eri asia kuin se, täyttääkö työnhakija työttömyysetuuden saamisen muut edellytykset. Käytännössä tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että vaikka henkilö täyttäisi ansiopäivärahan edellytyksenä olevan työssäoloehdon yhdistelmävakuutuksen perusteella, työttömyysetuuden maksaminen edellyttäisi lisäksi, että henkilöä pidettäisiin työttömyysturvalaissa tarkoitetulla tavalla työttömänä sekä palkansaajana että yrittäjänä tehdyn työn osalta. Työttömyysturvalain mukaan työttömänä pidetään kokonaan työttömän lisäksi muun muassa osa-aikatyössä olevaa palkansaajaa sekä sivutoimisesti yrittäjänä tai omassa työssä työllistyvää. Tilanteessa, jossa aiemmin päätoimisesti yrittäjänä tai omassa työssä työllistyneen henkilön työ yrittäjänä tai omassa työssä on muuttunut sivutoimiseksi, henkilö ei lähtökohtaisesti ole työttömyysturvalaissa tarkoitetulla tavalla työtön, eikä hänellä ole oikeutta työttömyysetuuteen.

Yhdistelmävakuutuksen mahdollinen käyttöönotto ei sinänsä edellytä muutoksia työttömyysetuuden työvoimapoliittisia edellytyksiä koskevaan lainsäädäntöön, eikä lainsäädäntömuutosten tekeminen nimenomaan tässä yhteydessä ole välttämätöntä.

Pääministeri Petteri Orpon hallitus päätti syksyllä 2025 neuvotellessaan valtion vuotta 2026 koskevasta talousarvioesityksestä tarkastella työttömyysturvalain yrittäjiä koskevia säännöksiä. Linjauksen mukaan työnhakijoille luodaan paremmat kannusteet kokoaikaiseen tai osa-aikaiseen yritystoimintaan. Lisäksi tarkoituksena on selkeyttää työttömyysturvalakia siten, että yrittäjyyden, sen alkamisen ja mahdollisen päättymisen kokonaisuus olisi nykyistä yksinkertaisempi. Tämän esityksen luvussa 2.7.3 on kerrottu työ- ja elinkeinoministeriön yrittäjäksi katsottavien työnhakijoiden työttömyysturvaselvityksestä. Kyseinen selvitys pyrkii vastaamaan valtion vuoden 2026 talousarvioesityksen neuvottelujen yhteydessä päätettyihin yritystoimintaan kannustamiseen ja työttömyysturvalain selkeyttämiseen.

5.1.8

Siirtymäsäännökset

Esityksessä ehdotetaan, että työskentelyapurahojen vakuuttaminen joko itsenäisenä yritystulona taikka osana yhdistelmävakuutusta olisi mahdollista vuoden 2028 alusta lukien. Lausuntopalautteen perusteella on tarkasteltu myös vaihtoehtoa, jossa työskentelyapurahan vakuuttaminen tulisi mahdolliseksi vasta esimerkiksi kahden vuoden erillisen siirtymäajan jälkeen.

Tällainen vaihtoehtoinen, erillinen siirtymäaika antaisi työttömyyskassoille niiden niin halutessa mahdollisuuden asettaa hieman hallituksen esityksen vaikutusarvioinnissa hyödynnettyä kustannustasoa matalamman jäsenmaksun kahden ensimmäisen vuoden ajan. Tästä voisi syntyä pieni positiivinen vaikutus käynnistämisvaiheen vakuutettujen määrään. Matalampi jäsenmaksu johtaisi kuitenkin siihen, että edellytettyä tasoitusrahastoa kertyisi hitaammin kuin se kertyisi, jos jäsenmaksu asetettaisiin tasolle, joka huomioi työskentelyapurahan vakuuttamisen. Lisäksi jäsenmaksutaso nousisi, kun työskentelyapurahan vakuuttaminen tulisi mahdolliseksi.

Jos vaihtoehtoista ratkaisutapaa arvioidaan mekaanisella mallinnuksella, jota on hyödynnetty hallituksen esityksen vaikutusarvioissa, havaitaan kuitenkin, että työskentelyapurahan saajien ottaminen mukaan yhdistelmävakuutukseen vasta erillisen siirtymäajan jälkeen ei muuttaisi hallituksen esityksessä esitettyjä arvioita, mikäli työttömyyskassat jäsenmaksutasossaan varautuisivat työskentelyapurahansaajien tahtoon vakuuttautua siirtymäajan jälkeen. Tässä vaihtoehdossa vältettäisiin myös jäsenmaksun äkillinen korotustarve työskentelyapurahan vakuuttamisen alkaessa.

Esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassalla olisi muutosten voimaantulosta alkaen 5 vuotta aikaa kerryttää sille uuden vakuutettavan tulolajin tasoitusrahasto. Lausuntopalautteen perusteella on tarkasteltu myös vaihtoehtoa, jossa työttömyyskassalla olisi 10 vuotta aikaa kerryttää uuden vakuutettavan tulolajin tasoitusrahasto. Vaihtoehtoista ratkaisutapaa on arvioitu erityisesti yritystulon vakuuttamisen osalta.

Tasoitusrahaston kerryttäminen vaatii käytännössä sitä, että työttömyyskassan tulos on ylijäämäinen. Hallituksen esityksen vaikutusarvioissa hyödynnetyssä mallinnuksessa tasoitusrahasto kertyy vaadittuun vähimmäistasoon viidessä vuodessa, kun vakuutetuilta kerätään hallinnollisten kulujen lisäksi ensimmäisen viiden vuoden aikana joka vuosi 30 %:ia tasoitusrahaston kasvattamiseen tarkoitettua maksutuloa muista vakuutetuista tuloista kuin palkkatuloista. Jos siirtymäaika olisi 10 vuotta, tasoitusrahaston kartuttamiseen riittäisi 15 %:n korote muutoin perittävään maksuun, Tämä johtuu siitä, että pidemmän siirtymäajan vuoksi tasoitusrahaston vähimmäismäärä saavutetaan esitettyä vaihtoehtoa pienemmällä vuosittaisella ylijäämällä. Tämän vuoksi vaihtoehtoinen ratkaisutapa mahdollistaisi esityksessä ehdotettua vaihtoehtoa matalamman jäsenmaksun.

Arvion mukaan siirtymäkauden venyttäminen lisäisi hieman riskiä sille, että uuden tulonlähteen vakuutuskanta ajautuisi maksuvaikeuksiin ensimmäisinä toimintavuosinaan. Sama riski on olemassa myös lyhyemmällä siirtymäajalla, jos työttömyyskassa alihinnoittelee jäsenmaksun. Jälkimmäistä riskiä on kuitenkin mahdollista hallinnoida, kun Finanssivalvonta käsittelee työttömyyskassan jäsenmaksuesitystä. Riskin realisoituminen olisi riippuvainen myös siitä, millainen työttömyysriski työttömyyskassalle uutta tulolajia vakuuttavilla jäsenillä on.

5.2

Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

5.2.1

Kansainvälisessä tutkimuskirjallisuudessa esitettyjä näkemyksiä ja tuloksia monimuotoisesti työllistyvistä ja sosiaaliturvasta

Silvia Girardi – Anna Ilsøe – Trine Pernille Larsen, Non-standard employment and access to social protection across European Countries: Exploring the role of contractual flexibility on eligibility for unemployment benefits. Transeuroworks, Working Paper 07/2024, Deliverable 5.2.

https://employment-social-affairs.ec.europa.eu/document/download/9d2fe30b-9816-46e1-adef-ddacc29188e1_en?filename=Thematic%20paper%202%20-%20Labour%20status%20neutral%20social%20protection.pdf

Eleni De Becker, Towards labour status neutral social security protection? The need for equal protection and inclusive social security systems across employment types. Thematic Discussion Paper 2 for Mutual learning workshop on ‘Access to Social Protection for vulnerable groups workers’. 2025. (8.9.2025).

Epätyypillisesti työllistyvillä henkilöillä työttömyysturva on keskeinen sosiaaliturvan väline johtuen heidän työllistymisensä joustavasta luonteesta. He voivat olla muihin nähden herkempiä työttömyydelle ja tulojen vaihtelevuudelle. Euroopan unionin (EU) sisällä erilaiset epätyypillisen työnteon muodot vaihtelevat jäsenmaittain suhteellisen paljon. Esimerkiksi Ruotsissa ja Tanskassa osa-aikainen työskentely on Euroopan unionin maiden keskiarvoa suurempi ja määräaikaiset työsuhteet sekä itsensä työllistäminen vastaavasti EU-maiden keskiarvoa vähäisempää. Vuokratyö on melko harvinaista Euroopassa, mutta se on noussut nopeasti Irlannissa ja Slovakiassa, missä noin viisi prosenttia kaikista työllisistä tekee vuokratyötä.Yleensä ongelmat sosiaaliturvaan pääsyssä koskevat varsinkin niitä, jotka siirtyvät yhdestä työnteon muodosta toiseen tai yhdistävät eri työnteon muotoja samanaikaisesti.

https://doi.org/10.1787/9789264306943-en

OECD, The Future of Social Protection: What Works for Non-standard Workers? Chapter 1. Ensuring social protection for non-standard workers, 2018, 17–41.

https://doi.org/10.1787/9789264306943-en

Marcel Fink – Wolfgang Nagl, Chapter 3. Austria: How social protection rules affect self-employed and independent contractors. Teoksessa OECD, The Future of Social Protection: What Works for Non-standard Workers? 2018, 75–97.

OECD (2018) nostaa raportissaan esille havaintoja, joissa huomioidaan keikkatyöläisen ja vaihtelevia työtunteja tekevien henkilöiden toimeentulon turva. Sen yksi havainto koskee sitä, että sosiaaliturvan saamisen edellytykset tulisi harmonisoida koskemaan erilaisia työnteon muotoja niin hyvin kuin mahdollista. Turva tulisi taata myös niille, jotka työskentelevät palkansaajan ja yrittäjyyden välimaastossa. Toinen havainto on se, etteivät vapaaehtoiset järjestelmät vaikuta toimivan hyvin niiden kohdalla, jotka työskentelevät epätyypillisissä työsuhteissa. Vapaaehtoisuuteen perustuvissa järjestelmissä vakuutuksen piiriin valikoituvat korkeamman riskin omaavat henkilöt, jolloin vakuutettujen piirin tulisi olla hyvin laaja toimiakseen. Ratkaisut monimuotoiseen työllistymiseen voisivat olla muun muassa yksilöiden ”aktiivisuustilit”, jotka kokoaisivat yhteen paikkaan tiedot henkilön kontribuutioista.Esimerkkinä on Itävallan vanhuuseläkkeitä koskeva malli, jossa vanhuuseläkkeen ansainnassa hyödynnetään eläketiliä. Mikäli henkilön toimeentulo koostuu erilaisista työnteon muodoista (esim. vakuutettu palkansaaja ja vakuutettu itsensä työllistävä), niin pakolliseen vakuutukseen kuuluvat kontribuutiot täytyy maksaa kaikkien tulojen yhteenlaskettuna summana. Summa ei kuitenkaan saa ylittää vuosittaista maksimimäärää.

risk pooling

https://doi.org/10.1177/13882627241228860

Thomas Pfalz, Unemployment protection for self-employed persons and platform workers in Austria. European Journal of Social Security, 2024, 26(2), 109–122.

https://doi.org/10.1177/13882627241267728

Enso Weber – Paul Schoukens, Unemployment insurance for the self-employed: A conceptual way forward. European Journal of Social Security, 2024, 26(2), 214–250.

Itsensä työllistäjien ja palkkatyöntekijöiden mahdollinen vakuuttaminen työttömyyden varalta samassa järjestelmässä on herättänyt keskustelua esimerkiksi Itävallassa. Pfalzin (2024) mukaan keskeinen kysymys on siinä, että altistuvatko itsensä työllistäjät ja työnantajasta riippuvaiset työntekijät samoille riskeille työnsä menettämisen suhteen (). Kysymys on hänen mukaansa, että voivatko he siten kuulua samaan, samanlaisten riskien vakuuttamiseen, perustuvaan järjestelmään, jossa palkansaajien maksut perustuvat pakollisiin, ansioon pohjautuviin maksuihin ja itsensä työllistäjien vapaaehtoisiin, tietylle tasolle vakuutettuun maksuun.Toisaalta Weber ja Schoukens (2024) huomauttavat, että edellytykset sosiaaliturvan saamiselle pitäisivät olla mahdollisimman pitkälti universaaleja kaikille työtä tekeville ryhmille, jotta turva olisi tosiasiassa saatavilla. He huomauttavat, että työelämän epävarmuudesta johtuen työtä tekevä väestö kohtaa tietynlaisia samankaltaisia haasteita riippumatta työnteon muodosta. Osassa Euroopan maita itsensä työllistäjät on vakuutettu samassa järjestelmässä kuin palkkatyöntekijät.

Tito Boeri – Giulia Giupponi – Alan B. Krueger – Stephen Machin, Solo Self-Employment and Alternative Work Arrangements: A Cross-Country Perspective on the Changing Composition of Jobs. Journal of Economic Perspectives 2020, 34(1), 170–195.

Boerin ja muiden (2020) Italiasta, Isosta-Britanniasta ja Yhdysvalloista kerätyn kyselyaineiston perusteella yksinyrittäjillä on vahva kysyntä koskien sosiaalista suojaa, kuten suojaa työttömyyden varalle. He ovat halukkaita maksamaan suojastaan jopa enemmän, kuin mitä perinteisellä tavalla työllistyvien maksut ovat.

https://doi.org/10.1177/13882627241267728

Enso Weber – Paul Schoukens, Unemployment insurance for the self-employed: A conceptual way forward. European Journal of Social Security, 2024, 26(2), 214–250.

Weber ja Schoukens (2024) esittävät näkökulmia liittyen monimuotoiseen työllistymiseen ja työttömyysturvaan. Heidän mukaansa työttömyysturvan saannille tulee olla minimiehto, kuten minimitulo ja -tarkastelujakso; minimikontribuutio yhdestä tietystä aktiviteetistä voisi olla murto-osa vaaditusta ”kokonaisminimistä”. Toiminnasta myönnettävä etu voitaisiin yhdistää (jäljellä olevasta) toiminnasta saataviin tuloihin tiettyyn enimmäismäärään saakka, jonka ylittävää osaa muu tulo lineaarisesti vähentäisi, henkilön tulisi hakea muita tehtäviä korvaamaan menetettyä työtä, eikä jäljellä oleva työ tai yrittäminen voi estää uuden työn aloittamista. Lisäksi järjestelmä voisi heidän mukaansa hyödyntää tietoa aiemmasta työttömyyshistoriasta ja niille, jotka ovat useammin työttömiä voisi myöntää pienemmän etuuden. He näkevät tällaisen järjestelyn mahdollisena itsensä työllistäjille, joiden työn luonne eroaa palkansaajasta.

Trine P. Larsen – Anna Ilsøe, Chapter 12 Covid-19: Nonstandard work in times of crisis. Teoksessa Anna Ilsøe – Trine Pernille Larsen (toim.), Non-standard work in the Nordics: Troubled waters under the still surface. Nordic Council of Ministers, TemaNord 2021:503, 2021, 192–213.

Koronapandemia on vaikuttanut työttömyysturvaan ja erityisesti pandemian alussa hallitukset tekivät erilaisia muutoksia auttaakseen yrittäjiä ja työntekijöitä selviytymään kriisistä. Pohjoismaissa erityisesti nuoret, matalasti koulutetut, pienituloiset ja epätyypillistä työtä tietyillä aloilla (esim. taiteet, virkistys, turismi) tekevät olivat työttöminä tai lomautettuina pandemian alussa. Pohjoismaissa tehtiin erilaisia ratkaisuja, joilla muun muassa lakkautettiin tai madallettiin kelpoisuusvaatimuksia koskien työttömyysturvaa. Kuitenkin osa epätyypillisissä työsuhteissa työskentelevistä, esimerkiksi Tanskassa, jäi työttömyys- ja sairausajan ulkopuolelle johtuen tehtyjä työtunteja koskevista vaatimuksista.

Seuraavissa alaluvuissa esitetään tarkemmin erilaisia malleja muissa Pohjoismaissa. Alaluvussa 5.2.5 esitetään luovia aloja koskevia erityisratkaisuja eri Euroopan maissa.

5.2.2

Ruotsi

https://www.rege-ringen.se/contentassets/a5dfcf48a8d842ff9125ef2388da508e/en-arbetsloshetsforsakring-baserad-pa-inkomster-prop.-202324128.pdf

Regeringens proposition (2023/24:128), En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster, (5.3.2025); Arbetsmarknadsutskottets betänkande (2023/24:AU9), En arbetslöshetsförsäkring baserad på inkomster, (5.3.2025).

https://www.smakassa.se/nyhe-ter/fyra-av-tio-smaforetagare-har-forsakrat-sig-mot-arbetsloshet/?newsyear=2024

Perinteisesti vapaaehtoinen, ansiosidonnainen työttömyysvakuutus on kattanut Ruotsissa noin 80–90 prosenttia työntekijöistä (Jonas Kolsrud – Johannes Spinnewijn, The value and limits of unemployment insurance. 2024, LSE Public Policy Review, 3(2)). Yrittäjien kuuluminen työttömyyskassaan on kuitenkin tätä vähäisempää. Pienyrittäjistä vain neljä kymmenestä on vakuuttanut itsensä työttömyyden varalta (, 5.3.2025).

Ruotsissa työttömyysturvaan kuuluu Suomen mallin tavoin sekä aiempaan työntekoon perustuva turva että työmarkkinatuen kaltaisia tukia, jotka eivät edellytä aiempaa työhistoriaa. Työntekoon perustuva ansioturva uudistui merkittävällä tavalla 1.10.2025 alkaen.Ruotsin hallitus on perustellut muutoksia työmarkkinoihin liittyvällä tavoitteella, jonka mukaan työttömyysvakuutuksen tulee jatkossa nykyistä paremmin vastata sekä säännöllisestä työllisyydestä työttömäksi jäävän tarpeisiin että ei-perinteisestä säännöllisestä työllisyydestä työttömäksi jäävän tarpeisiin. Ruotsin hallituksen mukaan jälkimmäiseen ryhmään kuuluvat esimerkiksi henkilöt, joilla on ennen työttömyyttä ollut useita eri toimeksiantajia tai jotka ovat yhdistäneet työsuhteen ja toimeksiannon. Lisäksi Ruotsin hallitus katsoo, että työttömyyskassaan kuulumisen tai siihen liittymisen kannustimia on parannettava.

Uudistuksen myötä korvauksen edellytyksenä oleva työaikaan perustuva työssäoloehto muuttuu tuloehdoksi, ja jatkossa oikeus ansiopäivärahaan perustuu vakuutetun tuloihin. Tuloehdossa huomioitavat tulot huomioidaan myös ansiopäivärahan suuruutta laskettaessa.

egenavgift

Regeringens proposition (2023/24:128), s. 128: ”Med inkomster av förvärvsarbete avses i den nya lagen, enligt förslaget i avsnitt 6.1.5, sådana ersättningar som en utbetalare är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för och så-dana inkomster som en fysisk person är skyldig att betala egenavgifter för enligt socialavgiftslagen (2000:980).”

Regeringens proposition (2023/24:128), s. 153: ”När ett inkomstvillkor prövas ska det bortses från inkomster av förvärvsarbete som hänför sig till 1. näringsverksamhet som sökanden fortsätter att bedriva under tid med arbets-löshetsersättning, 2. bisyssla, och 3. arbete inom ramen för andra arbetsmarknadspolitiska program än sådana som avser särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.” Menettely perustuu siihen, että 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut tulot eivät työttömyysaikana pienennä maksettavaa työttömyysetuutta. Tässä suhteessa järjestelmä poikkeaa Suomen työttömyysturvajärjestelmästä, jossa sivutoimisen yritystoiminnan ja päätoimen ohella harjoitetun sivutyön tulot otetaan sovittelussa huomioon.

Tuloina huomioidaan palkkatulo, josta työnantaja on velvollinen maksamaan työnantajamaksun. Tämä koskee myös osakeyhtiömuodossa yritystoimintaa harjoittavia yrittäjiä, jotka saavat yrityksestä palkkaa. Lisäksi tuloina huomioidaan tulot, joista luonnollinen henkilö on velvollinen maksamaan sosiaaliturvamaksun () siitä annetun lain (socialavgiftslagen, 2000/980) perusteella. Tällaisia maksuvelvollisuuden synnyttäviä tuloja ovat muun muassa elinkeinotoiminnan ylijäämä, jos tulon saaja on työskennellyt elinkeinotoiminnassa vähintään olennaisessa määrin, ja tulo sellaisesta itsenäisesti harjoitetusta toiminnasta, jota ei lueta elinkeinotoiminnaksi. Näitä tulolajeja voidaan laskea yhteen palkkatulon kanssa tuloehtoa tutkittaessa ja ansiopäivärahan suuruutta laskettaessa.Tuloja ei kuitenkaan lasketa yhteen pääasiallisen tulon kanssa, jos elinkeinotoiminnan harjoittaminen jatkuu työttömyysaikana, tai jos kyse on sivutyöstä.

Osana uudistusta yrittäjien oikeuteen saada ansiopäivärahaa tulee myös joitakin muutoksia, mutta jatkossakin pääsääntö on, että yrittäjänä työllistyvälle ei voida maksaa työttömyyspäivärahaa, vaan etuuden saanti edellyttää työllistymisen päättymistä.

inkomstrelaterad ersättning Ennen 1.10.2025 sovellettavaksi tulleita muutoksia Ruotsissa vähintään vuoden työttömyyskassaan kuuluneille henkilöille maksettiin ansiosidonnaista tukea (). Ansiosidonnaisen työttömyysturvan ehdot koskevat sekä yrittäjiä että palkansaajia. Päätoimisten yrittäjien osalta yritystoiminnan tulee olla täysin lepotilassa tai loppunut ennen työttömäksi ilmoittautumista. Yrittäjien ansiosidonnaisessa tuessa huomioidaan viimeisin, lopullisen verotuspäätöksen mukainen tulo toiminnasta tai vaihtoehtoisesti viimeistä päätöstä edeltäneen kahden verovuoden keskiarvo lopullisessa verotuksessa. Niissä tapauksissa, joissa yrittäjä lopettaa yritystoiminnan 24 kuukauden aikana liiketoiminnan aloittamisesta, voidaan päiväansiossa huomioida yrittäjyyttä edeltänyt työsuhde.

Niiden henkilöiden päiväansiot, jotka ovat saaneet tarkastelujaksona sekä palkkatuloja että työllistäneet itsensä yrittäjinä, perustuvat sekä työstä että elinkeinotoiminnasta saatuihin tuloihin. Kohtaa ei sovelleta sivutoimisesti työskennelleisiin tai sivutoimisiin yrittäjiin. Sivutyöllä tarkoitetaan työtä tai elinkeinoa, mitä hakija on tehnyt kokoaikatyönsä lisäksi vähintään 12 kuukautta.

5.2.3

Tanska

A-kasse

https://doi.org/10.1177/13882627241270473

Catherine Jacqueson, An effective protection against unemployment for self-employed and platform workers? The intriguing case of Denmark. European Journal of Social Security, 2024, 26(2), 140–154.

https://danskeakasser.dk/om-a-kasserne/dagpengesystemet/dagpengesystemet-kort-fortalt

Danske A-kasser, Dagpengesystemet kort fortalt. (31.12.2024)

Claus Thustrup Kreiner – Michael Svarer, Danish Flexicurity: Rights and Duties. Journal of Economic Perspectives, 2022, 36(4), 81–102

Donald O. Parsons – Torben Tranæs – Helene Bie Lilleør, Voluntary Public Unemployment Insurance. Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit; Institute for the Study of Labor, IZA Discussion Paper No. 8783, 2015.

Tanskassa ansiosidonnainen työttömyysvakuutus on vapaaehtoinen ja sitä toimeenpanevat työttömyyskassat (). Palkkatyön ja yrittäjyyden yhdistäminen työttömyysturvan kontekstissa on mahdollista. Järjestelmän rahoittavat työntekijät ja itsensä työllistävät työttömyyskassojen vakuutusmaksujen kautta. Lisäksi valtio rahoittaa turvaa: työnantajat eivät osallistu rahoitukseen. Ne henkilöt, jotka eivät täytä ansiosidonnaisen työttömyysvakuutuksen ehtoja voivat saada universaalia, viimesijaista sosiaaliavustusta, jota myöntävät kunnat. Avustuksen määrä on kuitenkin vain vähän yli Tanskassa määritetyn köyhyysrajan ja sisältää ehtoja muun muassa siitä, ettei henkilöllä ole säästöjä tai sijoituksia eikä hän voi elättää itseään muulla tavoin.Noin 75 prosenttia työvoimasta on työttömyyskassan jäseniä. Tanskan työmarkkinoita on kuvattu joustaviksi, sillä työntekijän palkkaaminen ja erottaminen on helppoa, mutta samalla ihmisille taataan korkea ja pitkäaikainen suoja työttömyyden ajalle sekä tuki aktiiviseen työnhakuun (aktiivinen työmarkkinapolitiikka).Maan työttömyysaste on varsin matala. Tanskassa työttömyyskassoilla on historiallisesti vahva yhteys ammattiliittoihin, vaikka niihin voivat liittyä myös liittoihin kuulumattomat.

https://www.a-kasser.dk/unemployment-insurance-in-eu-rope/denmark/index.html

A-kasser.dk, Unemployment insurance in Denmark. (2.1.2025)

Työttömyysetuuteen oikeutetun tulee muun muassa olla vähintään 18-vuotias ja alle eläkeiän, rekisteröitynyt työnhakijaksi, olla kuulunut työttömyyskassaan vähintään vuoden ajan ja hänen tulee täyttää minimitulotaso edeltävän kolmen vuoden ajalta. Täysiaikaisesti vakuutetun henkilön tulee olla ansainnut yhteensä bruttona edeltäneen kolmen vuoden aikana vähintään 273 504 Tanskan kruunua (2025), osa-aikaisesti vakuutettujen osalta vaadittava summa on matalampi. Itsensä työllistävien henkilöiden kohdalla sovelletaan samoja tulotasoa koskevia ehtoja. Vastavalmistuneille on omat poikkeukset tuen ehdoissa.

Täyden etuuden määrä on suuruudeltaan enintään 90 prosenttia aiemmista ansioista, mutta kuitenkin enintään 20 359 Tanskan kruunua (2024) kuukaudessa kokoaikaisesti vakuutettujen kohdalla ja 13 573 Tanskan kruunua (2024) osa-aikaisesti vakuutettujen kohdalla. Minimietuutta ei ole määritetty. Turva maksetaan kuukausittain, eikä sitä ole porrastettu. Ansiosidonnaista työttömyysturvaa voi saada yhteensä kahden vuoden ajalta kolmen vuoden sisällä. Jokainen tehty työtunti kasvattaa oikeutta kahdella tunnilla, mikä pidentää tuen maksuaikaa enintään vuodella.

https://doi.org/10.1177/13882627241270473

Catherine Jacqueson, An effective protection against unemployment for self-employed and platform workers? The intriguing case of Denmark. European Journal of Social Security, 2024, 26(2), 140–154.

Ansiosidonnainen työttömyysturva perustuu aiempaan ansaintaan ajalta, jolloin vakuutus on ollut voimassa. Järjestelmä ei erottele palkansaajana tai itsensä työllistäjänä tehtyä työtä, vaan perustuu palkansaajana tai itsensä työllistäjänä suoritettuun aktiviteettiin.Etuuden määrässä huomioidaan pääsäännön mukaan keskimääräinen tulo 12 parhaiten ansaitulta kuukaudelta, edeltäneen 24 kuukauden aikana. Kaikki veronalainen työ palkansaajana, itsensä työllistäjänä, oman yhtiön ylijäämä ja sivutoimet lasketaan yhteen ja otetaan huomioon. Etuudensaajan on kuitenkin esitettävä, että tulo perustuu työskentelyyn. Itsensä työllistäjänä tehty toiminta tulee olla lakannut, jotta henkilö voi saada etuutta, ellei kyse ole sivutoimisesta toiminnasta. Lain mukaan henkilö ei voi aloittaa uutta yritystoimintaa 6 kuukauden sisällä siitä, kun hänen yritystoimintansa on lakannut. Hän voi lopettaa uuden yrityksen vain kerran kunkin työttömyysetuusajan kuluessa.

Beskæftigelsesministeriet, Et nyt dagpengesystem for fremtidens arbejdsmarked, 2017. (2.1.2025)

Vuonna 2018 voimaan tulleet työttömyysvakuutuslainsäädännön muutokset huomioivat paremmin itsenäisten ammatinharjoittajien ja monimuotoisesti työllistyvien aseman työttömyysturvajärjestelmässä. Muutoksen myötä työttömyys määrittyy kategorisen palkansaaja- tai yrittäjäaseman sijaan toiminnan kautta. Ainoastaan verotusjärjestelmän tunnistamat verotettavat tulot huomioidaan päivärahaoikeuden määrittämisessä ja etuuden määrän laskennassa. Järjestelmä perustuu siten pitkälti rekisteripohjaisiin ja digitaalisiin ratkaisuihin. Uudistuksen tavoitteena on ollut tehdä järjestelmästä monimuotoisesti työllistyvien näkökulmasta nopeampi, hallinnollisesti yksinkertaisempi ja vähemmän harkinnanvarainen etuuksien myöntämisen suhteen.

Jon Kvist, Denmark: A new unemployment insurance scheme for the future labour market. ESPN Flash Report 45/2017.

https://doi.org/10.1177/13882627241270473

Catherine Jacqueson, An effective protection against unemployment for self-employed and platform workers? The intriguing case of Denmark. European Journal of Social Security, 2024, 26(2), 140–154.

Muutosta voi pitää merkittävänä verrattuna aiempaan järjestelmään. Siinä freelancerit sekä joukko muita epätyypillisesti työllistyviä (esim. muusikot, näyttelijät) on rekisteröity itsensä työllistäjiksi. Käytännössä tämä on kuitenkin tehnyt heille vaikeaksi saada työttömyysturvaa työtehtävien välillä. Aiemman kritiikin mukaan järjestelmässä harkintavallan, avoimuuden ja ennustettavuuden puute ovat sen keskeisiä ongelmakohtia. Ongelmallista on ollut myös sen osoittaminen, milloin yritystoiminta tosiasiassa lakkaa ja henkilö on oikeutettu työttömyysturvaan. Myös tulon muodostuksen arviointi on nähty hankalana laskettaessa etuuden määrää.Lisäksi ongelmia on esitetty siinä, että muun muassa vaade minimitulosta ja -vakuutusajasta voi sulkea joitakin itsensä työllistäjiä pois järjestelmästä ja vaadetta päätoimisen yritystoiminnan lakkauttamisesta on pidetty ongelmallisena. Esimerkiksi osalla alustatalouden työntekijöistä tulot ovat pienet ja epäsäännölliset. Tällöin vakuutuksen vapaaehtoisuus, hinta ja toisaalta epävarma hyöty johtuen omasta mahdollisuudesta täyttää ehto vuoden työskentelystä, voi sulkea osan työttömyysturvan tarvitsijoista pois. Siten heidän tarpeensa viimesijaisesta sosiaaliavustuksesta työttömyyden turvana voi nousta.

Trine P. Larsen – Anna Ilsøe, Chapter 12 Covid-19: Nonstandard work in times of crisis. Teoksessa Anna Ilsøe – Trine Pernille Larsen (toim.), Non-standard work in the Nordics: Troubled waters under the still surface. Nordic Council of Ministers, TemaNord 2021:503, 2021, 192–213.

https://doi.org/10.1177/13882627241270473

Catherine Jacqueson, An effective protection against unemployment for self-employed and platform workers? The intriguing case of Denmark. European Journal of Social Security, 2024, 26(2), 140–154.

Koronapandemian alussa Tanskassa taiteilijoille, jotka yhdistivät työtä palkansaajana sekä työllistävät itsensä, kohdennettiin erityistä tukea. Heidän menettämistä tuloistaan katettiin 75 prosenttia, mikäli heidän vuotoiset tulonsa olivat vähintään 100 000 Tanskan kruunua ja he pystyivät esittämään tulon menetyksen. Muiden alojen henkilöt, joilla oli useita töitä, joutuivat todistamaan vähintään 10 000 Tanskan kruunun menetyksen per kuukausi, jotta he olivat kelpoisia saamaan tukea.Jacqueson (2024) kehuu Tanskan toimintaa siinä, että se huomioi nopeasti itsensä työllistäjät koronapandemian alussa. Toisaalta hän kritisoi sitä, että tukien tiukat ehdot eivät tosiasiassa suojanneet kaikissa haavoittuvimmassa asemassa olevia itsensä työllistäjiä ja palkkatyöntekijöitä ja he todennäköisesti putosivat turvaverkosta läpi, elleivät saaneet viimesijaista sosiaaliavustusta.

5.2.4

Norja

folketrygden

https://www.nav.no/dagpenger/en

Perustietoja Norjan mallista on haettu Missoc-tietokannasta ja sivustolta Nav, Unemployment benefit (dagpenger), (3.1.2025).

Norjassa ei ole erikseen työttömyysvakuutusjärjestelmää, vaan työttömyyden perusteella maksettavaa tukea maksetaan pakollisesta kansallisesta sosiaaliturvajärjestelmästä, eli kansanvakuutuksesta ().Järjestelmä on osin sosiaalivakuutusperusteista ja osin verorahoitettua. Järjestelmää rahoittavat työnantajat, työntekijät ja valtio. Järjestelmästä maksetaan myös esimerkiksi tukia vanhemmuuden tai sairauden perusteella. Työttömyyden perusteella maksettavaan turvaan ovat oikeutettuja Norjan sosiaalivakuutuksen piirissä olevat henkilöt. Ne, jotka eivät ole oikeutettuja saamaan tukea kansallisesta vakuutusjärjestelmästä työttömyyden ajalle, voivat saada viimesijaista turvaa. Lisäksi henkilöt, jotka eivät saa muuta tukea ja osallistuvat työllistymistä edistäviin ohjelmiin, voivat saada osallistumisestaan erillistä, verovapaata päivittäistä korvausta.

https://doi.org/10.1080/10301763.2021.1979449

Mari Holm Ingelsrud, Standard and non-standard working arrangements in Norway – consequences of COVID-19. Labour and Industry, 2021, 31(4), 387–404.

https://www.nav.no/dagpenger/en

Nav, Unemployment benefit (dagpenger), (3.1.2025).

Työttömyyden perusteella maksettavaa tukea voivat saada palkansaajat ja palkkaa saavat freelancerit, jotka eivät ole itsensä työllistäjiä. Yrittäjänä tehtyä työtä ei lueta etuuksien maksuun perustuvana tulona, vaan yrittäjän katsotaan olevan itse vastuussa omasta työllistymisestään osana yrittämiseen liittyvää riskiä.Etuudensaajan tulee olla muun muassa alle 67-vuotias, aiempien työskentelytuntien (yhdestä tai useammasta työstä) on täytynyt vähentyä ainakin 50 prosenttia, henkilön tulee olla työkykyinen, etsiä aktiivisesti työtä ja rekisteröityä työnhakijaksi. Työttömyysetuuden saajan on täytynyt saada edeltäneen 12 kuukauden aikana vähintään 186 042 Norjan kruunua (2025) tai vähintään 372 084 Norjan kruunua (2025) edeltäneen 36 kuukauden aikana. Niiden kohdalla, jotka ovat olleet vähintään 3 kuukautta edeltäneen 12 kuukauden aikana asepalveluksessa, lasketaan tuloperusteeksi vähintään 372 084 Norjan kruunua (2025).Vaadittu minimitulo ei vaihtele iän mukaan, eikä järjestelmässä ole minimitulon lisäksi esimerkiksi vaadetta työskentelyajasta.

grunnbeløpet

dagpenger

Etuuden määrä lasketaan edeltäneen 12 kuukauden bruttotulojen perusteella tai vuosittaisen keskiarvon perusteella edeltäneen 36 kuukauden ajalta, jos se on etuudensaajalle suotuisampi. Tulona huomioidaan palkkatulo, raskauden tai siitä johtuvan sairauden sekä vanhemmuuden perusteella maksettavat etuudet. Etuuden laskennassa huomioitava maksimitulo on 6 kertaa perusmäärä (), eli 744 168 Norjan kruunua. Etuus korvaa tyypillisesti hieman yli 60 prosenttia aiemmasta tulosta ja on veronalaista. Ne etuudensaajat, joilla on lapsia, voivat saada etuutta korotettuna. Etuus ei kuitenkaan voi ylittää 90 prosenttia etuuden perusteena olevasta tulosta. Etuutta vähennetään ilmoitettujen työtuntien mukaisesti ja jäljellä olevaa työaikaa vastaavat työansiot voidaan kattaa osatyöttömyysetuudella (). Oikeutta etuuteen ei ylipäänsä ole, mikäli työtunnit eivät ole vähentyneet yli 50 prosenttia. Etuutta maksetaan enintään 104 tai 52 viikkoa perustuen aiempaan tuloon.

A-trygd

https://www.garantikassen.no/tjenester/planlegging/

Garantikassen for fiskere (GFF), Dagpenger. (3.1.2025)

Forskrift om dagpenger for fiskere og fangstfolk under arbeidsløshet (A-trygdforskriften) (FOR-2011-06-01-565)

Norjassa itsensä työllistäjät eivät lähtökohtaisesti voi kuulua työttömyyden perusteella maksettavan turvan piiriin. Kuitenkin, mikäli henkilö on työskennellyt palkkatyössä aiemmin, voidaan aiempaan palkkatyönä tehtyyn työhön perustuva oikeus etuuteen säilyttää 12 kuukauteen asti, silloin kun kyse on vastikään perustetusta yrityksestä. Lisäksi kalastajille on olemassa oma erityinen vakuutusjärjestelmä (). Norjan vero- ja sosiaaliturvajärjestelmässä kalastajat luokitellaan itsensä työllistäjiksi. Kyse on pakollisesta järjestelmästä, joka perustuu tietyt ehdot täyttävään työskentelyyn. Kalastajan tulee olla myös ansainnut tietty tulotaso kalastuksesta tai pyydystämisestä edellisinä vuosina saadakseen etuutta. Muita kuin kalastukseen perustuvia tuloja voidaan huomioida henkilölle, joka ei ole saanut aiempina vuosina tuloja kalastuksesta.Jos henkilö saa palkkatuloja saadessaan työttömyysetuutta, huomioidaan se etuutta vähentävänä asiana. Etuutta voi saada ainoastaan silloin, jos työtunnit ovat vähentyneet yli 50 prosenttia.

Mari Holm Ingelsrud, Standard and non-standard working arrangements in Norway – consequences of COVID-19. Labour and Industry, 2021, 31(4), 387–404.

Kristine Nergaard, Chapter 5 Non-standard work in Norway. Teoksessa Anna Ilsøe – Trine Pernille Larsen (toim.), Non-standard work in the Nordics: Troubled waters under the still surface. Nordic Council of Ministers, TemaNord 2021:503, 2021, 85–96.

Norjan työttömyyteen perustuvaa turvaa on kritisoitu siitä, että se rajoittaa niiden henkilöiden turvan saantia, joilla on eri tulolähteistä kertyvää tuloa, vaihtelevaa tuloa tai, jotka työskentelevät osa-aikaisesti.Vuonna 2018 tilastojen mukaan Norjassa itsensä työllistäjänä saatuja tuloja oli 322 000 henkilöllä, joista 96 000 henkilöä oli sellaisia, joilla itsensä työllistäminen oli pääasiallinen tulon lähde.

https://doi.org/10.1080/10301763.2021.1979449

Mari Holm Ingelsrud, Standard and non-standard working arrangements in Norway – consequences of COVID-19. Labour and Industry, 2021, 31(4), 387–404.

Koronapandemian aikana Norjassa hallitus laajensi niin palkkatyötä tekevien kuin itsensä työllistävien turvaa. Norjassa työttömyysaste on normaalisti noin kolme prosenttia, mutta pandemian alussa huhtikuussa 2020 työttömyysaste nousi 15 prosenttiin (monet olivat lomautettuina). Pandemian alussa hallitus myönsi itsensä työllistäville väliaikaisen pääsyn työttömyysetuuksiin, jos heidän tulojensa vähentyminen johtui koronapandemiasta. Heidän tuli kuitenkin kattaa menetetyt tulot ensimmäiseltä 16 päivältä itse. Etuus perustui vuoden 2019 ansaintaan ja kattoi tiettyyn rajaan asti 80 prosenttia tulosta.

5.2.5

Luovien alojen erityisratkaisuja Euroopan unionin jäsenmaissa

https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Culture_statistics_-_cultural_employment#:~:text=update%3A%20July%202025.-,Highlights,compared%20to%20the%20previous%20year

Eurostat, Culture statistics - cultural employment. Saatavilla: (8.9.2025).

https://repozytorium.uw.edu.pl//handle/item/166468

Karol Muszyński, Improving the access to social protection for artists. Thematic Discussion Paper for Mutual learning workshop on ‘Access to social protection for artists’. 2025. European Commission. Saatavilla: (8.9.2025).

Luovat alat työllistivät Euroopan unionin alueella 7,9 miljoonaa ammattilaista vuonna 2024, mikä vastaa 3,8 prosenttia kaikista työllisistä. Heistä 4 miljoonaa oli miehiä ja 3,93 miljoonaa naisia. Tämä on pienin mitattu ero sukupuolten välillä. Suurin osa oli korkeasti koulutettuja ja ikäjakauma oli suhteellisen tasainen. Suhteessa kokonaistyöllisyyteen, luovat alat työllistivät läntisissä ja pohjoisissa EU-jäsenmaissa enemmän kuin itäisissä ja eteläisissä EU-maissa. Suomessa osuus oli 4,2 prosenttia kokonaistyöllisyydestä vuonna 2024. Ruotsissa vastaava osuus oli 4,3 prosenttia, Norjassa 4,1 prosenttia, Tanskassa 4,5 prosenttia ja Islannissa 5,3 prosenttia. Lähes kolmasosa luovien alojen ammattilaisista EU-jäsenmaissa oli itsensä työllistäjiä.Heistä suuren osan kohdalla on arvioitu kyseessä olevan näennäisyrittäjyys, johon esimerkiksi Portugalissa on puututtu työsuhteen olettamalla.

https://repozytorium.uw.edu.pl//handle/item/166468

Karol Muszyński, Improving the access to social protection for artists. Thematic Discussion Paper for Mutual learning workshop on ‘Access to social protection for artists’. 2025. European Commission. Saatavilla: (8.9.2025); Keskustelupaperissa avataan tarkemmin luovien alojen työllistymiseen ja sosiaaliturvaan liittyviä ongelmia EU-jäsenmaissa sekä kerrotaan tarkemmin eri maiden järjestelmistä ja keinoista tukea luovien alojen ammattilaisia.

Luovien alojen ammattilaiset kohtaavat EU-jäsenmaissa erilaisia haasteita yleensä sosiaaliturvaan pääsyssä. Ne liittyvät esimerkiksi epätyypillisiin työnteon muotoihin, kuten itsensä työllistämiseen, projektityöhön, osa- ja määräaikaiseen työhön, tulon epätasaisuuteen, rajat ylittävään liikkuvuuteen sekä terveyteen ja turvallisuuteen liittyviin riskeihin. Monien ansainta koostuu useista erilaisista toiminnoista ja tulon lähteistä, mistä isoa osaa ei huomioida sosiaaliturvajärjestelmissä. Erityisesti koronapandemia paljasti luovien alojen ammattilaisten sosiaaliturvaan pääsyssä ongelmia.

https://www.gov.ie/en/department-of-culture-communications-and-sport/campaigns/basic-income-for-the-arts-pilot-scheme/

Lisäksi Irlannissa on meneillään kokeilu taiteilijoille suunnatusta perustulosta Basic Income for the Arts vuosina 2022–2026. Lisätietoja: (8.9.2025).

https://repozytorium.uw.edu.pl//handle/item/166468

Karol Muszyński, Improving the access to social protection for artists. Thematic Discussion Paper for Mutual learning workshop on ‘Access to social protection for artists’. 2025. European Commission. Saatavilla: (8.9.2025).

intermittents du spectacle

Muszyński (2025) jaottelee maat kolmeen ryhmään EU-jäsenmaiden sosiaaliturvan luovien alojen näkökulmasta. Näistä ensimmäinen on yleinen, universaali sosiaaliturvajärjestelmä, jossa luovia aloja ei huomioida omana erillisenä ryhmänään. Näihin maihin lukeutuvat esimerkiksi Suomi, Ruotsi, Tanska, Kreikka ja Tšekki. Toinen ryhmä koostuu maista, joissa on yleinen järjestelmä, joka sisältää luoville aloille suunnattuja erityisratkaisuja. Nämä tarkoittavat esimerkiksi mukautuksia kelpoisuudessa saada tukea, eroja työttömyyden aikaisiin aktivointitoimenpiteisiin osallistumisen velvoitteissa ja tietyt erityiset etuudet luovilla aloilla työskenteleville. Tällaisia maita ovat esimerkiksi Belgia (mukautukset työttömyysetuuksien saannissa), Liettua (oma etuus; ’creative downtime allowance for artists’), Irlanti (muista työttömistä työnhakijoista poiketen luovien alojen ammattilaisten ei tarvitse osallistua ensimmäisenä vuotena työttömänä aktivointitoimenpiteisiin) ja Puola (mm. mukautukset oikeuksissa saada eläkettä). Lisäksi ryhmään kuuluu Ranska, jonka-järjestelmää avataan tarkemmin tässä alaluvussa.

https://repozytorium.uw.edu.pl//handle/item/166468

Karol Muszyński, Improving the access to social protection for artists. Thematic Discussion Paper for Mutual learning workshop on ‘Access to social protection for artists’. 2025. European Commission. Saatavilla: (8.9.2025).

Kolmanteen ryhmään kuuluvat maat, joissa on omia, erityisiä järjestelmiä luoville aloille. Niissä luoville aloille tarjotaan laajoja, räätälöityjä etuuksia. Järjestelmissä tunnistetaan luovien alojen erityisyys ja taiteilijoiden status. Niihin kuuluu usein ylimääräistä rahoitusta, kuten valtion maksamaa tukea tai tuotteiden käyttäjien maksuja. Tällaisia järjestelmiä edustavat Itävalta ja Saksa, jonka mallia avataan tässä alaluvussa enemmän. Huomioitavaa erityisesti toiseen ja kolmanteen ryhmään kuuluvien maiden järjestelmissä on kuitenkin se, että taiteilijan statuksen määrittely vaihtelee.Myös ehdoissa on eroja. Näin tosiasiassa kaikille luovien alojen ammattilaisille ei välttämättä muodostu oikeutta päästä luoville aloille suunnattujen erityisten ratkaisujen piiriin.

intermittents du spectacle

https://doi.org/10.1787/9789264306943-en

Pierre Cahuc, Chapter 4. France: Social protection for the self-employed. Teoksessa OECD, The Future of Social Protection: What Works for Non-standard Workers? 2018, 99–122.

Ranskassa on yhdistelmävakuutuksen näkökulmasta mielenkiintoinen viihdealalla työskenteleville taitelijoille ja teknikoille suunnattu oma järjestelmä (). Vastaava järjestelmä teknikoille ja elokuvantekijöille luotiin alkujaan jo vuonna 1936, mistä se on laajentunut nykyiseen muotoonsa. Lähtökohtaisesti taiteilijat ja teknikot työllistyvät palkansaajina ja he ovat sen vuoksi oikeutettuja palkansaajille tarkoitettuun turvaan. He ovat kuitenkin oikeutettuja myös erityiseen työttömyysvakuutusjärjestelmään, joka huomioi heidän tilanteensa. Tähän kuuluvat esimerkiksi toistuvat määräaikaiset työsuhteet sekä vaihtelevat jaksot työssä ja työttömänä. Järjestelmään kelpoisen henkilön tulee olla joko esiintyvä taiteilija, jolla on määräaikainen työsuhde tai teknikko tai muu määräaikainen työntekijä, jonka elinkeino ja heidät palkkaavan yrityksen toiminta on listattuna yleissitovaan sopimukseen. Järjestelmässä ei ole muista palkansaajista poiketen määritetty tiettyä maksimimäärää siitä, kuinka paljon määräaikaisia työsopimuksia voi olla peräkkäin eikä odotusaikaa työsopimusten välillä ole.

France Travail, Guide - Intermittents du spectacle, 2024.

https://doi.org/10.1787/9789264306943-en

Pierre Cahuc, Chapter 4. France: Social protection for the self-employed. Teoksessa OECD, The Future of Social Protection: What Works for Non-standard Workers? 2018, 99–122.

Saadakseen tukea Ranskan järjestelmässä, on henkilön ollut työskenneltävä vähintään 507 tuntia vuoden aikana. Etuuden määrään vaikuttavat tulot ja tehdyt tunnit. Laskettu päiväraha ei voi olla alle 44 euroa (taiteilijat) tai 38 euroa (teknikot). Järjestelmä mahdollistaa tulojen yhdistämisen työttömyysetuuksien kanssa toistaiseksi, kun henkilö täyttää välissä uudelleen ehdot etuudensaantiin.Viime vuosikymmeninä taiteilijoiden määrä on noussut moninkertaisesti. Vuonna 2022 yhteensä 304 000 henkilöä oli järjestelmän piirissä.

em.

em.

Monet järjestelmän piiriin kuuluvat henkilöt lopettavat työskentelyn, kun kelpoisuus tuensaajaksi on täyttynyt ja työskentely jatkuu uudelleen etuusrahakauden lopussa. Myös työnantajat vaikuttavat hyödyntävän järjestelmää henkilöstösuunnittelussaan. Järjestelmä on ollut kallis ja maksetut etuudet ovat ylittäneet vakuutusmaksut reilusti.Cahuc (2018) huomauttaa, ettei tulisi luoda sellaista järjestelmää, jossa tietylle ryhmälle tai sektorille tarjotaan merkittävät etuudet verrattuna muihin vastaavassa tilanteessa oleviin. Hänen mukaansa tulisi myös välttää luomasta sellaista järjestelmää, jossa maksut olisivat tiettyjen työntekijöiden osalta suuremmat, sillä silloin työnantajilla olisi kannuste siirtää työtä sellaisille työntekijöille, joiden menot ja suoja olisivat pienemmät. Ranskassa järjestelmän muuttaminen on ollut vaikeaa järjestelmän piirissä olevien voimakkaasta vastustuksesta johtuen.

Künstlersozialversicherungsgesetz, KSVG

https://doi.org/10.1787/9789264306943-en

Verena Tobsch –Werner Eichhorst ,Chapter 5. Germany: Social insurance for artists and writers. Teoksessa OECD, The Future of Social Protection: What Works for Non-standard Workers? 2018, 99–122.

Saksassa on erikseen itsensä työllistäville taiteilijoille ja kirjailijoille kohdennettu järjestelmä, joka on omanlaisensa erityisosa pakollisen sosiaalivakuutusjärjestelmän sisällä. Rahasto koordinoi pakolliset terveys-, eläke- ja pitkäaikaishoivan vakuutukset. Järjestelmä luotiin 1980-luvulla. Rahasto on tarkoitettu itsensä työllistäville taiteilijoille ja kirjailijoille, jotka täyttävät laissa () säädetyt edellytykset. Muiden itsensä työllistävien henkilöiden tavoin kirjailijat ja taiteilijat voivat ottaa vapaaehtoisen työttömyysvakuutuksen tiettyjen ehtojen täyttyessä, muussa tapauksessa he voivat saada verorahoitteista, yleistä korvausta. Rahaston perustamisen taustalla on ajatus siitä, että taiteilijat ja kirjailijat ovat vahvasti riippuvaisia markkinoinnin ja myynnin ammattilaisista, palvelujensa käyttäjistä, minkä vuoksi heidän välinen suhteensa muistuttaa työntekijän ja työnantajan välistä suhdetta.

double contribution issue

Deutsche Rentenversicherung

https://doi.org/10.1787/9789264306943-en

OECD, The Future of Social Protection: What Works for Non-standard Workers? Chapter 1. Ensuring social protection for non-standard workers, 2018, 17–41.

https://doi.org/10.1787/9789264306943-en

Verena Tobsch –Werner Eichhorst ,Chapter 5. Germany: Social insurance for artists and writers. Teoksessa OECD, The Future of Social Protection: What Works for Non-standard Workers? 2018, 99–122.

Järjestelmän rahoituksesta puolet on taiteilijoiden ja kirjailijoiden maksuja ja loput julkisen sektorin maksamaa rahoitusta sekä taiteilijoiden ja kirjailijoiden tuotteiden käyttäjien maksamia maksuja. Menettely osaltaan lieventää ei-palkkatyössä tehtävään työhön liittyviä säästöjä ja sillä vastataan niin sanottuun tuplakontribuutio-ongelmaan () eli tilanteeseen, jossa on epäselvää kenen tulisi maksaa työnantajalle kuuluvat maksut, kun työnantaja ei ole selvästi tunnistettavissa.Yksityiset yritykset ovat velvollisia ilmoittamaan taiteen ja kirjallisuuden palvelujen käytön menoistaan, valvonnasta vastaa Saksan eläkevakuutuslaitos ().

https://doi.org/10.1787/9789264306943-en

Verena Tobsch –Werner Eichhorst ,Chapter 5. Germany: Social insurance for artists and writers. Teoksessa OECD, The Future of Social Protection: What Works for Non-standard Workers? 2018, 99–122.

Kesäkuussa 2016 yhteensä 183 796 taiteilijaa ja kirjailijaa oli rekisteröitynyt johonkin rahaston vakuutusjärjestelmään. Vakuutettujen vuositulot olivat reilusti alle saksalaisten keskimääräistä ansaintaa. Aiemman arvion mukaan noin kolmasosa itsenäisistä taiteilijoista ja kirjailijoista kuuluu rahaston piiriin. Rahaston heikkoutena on nähty erityisesti pienet vanhuuseläkkeet, mikä johtuu taiteilijoiden keskivertoa heikommasta tulotasosta. Iso osa vakuutetuista täyttää juuri ja juuri vaaditun minimitulon ja monille vakuutetuille syyt kuulua järjestelmän piirin liittynevät pääasiassa terveysvakuutukseen, jonka he saavat sen kautta verrattain edullisesti.

6

Lausuntopalaute

6.1

Yleistä

Hallituksen esityksen luonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 11.2.2026-31.3.2026. Lausuntoa pyydettiin yhteensä 70 taholta, minkä lisäksi kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa Lausuntopalvelu.fi -palvelussa.

Määräaikaan mennessä lausuntoja saatiin yhteensä 64 kappaletta. Vastaajista järjestöjä, ministeriöitä ja muita valtion viranomaisia, kuntia ja hyvinvointialueita edustavia organisaatioita, toimeenpanoa ja muutoksenhakua edustavia organisaatioita sekä muita vastaavia toimijoita oli 60. Yksityisten kansalaisten lausunnoiksi katsottavia lausunnonantajia oli neljä. Muutama lausunnoista annettiin lausuntopalvelun sijasta sähköpostilla tai Vahva-asianhallintajärjestelmässä. Hyvinvointialueilta tai kunnilta ei saatu lausuntoja. Lisäksi valtiovarainministeriö, ja Verohallinto ilmoittivat, että niillä ei ole lausuttavaa, ja oikeusministeriö ilmoitti, että se ei lausu asiassa. Määräajan jälkeen saapui Kulttuurialojen ammattiliittojen neuvottelukunnan (KALN) lausunto.

6.2

Yleistä yhdistelmävakuutusta koskevasta ehdotuksesta

Yhteensä 38 lausunnonantajaa, esimerkiksi Elinkeinoelämän Keskusliitto EK (EK), Suomen Yrittäjät ry (SY), Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry (SAK) ja Akava, lausui yleisesti yhdistelmävakuutusta koskevasta ehdotuksesta sen vastaavan osittain työelämän ja monimuotoisesti työllistyvien tarpeisiin. Yhdeksän lausunnonantajaa (esimerkiksi Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT, jatkossa KT) katsoi, että ehdotus vastaa työelämän ja monimuotoisesti työllistyvien henkilöiden tarpeisiin.

Lausunnonantajista KT ja muun muassa STTK, Työllisyys, kehittämis- ja hallintokeskus (KEHA-keskus) ja Kuntoutusalan Asiantuntijat ry lausuivat, että työnteon muotojen moninaistuminen ja oletus palkkatyön ja yrittäjyyden yhdistämisen yleistymisestä tulevaisuudessakin johtaa siihen, että työttömyysturvan yhdistelmävakuutukselle on tarvetta. Opetus- ja kulttuuriministeriön (OKM) ja useiden luovia ja kulttuurialoja edustavien järjestöjen ja muiden toimijoiden mukaan uudistus tukee luovien alojen työn erityisluonnetta ja tarjoaa ratkaisuja tunnistettuihin sosiaaliturvan katveisiin.

Neljä lausunnonantajaa katsoo, että ehdotettu sääntely ei vastaa asetettuihin tavoitteisiin. Esimerkiksi Palvelualojen Ammattiliitto PAM ry (PAM) lausuu, että ehdotettu yhdistelmävakuutuksen toteuttamistapa ei vastaa nykytyöelämän todellisuutta eikä monimuotoisesti työllistyvien asemaa. Se ja Kieliasiantuntijat ry, Mikro- ja yksinyrittäjät ry (MYRY) sekä Teatteri- ja mediatyöntekijöiden liitto Teme ry (Teme ry) korostivat, että usein työ yrittäjäasemassa ei ole henkilön oma valinta. Muun muassa Suomen sosiaali ja terveys ry:n (SOSTE) lausunnossa tuotiin esiin mahdolliset vaikutukset siihen, tehdäänkö työtä työsuhteessa vai yrittäjänä. Rakennusliitto katsoo, että on hyvä, että yhdistelmävakuutusta on selvitelty perinpohjaisesti ja toteaa, että tässä muodossa sitä ei ole perusteltua edistää enemmälti.

Yleisesti lausunnot eivät antaneet aihetta muuttaa esitystä. Esityksen vaikutuksia koskeviin arvioihin ja muutosten vaikutusten seurantaa koskevaan ehdotukseen on kuitenkin nostettu huomio yhdistelmävakuutuksen mahdollisista vaikutuksista työn teettämisen tapaan ja siirtymiin palkkatyöstä yrittäjyyteen.

6.3

Yhdistelmävakuutuksen kohderyhmä ja arvio yhdistelmävakuutuksen henkilöpiiristä

Lausuntopalautteessa kannatettiin yhdistelmävakuutuksen kohderyhmää koskevaa ehdotusta (muun muassa Suomen Yrittäjät, SAK, STTK, MYRY). Erityisesti ehdotuksen katsottiin vastaavan luovien alojen työllisten tarpeisiin (esimerkiksi OKM, Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto ry, Taide- ja kulttuurialan ammattijärjestö TAKU ry (TAKU) ja Luovan työn tekijät ja yrittäjät Luovat ry (jatkossa Luovat ry)). Kela totesi lausunnossaan, että ehdotus on toimeenpanon näkökulmasta selkeä.

Finanssivalvonta pitää työllistymisen monimuotoisuutta osoittava tulolajikohtainen 1 200 euron vähimmäistuloedellytystä matalana.

Musiikin luova alkutuotanto kokoaa yhteen Suomen Musiikintekijät, Suomen Säveltäjät, Suomen Musiikkikustantajat ja Teoston.

AKI-liitot ry piti arviota yhdistelmävakuutuksen piiriin kuuluvien henkilöiden määrästä summittaisena ja vaikeatulkintaisena, ja Rakennusliitto totesi, että kohderyhmän kokoa arvioidaan esityksessä lukuisilla eri lukemilla. MYRY arvioi, että yhdistelmävakuutus ei ole vaikuttava toimenpide tavoitteidensa kannalta, mikäli ansioturvan piiriin pääsee vain noin 2 000 henkilöä, jotka eivät ole nykyään oikeutettuja ansioturvaan. PAM lausui, että yhdistelmävakuutuksen hyödyt kohdistuvat laajalti joukkoon, joka on nyt jo oikeutettu ansioturvaan, ja Rakennusliitto pitää tätä laajennuksena yhdistelmävakuutuksen alkuperäiseen ajatukseen nähden. Monet lausunnonantajat (Musiikin luova alkutuotanto, Ornamo ry, Suomen kirjailijaliitto ry, Luovat ry, Suomen Yrittäjät ry, Suomen muusikkojen liitto ry) arvioivat, että arvio yhdistelmävakuutukseen valikoituvasta henkilömäärästä (30 000) on optimistinen.

Hallituksen esityksessä todetaan, että yhdistelmävakuutukseen todennäköisesti valikoituvaa henkilömäärää koskevaan arvioon liittyy huomattavaa epävarmuutta, jota myös avataan hallituksen esityksessä. Mallinnus perustuu tutkimukseen siitä, kuinka paljon palkansaajat ovat arvion mukaan valmiita maksamaan ansioturvasta vakuutushyötynsä odotusarvoon nähden. Tämä voi ali- tai yliarvioida potentiaalisten vakuutettujen halukkuutta maksaa yhdistelmävakuutuksesta. Keskeisin tehty mallinnus perustuu potentiaalisten vakuutettujen saamaan odotusarvoiseen vakuutushyötyyn, eikä se huomioi vakuutuksen käynnistämisvaiheen suosioon mahdollisesti vaikuttavia satunnaisia tekijöitä.

Lisäksi todetaan, että vaihtoehtoisissa ratkaisutavoissa on käsitelty vaihtoehtoa, jossa yhdistelmävakuutus koskisi vain heitä, jotka eivät nykyisin kerrytä palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa. Tällöin yhdistelmävakuutuksen kohderyhmä ja henkilöpiiri supistuisivat esityksessä ehdotettuun ratkaisuun verrattuna. Jos esimerkiksi jo nyt työssäoloehtoa kerryttävät henkilöt suljettaisiin pois yhdistelmävakuutuksesta, kohderyhmän koko pienentyisi 14 000 henkilöön. Näin pieni kohderyhmä ei kohtuullisin kustannuksin pysty vastaamaan sosiaalivakuutukseen liittyvistä rahoitusvastuista.

Yhdistelmävakuutuksen tavoitteena on mahdollistaa myös alkavan, vähäisenkin monimuotoisen työn vakuuttaminen. Jos vähemmän työllistävän työn tulorajaa, 1 200 euroa 12 kuukauden aikana, korotettaisiin ehdotetusta, myös kohderyhmän ja sen kautta henkilöpiirin koko pienentyisi nyt arvioituun malliin verrattuna. Lausunnot eivät anna aihetta muuttaa tai täydentää esitystä.

Yhdistelmävakuutuksen vapaaehtoisuutta kannatettiin laajasti (52 lausujaa). Yksikään lausunnonantaja esittänyt vakuutusta pakolliseksi. Tieteentekijöiden liitto huomauttaa kuitenkin, että mikäli apurahalla työskentely ei jatkossa koskaan olisi hyväksyttävä syy olla poissa työmarkkinoilta, muutos ohjaa vahvasti apurahansaajia vakuutuksen piiriin. Suomen Näyttelijäliitto - Finlands Skådespelarförbund ry:n, Suomen Muusikkojen Liitto ry:n ja Taide- ja kulttuuriviraston lausunnoissa arvioitiin, että yritystulon vakuuttamisesta muodostuva korkea jäsenmaksukustannus voi heikentää vapaaehtoisen vakuutuksen houkuttelevuutta.

Yksittäisenä huomiona todettiin (Kansaneläkelaitos), että vapaaehtoisuuden merkitys on erilainen, kun kyse on työttömyyskassaan kuulumattomista henkilöistä ja asiaan liittyviä tilanteita tulisi avata lopullisessa esityksessä.

Myös MYRY pitää vapaaehtoisuuteen perustuvaa mallia toimivana, jos vakuutus on selkeä, ennakoitava ja kustannuksiltaan kohtuullinen suhteessa saavutettavaan turvaan. Se ei kuitenkaan pidä esitettyä mallia tällaisena vaan monimutkaisena ja kalliina sekä vaikeasti ennakoitavana.

Useat lausunnonantajat toteavat, että yhdistelmävakuutuksen tosiasiassa ottavien joukko tulee ratkeamaan muilla perusteilla kuin sillä, mahdollistavatko yhdistelmävakuutuksen ehdot sen ottamisen henkilölle. Lausunnoissa vaikuttaviksi tekijöiksi nostettiin ennen kaikkea työttömyyttä koskeva työvoimapoliittinen arviointi ja sen ennakoitavuus (muun muassa Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto ry, TAKU ry, Teme ry, Suomen Kirjailijaliitto ja Finlands svenska författareförening) ja hinta eli työttömyyskassan jäsenmaksun suuruus ja sen ennakoitavuus ja perusteiden ymmärrettävyys (muun muassa toimihenkilöliitto Erto ry, Tekniikan Akateemiset TEK ry (TEK ry), AKI-liitot ry, AKY – Akavalaiset yrittäjät (AKY), Rakennusliitto, TAKU ry, Musiikin luova alkutuotanto, Ornamo, Luovat ry ja Finlands svenska författareförening).

Lausuntojen perusteella todetaan, että niissä esiin nostetut käyttäytymiseen vaikuttavat tekijät ovat yhteydessä työttömyysvakuutuksen vapaaehtoisuuteen. Vapaaehtoisuus tulee vaikuttamaan siihen, kuinka moni henkilöistä, joille yhdistelmävakuutus ehtojensa puolesta olisi mahdollinen, tosiasiassa vakuuttaa itsensä yhdistelmävakuutettuna työttömyyden varalle. Lausuntopalaute ei tältä osin antanut aihetta muuttaa tai täydentää esitystä.

6.4

Yhdistelmävakuutetun työssäoloehto

Esitettyä yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon kestoa ja työssäoloehtoa kerryttävän kuukauden tulorajaedellytystä pidettiin lausunnoissa pääosin kannatettavana. Tärkeänä pidettiin, että työssäoloehto mahdollistaa eri tulolähteiden yhteen laskemisen ja näin ollen parantaa monimuotoisesti työllistyvien mahdollisuutta vakuuttaa tulonsa. Erityisesti luovia aloja edustavien lausunnoissa nousi esiin mahdollisuus työssäoloehdon kerryttämiseen.

KT toteaa, että ehdotettu työssäoloehdon kerryttämisen muoto on ainoa toteuttamiskelpoinen malli. Osa lausunnonantajista (esim. AKY ry, TEK ry ja Työttömyyskassa Ote) esitti kuitenkin huolensa siitä, että palkansaajan työssäoloehtoa kestoltaan vastaava yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto on eri pituinen yrittäjän työssäoloehdon kanssa. Myös Yrittäjän Työttömyyskassa lausui, että yrittäjä- ja yhdistelmävakuutuksen eri pituiset työssäoloehdot johtavat epäyhdenvertaiseen tilanteeseen etenkin niiden henkilöiden kohdalla, joiden pääasiallinen työllistymismuoto on yritystoiminta. Yrittäjän Työttömyyskassa ehdotti lausunnossaan yrittäjän työssäoloehdon yhdenmukaistamista muiden työssäoloehtojen kanssa, jotta toimeenpano olisi yksinkertaisempaa ja erilaisia työnteon muotoja kohdeltaisiin yhdenvertaisesti. Myös Suomen Yrittäjät ry totesi lausunnossaan, että olisi syytä pohtia siirtymistä yhteen työssäoloehtoon kolmannesta työssäoloehdosta säätämisen sijasta.

Perhehoitoliiton ja SOSTE ry:n näkemyksen mukaan yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon tulisi kertyä myös ns. puolikkaista työssäoloehtokuukausista (vähintään 465 €/kk), sillä tämä turvaisi paremmin perhehoitajien työssäoloehdon täyttymistä ja samalla lisäisi tehtävän houkuttelevuutta. Taide- ja kulttuurivirasto kannatti tätä vaihtoehtoista ratkaisutapaa yhdenvertaisuuden vuoksi.

Näitä lausunnoissa esitettyjä vaihtoehtoisia työssäoloehtoja on käsitelty hallituksen puoliväliriiheen valmistellussa muistiossa ja esityksen vaihtoehtoisia ratkaisutapoja koskevassa osiossa. Lausunnot eivät antaneet aihetta muutoksiin.

Mela ja useat muut lausunnonantajat pitävät ehdotusta 930 euron tuloehdosta tarkoituksenmukaisena ottaen huomioon, että tätä matalampi yhteenlaskettu tulo ei mahdollista ansiopäivärahan ansio-osan syntymistä. Esimerkiksi TAKU ry, Ornamo ry ja Suomen Muusikkojen Liitto ry huomauttivat, että monimuotoisesti työllistyvillä tulot voivat vaihdella kuukausittain, painottua yksittäisiin kuukausiin tai olla projektiluontoisia, jolloin tulojen kuukausikohtainen tarkastelu ei välttämättä kuvaa henkilön todellista ansaintaa. Lausunnoissa ehdotettiin, että työssäoloehdon kertymistä voitaisiin tarkastella joustavammin esimerkiksi pidemmällä aikavälillä. Kuntoutusalan Asiantuntijat ry toteaa, että jatkovalmistelussa tulisi tunnistaa eri alojen erityispiirteet ja huomioida ne, jotta työssäoloehdon kerryttämisen mahdollisuus olisi tasapuolista kaikille.

Suomen Kuntaliitto ry ehdottaa lausunnossaan, että monimuotoisen työllistymisen ollessa toisinaan ennakoimatonta, tarkastelujakso tulisi ulottaa 28 kuukauden ajalle ja tarkastella tulojen kertymistä koko tarkastelujaksolta, jos se olisi henkilön etujen mukaista.

Lausuntoihin todetaan, että yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon tuloraja on asetettu niin, että tulorajan alle jäävät kuukausitulot eivät tuota ansiopäivärahaan ansio-osaa. Jos yhdistelmävakuutuksen kohderyhmää kasvatettaisiin alentamalla työssäoloehdon tulorajaa, ansiopäivärahan piiriin tulisi nyt ehdotettua enemmän henkilöitä, joilla ansiopäiväraha jäisi perusosan suuruiseksi. Kuntaliiton ehdottama malli voisi tuottaa ansiopäivärahan hakijalle ehdotettuun malliin verrattuna paremman ansiopäivärahan tason. Se poikkeaisi kuitenkin sekä palkansaajan että yrittäjän ansiopäivärahan määräytymisestä, eikä tällaista poikkeamaa pidetty perusteltuna.

Lisäksi lausuntoihin todetaan, että vastaavasti kuten palkansaajan kohdalla myös yhdistelmävakuutuksessa ansiopäivärahan määrää laskettaessa tuloja tarkastellaan työssäoloehtoon huomioitavilta kuukausilta, jolloin kuukausien välinen tulojen vaihtelu tasaantuu lausunnoissa toivotulla tavalla.

Lausunnot eivät antaneet aihetta muuttaa esitystä.

Esityksessä ehdotetaan, että edellytys yhdistelmävakuutetun työllistymisen monimuotoisuudesta tarkistettaisiin yhdistelmävakuutetun hakiessa ansiopäivärahaa.

Lausunnoissa korostui huoli siitä, että henkilö valitsee yhdistelmävakuutuksen, mutta työllistymisen monimuotoisuus ei toteudu. Lausunnonantajien mukaan työllistymisen arviointi ennakkoon voi osoittautua haasteelliseksi erityisesti tietyillä taide- ja kulttuurialoilla. Erto ry lausuu, että jälkikäteinen valvonta olisi omiaan aiheuttamaan epävarmuutta ja kyseenalaistaisi osaltaan vakuuttamisen mielekkyyttä. Esimerkiksi Tieteentekijöiden liitto arvioi lausunnossaan, että sen jäsenten kohdalla ehdotus voi tarkoittaa toistuvaa, työllistymisen perusteeseen (palkkatyö, työskentelyapuraha) liittyvää jäsenyyden taikka työttömyyskassan vaihdosta.

Osa lausujista katsoo, että edellä todetuista syistä vaatimus sekä palkka- että yritystulojen ansaitsemisesta yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon tarkastelujaksolla lisää väärinvakuuttamisen riskiä. Erityisesti työttömyyskassat, esimerkiksi Korkeasti koulutettujen työttömyyskassa KOKO (KOKO) ja Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry (TYJ) sekä YTK Työttömyyskassa (YTK) mutta myös muut lausunnonantajat kuten esimerkiksi SAK, Akava ja AKY ry kiinnittivät huomiota ilmiöön. YTK lausuu, että vaatimus monimuotoisesta työllistymisestä yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon täyttymisessä lisää yhdistelmävakuutuksen monimutkaisuutta. Nämä lausujat katsoivat, että jos työttömyyskassa tarjoaa palkansaajavakuutusta ja yhdistelmävakuutusta, tulisi yhdistelmävakuutetun saada etuutta palkansaajana, jos yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto ei täyty, mutta palkansaajan työssäoloehto täyttyisi, ja että vastaavasti pitäisi voida menetellä yrittäjän työssäoloehdon täyttymisen kohdalla. Lisäksi työttömyyskassoja edustavat lausujat tekivät eräitä niin kutsuttua jälkisuojaa ja yleisesti monimuotoisen työllistymisen vakuuttamista koskevien säännösehdotusten johdonmukaisuutta koskevia huomioita.

Näiden lausuntojen perusteella esitystä on muutettu niin, että yhdistelmävakuutettu voisi edellytykset täyttäessään saada ansiopäivärahaa palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdon täyttymisen perusteella, jos ansiopäivärahan edellytykset eivät täyty yhdistelmävakuutettuna. Samoin palkansaajana vakuutetun työssäoloehdossa olisi mahdollista huomioida palkkatyö aiemman yhdistelmävakuutuksen ajalta ja vastaavasti meneteltäisiin yrittäjänä vakuutetun kohdalla.

Musiikin luova alkutuotanto ja Finlands svenska författareförening nostavat lausunnoissaan esiin, että tulon maksupäivän sijaan tulisi tarkastella tulon perusteena olevan työn ajoittumista. Palkkatyön osalta tämä lausunnonantajien esittämä ratkaisu eroaisi siitä, miten palkansaajan työssäoloehto kertyy, eikä esitystä muutettu.

Muutamissa lausunnoissa otettiin myös kantaa yrittäjän vakuutustuloa koskeviin ehdotuksiin. Esityksessä ehdotetaan, että vakuutustulo määrätään kullekin kalenterivuodelle erikseen ja että vakuutustuloa voidaan muuttaa kesken vuoden vain kerran. Vakuutustulon muutoksen rajoittamisella kerran vuodessa tehtäväksi pyrittiin hallitsemaan työttömyyskassojen hallinnollista taakkaa, ja rajoitus on poistettu esityksestä lausuntojen perusteella.

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että tuloa muutettaessa ansiopäivärahan laskennassa ei huomioida korotusta, joka on yli 20 prosenttia aiempaan vakuutustuloon nähden, jollei korotus liity eläkeyhtiön tekemään YEL-työtulon korotukseen. KOKO ja Yrittäjän Työttömyyskassa pitävät YEL-vakuutettujen osalta työttömyysturvalain 5 luvun 7 §:stä ja 6 luvun 5 §:stä johdettua vakuutustason muutoksen enimmäismäärää tarpeettomana.

Tulon tarkistamisen rajoituksella pyritään vähentämään vakuutukseen liittyvää moraalikatoa. Esitystä on täsmennetty tältä osin. Muilta osin lausunnot eivät antaneet aihetta muutokseen.

Eräät lausunnonantajat, esimerkiksi Erto ry, MYRY ja Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto ry, pitävät ongelmallisena periaatetta, jonka mukaan yritystoiminnan vakuutustulo perustuisi lähtökohtaisesti henkilön YEL- tai MYEL-vakuutuksen vakuutustuloon. Lausunnoissa katsotaan, että työttömyysturvan tulee perustua yhdenmukaisesti todellisiin tuloihin riippumatta siitä, onko henkilö palkansaaja vai yrittäjä. Musiikin luova alkutuotanto toteaa lausunnossaan, että henkilön omaan ilmoitukseen työpanoksensa arvosta ja työskentelyn ajoituksesta tulisi lähtökohtaisesti luottaa.

Maatalousyrittäjien eläkelaitos (MELA) totesi lausunnossaan, että on johdonmukaista käyttää myös yhdistelmävakuutuksessa MYEL-vakuutusjaksoja ja MYEL-työtuloa kuvaamaan henkilön työskentelyjaksoja ja tuloja, mikäli henkilö on MYEL-vakuutettu. Näin toimitaan samassa tarkoituksessa myös muussa sosiaaliturvassa.

Lausuntojen osalta todetaan, että YEL- ja MYEL-vakuutuksen mukainen työtulo on laajasti käytössä tuloperusteena muussa sosiaaliturvassa. Tämän vuoksi näiden vakuutustulojen esitetään olevan lähtökohta vakuutettavan työtulon vahvistamisessa myös yhdistelmävakuutuksessa, ja tämä koskee myös työskentelyapurahan vakuuttamista. Tältä osin lausunnot eivät anna aihetta muutokseen.

6.5

Rahoitusta koskevat ehdotukset

Lausunnonantajien näkemykset jakautuivat yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan rahoitusta koskevasta ehdotuksesta, jossa yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan ansio-osa rahoitetaan työttömyyskassan jäsenmaksuilla siltä osin kuin ansio-osa perustuu yrittäjän vakuutustuloon, ja Työllisyysrahaston rahoitusosuudella sekä työttömyyskassan jäsenmaksulla siltä osin kuin se perustuu palkkatuloon. Lisäksi hallintokulujen jäsenmaksurahoituksessa noudatettaisiin vastaavaa jakoa.

Useat lausunnonantajat (muun muassa SAK ry, Akava ry, STTK ry, AKY ry, AKI-liitot ry, TEK ry, Ornamo ry, Kuntoutusalan asiantuntijat ry, Kuluttajaliitto ry Konsumentförbund rf ja PAM) pitivät perusteltuna, että yhdistelmävakuutuksen rahoitus noudattaa ansiopäivärahan rahoituksen periaatteita. Suomen Yrittäjät lausuu pitävänsä tärkeänä, että yhdistelmävakuutuksen yhteydessä ei puututa järjestelmän rahoitusratkaisuihin, vaan yhdistelmävakuutus rakennetaan niiden mukaiseksi.

Jotkut lausunnonantajat kuitenkin vastustavat ehdotettua rahoitusratkaisua. EK ja KT katsovat, että rahoitusta koskeva ehdotus on vastoin ansiopäivärahan rahoitusperiaatteita, joiden mukaan palkansaajat ja työnantajat rahoittavat pakollisilla työttömyysvakuutusmaksuilla vain palkansaajien työttömyysetuuksia. Ne toteavat, että tilanne on ratkaistavissa siten, että yhdistelmävakuutuksen vakuutuksenottajat rahoittavat jäsenmaksuillaan päivärahan ansio-osan kokonaan eivätkä vain yrittäjätulosta karttunutta osuutta.

Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK r.y., TAKU ry, Akavan Erityisalat (AE ry), Tieteentekijöiden liitto ja Työttömyyskassa Ote puolestaan eivät kannata yrittäjätulon vakuuttamista koskevaa rahoitusratkaisua. MYRY pitää ehdotettua rahoitusmallia ongelmallisena ja epäsymmetrisenä. Se ehdottaa, että yrittäjät osallistuisivat työttömyysturvan rahoittamiseen pakollisella tuloihin perustuvalla työttömyysvakuutusmaksulla.

Yrittäjän työttömyyskassa toteaa lausunnostaan tarkemmin ilmenevillä perusteilla pitävänsä esitettyä yhdistelmävakuutuksen jäsenmaksun määräytymistapaa jäseniä epäyhdenvertaisesti kohtelevana sekä osin uudistuksen tavoitteiden vastaisena. Se lausuu, että ehdotetun jäsenmaksurakenteen etuna on yksinkertaisuus, mutta sen vuoksi yhdistelmävakuutettujen jäsenmaksut nousisivat tarpeettoman korkeiksi. Yrittäjäkassa ehdottaa, että yhdistelmävakuutusta tarjoavan kassan tulisi voida tietyissä rajoissa huomioida hallintokulujen päällekkäisyyttä yhdistelmävakuutuksen jäsenmaksussa.

EK:n ja KT:n ehdotus rahoitusratkaisuksi on käsitelty hallituksen esityksessä vaihtoehtoisena ratkaisutapana. MYRY:n ehdotus yrittäjän pakollisesta työttömyysvakuutusmaksusta puolestaan ei koskisi yksinomaan yhdistelmävakuutusta vaan myös yrittäjän ansioturvaa, ja edellyttäisi yhdistelmävakuutushanketta mittavampaa valmistelua ja vaikutusten arviointia. Yrittäjän työttömyyskassan lausunnon osalta todetaan, että esityksen tavoitteena on, että hallintokulua ei huomioida kaksinkertaisena jäsenmaksussa, vaan kassan lausunnonkin mukaisesti palkkatulon vakuuttamisen jäsenmaksuun ja yrittäjätulon vakuuttamisen jäsenmaksuun tulee kohdentaa se hallintokuluosuus, joka vakuutuslajin etuusmenosta ja toimeenpanosta syntyy. Lisäksi jäsenmaksua asetettaessa on syytä huomioida, että palkansaajan ansiopäivärahan järjestämiseen kohdistuvat rahoitusosuudet eivät esityksen mukaan saa siirtyä yrittäjätulon vakuuttamisesta syntyvän kustannuksen hyväksi. Lausuntopalaute ei antanut aihetta muuttaa esitystä.

Hallituksen esitystä on kuitenkin täydennetty ehdotuksella, joka koskee lomautuksen perusteella maksettavan yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan rahoitusta.

Useat lausunnonantajat (muun muassa OKM, Erto ry, Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto ry, Suomen Näyttelijäliitto – Finlands Skådespelarförbund ry, Musiikin luova alkutuotanto, Suomen Taiteilijaseura ja Suomen Muusikkojen Liitto ry) pitävät mallin riskinä, että yritystulona vakuutettavan tulon jäsenmaksusta tulee kohderyhmän kannalta liian korkea. Tämä voi puolestaan vähentää yhdistelmävakuutuksen houkuttelevuutta ja alentaa sen käyttöastetta. Jäsenmaksuriskin hallintaan esitettiin useita vaihtoehtoja.

Esimerkiksi Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto ry, Suomen Näyttelijäliitto – Finlands Skådespelarförbund ry ja Kieliasiantuntijat ry esittivät, että yhdistelmävakuutuksen rahoitukseen osoitettaisiin riittävä alkuvaiheen rahoitus. Suomen Journalistiliitto, Suomen Freelance-journalistit ry ja Suomen Taiteilijaseura esittävät, että tuotteiden käyttäjät, työn toimeksiantajat tai tilaajat osallistuisivat yhdistelmävakuutuksen rahoittamiseen. Perhehoitoliitto ja SOSTE esittävät, että perhehoitajien osalta olisi selvitettävä mallia, jossa toimeksiantajaosapuoli osallistuisi vakuutuksen rahoittamiseen

Alkuvaiheen rahoituksesta lausuneet tahot eivät tee lausunnoissaan ehdotusta tahosta, jolle se kohdennettaisiin. Yleisellä tasolla voidaan kuitenkin todeta, että esityksen mukaan valtio ja etuuden saajan kotikunta vastaisivat yhdistelmävakuutuksen ansiopäivärahan perusosan rahoituksesta. Keskimääräisestä arvioidusta yhdistelmävakuutuksen ansiopäivärahasta 52,73 euroa valtion ja kuntien rahoitusosuus on noin 58 prosenttia. Tätä suurempaa valtion tai kuntien rahoitusvastuuta yhdistelmävakuutuksen ansiopäivärahamenosta ei pidetä perusteltuna.

Työn tilaajan rahoitusvastuuta on puolestaan käsitelty hallituksen puoliväliriiheen valmistellussa muistiossa. Lausunnot eivät antaneet aihetta muutokseen.

AKY, Ornamo ry ja TEK esittävät, että yrittäjätulon vakuuttamiseen liittyvän korkean jäsenmaksun riskiä hallittaisiin niin kutsutulla kahden kassan mallilla, jossa palkkatulo vakuutettaisiin palkansaajia vakuuttavassa työttömyyskassassa ja yrittäjätulo yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa. AKI-liitot puolestaan esittää, että yrittäjätulon vakuuttamisen riskiä hallittaisiin jakamalla jäsenmaksuriski yrittäjätuloa vakuuttavien kassojen kesken.

Vaihtoehtoja käsiteltiin hallituksen puoliväliriiheen valmistellussa muistiossa. Työttömyyskassoista vain Yrittäjän Työttömyyskassa kannatti niin sanottua kahden kassan mallia, eivätkä työttömyyskassat kannattaneet yhteistä riskien jakamista. Tämän vuoksi ja kun lisäksi esityksessä nyt ehdotetaan luovuttavaksi jaosta palkansaajia vakuuttaviin työttömyyskassoihin ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin, vaihtoehtoa ei valmistelun aikana olla edistetty. Lausunnot eivät antaneet aihetta muuttaa esitystä.

Jotkin lausunnonantajat arvioivat, että osa työttömyyskassoista ei ryhtyisi tarjoamaan jäsenilleen yhdistelmävakuutusta juuri yrittäjätulon vakuuttamista koskevan rahoitusehdotuksen ja sen vaikutusten vuoksi (muun muassa Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto ry., Musiikin luova alkutuotanto ja Suomen Kirjailijaliitto ry).

Esitystä valmisteltaessa on pidetty tärkeänä, että yhdistelmävakuutuksen järjestäminen olisi työttömyyskassoille vapaaehtoista, ja että järjestämistä koskeva päätös tehtäisiin työttömyyskassan kassan kokouksessa. Lausuntojen johdosta todetaan, että on aiheellista, että kassan kokouksen päätös perustuu tilannekuvaan, jossa on huomioitu myös kyseisen kassan nykyisten ja mahdollisten tulevien jäsenten kiinnostus vakuuttaa monimuotoista työllistymistä ja tämän vaikutus jäsenmaksuun.

Muista rahoitukseen liittyvistä ehdotuksista lausuntopalautteessa kannatettiin yleisesti yhdistelmävakuutuksen rahoituksen erillisyyden ulottamisesta jäsenmaksuihin, jäsenmaksuista kertyvien varojen käyttöön, tasoitusrahastoihin ja muun muassa sijoitustoimintaan. Tämän katsottiin lisäävän rahoituksen läpinäkyvyyttä. Toisaalta erillisyyden todettiin myös lisäävän rahoituksen monimutkaisuutta ja työttömyyskassojen hallinnollista taakkaa. Lausunnonantajista AKI vastusti sijoitustoiminnan erillisyyttä.

Vaikka hallituksen esityksessä rahoituksen erillisyys on pääsääntö, siihen sisältyisi kaksi poikkeusta.

Ensinnäkin esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassa voisi lainata olemassa olevia tasoitusrahastovarojaan uuden tulolajin vakuuttamisen käynnistämisestä syntyviin hallinnollisiin kuluihin. Tältä osin Työttömyyskassa OTE katsoo, että esitystä tulisi täydentää lainan takaisinmaksua koskevilla säännöksillä. Esitykseen ei sisällytetty lainan takaisinmaksua koskevia säännöksiä, mutta muilta osin esitystä on täsmennetty Finanssivalvonnan huomioiden ja sen kanssa käydyn keskustelun perusteella.

Toiseksi esityksessä ehdotetaan, että yhden tulolajin vakuuttamisesta syntyvä vaje tilinpäätöksessä voitaisiin kattaa toiseen tulolajiin kohdistuvista varoista. Tältä osin PAM ry ei hyväksy ehdotusta, ja STTK ry pitää ehdotusta ongelmallisena. Yrittäjän Työttömyyskassa pitää ehdotusta vakuutussopimuslain (543/1994) vastaisena. Se katsoo, että vakuutuksenottajat ovat jäsenmaksuja maksaessaan sitoutuneet ainoastaan ottamansa vakuutuksen kustannusten kattamiseen. Ehdotuksesta tulisi sen mielestä ensi sijassa luopua, ja toissijaisesti mahdollisuuden tulisi koskea myös sitä. Tältä osin esitystä on täydennetty. Se esittää myös, että alijäämän kattamista koskevan ratkaisun tulisi olla määräaikainen tai vaihtoehtoisesti se tulisi rajata koskemaan muita kuin normaalista suhdannevaihtelusta johtuvia alijäämän tilanteita. Näitä rajoituksia ei kuitenkaan pidetty perusteltuina, eikä esitystä tältä osin muutettu.

Vakuutussopimuslakia ei sen 1 §:n nojalla pääsääntöisesti sovelleta lakisääteiseen sosiaalivakuutukseen. Yhdistelmävakuutuksen tarjoamisesta päätetään kassan kokouksessa, ja kokousta on informoitava järjestämistä koskevan päätöksen vaikutuksista työttömyyskassan toimintaan. Informointivelvollisuus koskee myös riskiä, että olemassa olevaa tasoitusrahastoa saatetaan käyttää uuden tulolajin vakuuttamisesta syntyvän alijäämän kattamiseen. Näin ollen kassan kokous päättäisi myös alijäämän kattamisesta, jolloin ei voitane katsoa, että kyse olisi jäsenistön oikeuksien loukkaamisesta. Lausunnot eivät antaneet aihetta muutoksiin.

Esityksessä ehdotetaan, että Työttömyyskassojen Tukikassan varoja voitaisiin jatkossa käyttää palkansaajan ansiopäivärahasta syntyvän vajeen kattamiseen, kun nykyisin varoja voidaan käyttää palkansaajakassan vajeen kattamiseen. Muutosehdotus johtuu paitsi yhdistelmävakuutusta koskevasta ehdotuksesta myös siitä, että työttömyyskassojen jaosta palkansaajakassoihin ja yrittäjäkassoihin luovuttaisiin, ja palkansaajan ansiopäivärahan järjestäminen tulee näin ollen mahdolliseksi Yrittäjän Työttömyyskassalle jos sen kassankokous näin päättää. Edelleen esitetään, että mikäli yrittäjätulon vakuuttamisesta syntyvää vajausta on katettu palkansaajatulon vakuuttamisen varoista, tästä syntyvää palkansaajavakuutuksen alijäämää ei voitaisi kattaa Tukikassan varoista.

Esityksessä ehdotetaan, että Työllisyysrahaston osuutena hallintokuluihin suoritettaisiin 2 euroa palkansaajan ansiopäivärahaa koskevaa päätöstä kohden (päätösmaksu), kun hallintokuluihin nykytilassa suoritetaan 2 euroa palkansaajakassan päätöstä kohden.

YTK esittää, että suoritus tehtäisiin myös silloin, kun kyse on ansiopäivärahasta, jonka määrässä on huomioitu palkkaa. Se esittää myös, että Tukikassan varoja voitaisiin käyttää täyttämään vajausta, joka on syntynyt yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan palkkaan perustuvasta menon osasta.

YTK:n lausunto ei antanut aihetta muuttaa esitystä. Vaikka ehdotettu niin kutsutun päätösmaksun kohdentuminen voi jossakin määrin vähentää työttömyyskassan saamia korvauksia silloin, kun sen aiemmin maksama palkansaajan ansiopäiväraha muuttuu yhdistelmävakuutuksen ansiopäivärahaksi, YTK:n ehdotus toisi päätösmaksun piiriin uusia päätöksiä eli se myös lisäisi Työllisyysrahaston ansiopäivärahajärjestelmään kohdistuvaa rahoitusvastuuta. Tukikassan varojen käyttämisen osalta kyse on samasta ilmiöstä, mutta Tukikassan varojen käytön kannalta.

6.6

Vakuutuskannan luovuttaminen tai sulkeminen

Finanssivalvonta toteaa lausunnossaan, että ansioperusteisen työttömyysvakuutuksen vapaaehtoisen järjestämisen ja ottamisen kanssa on sopusoinnussa, että työttömyyskassan jäsenet voivat päättää vakuutuslajin tarjoamisen lopettamisesta joko luovuttamalla tai sulkemalla vakuutuskanta. Vakuutuskannan luovuttaminen ja niin sanottu run-off-tila (vakuutuskannan hallittu alasajo) ovat keinoja, joilla joissain tilanteissa on mahdollista ratkaista kannattamattomasta vakuutuslajista aiheutuvia ongelmia muussakin lakisääteisessä vakuutuksessa. Finanssivalvonta esittää lausunnossaan eräitä perusteluiden täydennyksiä ja täsmennyksiä vakuutuskannan luovuttamista ja sulkemista koskeviin ehdotuksiin.

Muista lausunnonantajista muun muassa AKI-liitot, Luovat ry, MYRY, Musiikin luova alkutuotanto ja Suomen Muusikkojen Liitto ry pitivät perusteltuna säätää mahdollisuudesta luovuttaa tai sulkea vakuutuskanta. Työttömyyskassa OTE, TAKU ry ja AE ry esittävät, että sääntelyyn lisätään säännökset palkansaajavakuutuksen varoista yrittäjävakuutukseen mahdollisesti annettujen lainojen takaisinmaksusta, ja lisäksi TYJ esittää lausunnossaan eräitä teknisiä tarkennuksia.

Useissa lausunnoissa kuitenkin korostettiin vakuutetun perusteltuja odotuksia saada etuuksia myös tulevaisuudessa, ja pidettiin tärkeänä varmistaa, että vakuutettujen oikeusturva toteutuu (STTK ry, Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto ry, Musiikin luova alkutuotanto, Suomen Kirjailijaliitto ry, Luovat ry, Suomen Muusikkojen Liitto ry, Suomen Taiteilijaseura ja Perhehoitokumppanit Suomessa Oy). Suomen Kuntaliitto ry lausuu, että työttömyyskassan mahdollisuus sulkea vakuutuskanta heikentää vakuutuksen ennakoitavuutta ja jäsenien oikeuksien jatkuvuutta huomattavasti.

Esitystä on täydennetty Finanssivalvonnan ja Työttömyyskassa OTE:n lausunnon ja TYJ:n esittämien teknisten tarkennusten perusteella. Muilta osin lausunnot eivät antaneet aihetta arvioida ehdotettujen kassan taloudelliseen tilaan liittyvien keinojen tarvetta toisin kuin esityksessä on tehty.

AKY ja TEK ehdottavat, että jos Yrittäjän Työttömyyskassa päättäisi tulevaisuudessa lopettaa toimintansa tai sulautua johonkin nykyiseen palkansaajia vakuuttavaan työttömyyskassaan, sen jäljellä olevat varat tulisi jakaa muille työttömyyskassoille. Kassajaon purkamista koskevissa lausunnoissaan AKI-liitot ry esittää, että epäoikeudenmukaisen kilpailutilanteen välttämiseksi tulisi estää ainoan yrittäjäkassan sulautuminen jonkin palkansaajakassan kanssa, ja työttömyyskassa Ote ja AE ry ehdottavat, että olemassa oleva Yrittäjän Työttömyyskassan yrittäjärahasto tulee purkaa ja jakaa sen varallisuus sekä yrittäjäkassan velvoitteet niiden palkansaajakassojen kesken, jotka päättävät perustaa yrittäjärahaston ja tarjota sekä yrittäjä- että yhdistelmävakuutuksen.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 33/2020 vp ottanut kantaa yrittäjätulon vakuuttamiseen liittyvien varojen käyttöön. Mainittuun perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitataan hallituksen esityksessä, ja esitykseen sisältyvä ehdotus varojen käytöstä perustuu kyseiseen lausuntoon. Lausunnot eivät antaneet aihetta muuttaa esitystä.

Joissakin lausunnoissa (muun muassa TEK ry, TAKU ry ja PAM) lausuttiin työttömyyskassan lopettamispäätöksestä, vakuutuskannan luovuttamisesta tai sen sulkemisesta syntyviin vaikutuksiin työttömyyskassojen välisessä kilpailussa ja kassakentän rakenteessa. PAM korostaa riskiä vakuutuskantojen keskittymisestä suurille toimijoille, minkä seurauksena jäsenmaksujen taso ja vakuutusehdot voivat alkaa määräytyä yhä vahvemmin muutaman toimijan kautta, ja jossa pitkällä aikavälillä järjestelmän monimuotoisuus ja vakuutettujen tosiasialliset valinnanmahdollisuudet heikentyvät. PAM vaatii, että kilpailu- ja keskittymisvaikutukset on arvioitava ennakolta ja kattavasti.

Lausunnoista todetaan, että työttömyyskassojen fuusioituminen perustuu aina työttömyyskassan kassan kokouksessa tehtävään päätökseen. Fuusioituminen aiempaa suuremmiksi toimintayksiköiksi on pitkäaikainen trendi, johon puuttuminen kaventaisi työttömyyskassojen jäsenten päätäntävaltaa nykytilaan verrattuna. Tilanteessa, jossa fuusion taikka kannan luovuttamisen taustalla on jäsenmäärän vähentyminen taikka sen vähäisyys ja tästä taikka muusta työttömyyskassan toiminnasta johtuvat taloudelliset syyt, fuusiomahdollisuuden taikka kannan luovuttamista koskevan mahdollisuuden rajoittaminen lausunnoissa esitetyllä tavalla heikentäisi työttömyyskassojen jäsenten oikeutta edistää taloudellisesti kestävää työttömyyskassatoimintaa.

Kilpailunäkökulmasta, jäsenmaksutason kannalta tarkasteltuna, sijoitustoimintaa lukuun ottamatta lakisääteistä työttömyysvakuutusta harjoittavien työttömyyskassojen toiminnassa on vain vähän, jopa ei lainkaan, liikeyrityksille ominaisia piirteitä. Työttömyyskassan toiminnan luonteeseen ei kuulu voiton tavoittelu, vaikka niiden toiminta onkin hoidettava mahdollisimman vähäisin kustannuksin ja työttömyyskassalla on oltava tasoitusrahasto, johon varoja kerätään.

Jäsenmaksun suuruuden osalta on lisäksi syytä huomioida, että työttömyyskassan jäsenmaksun vahvistaa Finanssivalvonta työttömyyskassan esityksestä ja että työttömyyskassalaki asettaa reunaehdot jäsenmaksun suuruudelle. Lisäksi työttömyyskassalaki estää työttömyyskassaa harjoittamasta muuta toimintaa kuin työttömyysturvalaissa tarkoitettujen etuuksien toimeenpano taikka jäsenten työllisyyden tukeminen. Työttömyyskassat noudattavat työttömyyskassalain ja työttömyysturvalain säännöksiä, jotka eivät mahdollista sellaisia toiminnan eroja, joita voitaisiin pitää vakuutusehtoina. Varsinaista tuotekilpailua ei työttömyyskassojen välillä näin ollen voitane katsoa olevan.

https://www.tela.fi/2026/04/13/tyoelakeyhtioiden-keskinainen-kilpailu-totta-vai-tarua/

Epäsuoran kilpailun elementtejä on tarkasteltu vastaavilla kriteereillä kuin on tehty Telan pääekonomisti Mikko Mäkisen artikkelissa .

Epäsuoran kilpailun osaltaon mahdollista arvioida, että työttömyyskassojen välinen kilpailu näkyisi seuraavilla osa-alueilla: 1) toiminnallinen tehokkuus, mikä näkyy jäsenmaksun tasossa, 2) sijoitustoiminnan hoitaminen, mikä myös näkyy jäsenmaksun tasossa ja 3) asiakaspalvelun, neuvonnan ja digitaalisten ratkaisujen laatu sekä työllistymistä edistävä toiminta, jotka voivat mahdollistaa erottautumisen muista työttömyyskassoista.

Näillä osa-alueilla arvioituna nykyistä harvempien työttömyyskassojen toimeenpanema ansioperusteinen työttömyysturva ei liene kysymys, jota tarkemmin tulisi arvioida kilpailuoikeudellisesta näkökulmasta. Lausunnot eivät antaneet aihetta muuttaa tai täydentää esitystä.

6.7

Työttömyyskassajaon purkaminen

Useat lausunnonantajat pitivät työttömyyskassajaon purkamista perusteltuna (esim. OKM, YTK ja MYRY). Toisaalta SAK ja STTK suhtautuvat kriittisesti kassajaon purkuun. SAK, STTK ja Akava katsovat, että esityksessä ei ole kassajaon purkamisen osalta riittävän laajoja vaikutusarvioita. Myös esimerkiksi Rakennusliitto piti jaon purkamista tarpeettomana ja nykyistä mallia toimivana ja työttömyyskassojen asiantuntemusta tukevana. Yrittäjän Työttömyyskassa vastusti kassajaon purkamista. Se toteaa, että yrittäjien ansioturva koskee jo lähtökohtaisesti pientä vakuutettujen joukkoa, jonka pirstaloitumista kassajaon purkaminen edistäisi. Tämä kasvattaisi rahoitukseen liittyviä riskejä ja sen mielestä monimutkaistaisi entisestään työttömyysturvajärjestelmää asiakkaan näkökulmasta. PAM vastusti kassajaon purkamista keskeisesti samoin perustein. Myös Finanssivalvonta kiinnitti lausunnossaan huomiota mahdollisiin kannattavuusongelmiin, jos yrittäjävakuutettujen määrä jää kassaa kohden hyvin alhaiseksi. Lisäksi Finanssivalvonta esitti selvennettäväksi, onko tarkoitettu, että kassa voi saada täydet rahoitusosuudet, vaikka jäsenmäärä olisi yksittäisissä vakuutuslajeissa alle 8 000, edellyttäen, että jäsenmäärä kokonaisuudessaan ylittää edellä mainitun luvun.

Riski yrittäjien ansioturvan järjestämisen hajautumisesta on tunnistettu valmistelun aikana, samoin kuin taloudelliset riskit työttömyyskassassa, jossa yrittäjätuloa vakuuttaneiden määrä jää vähäiseksi. Riskin hallitsemiseksi esityksessä ehdotetaan mahdolliseksi luovuttaa vain osa työttömyyskassan vakuutuskannasta vastaanottavalle työttömyyskassalle, ja mikäli kannan luovuttaminen ei ole mahdollista, esityksessä ehdotetaan mahdolliseksi sulkea vakuutuskanta (runo ff -ratkaisu). Koska käytettävissä ei ole tutkimustietoa, jonka perusteella kassajaon purkamista olisi mahdollista tarkemmin arvioida, esitystä ei ole mahdollista täydentää tarkemmilla vaikutusarvioilla. Lausunnot eivät antaneet aihetta muuttaa esitystä.

Työttömyyskassan jäsenten vähimmäismäärä koskisi jatkossa eri vakuutuslajeissa vakuutettujen yhteismäärää. Koska kyseinen jäsenmääräedellytys sisältyy työttömyyskassalain 24 §:ään, jota esityksessä ei ehdoteta muutettavaksi, asia on lisätty esityksen keskeisiin ehdotuksiin.

Akava ry katsoi lausunnossaan, että työttömyyskassojen tulisi voida asettaa ammattiin, työalaan tai koulutukseen liittyviä ehtoja myös yhdistelmävakuutettujen osalta siltä osin kuin kyse on palkkatyön vakuuttamisesta.

Esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassa voisi jatkossakin asettaa ammattia, työalaa taikka koulutusta koskevan jäsenyysehdon siltä osin kuin kyse on palkkatyön vakuuttamisesta. Yrittäjätulon vakuuttamisen osalta tällaista mahdollisuutta ei ehdoteta. Tämä vastaa nykytilaa. Ehdotusta on kuitenkin selkeytetty Akavan lausunnon perusteella.

Yrittäjätulon vakuuttamisen osalta valmistelun aikana on arvioitu, että ottaen huomioon arvio varsin vähäisestä joukosta, joka erityisesti käynnistymisvaiheessa vakuuttaisi itsensä yhdistelmävakuutettuna, ei ole tarkoituksenmukaista mahdollistaa työttömyyskassalle sellaista yrittäjätoiminnan ammatillista rajoitusta, joka estäisi yhdistelmävakuutetuksi haluavaa vakuuttamasta muun alan yritystoimintaa kuin palkkatyön mukainen vakuutettu toiminta on. Samoin ei olla pidetty tarkoituksenmukaisena, että työttömyyskassa, joka vakuuttaa yrittäjiä, voisi rajata ulkopuolelle työskentelyapurahaa taikka perhehoitajan hoitopalkkiota vakuuttavat henkilöt. Tällainen rajoitusmahdollisuus voisi arvion mukaan johtaa siihen, että korkeampiriskinen yrittäjätulon vakuuttaminen voisi keskittyä joihinkin työttömyyskassoihin, mikä voisi lisätä yrittäjätulon vakuuttamisen vapautumisen taloudellisia riskejä.

6.8

Lausunnot perhehoitajia ja työskentelyapurahan saajia koskevista ehdotuksista

6.8.1

Perhehoitajat

Lausunnonantajat pitivät kannatettavana sitä, että perhehoidon hoitopalkkio voitaisiin jatkossa vakuuttaa yhdistelmävakuutuksessa tai ainoana tulona. Muutos parantaisi perhehoitajina toimivien työttömyysturvaa ja voisi mahdollistaa yhä useammalle henkilölle perhehoitajaksi ryhtymisen.

Perhehoidon hoitopalkkion vakuuttamismahdollisuuden arvioitiin vaikuttavan positiivisesti perhehoidon ja perhehoitoa tarvitsevien asiakkaiden palveluiden saatavuuteen (Kuluttajaliitto), ja parantavan jo nyt toimivien perhehoitajien asemaa ja lisäävän perhehoitajana työskentelemisen houkuttelevuutta tilanteessa, jossa lastensuojelun perhehoitajista on pulaa ja ikäihmisten palveluissa hoivavaje (Perhehoitoliitto). SOSTE ja Perhehoitoliitto toivat esiin muutoksesta mahdollisesti seuraavat työllisyys- ja alueelliset vaikutukset. Usea perhehoitajia koskevasta ehdotuksesta lausunut taho viittasi viimeaikaisiin selvityksiin perhehoidon lisäämiseen liittyvästä säästöpotentiaalista.

Osa lausunnonantajista katsoi, että perhehoitajien tulonmuodostuksen erityispiirteet tulisi huomioida esityksessä. Tässä tarkoituksessa lausunnoissa ehdotetaan esimerkiksi, että työssäoloehtokuukausia voisi kerryttää myös puolikkaina kuukausina (465 €/kk), että esityksessä täsmennettäisiin lyhytaikaisia sijoituksia hoitavien perhehoitajien tilannetta, työssäoloehdon tarkastelujakson pidentämistä (ympärivuorokautisesti päivystävät perhehoitajat) sekä sovittelua (kiertävän perhehoitajan palkkio). Lisäksi Perhehoitokumppanit Suomessa Oy kiinnittää huomiota perhehoitajana toimimisen ansaintatarkoituksen kuvaukseen nykytilassa.

Perhehoitoliitto, SOSTE ja YTK esittävät harkittavaksi, että hallituksen esityksen vaihtoehtoisissa ratkaisutavoissa kuvattu positiivisen erityiskohtelun malli valittaisiin tavaksi, jolla mahdollisuus vakuuttaa perhehoitajan hoitopalkkio toteutettaisiin. Perhehoitoliitto viittaa YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen ja katsoo, että perhehoitajien positiivinen erityiskohtelu olisi perusteltua lapsen oikeuksien toteutumiseksi, sillä työttömyysturvaa koskevat ratkaisut vaikuttavat perhehoidon veto- ja pitovoimatekijöihin ja tätä kautta sijaisperheiden saatavuuteen.

Perusteilla, jotka on kuvattu esityksen täydennetyissä vaihtoehtoisia ratkaisutapoja koskevassa jaksossa, positiivisen erityiskohtelun osalta lausunnot eivät antaneet aihetta muuttaa esitystä.

6.8.2

Työskentelyapurahat

Mahdollisuus vakuuttaa työskentelyapuraha yhdistelmävakuutuksessa tai ainoana tulona sai kannatusta lausunnoissa. Apurahansaajien mahdollisuus vakuuttaa tulonsa nähtiin pääosin positiivisena. Ehdotetun mallin katsottiin parantavan niiden apurahansaajien asemaa, jotka päättäisivät vakuuttaa tulonsa työttömyyskassassa.

Esimerkiksi Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto ry piti loogisena, että työskentelyapurahaa koskeva työttömyysturvasääntely on yhdenvertaista muiden työssäoloehdon kerryttämiseen kelpoisten tulolajien kanssa. Lausunnoissa kuitenkin korostettiin myös apurahansaajien erityisen aseman huomioimista työttömyysturvassa. Moni lausunnonantaja piti ongelmallisena, että työssäoloehdon tarkastelujaksoa ei enää pidennettäisi niiden osalta, jotka eivät jatkossakaan vakuuttaisi työskentelyapurahaa työttömyyskassassa. Esimerkiksi OKM arvioi, että muutos voi aiheuttaa haasteita henkilöille, jotka eivät ota yhdistelmävakuutusta. Työttömyyskassa Ote vastustaa apurahakauden poistamista työssäoloehtoa pidentävistä syistä, sillä lopputulema voi koitua apurahansaajalle nykytilaa heikommaksi. Muun muassa SAK, TAKU ry, Musiikin luova alkutuotanto, AKI-liitot ry, Kieliasiantuntijat ry, Suomen Kirjailijaliitto ry, Suomen Taiteilijaseura ja Finlands svenska författareförening ehdottivat lausunnoissaan, että apurahakausien tulisi vielä jatkossakin pidentää työssäoloehdon tarkastelujaksoa henkilöillä, jotka eivät ole vakuuttaneet apurahatulojaan työttömyyskassassa. Näin lausunnonantajien mukaan vältettäisiin esitetyn mallin myötä osaan apurahansaajista kohdistuvat negatiiviset vaikutukset.

Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen mukaan MYEL-vakuutusjaksojen ja MYEL-työtulon käyttämistä myös yhdistelmävakuutetun osalta hänen työskentelyjaksoinaan ja hänen tulojaan kuvaavana, jos henkilö on MYEL-vakuutettu, on johdonmukaista, koska sitä käytetään samassa tarkoituksessa myös muussa sosiaaliturvassa.

Esimerkiksi SAK ja Teme ry toteavat, että apurahansaajille ajatus yrittäjävakuutuksen ottamisesta tai työskentelyapurahan vakuuttamisesta yrittäjätulona voi lähtökohtaisesti olla vieras, sillä esimerkiksi taiteilijat eivät useinkaan miellä itseään ensisijaisesti yrittäjiksi, vaan ennemminkin työntekijöiksi. Tältä osin todetaan, että työskentelyapurahan määrittäminen yrittäjätuloksi liittyy ainoastaan tulon vakuuttamiseen ja etuuden rahoittamiseen ja että ratkaisun perusteena on se, että kuten yrittäjän vakuutustulosta myös työskentelyapurahasta kertyvä ansio-osa rahoitettaisiin kokonaisuudessaan työttömyyskassan jäsenmaksulla.

Useissa lausunnoissa (muun muassa Akava ry, AE ry, AKY ry, Ornamo ry, Tieteentekijöiden liitto ja Teme ry) kiinnitettiin huomiota ehdotuksen vaikutuksiin. Lausujat pitivät epäselvänä, parantaisiko vakuuttamisen mahdollisuus työskentelyapurahan saajien tilannetta. Esimerkiksi Akava ry ja Tieteentekijöiden liitto katsovat, että uudistus on toteutettava niin, että se mahdollisuuksien mukaan keskimäärin parantaa tai ei ainakaan heikennä kohderyhmän toimeentuloa. Tieteentekijöiden liitto toteaa lausunnossaan myös, että se, että päätoiminen työskentelyapurahalla työskentely ei enää pidentäisi työssäoloehdon tarkastelujaksoa, voi ohjata työskentelyapurahan saajia vakuutuksen piiriin mikä vähentää vakuutuksen vapaaehtoisuutta.

Positiivisen erityiskohtelun osalta lausunnot eivät antaneet aihetta muuttaa esitystä. Esityksen täydennetyissä vaihtoehtoisissa ratkaisutavoissa on kuvattu lausunnoissa esiin nostettu vaihtoehto, jossa työskentelyapurahan kohtelu työttömyysturvassa säilyisi ennallaan silloin, jos henkilö ei ole sitä vakuuttanut työttömyysturvajärjestelmässä. Ehdotuksen vaikutusarvioita on myös täydennetty.

Suomen Taiteilijaseura toi lausunnossaan esiin, että jos työskentelyapurahan saajalla ei verovuonna ole verotettavaa tuloa, apurahansaaja ei voi vähentää työttömyyskassan jäsenmaksua verotuksessa. Tämä on todettu hallituksen esityksen kotitalousvaikutuksissa. Lisäksi Taide- ja kulttuurivirasto lausui näkemyksenään, että valtion työskentelyapurahajärjestelmän apurahataso ei mahdollista työttömyysvakuuttamista, ja että kustannuksen kompensointi tulisi ratkaista myöhemmin. Nämä lausunnot eivät antaneet aihetta muuttaa esitystä.

6.9

Vaikutukset omaishoitajiin

Asiasta lausuneet tahot pitivät perusteltuna ja omaishoitajien edun mukaisena ehdotusta, että omaishoidon hoitopalkkiota ei olisi mahdollista vakuuttaa yhdistelmävakuutuksessa tai itsenäisenä tulona. Lausujat kannattivat omaishoitajien osalta nykytilan säilyttämistä, jotta varmistettaisiin, että omaishoitajien työttömyysturva ei heikentyisi nykyisestä. Muun muassa SOSTE ry ja Omaishoitajaliitto ry toteavat lausunnoissaan, että hallituksen esityksessä esitetty ratkaisu on omaishoitajien kannalta perusteltu. Omaishoidon säilyttäminen hyväksyttävänä syynä työssäoloehdon tarkastelujakson pidentämiselle nähtiin lausunnoissa tärkeänä.

Omaishoitajaliitto ja SOSTE toteavat kuitenkin lausunnoissaan, että esitysluonnoksessa tarkasteltu omaishoitajia koskeva erityisratkaisu, jossa omaishoidon hoitopalkkio kerryttäisi työssäoloehtoa, mutta ei olisi soviteltavaa tuloa, olisi omaishoitajien kannalta vielä esitettyä parempi ratkaisu. SOSTE toteaa lausunnossaan, että julkisen talouden näkökulmasta erityisratkaisua omaishoitajien osalta tukisi se, että omaishoito on tutkimusten mukaan kustannustehokas tapa järjestää hoivaa. Omaishoidon edellytysten vahvistaminen vähentäisi painetta sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin. Erityisratkaisua voitaisiin Omaishoitajaliiton ja SOSTE:n mukaan perustella myös muun muassa yhdenvertaisuuden ja sukupuolten tasa-arvon näkökulmasta.

Omaishoidon hoitopalkkio tulisi Omaishoitajaliiton ja SOSTE:n mukaan säätää etuoikeutetuksi tuloksi myös laajemmin sosiaaliturvajärjestelmässä, eikä omaishoitoa tulisi arvioida ansaintatarkoituksessa tehdyksi työksi muidenkaan etuuksien osalta. Hallituksen esityksessä ei kuitenkaan ole kyse muusta sosiaaliturvasta taikka työttömyyden perusteella maksettavien etuuksien muista edellytyksistä.

Lausunnot eivät antaneet aihetta muutoksiin.

6.10

Esityksen vaikutusarvioita koskevat lausunnot

Lausunnonantajat toivat esiin esityksen vaikutuksia kannusteisiin tehdä eri työnteonmuotoja. THL huomauttaa, ettei esitysluonnoksessa ole arvioitu pitkän aikavälin käyttäytymisvaikutuksia ja arvioi, että yhdistelmävakuutus mahdollisesti madaltaa kynnystä yhdistää työnteon muotoja, jolloin sillä voi olla vaikutusta työn tarjontaan ja työn tekemisen tapoihin. Kuluttajaliitto ry tuo esiin, että arvioinnissa ei ole otettu huomioon tai laskettu sitä, millaiset säästöt yhteiskunnalle koituu siitä, että rohkeus tehdä monenlaista työtä kasvaisi tai ikäihmisten perhehoitoa saataisiin vahvistettua ikääntyvän väestön palvelujärjestelmässä. Esimerkiksi AE ry ja Työttömyyskassa Ote arvioivat, että niiden jäsenistössä yhdistelmävakuutus saattaa kannustaa harjoittamaan pienimuotoista yritystoimintaa palkkatyön ohella.

Hallituksen esitystä on lausuntopalautteen perusteellatäydennetty huomioimalla ilmiönä mahdolliset pidemmän aikavälin vaikutukset eri ansaintamuotojen suhteelliseen suosioon. Näitä vaikutuksia voi syntyä, mutta ne ovat todennäköisesti vähäisiä yhdistelmävakuutuksen luoman lisäkannustimen heikkouden ja kohdejoukon pienuuden vuoksi. Käytettävissä ei kuitenkaan ole sellaista tutkimustietoa, jonka perusteella vaikutuksia olisi mahdollista tarkemmin arvioida.

Useat lausunnonantajat (esimerkiksi Ornamo, Suomen Journalistiliito, Suomen freelance-journalistit ry sekä Finlands svenska författareförening) esittivät huolen siitä, muodostuvatko vakuutuksen kustannukset tai sen hinta esteeksi vakuuttautumiselle. Monet lausunnonantajat katsovat kuitenkin, että yhdistelmävakuutuksesta pitäisi säätää hintatasoon ja vaikutuksiin liittyvästä epävarmuudesta huolimatta.

Yhdistelmävakuutukseen hintaan vaikuttaa vakuutettujen tulojen suuruus, palkkatulojen osuus tuloista sekä työttömyysjaksojen todennäköisyys ja pituus. Hallituksen esityksessä on arvioitu, että yhdistelmävakuutus olisi sille muodostuvalla kustannusneutraalilla vakuutusmaksulla hyödyllinen vakuutukseen valikoituville henkilöille. Mikäli tietyn työttömyyskassan yhdistelmävakuutettujen joukossa suurehko osa vakuutettavasta tulosta on jotain muuta kuin palkkatuloa ja mikäli vakuutettujen työttömyysjaksot ovat yleisiä ja pitkäkestoisia, yhdistelmävakuutuksen hinta muodostuu väistämättä korkeaksi nykyisillä rahoitussäännöillä. Nämä vaikutukset on kuvattu hallituksen esityksessä, eivätkä lausunnot antaneet aihetta muutokseen.

Akava ry esitti lausunnossaan tarkennettavaksi, onko esityksen vaikutusarvioissa huomioitu hallituskaudella tehtyjä työttömyysturvaan kohdistuneita lainsäädäntömuutoksia. Tältä osin todetaan, että esityksen vaikutusarviot perustuvat arvioihin ansiopäivärahoista, joihin yksittäiset henkilöt olisivat oikeutettuja tilastoitujen tulojensa valossa vuoden 2025 lopun ansiopäivärahojen laskentasäännöillä. Mallinnuksessa on huomioitu ansiopäivärahan porrastuksen vaikutus maksettujen ansiopäivärahojen kokonaismäärään yksilötasolla, mutta muita ansiopäivärahoihin tehtäviä korotuksia tai vähennyksiä ei ole ollut mahdollista arvioida vastaavalla tavalla riittävällä tarkkuudella.

Eläketurvakeskus tuo lausunnossaan esiin, että vaikutukset työeläkemenoon tulisi arvioida hallituksen esityksessä luonnoksessa kuvattua tarkemmin. Esitystä on täydennetty tältä osin.

KT on lausunut ehdotetun rahoitusratkaisun vaikutuksista kuntiin työnantajina. Lausuntopalaute on käsitelty edellä rahoitusta koskevassa kohdassa. Suomen Kuntaliitto ry ja KT lausuvat, että työttömyysturvan tason nousun vaikutuksia muun muassa työttömyysjaksojen pituuteen ja työttömien palveluihin osallistumiseen tulee jatkossa seurata.

Lausunnot on huomioitu muutosten seurantaa koskevassa ehdotuksessa.

Lausunnonantajat (mm. Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto ry) näkevät työttömyyskassojen neuvontavelvollisuuden lisäksi, että kunnallisten toimijoiden osaaminen ja resurssit ovat avain vakuutukseen liittyvän tarvittavan neuvonnan tarjoamiseen.

Näistä lausunnoista todetaan, että ensisijainen työttömyysvakuutusta koskeva neuvontavastuu on työttömyyskassoilla. Työttömyyskassojen tuleekin kiinnittää tähän huomiota, kun ne toteuttavat toiminnassaan hallintolain mukaista neuvontavelvollisuutta. On suotavaa myös, että työttömyyskassat, jotka päättävät tarjota yhdistelmävakuutusta, kartoittavat sidosryhmistään yhteistyökumppanit, joiden avulla neuvontaa ja tiedottamista on mahdollista kohdentaa monimuotoisesti työllistyville.

Osa lausunnonantajista, esimerkiksi Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto, Musiikin luova alkutuotanto, Suomen kirjailijaliitto ry ja Suomen Muusikkojen liitto, kiinnitti huomiota siihen, että yhdistelmävakuutus ei ratkaise niiden henkilöiden toimeentulohaasteita, joiden työskentely ei riitä täyttämään työssäoloehtoa tai jotka jäävät jostain muusta syystä työttömyysturvajärjestelmän ulkopuolelle.

Kuten edellä työssäoloehtoa koskevan lausuntopalautteen yhteydessä on tuotu esiin, esityksessä ehdotettu yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon tuloraja on asetettu niin, että tulorajan alle jäävät kuukausitulot eivät tuota ansiopäivärahaan ansio-osaa. Jos yhdistelmävakuutuksen kohderyhmää kasvatettaisiin alentamalla työssäoloehdon tulorajaa, ansiopäivärahan piiriin tulisi nyt ehdotettua enemmän henkilöitä, joilla ansiopäiväraha jäisi perusosan suuruiseksi. Näillä henkilöillä etuutta edeltävät tulot eivät kuitenkaan tosiasiassa oikeuttaisi välttämättä edes perusosan suuruiseen ansiopäivärahaan. Lisäksi lausuntojen johdosta todetaan, että vastaavasti kuin palkansaajan ja yrittäjän työssäoloehto nykyisin, myös yhdistelmävakuutetun työssäoloehto on rakennettu siten, että sen täyttäminen edellyttää vakiintunutta työmarkkinoilla oloa. Lisäksi, nykytilaa vastaavasti, myös yhdistelmävakuutettujen kohdalla oikeus ansiopäivärahaan edellyttäisi vapaaehtoista vakuuttautumista työttömyyskassassa. Lausunnot eivät antaneet aihetta muutoksiin.

KT toteaa ymmärtävänsä vaatimukset kehittää työttömyysturvaa vastaamaan monimuotoistuvan työnteon lisääntymistä työmarkkinoilla. KT on kuitenkin samalla huolissaan mahdollisesta uudistukseen liittyvästä moraalikadosta, eli siitä, että vakuutus kannustaisi vakuutustapahtuman laukaisemiseen tai pitkittymiseen. Pahimmillaan työnteon kannusteiden vähentyminen voi heikentää työvoimaviranomaisten mahdollisuuksia edistää työttömäksi jääneiden yhdistelmävakuutettujen työllistymistä nykyisessä vaikeassa työmarkkinatilanteessa.

KT:n lausunnossaan esiin nostama vaikutus sisältyy laajemminkin työttömyysvakuutukseen. Sitä hallitaan muun muassa työttömyysetuuden saajaa koskevilla velvoitteilla aktiivisesti edistää omaa työllistymistään. Lausunto ei antanut aihetta esityksen täydentämiseen.

Palvelualojen ammattiliitto PAM ry nostaa esiin yhdistelmävakuutuksen olennaisen kohdentumiskysymyksen ja toteaa, että uudistus näyttää painottuvan ennen kaikkea tilanteisiin, joissa jo valmiiksi vakuutettujen asemaa parannetaan. Myös Rakennusliitto lausuu vastaavalla tavalla kohdentumisesta. Suhteellisesti pienen ja rajallisesti hyötyvän joukon muodostavat he, jotka nykyisin jäävät ansioturvan ulkopuolelle. PAM pitää puutteena sitä, että esityksessä ei arvioida riittävän kattavasti ja täsmällisesti sitä, ketkä tosiasiassa hyötyvät uudistuksesta ja miten siitä hyödytään.

Lausunnot on huomioitu täydennyksenä esityksen kotitalousvaikutuksissa. Yleisesti lausunnoista todetaan lisäksi, että jos vakuutettavien tulojen yhteismäärä on pieni, myös ansiopäivärahan taso jää matalaksi, ja tätä tasoa myös leikkaa ansiopäivärahan porrastus. Matalaankaan ansiopäivärahaan ei sovelleta tarveharkintaa eikä sitä makseta osittaisena, minkä lisäksi yleistukeakaan ei makseta osittaisena, jos sen saaja on täyttänyt työssäoloehdon, jollainen on pienenkin ansiopäivärahan tuottava yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto.

6.11

Vaikutukset toimeenpanijoihin ja muihin viranomaisiin ja muutoksenhakuun

Useassa lausunnossa, kuten Suomen Uusyrityskeskukset ry:n, THL:n, Suomen Kirjailijaliitto ry:n, YTK:n, Suomen freelance-journalistit ry:n sekä Tieteentekijöiden liiton ja STTK:n lausunnoissa kiinnitettiin huomiota neuvonnan tehostamisen tarpeeseen. On tärkeää, että henkilö kassaan liittyessään tietää erot palkansaajana, yrittäjänä ja yhdistelmävakuutettuna vakuuttamisen välillä. Myös Luovat ry, Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto ry, Taku ry, Suomen Näyttelijäliitto - Finlands Skådespelarförbund ry, Kieliasiantuntijat ry, Suomen Kirjailijaliitto ry, Luovat ry, Suomen Muusikkojen Liitto ry, THL, Teme ry, SOSTE, Musiikin luova alkutuotanto ja Suomen Muusikkojen Liitto ry nostivat neuvonnan ja viestinnän merkityksen esiin lausunnoissaan. Neuvontatarpeen todettiin koskevan muun muassa työttömyysvakuutuksen ehtoja, saantoa, hintaa ja kassojen toimintaperusteita, jotta vapaaehtoisen vakuutuksen ottava ymmärtää eri vaihtoehtojen vaikutukset.

Useat lausunnonantajat, myös sellaiset, jotka kannattivat esitettyä rahoitusmallia, lausuvat, että rahoitusmalli lisää työttömyyskassojen hallinnollista taakkaa. PAM:in lausunnon mukaan vaikutuksia toimeenpanijoihin ei arvioida esityksessä riittävän perusteellisesti. Työttömyyskassojen toimeenpanokustannuksista, tietojärjestelmämuutoksista ja hallinnollisesta lisätyöstä ei esitetä riittävää kokonaisarviota. Vaikutusarvioinnista puuttuu erityisesti yhdistelmävakuutuksen toimeenpanoon liittyvien hallinnollisten haasteiden sekä yrittäjätuloihin liittyvän alkuvaiheen rahoitustarpeen arviointi. Vaikka esityksessä arvioidaan vakuutuspiirin kokoa ja vakuutuksen kysyntää, siinä ei tarkastella riittävästi yhdistelmävakuutuksen pitkäaikaisia vaikutuksia kassojen hallinnolliseen työhön, riskienhallintaan eikä jäsenmaksujen kehitykseen.

Työttömyyskassa Ote totesi lausunnossaan, että yhdistelmävakuutusta tarjoaville kassoille lisätyötä aiheutuisi esityksessä esitettyjen lisäksi jäsenhankinnasta, siihen liittyvästä markkinoinnista, henkilöstön kouluttamisesta sekä uusien käsittelyprosessien ja ohjeistusten laatimisesta. Esitystä on täydennetty näillä maininnoilla. Työttömyysturvaa ja muun muassa työttömyyskassan jäsenyyttä koskeva neuvonta- ja viestintätehtävä ei ole työttömyyskassoille uusi tehtävä. Yhdistelmävakuutus tuo tähän neuvontatehtävään uusia sisältöjä. Hallituksen esityksessä on kuvattu ehdotuksen vaikutukset työttömyyskassojen neuvontavelvollisuuteen. Lausunnot eivät antaneet aihetta muutokseen.

Lisäksi PAM:n lausunnon johdosta todetaan, että esityksen arviot kustannusneutraalista vakuutuspiiristä sisältävät kuvausta rakenteellisista tekijöitä, joille jäsenmaksutaso perustuu, vaikka kyse ei olekaan jäsenmaksua koskevasta arviosta. Työttömyyskassat eivät ole esittäneet valmistelun aikana taikka lausunnoissaan toimeenpanokustannuksista sellaista tietoa, jonka perusteella hallituksen esitykseen olisi ollut mahdollista sisällyttää arvio niille yhdistelmävakuutuksesta syntyvistä euromääräisistä toimeenpanokustannuksista.

Kela lausui, että sen uudet tietotarpeet ja vaikutukset sen toimeenpanotehtävään on huomioitu esityksessä. SAMU totesi lausunnossaan, että esityksessä esitetyn mukaisesti yhdistelmävakuutus saattaa lisätä valitusasioiden määrää, mutta merkittävää kasvua ole odotettavissa.

Joissakin lausunnoissa kiinnitettiin huomiota siihen, ettei työvoimaviranomaisen ja KEHA-keskuksen antaman työvoimapoliittisen lausunnon oikeellisuutta voi saattaa valittamalla muutoksenhakuasteiden tutkittavaksi. Työttömyyskassan tai Kansaneläkelaitoksen työvoimapoliittisen lausunnon perusteella antamasta päätöksestä voi kuitenkin valittaa sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakuntaan ja sen päätöksestä edelleen Vakuutusoikeuteen. Tässä yhteydessä tutkitaan työvoimapoliittisen lausunnon oikeellisuus.

6.12

Voimaantulo ja siirtymäsäännökset

6.12.1

Työttömyysturvalaki

TYJ kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että esityksessä ei ehdoteta erillistä voimaantuloajankohtaa sille, mistä alkaen perhehoitajana toimiminen taikka apurahakausi eivät enää pidennä työssäoloehdon tarkastelujaksoa taikka mistä alkaen perhehoitajan hoitopalkkio ja työskentelyapuraha voidaan ottaa huomioon työttömyysetuuden sovittelussa. Näin ollen myös nämä muutokset tulisivat voimaan vuoden 2028 alusta lukien, mistä alkaen henkilö voisi vakuuttautua yhdistelmävakuutettuna ja vakuuttaa perhehoitaja hoitopalkkiota tai apurahaa työssäoloehdossa.

Esitystä on täydennetty voimaantulosäännöksen yksityiskohtaisten perusteluiden ja voimaantulosäännöksen osalta.

6.12.2

Työttömyyskassalaki

Lausunnonantajista Akava ry, AKY, AKI ry ja Ornamo ry lausuvat, että esityksessä uuden vakuutuskannan tasoitusrahaston kerryttämiselle ehdotettua viittä vuotta pidemmällä, esimerkiksi 10 vuoden mittaisella siirtymäajalla voitaisiin hallita riskiä, että yrittäjätulon vakuuttamisen jäsenmaksu nousee niin korkeaksi, että se vähentää monimuotoisesti työllistyvien halukkuutta liittyä työttömyyskassaan yhdistelmävakuutettuna. Osa lausunnonantajista (muun muassa Tekniikan Akateemiset TEK ry, AKY ja Ornamo ry) toivat esiin vaihtoehdon, jossa työskentelyapurahojen vakuuttamisesta syntyvää jäsenmaksuriskiä hallittaisiin siten, että työskentelyapurahojen vakuuttaminen mahdollistettaisiin vasta kun vaadittavat tasoitusrahastot on jo vähintään osittain kerrytetty.

Esitystä ei olla muutettu vaihtoehtoisten siirtymäaikaehdotusten perusteella. On mahdollista, että jompikumpi lausunnoissa esitetty vaihtoehto lieventäisi työttömyyskassojen painetta rahoituksen keräämisen näkökulmasta. Työttömyyskassan riittävä varautuminen tuleviin rahoitusvastuisiin on kuitenkin riippuvainen siitä, että jäsenmaksussa huomioidaan riittävällä tavalla tuleva rahoitustarve. Esityksen vaihtoehtoisia ratkaisutapoja koskevaa osiota on täydennetty lausuntojen perusteella.

Esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassa, joka järjestää jäsenilleen yhdistelmävakuutuksen, voi käynnistämisvaiheessa käyttää yhdistelmävakuutuksen kohtuullisten hallintokulujen rahoittamiseen työttömyyskassan palkkatulon tai yritystoiminnan vakuutustulon jäsenmaksutuotosta muodostuneen tasoitusrahaston varoja. Muun muassa TYJ lausuu ehdotuksesta ja esittää, että kyse voisi vaihtoehtoisesti olla tasoitusrahastosta annettavasta lainasta. Se ja eräät muut lausunnonantajat ehdottavat, että kyseinen voimaantulosäännös muutettaisiin niin, että se sallisi kattaa käynnistymiskuluja myös palkansaajan ja yrittäjän ansioturvan järjestämisen käynnistämisvaiheessa.

Esitystä on muutettu lausuntojen perusteella.

6.13

Muuta lausuttavaa esityksestä

Lausuntopalautteessaan Työllisyysrahasto kiinnitti huomiota kahteen erityiseen tilanteeseen. Näistä ensimmäinen on työsopimuslain 12 luvun 3 §:n mukainen menettely, jossa työsopimuksen perusteettomasta päättämisestä maksettavasta korvauksesta tehdään ansiopäivärahaan perustuva vähennys. Toinen erityinen tilanne koskee edellä luvussa 2.6 kuvattua lisäpäivien perusteella maksetun ansiopäivärahan rahoitusta. Molempien tilanteiden osalta tulee tarkemmin arvioida, edellyttääkö yhdistelmävakuutus säännösten muuttamista. Koska arvioinnissa tulee tarkastella myös yrittäjän ansiopäivärahan huomioimista säännöksiä sovellettaessa, ja koska yhdistelmävakuutukseen perustuvan ansiopäivärahan maksaminen voisi esityksen mukaan alkaa aikaisintaan vuonna 2029, arviointi ja mahdolliset muutosesitykset eivät sisälly tähän esitykseen vaan kysymykset käsitellään erillisessä hankkeessa.

Lausunnoissa tuotiin esiin myös kantoja, jotka eivät ole yhteydessä yhdistelmävakuutusta koskevaan hallituksen esitykseen. Tällaisia ovat esimerkiksi koettu tarve luovien alojen toimijoiden ja julkishallinnon väliselle tiiviimmälle yhteistyölle ja tätä koskevat ratkaisuehdotukset. Lisäksi tuotiin esiin laajemmin IPR-tulojen merkitys luovilla aloilla. Muutamissa lausunnoissa (esimerkiksi Grafia ja Suomen kääntäjien ja tulkkien liitto) otettiin kantaa myös esitystä laajemmin työttömyysturvaa koskeviin kysymyksiin ja myös muuhun sosiaaliturvaan, muun muassa niin kutsuttujen suojaosien poiston vaikutuksiin. Suomen Urheilijat ry kertoo kannattavansa työsuhteisten urheilijoiden pääsyä ansiosidonnaisen työttömyysturvan piiriin. Nämä lausunnot eivät koskeneet yhdistelmävakuutusta koskevaa hallituksen esitysluonnosta, eivätkä ne antaneet aihetta muuttaa esitystä.

Kyseisessä hankkeessa huomioidaan Finanssivalvonnan sosiaali- ja terveysministeriölle vuonna 2013 tekemistä työttömyyskassalain uudistamista koskevista aloitteista ne kohdat, joita ei olla toteutettu aikaisemmin. Samalla kokonaisuudessa uudistetaan Työllisyysrahaston hallinnon kelpoisuutta koskevat säännökset. Hankkeen yhteydessä voidaan tehdä myös muita lainsäädännön ajantasaistamista koskevia muutosehdotuksia, jotka selkeyttävät ajan myötä monimutkaiseksi muodostuneita työttömyyskassoja ja niiden toimintaa sekä työttömyysturvan rahoitusta ja rahoituksen hallintoa koskevia lakeja. Tältä osin kyse on lainsäädäntöteknisesti vanhentuneiden säännösten uudistamisesta, joilla ei tavoitella lähtökohtaisesti sisällöllisiä muutoksia.

Yrittäjän Työttömyyskassa esittää lausunnossaan eräitä muita työttömyysturvalakia ja sen vakiintunutta soveltamiskäytäntöä koskevia ehdotuksia. Se ehdottaa, että niin kutsutusta myyntivoiton jaksotuksesta luovuttaisiin kokonaan, ja se ehdottaa myös, että vastaavasti kuin palkansaaja, yrittäjä voisi kerryttää työkyvyttömyysaikana yrittäjän tai yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoa. Nämä ehdotukset ulottuvat vaikutuksiltaan laajempaan työttömyysvakuutettujen joukkoon kuin yhdistelmävakuutettuihin. Lisäksi Yrittäjän Työttömyyskassa ehdottaa, että yrittäjätulon vakuuttamiseen kohdistuvan tasoitusrahaston vähimmäismäärä tulisi nostaa 400 prosenttiin. Tämä ehdotus soveltuu selvitettäväksi erillisessä työttömyyskassalakia koskevassa hankkeessa VN/10561/2023.

Suomen Näyttelijäliitto lausuu, että itsensä työllistäjien mahdollisuutta neuvotella työn tekemisen ehdoista kollektiivisesti tulee vahvistaa, jotta varmistetaan heidän mahdollisuutensa tulla toimeen työllään. Näyttelijäliitto kertoo myös kannattavansa sitä, että mahdollisuus maksaa työkorvausta poistettaisiin kokonaan verolainsäädännöstä. Tällä vähennettäisiin niin kutsuttua vahinkoyrittäjyyttä.

Lausunnot eivät koskeneet hallituksen esitystä eivätkä ne antaneet aihetta muuttaa esitystä.

6.14

Työvoimapoliittiset lausunnot

Useat lausunnonantajat esittivät näkemyksenään, että työttömyysetuuden työvoimapoliittisten edellytysten arvioimista tulisi kehittää, jotta yhdistelmävakuutuksen käyttöönotto täyttäisi tavoitteena olevat vaikutukset. Erityisesti kiinnitettiin huomiota työttömyysturvalaissa säädettyyn yrittäjän määritelmään ja yritystoiminnassa tai sitä vastaavalla tavalla omassa työssä työllistymisen päätoimisuuden ja sivutoimisuuden arviointiin.

Työ- ja elinkeinoministeriö on tehnyt selvityksen yritystoiminnan päätoimisuuden ja sivutoimisuuden arvioinnista keväällä 2026 (VN/2846/2026). Selvityksen perusteella KEHA-keskukselle on annettu suosituksia soveltamiskäytännön kehittämisestä.

Koska kyse ei ensisijaisesti ole lainsäädännön vaan soveltamiskäytännön kehittämisestä, hallituksen esitystä ei ole muutettu lausunnoissa esitettyjen näkemysten ja huomioiden perusteella.

7

Säännöskohtaiset perustelut

7.1

Työttömyysturvalaki

1 luku.Yleiset säännökset

4 luku.Soviteltu ja vähennetty työttömyysetuus

5 luku.Työttömyyspäivärahan saamisen edellytykset

11 lukuToimeenpanoa koskevat säännökset

14 lukuErinäisiä säännöksiä

5 §.Määritelmät. Pykälän 1 momentti sisältää luettelona määritelmät työttömyysturvalakiin sisältyvistä etuusoikeuden kannalta keskeisistä termeistä.

Voimassa olevassa työttömyysturvalaissa ei ole erikseen määritelty, mitä palkansaajalla työttömyysturvajärjestelmän kannalta tarkoitetaan. Sen sijaan palkansaajan työssäoloehdon kertymisen kannalta keskeinen käsite, työsuhde, määritellään pykälän 1 momentin 3 kohdassa. Yrittäjän työssäoloehdon kannalta keskeinen yrittäjän käsitteen määrittely ei sisälly 1 luvun 5 §:ään, jossa lain keskeiset käsitteet pääsääntöisesti määritellään, vaan yrittäjä määritellään luvun 6 §:ssä.

Esityksessä ehdotetaan, että 5 §:ään lisättäisiin uusi 6 a kohta, jossa olisi yhdistelmävakuutettua koskeva määritelmä. Esityksen mukaan yhdistelmävakuutetulla tarkoitettaisiin henkilöä, joka työllistyisi sekä palkansaajana että yrittäjänä tai omassa työssä ja kerryttäisi työssäoloehtoa useammalla perusteella joko vuorotellen tai rinnakkain. Nykytilaa vastaavasti määritelmän perusteella ei itsenäisesti ratkaistaisi henkilön oikeuksia ja velvollisuuksia yhdistelmävakuutukseen perustuvan työttömyysetuuden saannissa. Nykyisin palkansaajan ja yrittäjän kohdalla työttömyyden ja ansiopäivärahan hakemisen alkaessa työttömyyskassa tutkii, täyttääkö henkilö palkansaajan tai yrittäjän ansiopäivärahan saannin edellytykset. Jos esimerkiksi yrittäjä on virheellisesti ollut jäsen palkansaajakassassa, tässä vaiheessa voi tulla todettavaksi, että henkilö ei täytä palkansaajan työssäoloehtoa, jolloin ansiopäivärahaa ei voida maksaa. Vastaavasti yhdistelmävakuutetun kohdalla työttömyyden ja ansiopäivärahan hakemisen alkaessa työttömyyskassa tutkisi, onko henkilö täyttänyt yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon.

30.4.2026 saakka myös peruspäivärahan työssäoloehtoa

Voimassa olevan pykälän 7 kohdan määritelmän mukaan työssäoloehdolla tarkoitetaan työttömyysturvalaissa sekä palkansaajan että yrittäjän ansiopäivärahansaamisen edellytyksenä olevaa työssäoloehtoa. Näiden kahden työssäoloehdon täyttymisen edellytyksistä säädetään työttömyysturvalain 5 luvussa. Esityksessä ehdotetaan 7 kohtaa muutettavaksi niin, että siihen lisättäisiin työssäoloehdolla tarkoitettavan myös yhdistelmävakuutuksen työssäoloehtoa. Yhdistelmävakuutetun työssäoloehdosta säädettäisiin niin ikään lain 5 luvussa.

4 §.Sovittelussa huomioon otettava tulo. Työttömyysturvalain 4 luvussa säädetään työttömyysetuuden sovittelusta. Luvun 1 §:n mukaan, muiden etuuden saannin ehtojen täyttyessä, soviteltuun työttömyysetuuteen on oikeus työnhakijalla:

1) joka saa tuloa osa-aikaisesta työstä, ei kuitenkaan, jos osa-aikaisuus perustuu työntekijän aloitteesta tapahtuneeseen työajan lyhentämiseen;

2) jonka päivittäistä työaikaa on lyhennetty lomautuksen tai lomautukseen rinnastettavan syyn johdosta tai jonka työnteko on estynyt sellaisen työtaistelutoimenpiteen takia, jolla ei ole riippuvuussuhdetta hänen työehtoihinsa tai työoloihinsa;

3) joka saa tuloa enintään kaksi viikkoa kestävästä kokoaikatyöstä; tai

4) jolla on tuloa 1 luvun 6 §:n mukaisesta yritystoiminnasta tai omasta työstä.

Luettelo on tyhjentävä. Tämä tarkoittaa sitä, että henkilön työttömyyspäivärahaa ei sovitella, jos kyseessä ei ole jokin 4 luvun 1 §:ssä säädelty tilanne. Jos kyseessä ei ole mikään 4 luvun 1 §:ssä lueteltu tilanne, työttömyyspäivärahaa ei joko makseta lainkaan tai sitten se maksetaan täytenä.

Säännöksen 4 kohdassa tarkoitettua omaa työtä voivat olla erilaiset itsenäisen toiminnan muodot, joita ei tehdä työsuhteessa tai yrittäjänä. Se, sovitellaanko omasta työstä saatava tulo, ratkaistaan toiminnan ansaintatarkoituksen perusteella. Omassa työssä työllistymisenä arvioidaan esimerkiksi omaishoitoa, tietyissä tilanteissa perhehoitoa ja työllistymistä ammattiurheilijana sekä au pair –työskentelyä. Apurahan voi saada esimerkiksi taiteen tai tieteen tekemiseen tai opintoihin. Työvoimapoliittiselta kannalta apurahansaajiin voidaan toiminnan luonteesta riippuen soveltaa joko opiskelijoita tai omassa työssä työllistymistä koskevia säännöksiä.

Nykytilassa, kun työttömyysetuuden maksaja ratkaisee, sovitellaanko omasta työstä saatava tulo, tilanne arvioidaan tarkastelemalla luvun 1 ja 4 §:n yhteisvaikutusta. Kun omaa työtä harjoitetaan lähinnä muussa kuin 4 §:ssä tarkoitetussa ansaintatarkoituksessa, ja kun omaksi työksi katsottavista tilanteista saatavaa tuloa ei olla huomioitu työttömyyspäivärahan työssäoloehdon kertymisessä taikka ansiopäivärahan perusteeksi laskettavassa tulossa, omasta työstä saatua tuloa ei pääsääntöisesti olla soviteltu. Tilanne muuttuisi, sillä esityksessä ehdotetaan, että jatkossa työskentelyapurahan ja perhehoidon hoitopalkkion voisi vakuuttaa työttömyyden varalta. Koska luvun 1 §:n 4 kohta mahdollistaa jo nykyisin näiden tuloerien sovittelun, ei luvun 1 §:ää ole tarvetta muuttaa. Sen soveltamiskäytäntö kuitenkin muuttuu perhehoidon hoitopalkkion ja työskentelyapurahan osalta. Sen sijaan omaishoidon tuen hoitopalkkiota ei jatkossakaan soviteltaisi.

Soveltamiskäytännön muutos perustuisi luvun 4 §:ään, jossa säädetään sovittelussa huomioitavista tuloista. Voimassa olevan pykälän 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan sovittelussa tulona otetaan huomioon palkka tai muu ansiotulona pidettävä vastike, joka on saatu korvauksena työstä. Pykälän 3 momentin mukaan näistä tuloeristä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Työskentelyapurahan ja perhehoitajan hoitopalkkion kohtelu työttömyysturvajärjestelmässä muuttuu, kun näiden tuloerien esitetään jatkossa kerryttävän työssäoloehtoa. Tämän vuoksi näiden tuloerien kohdalla ei jatkossa arvioitaisi luvun 1 §:n perusteella, liittyykö niihin ansaintatarkoitusta, vaan työskentelyapuraha ja perhehoitajan hoitopalkkio olisivat jatkossa aina soviteltavaa tuloa. Tästä säädettäisiin 4 §:stä aiemmin kumotun 2 momentin tilalle lisättävässä uudessa 2 momentissa.

Perhehoitajan kohdalla soviteltaisiin hoitopalkkion verotettava määrä. Sen sijaan esimerkiksi perhehoitajan toimeksiantosuhteeseen perustuvat kustannusten korvaukset tai muut erät kuin hoitopalkkio eivät olisi yhdistelmävakuutuksessa vakuutettavaa tuloa, eivätkä ne näin ollen olisi myöskään soviteltavaa tuloa.

Nykytilassa yrittäjän ansiopäivärahan kanssa sovitellaan yhteen mahdollinen työttömyysaikainen palkkatulo ja palkansaajan ansiopäivärahan kanssa sovitellaan yhteen mahdollinen työttömyysaikainen yritystoiminnan ansio, vaikka näitä toisen ansainnan perusteen mukaisia tuloja ei voidakaan huomioida työssäoloehdossa taikka ansiopäivärahan perusteeksi huomioitavassa tulossa. Vakiintuneeseen soveltamiskäytäntöön ei esitetä muutoksia yhdistelmävakuutuksen myötä. Tämän vuoksi myös työskentelyapuraha ja perhehoidon palkkio soviteltaisiin riippumatta siitä, onko henkilö vakuuttanut kyseisen tulon yhdistelmävakuutuksessa.

2 §.Palkansaajan oikeus ansiopäivärahaan. Pykälän 1 momentin mukaan ansiopäivärahaan on oikeus palkansaajakassan jäsenellä (vakuutettu), joka on ollut vakuutettuna vähintään 12 edellistä kuukautta ja joka kalenterikuukausina, joina on ollut vakuutettuna, on täyttänyt 3 §:n 1 momentin mukaisen työssäoloehdon. Esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassojen jaosta palkansaajakassoihin ja yrittäjäkassoihin luovuttaisiin, ja jatkossa työttömyyskassat voisivat vakuuttaa sekä palkansaajia, työttömyyskassalain termein palkkatyöntekijöitä, että yrittäjiä. Momenttiin tehtäisiin tästä johtuva muutos. Säännöksen soveltaminen säilyisi kuitenkin ennallaan.

3 §.Palkansaajan työssäoloehto. Pykälän 3 momentissa säädetään tilanteista, joissa palkansaajan työssäoloehdon tarkastelujaksoa (28 kuukautta) voidaan pidentää. Säännöksen mukaan tarkastelujaksoa pidennetään ajalla, jonka henkilö on estynyt olemasta työmarkkinoilla, jos syynä tähän on:

1) sairaus, laitoshoito tai kuntoutus;

2) asevelvollisuus tai siviilipalvelus;

3) päätoimiset opinnot;

4) lapsen syntymä tai enintään 3-vuotiaan lapsen hoito;

5) apurahakausi;

6) muu näihin verrattava hyväksyttävä syy.

Apurahakaudella on vakiintuneessa soveltamiskäytännössä tarkoitettu sellaista kautta, jona henkilön katsotaan työllistyvän työskentelyapurahan turvin. Kyse voi olla tieteellisestä tai taiteellisesta työskentelystä.

Esityksessä ehdotetaan, että työskentelyapuraha voisi jatkossa kerryttää ansiopäivärahan edellytyksenä olevaa esitettyä yhdistelmävakuutuksen työssäoloehtoa. Toiminta ei voi olla samaan aikaan sekä työssäoloehtoa kerryttävää että työssäoloehdon tarkastelujaksoa pidentävää toimintaa. Näin ollen esityksessä ehdotetaan, että pykälän 3 momentin 5 kohta kumottaisiin. Työskentelyapurahakausi ei näin ollen pidentäisi työssäoloehdon tarkastelujaksoa myöskään sellaisen henkilön kohdalla, joka ei ole vakuuttanut työskentelyapurahaa.

Tarkastelujaksoa pidentävänä, momentin 6 kohdassa tarkoitettuna muuna luettelossa mainittuihin hyväksyttäviin syihin verrattavana syynä on vakiintuneesti pidetty sellaista omaishoitajana tai perhehoitajana toimimista, jonka vuoksi henkilö on estynyt olemasta työmarkkinoilla. Kyse on päätoimisesta omassa työssä työllistymisestä.

Koska perhehoitajalle maksettava hoitopalkkio olisi jatkossa tuloa, joka voitaisiin ottaa huomioon esityksessä ehdotetussa ansiopäivärahan yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdossa, myöskään päätoiminen omassa työssä työllistyminen perhehoitajana ei jatkossa olisi palkansaajan työssäoloehdon tarkastelujaksoa pidentävä syy. Vastaavasti kuin edellä työskentelyapurahan osalta on todettu, tarkastelujaksoa ei pidennettäisi sellaisellakaan henkilöllä, joka ei ole vakuuttanut perhehoidon hoitopalkkiota.

Omaishoidossa työllistyvän osalta yhdistelmävakuutus ei toisi muutosta vakiintuneeseen soveltamiskäytäntöön.

5 §.Palkansaajalle hyväksi luettavat työssäolo- ja vakuutuskaudet. Pykälä muutettaisiin kokonaisuudessaan. Sen 1 ja 2 momentti vastaisivat voimassa olevaa lakia eikä soveltaminen muuttuisi.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos palkansaajakassan jäsen kassasta erottuaan kuukauden kuluessa liittyy uudelleen palkansaajia vakuuttavaan työttömyyskassaan, hänen hyväkseen luetaan hänen aiemman jäsenyytensä aikana kerryttämänsä työssäoloehto ja vakuutettunaoloaika. Momenttiin tehtäisiin vastaava palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen jaosta luopumisesta johtuva muutos kuin on esitetty tehtäväksi luvun 2 §:n 1 momenttiin. Lisäksi ehdotetaan, että yhdistelmävakuutuksesta säätämisen vuoksi momenttia muutettaisiin siten, että jos kassan palkansaajajäsenyyttä on edeltänyt saman tai muun työttömyyskassan jäsenyys yhdistelmävakuutettuna, hänen hyväkseen voitaisiin lukea myös yhdistelmävakuutettuna kerrytetyt työssäolokuukaudet, jotka voitaisiin huomioida palkansaajan työssäoloehdossa ja samoin huomioitaisiin jäsenyysaika yhdistelmävakuutettuna työttömyyskassan jäsenenä. Säännöksen soveltamisen periaatteet säilyisivät kuitenkin ennallaan.

Samalla korjataan ruotsinkielisen säännöksen otsikko, joka nyt kuuluu 5 § Arbets- försäkringsperioder som räknas löntagare till godo kuulumaan seuraavasti 5 § Arbets- och försäkringsperioder som räknas löntagare till godo.

6 §.Yrittäjän oikeus ansiopäivärahaan. Pykälässä säädetään yrittäjän oikeudesta ansiopäivärahaan. Pykälään tehtäisiin vastaava, yrittäjiä koskeva palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen jaosta luopumisesta johtuva muutos kuin on esitetty tehtäväksi luvun 2 §:n 1 momenttiin palkansaajien osalta. Säännöksen soveltaminen säilyisi kuitenkin ennallaan.

7 §.Yrittäjän työssäoloehto. Pykälän 1 momentissa säädetään yrittäjän työssäoloehdon tarkastelujaksosta, työssäoloehdon täyttymiseen vaadittavien työssäoloehtokuukausien määrästä ja tulosta, joka riittää kerryttämään työssäoloehtokuukauden. Säännös koskee lain 1 luvun 6 §:ssä tarkoitettuja YEL-, MYEL- ja TyEL-vakuutettuja yrittäjiä.

Esityksessä ehdotetaan, että työskentelyapurahalla taikka perhehoitajana toimiminen voitaisiin jatkossa huomioida paitsi monimuotoisesti työllistyviä koskevassa yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdossa, tämän lisäksi myös yrittäjän työssäoloehdossa. Jälkimmäisessä tilanteessa työskentelyapuraha ja perhehoitajan hoitopalkkio voitaisiin huomioida yrittäjän työssäoloehdossa vastaavalla tavalla kuin edellytykset täyttävä yrittäjänä työllistyminen huomioidaan. Tämän vuoksi pykälän 1 momenttiin tehtäisiin työskentelyapurahaa ja perhehoitajuutta ja perhehoidon palkkiota koskevat muutokset. Näin ollen yrittäjän työssäoloehdossa vaadittavissa 15 kuukaudessa huomioitaisiin paitsi yrittäjänä työskentely myös tieteellisen tutkimuksen tekeminen tai taiteellisen toiminnan harjoittaminen työskentelyapurahalla sekä perhehoitolaissa tarkoitettuna perhehoitajana toimiminen. Muutos ei siis merkitsisi sitä, että apurahatyöskentely tai perhehoitajana toimiminen katsottaisiin työttömyysturvalakia sovellettaessa yrittäjänä työllistymiseksi. Tämän vuoksi lain 1 luvun 6 §:ssä oleva niin kutsuttu yrittäjämääritelmä säilyisi ennallaan.

Yrittäjän työssäoloehtoon luettaviin kuukausiin huomioitaisiin kuukaudet, joina henkilö on saanut tuloehdon täyttävää perhehoitolain 16 §:ssä tarkoitettua hoitopalkkiota tai maatalousyrittäjän eläkelaissa tarkoitettua apurahaa. Kuten yrittäjän kohdalla, myös perhehoitajalla ja työskentelyapurahan saajalla huomioitaisiin vähintään neljä kuukautta kestävät työskentelyjaksot, ja kukin työskennelty jakso luettaisiin yrittäjän työssäoloehtoon vain kerran.

Momentin rahamäärä säilyisi ennallaan.

Pykälän 2 momentissa säädetään palkansaajan työssäoloehtoa vastaavasti syistä, jotka pidentävät yrittäjän työssäoloehdon tarkastelujaksoa. Kyseiseen 2 momenttiin tehtäisiin yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon kertymisestä johtuvat palkansaajan työssäoloehtoon esitettyjä muutoksia vastaavat muutokset.

8 §.Yrittäjälle hyväksi luettavat vakuutuskaudet. Pykälässä säädetään yrittäjälle hyväksi luettavista vakuutuskausista, jos yrittäjä eroaa työttömyyskassasta ja liittyy uudelleen toiseen yrittäjäkassaan. Pykälään tehtäisiin vastaava muutos kuin on tehty lailla 1300/2023 palkansaajia koskevaan vastaavaan säännökseen. Muutoksen myötä vakuutuskausia voitaisiin lukea yrittäjälle hyväksi myös, jos hän liittyy takaisin samaan työttömyyskassaan, josta hän on eronnut.

Lisäksi pykälään tehtäisiin vastaava, yrittäjiä koskeva palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen jaosta luopumisesta johtuva muutos kuin on esitetty tehtäväksi luvun 2 §:n 1 momenttiin palkansaajien osalta. Lisäksi pykälään tehtäisiin vastaava, yrittäjiä koskeva palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen jaosta luopumisesta johtuva muutos kuin on esitetty tehtäväksi luvun 2 §:n 1 momenttiin palkansaajien osalta. Lisäksi ehdotetaan, että yhdistelmävakuutuksesta säätämisen vuoksi momenttia muutettaisiin siten, että jos kassan yrittäjäjäsenyyttä on edeltänyt saman tai muun työttömyyskassan jäsenyys yhdistelmävakuutettuna, hänen hyväkseen voitaisiin lukea myös yhdistelmävakuutettuna kerrytetyt kuukaudet, jotka voitaisiin huomioida yrittäjän työssäoloehdossa ja samoin huomioitaisiin jäsenyysaika yhdistelmävakuutettuna työttömyyskassan jäsenenä. Säännöksen soveltamisen periaatteet säilyisivät kuitenkin ennallaan.

10 §.Työmarkkinoilla olon vaikutus työssäoloehtoon. Työttömyysturvalain 5 luvun 10 §:ssä säädetään palkansaajan ja yrittäjän työssäoloehdon voimassaolosta. Palkansaajan ja yrittäjän työssäoloehto voidaan katsoa menetetyksi tilanteessa, jossa henkilö on ollut poissa työmarkkinoilta ilman hyväksyttävää syytä. Lisäksi palkansaajan työssäoloehto voidaan menettää silloin, kun henkilö on työskennellyt yrittäjänä tietyn ajan tai täyttänyt yrittäjän työssäoloehdon. Yrittäjän työssäoloehto voidaan puolestaan menettää silloin, kun henkilö täyttää palkansaajan työssäoloehdon.

Pykälä muutettaisiin kokonaan niin, että se koskisi työmarkkinoilla olon vaikutusta työssäoloehtoon. Lisäksi pykälään tehtäisiin yhdistelmävakuutuksesta johtuvat muutokset. Samalla pykälään tehtäisiin työssäoloehdon syyskuun alusta 2024 lukien voimaan tulleista muutoksista johtuvat muutokset, ja pykälän otsikko muutettaisiin. Voimassa olevan pykälän 3 ja 4 momentti siirrettäisiin 10 a §:ään, joka muutettaisiin kokonaan.

Pykälän 1 momentin mukaan työssäoloehdon voi menettää, jos on poissa työmarkkinoilta ilman hyväksyttävää syytä yli kuusi kuukautta. Tällaisen poissaolon jälkeen työssäoloehdon tarkastelujakso alkaa siitä, kun henkilö on poissaolon jälkeen mennyt työhön tai aloittanut yritystoiminnan. Momenttiin tehtäisiin yhdistelmävakuutuksesta johtuva muutos. Lisäksi, yleistukilakiin liittyen, momenttia muutettaisiin siten, että työttömyyspäivärahan sijasta säännös koskisi ansiopäivärahaa. Muilta osin momentti ja sen soveltamiskäytäntö säilyisivät ennallaan.

Pykälän 2 momentissa määriteltäisiin, milloin henkilö on työmarkkinoilla. Momentti vastaisi pääosin voimassa olevan 2 momentin ensimmäistä virkettä. Nykytilaa vastaavasti, palkansaaja olisi työmarkkinoilla aina silloin, kun työ on sellaista, että se voidaan lukea työssäoloehtoon (esimerkiksi työssäoloehtoa kertyy vähintään niin kutsuttu puolikas työssäoloehtokuukausi). Pelkästään se, että henkilön työ- tai virkasuhde on voimassa, ei kuitenkaan jatkossakaan tarkoittaisi, että hän olisi työmarkkinoilla. Näin ollen jatkossakaan henkilö ei olisi työmarkkinoilla esimerkiksi perhevapaalla ollessaan.

Yritystoimintaa harjoittava henkilö puolestaan on työmarkkinoilla silloin, kun yritystoiminta on 5 luvun 7 §n mukaan työssäoloehtoon luettavaa ja myös silloin, kun yritystoiminta on 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettua päätoimista ja työttömyyspäivärahan saamisen estävää yritystoimintaa. Jälkimmäisessä tilanteessa yrittäjä voi siis olla työmarkkinoilla, vaikka yritystoiminta ei olisi yrittäjän työssäoloehtoa kerryttävää ja myös, vaikka hän ei olisi lainkaan YEL-vakuutettu. Omaa työtä tekevä henkilö on puolestaan työmarkkinoilla silloin, kun oma työ on niin sitovaa, että se on 2 luvun 4 §:n 4 momentin mukaan esteenä työttömyyspäivärahan saamiselle. Jos oma työ on niin satunnaista tai vähäistä, ettei se estäisi työttömyyspäivärahan saamista, ei henkilö ole työmarkkinoilla, ellei hän ole samalla työnhakijana työvoimaviranomaisessa.

Voimassa olevan 2 momentin mukaan palkansaaja on työmarkkinoilla myös sinä aikana, jolloin palkkatuettua työtä ei voida lukea työssäoloehtoon. Tältä osin säännöksessä viitataan 5 luvun 4 a §:n 1 momenttiin. Kyseinen pykälä on kumottu lailla 396/2024. Nykyisin palkkatuetun työn huomioimisesta työssäoloehdossa säädetään lain 5 luvun 4 §:n 3 momentin 3 kohdassa ja 4 §:n 4 momentissa. Tältä osin pykälää muutettaisiin korjaamalla säännös viittaamaan lain 5 luvun palkkatuettua työtä koskevan 4 §:n 3 momentin 3 kohtaan ja pykälän 4 momenttiin. Lisäksi henkilö on työmarkkinoilla silloin, kun hän on työllistymistä edistävässä palvelussa tai työttömänä työnhakijana työvoimaviranomaisessa. Näistä työmarkkinoilla olon tilanteista muodostettaisiin ehdotettuun 2 momenttiin luettelo, mikä selkeyttäisi säännöstä.

Pykälän 3 momentti vastaisi pääosin voimassa olevan pykälän 2 momentin jälkimmäistä virkettä, joka koskee hyväksyttäviä syitä olla pois työmarkkinoilta. Esityksessä kuitenkin ehdotetaan, että työskentelyapuraha voisi jatkossa kerryttää ansiopäivärahan edellytyksenä olevaa työssäoloehtoa joko osana yhdistelmävakuutusta tai itsenäisenä yrittäjätulona. Toiminta ei voi olla samaan aikaan sekä työssäoloehtoa kerryttävää työmarkkinoilla olemista että toimintaa, joka on peruste olla pois työmarkkinoilta. Näin ollen esityksessä ehdotetaan, että 3 momentiksi siirtyvästä hyväksyttävien syiden luettelosta poistettaisiin apurahakausi. Työskentelyapurahakausi ei jatkossa olisi hyväksyttävä syy olla pois työmarkkinoilta, vaan se olisi työmarkkinoilla oloa myös henkilölle, joka ei ole vakuuttanut työskentelyapurahaa.

Hyväksyttävänä syynä olla pois työmarkkinoilta on vakiintuneesti pidetty sellaista perhehoitajana toimimista, joka estäisi työttömyysetuuden saamisen. Kyse on päätoimisesta omassa työssä työllistymisestä. Koska perhehoitajalle maksettava hoitopalkkio olisi jatkossa tuloa, joka voitaisiin ottaa huomioon esityksessä ehdotetussa ansiopäivärahan yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdossa, myöskään päätoiminen omassa työssä työllistyminen perhehoitajana ei jatkossa olisi hyväksyttävä syy olla pois työmarkkinoilta. Vastaavasti kuin edellä työskentelyapurahan osalta on todettu, kyseessä olisi työmarkkinoilla olo myös silloin, kun henkilö ei ole vakuuttanut perhehoidon hoitopalkkiota yhdistelmävakuutuksessa. Omaishoitajien osalta esityksessä ei ehdoteta muutosta, joten omaishoitajien kohdalla vakiintunut soveltamiskäytäntö ei muuttuisi.

10 a §.Jälkisuoja ja työssäoloehdon voimassaolo. Pykälä muutettaisiin kokonaisuudessaan ja siihen tehtäisiin yhdistelmävakuutuksesta ja palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen erillisyydestä luopumisesta johtuvat muutokset. Samalla pykälän otsikko muutettaisiin.

Voimassa olevassa pykälässä säädetään niin kutsutusta palkansaajan ja yrittäjän jälkisuojasta. Pykälän 1 momentin mukaan, jos palkansaajakassasta yrittäjäkassaan siirtynyt jää työttömäksi ennen kuin hän on täyttänyt yrittäjän työssäoloehdon, hänellä on oikeus siihen työttömyyspäivärahaan, joka hänelle maksettaisiin, jos hän olisi edelleen palkansaajakassan jäsen. Pykälän 2 momentin mukaan, jos yrittäjäkassasta palkansaajakassaan siirtynyt jää työttömäksi ennen kuin hän on täyttänyt palkansaajan työssäoloehdon, hänellä on oikeus siihen työttömyyspäivärahaan, joka hänelle maksettaisiin, jos hän olisi edelleen yrittäjäkassan jäsen. Näiden momenttien mukaista jälkisuojaa sovelletaan, jos henkilö on kassasta erottuaan kuukauden kuluessa liittynyt toiseen työttömyyskassaan.

Ansiopäivärahan myöntää ja maksaa se työttömyyskassa, jossa henkilö ajankohtaisesti on jäsenenä. Näin ollen yrittäjän ansiopäivärahaa voidaan maksaa palkansaajia vakuuttavasta työttömyyskassasta ja palkansaajan ansiopäivärahaa puolestaan yrittäjiä vakuuttavasta työttömyyskassasta. Jälkisuojaan perustuvaan yrittäjän ansiopäivärahaan liittyy lisäksi yrittäjäkassan rahoitusvastuu etuusmenosta, ja jos yrittäjäkassa maksaa palkansaajan ansiopäivärahaa, se voi saada tästä syntyvään etuusmenoon Työllisyysrahaston rahoitusosuuden, vaikka tätä rahoitusosuutta ei makseta sen maksamiin yrittäjän ansiopäivärahoihin.

Esityksessä ehdotettava yhdistelmävakuutuksen ansiopäiväraha edellyttää muutoksia jälkisuojasääntelyyn. Muutostarpeita syntyy myös siitä, että jaosta palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin luovuttaisiin. Jatkossa jälkisuoja ulottuisi palkansaajan ja yrittäjän ansiopäivärahojen lisäksi myös yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahaan. Lisäksi jälkisuojan kaltainen turva tuotaisiin koskemaan myös tilanteita, joissa palkansaajasta yrittäjäksi tai päinvastoin siirtyvän taikka palkansaajasta tai yrittäjästä yhdistelmävakuutetuksi tai päinvastoin siirtyvän ei tarvitsisi vaihtaa työttömyyskassaa työskentelyn muutosten vuoksi, jos hänen työttömyyskassansa järjestää myös uuden työllistymisen tavan vakuutusta ja henkilö vaihtaa työttömyyskassan jäsenyytensä muuttunutta työllistymistään vastaavaksi.

Alla olevassa taulukossa 13 on kuvattu työskentelyn muutoksia.

Taulukko 13.Työllistymisen muutokset ja työttömyyskassan jäsenyys

Pykälän 1 momentti vastaisi voimassa olevaa 1 momenttia kuitenkin niin, että siihen tehtäisiin muutokset, jotka johtuvat yhdistelmävakuutuksesta ja siitä, että jaosta palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin luovuttaisiin. Käytännössä 1 momentin säännös merkitsisi palkansaajan työssäoloehdon täyttäneen osalta että jälkisuojaan perustuva oikeus palkansaajan työssäoloehtoon perustuvaan ansiopäivärahaan olisi oikeus sellaisella työttömyyskassassa vakuutetulla henkilöllä, joka on aiemmin ollut vakuutettu työttömyyskassalaissa tarkoitettuna palkkatyöntekijänä ja joka on tällöin täyttänyt palkansaajan työssäoloehdon, ja joka on siirtynyt joko yrittäjäksi tai yhdistelmävakuutetuksi, ja jää työttömäksi ennen kuin hän on täyttänyt yrittäjän tai yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon työttömyyskassan jäsenenä.

Pykälän 2 momentin mukaan jälkisuojaan perustuva oikeus yrittäjän työssäoloehtoon perustuvaan ansiopäivärahaan olisi oikeus sellaisella työttömyyskassassa vakuutetulla henkilöllä, joka on aiemmin ollut vakuutettu työttömyyskassalaissa tarkoitettuna yrittäjänä ja joka on tällöin täyttänyt yrittäjän työssäoloehdon, ja joka on siirtynyt joko palkansaajaksi tai yhdistelmävakuutetuksi, ja jää työttömäksi ennen kuin hän on täyttänyt palkansaaja tai yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon työttömyyskassan jäsenenä.

Pykälän 3 momentti sisältäisi vastaavan säännöksen yhdistelmävakuutetun osalta. Momentin mukaan yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoon perustuvaan ansiopäivärahaan on oikeus sellaisella työttömyyskassassa vakuutetulla henkilöllä, joka on aiemmin ollut vakuutettu työttömyyskassalain 3 §:ssä tarkoitettuna yhdistelmävakuutettuna ja joka on tällöin täyttänyt yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon, ja joka:

1) on siirtynyt työttömyyskassalaissa tarkoitetuksi palkkatyöntekijäksi ja jää työttömäksi ennen kuin hän on täyttänyt palkansaajan työssäoloehdon palkkatyöntekijöitä vakuuttavan työttömyyskassan jäsenenä; tai

2) on siirtynyt työttömyyskassalaissa tarkoitetuksi yrittäjäksi ja jää työttömäksi ennen kuin hän on täyttänyt yrittäjän työssäoloehdon yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan jäsenenä.

Pykälän 4 momentti vastaisi voimassa olevan 10 §:n 3 momenttia kuitenkin niin, että siinä huomioitaisiin yhdistelmävakuutus ja se, että kassajaon purkamisen vuoksi henkilö voi saman kassan sisällä siirtyä eri perusteella (palkkatyöntekijä, yrittäjä, yhdistelmävakuutettu) perusteella vakuutetuksi. Lisäksi huomioitaisiin mahdollisuus säilyttää jälkisuoja liittymällä uudelleen samaan työttömyyskassaan, josta on eronnut.

Pykälän 5 momentti koskisi sitä, kuinka pitkään palkansaajan jälkisuojaan perustuva etuusoikeus voi säilyä. Jos palkansaajana vakuutettu palkansaajia vakuuttavan työttömyyskassan jäsen on työskennellyt yrittäjänä yli 18 kuukautta tai jos hän on yrittäjänä vakuutettuna yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan jäsenenä täyttänyt yrittäjän työssäoloehdon taikka yhdistelmävakuutettuna jäsenenä yhdistelmävakuutettuja vakuuttavassa työttömyyskassassa olisi täyttänyt yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon, hänelle ei myönnettäisi palkansaajan ansiopäivärahaa ennen kuin hän on yritystoiminnan jälkeen täyttänyt palkansaajan työssäoloehdon ollessaan palkansaajana vakuutettu. Tällöin työssäoloehdon tarkastelujakso alkaisi siitä, kun henkilö yritystoiminnan jälkeen on mennyt palkkatyöhön. Palkansaajan jälkisuojan soveltamiskäytäntö ei muuttuisi siltä osin kuin kyse on yrittäjänä työskentelemisestä taikka yrittäjän työssäoloehdon täyttämisestä.

Pykälän 6 momentti koskisi sitä, kuinka pitkään yrittäjän jälkisuojaan perustuva etuusoikeus voi säilyä. Momentin mukaan yrittäjän työssäoloehdon täyttäneen henkilön oikeus yrittäjän ansiopäivärahaan päättyy, jos hän siirtyy palkansaajana vakuutetuksi työttömyyskassan jäseneksi ja täyttää palkansaajia vakuuttavan työttömyyskassan jäsenenä palkansaajan työssäoloehdon tai jos hän siirtyy yhdistelmävakuutettuna vakuutetuksi yhdistelmävakuutettuja vakuuttavan työttömyyskassan jäseneksi ja jäsenenä yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon. Jos tällainen henkilö palaa yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan jäseneksi, yrittäjän työssäoloehdon tarkastelujakso alkaa siitä, kun henkilö on uudelleen liittynyt työttömyyskassaan. Momentti vastaisi pääosin voimassa olevan 10 §:n 4 momenttia kuitenkin niin, että siinä huomioitaisiin myös se, että jaosta palkansaajia vakuuttaviin työttömyyskassoihin ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin esitetään luovuttavaksi.

Pykälän 7 momentti koskisi yhdistelmävakuutetun jälkisuojaan perustuvan etuusoikeuden säilymistä. Momentin mukaan yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon täyttäneen henkilön oikeus yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahaan päättyy, jos hän siirtyy palkansaajana vakuutetuksi palkansaajia vakuuttavan työttömyyskassan jäseneksi ja hän täyttää tällaisen jäsenyyden aikana palkansaajan työssäoloehdon. Vastaavasti oikeus päättyisi, jos hän siirtyy yrittäjänä vakuutetuksi yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan jäseneksi ja hän täyttää tällaisen jäsenyyden aikana yrittäjän työssäoloehdon. Yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon tarkastelujakso alkaisi siitä, kun henkilö on uudelleen liittynyt yhdistelmävakuutettuna työttömyyskassaan.

Pykälän 8 momentti sisältäisi informatiivisen säännöksen siitä, mikä työttömyyskassa maksaisi ansiopäivärahan näissä erilaisissa jälkisuojaa tai sen menettämistä koskevissa tilanteissa. Säännöksen mukaan ansiopäivärahan myöntää ja maksaa se työttömyyskassa, jossa henkilö on jäsenenä. Säännös vastaa voimassa olevaa 10 a §:n 4 momenttia.

12 a §.Yhdistelmävakuutetun oikeus ansiopäivärahaan. Pykälä on uusi. Pykälä koskisi yhdistelmävakuutetun oikeutta ansiopäivärahaan.

Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin yhdistelmävakuutukseen perustuvan ansiopäivärahan saannin edellytyksenä olevasta työttömyyskassan jäsenyyden vähimmäiskestosta. Ehdotuksen mukaan yhdistelmävakuutukseen perustuvaan ansiopäivärahaan olisi oikeus yhdistelmävakuutettuja vakuuttavan työttömyyskassan jäsenellä, joka on ollut yhdistelmävakuutettuna vähintään 12 edellistä kuukautta ja joka kalenterikuukausina, joina on ollut vakuutettuna, on täyttänyt 12 b §:n 1 momentin mukaisen työssäoloehdon.

Ehdotettu 12 kuukauden jäsenyysaika, eli vakuutettuna olemisen kesto, vastaa nykyistä palkansaajan jäsenyysehtoa. Kuten nykyisin palkansaajan työssäoloehdossa ja yrittäjän työssäoloehdossa, yhdistelmävakuutuksen kertymistä eli ehdotettua 12 kuukauden vakuutuksen voimassaoloa tarkasteltaisiin takautuvasti työttömyyden alkamisesta lukien.

12 b §.Yhdistelmävakuutetun työssäoloehto. Pykälä olisi uusi. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin ensinnäkin tarkastelujaksosta, jonka kuluessa yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoon luettavan työllistymisen tulisi kertyä. Tarkastelujakson pituus olisi 28 kuukautta. Toiseksi momentissa säädettäisiin työssäoloehdon täyttymiseen vaadittavien kuukausien määrästä, mikä olisi 12 työssäoloehtokuukautta. Kunkin työssäoloehtokuukauden tulisi kertyä tämän tarkastelujakson sisällä joko jaksoissa tai yhdenkestoisena työllistymisenä. Työssäoloehto voisi kertyä rinnakkain tai vuorotellen harjoitetusta yritystoiminnasta ja yrittäjätulona vakuutettavasti perhehoitajana toimimisesta tai apurahatyöskentelystä ja palkkatyöstä. Siitä, millainen työllistyminen kerryttäisi yhdistelmävakuutuksen työssäoloehtoa säädettäisiin uudessa 12 c §:ssä.

Jotta kyse olisi yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdosta, monimuotoisen työllistymisen on pitänyt tosiasiassa toteutua. Vastaavasti kuten yrittäjätulon osalta jo jäseneksi liityttäessä edellytetään, että henkilön vakuutustulo on vähintään 1 200 euroa vuodessa, myös palkkatyön osalta edellytettäisiin, että palkkatuloa on maksettu bruttona vähintään 1 200 euroa työssäoloehtoon vaadittavien 12 työssäoloehtokuukauden aikana. Myös näistä tuloedellytyksistä säädettäisiin pykälän 1 momentissa. Kun työssäoloehdon täyttyminen tutkitaan, tutkitaan samalla myös, täyttääkö henkilön tosiasiallinen työllistyminen monimuotoisen työllistymisen edellytyksen. Tästä säädettäisiin 12 c §:ssä, joka koskee yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon kertymistä.

Joissakin tilanteissa voi olla, että henkilön arvio työllistymisensä monimuotoisuudesta osoittautuu vääräksi. Tällaista tilannetta kutsutaan työttömyysvakuutuksessa väärin vakuuttamiseksi. Pääsääntö on, että väärin vakuutetusta työstä ei kerry työssäoloehtoa. Voi myös olla, että hän työllistyy monimuotoisesti, mutta 1 momentin mukainen tulovaatimus ei täyty. Yhdistelmävakuutetun kohdalla voi myös syntyä esimerkiksi tilanne, jossa yritystoiminnassa työllistyminen päättyy ennakoimattomasti, ja hän ei työttömäksi jäädessään täytä yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoa, mutta hän täyttäisi palkansaajan työssäoloehdon yhdistelmävakuutettuna ollessaan. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin poikkeuksesta etuusoikeuteen näissä esimerkkitilanteissa.

Esityksen mukaan, jos yhdistelmävakuutettu jäisi työttömäksi, mutta hän ei työttömäksi jäädessään täytä yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoa, hänen ansiopäivärahaoikeutensa voisi määräytyä palkansaajia tai yrittäjiä koskevien säännösten perusteella. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että yhdistelmävakuutettu, joka jää työttömäksi ennen 12 yhdistelmävakuutetun työssäoloehtokuukauden täyttymistä ja näin ollen ei täytä yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoa, voisi saada ansiopäivärahaa yhdistelmävakuutettuna kertyneen ja sitä edeltävän joko palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdossa huomioitavan tulon perusteella.

Samoin ansiopäivärahaoikeus voisi syntyä yhdistelmävakuutettuna kertyneen pelkän palkansaajan työssäoloehtoa kerryttävän taikka pelkän yrittäjän työssäoloehtoa kerryttävän työssäoloehdon perusteella, jos osoittautuisi, että yhdistelmävakuutettu työttömyyskassan jäsen ei olekaan työllistynyt monimuotoisesti.

Lisäksi edellytettäisiin, että työttömyyskassa vakuuttaa työllistymistä, jonka mukaisesta työssäoloehdosta olisi kyse. Jos esimerkiksi monimuotoisen työllistymisen sijasta työssäoloehdon täyttymistä tutkittaisiin palkkatyön perusteella, ansiopäivärahaoikeuden syntyminen edellyttäisi, että työttömyyskassa vakuuttaa palkkatyöntekijöitä.

Etuusoikeuden syntyminen edellyttäisi jäsenyysehdon täyttymistä, ja vain tätä säännöstä sovellettaessa olisi mahdollista lukea yhteen jäsenyyttä esimerkiksi ensin palkansaajana ja sitten yhdistelmävakuutettuna. Tästä säädettäisiin pykälän 3 momentissa.

Siitä, miten yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto kertyisi ja kuinka vakuutetut tulot kohdistettaisiin, säädettäisiin uudessa 12 c §:ssä.

Jos ansiopäiväraha 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa perustuisi yksinomaan palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoon, työttömyyttä edeltävää yhdistelmävakuutuskautta ei enää voisi myöhemmin hyödyntää. Tällaisen etuusoikeuden alettua työssäoloehdon kerryttäminen alkaisi kokonaan alusta. Myöskään ansiopäivärahan määrässä ei huomioitaisi monimuotoisesta työllistymisestä saatua tuloa vaan ainoastaan työssäoloehdon mukainen tulo joko palkansaajana tai yrittäjänä.

Esimerkki:

A on ollut vakuutettuna palkansaajia vakuuttavassa työttömyyskassassa 1.1.2025 alkaen. Hän työllistyy osa-aikaisesti palkkatyössä (palkka 930 euroa kuukaudessa) ja aloittaa palkkatyön rinnalla yritystoiminnan. A vakuuttaa itsensä yrittäjien eläkelain mukaisesti 17.1.2028 alkaen, joka on maanantai. Hän hakee kyseisestä päivästä alkaen työttömyyskassansa jäsenyyttä yhdistelmävakuutettuna, ja hänet hyväksytään yhdistelmävakuutetuksi. Osa-aikatyö jatkuu samalla palkalla yritystoiminnan rinnalla.

A:n osa-aikatyö päättyy 31.8.2028 ja hän ilmoittautuu työnhakijaksi 1.9.2028 alkaen. Yhdistelmävakuutuksen jäsenyysehto, jota on alkanut kertyä 17.1.2028 alkaen, ei ole täyttynyt kyseiseen päivään mennessä, joten myöskään yhdistelmävakuutuksen työssäoloehto ei ole voinut täyttyä. Jos työvoimaviranomainen katsoo, että A:n yritystoiminta on sivutoimista, hänen ansiopäivärahansa perustuu palkansaajan työssäoloehtoon ja siinä huomioitavaan palkkatuloon. Yritystoiminnan vakuutustuloa ei huomioida ansiopäivärahan suuruutta laskettaessa, eivätkä kertyneet yhdistelmävakuutuksen työssäoloehtokuukaudet jää myöskään säästöön uuteen työssäoloehtoon, vaan A:n yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon kertyminen alkaa alusta 1.9.2028 alkaen.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin 28 kuukauden tarkastelujaksoa pidentävistä ajoista. Yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon tarkastelujaksoon sovellettaisiin mitä 3 §:n 3–5 momenteissa säädetään palkansaajan tarkastelujakson pidentämisestä. Vastaavasti kuin yrittäjän työssäoloehdossa, työssäoloehtoon ei luettaisi sellaisia yrittäjätulon kausia, jotka ovat sairausaikaa.

Tarkastelujakson pidentämistä koskevat tilanteet vastaisivat voimassa olevan lain mukaisia palkansaajan tarkastelujaksoa pidentäviä tilanteita lukuun ottamatta apurahakautta, joka esityksen mukaan voisi kerryttää työssäoloehtoa eikä näin ollen pidentäisi tarkastelujaksoa. Vastaavasti kuin palkansaajan ja yrittäjän työssäoloehdossa myös yhdistelmävakuutetun työssäoloehdossa tarkastelujaksoa pidennettäisiin ajalla, jonka henkilö on estynyt olemasta työmarkkinoilla, jos syynä tähän on:

1) sairaus, laitoshoito tai kuntoutus;

2) asevelvollisuus tai siviilipalvelus;

3) päätoimiset opinnot;

4) lapsen syntymä tai enintään 3-vuotiaan lapsen hoito;

5) muu näihin verrattava hyväksyttävä syy.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yrittäjän työssäoloehtoon ei lain 5 luvun 7 §:n perusteella lueta vakuutettua aikaa, joka on myös työkyvyttömyysaikaa. Vastaavasti myöskään yhdistelmävakuutuksessa vakuutettu yrittäjänä, työskentelyapurahan saajana tai perhehoitajana työllistyminen ei kerryttäisi työssäoloehtoa aikana, jona henkilö on ollut työkyvytön.

Tarkastelujaksoa pidennetään myös ajalla, jota ei 4 §:n 3 momentin 3 kohdan tai 4 §:n 4 momentin perusteella lueta työssäoloehtoon tai jona henkilö on työllistymistä edistävässä palvelussa. Lisäksi tarkastelujaksoa pidennetään ajalla, jona henkilö on hoitanut kansanedustajan tai ministerin tehtävää.

Jaksoa pidentävät syyt vastaisivat palkansaajan ja yrittäjän työssäoloehdon tarkastelujaksoa pidentäviä syitä. Tästä seuraa, että apurahakausi taikka työllistyminen perhehoitajana eivät pidentäisi tarkastelujaksoa, mutta omaishoitajana toimiminen voisi pidentää tarkastelujaksoa, vastaavasti kuin palkansaajan tai yrittäjän kohdalla. Kuten palkansaajan ja yrittäjän työssäoloehdossa, tarkastelujaksoa voitaisiin pidentää enintään seitsemän vuotta.

12 c §.Yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon kertyminen. Pykälä olisi uusi. Esityksen mukaan yhdistelmävakuutetun työssäoloehto voisi muodostua sekä palkansaajan työssäoloehdon kertymisessä huomioitavista tuloista että yrittäjän työssäoloehdossa huomioitavasta vakuutustulosta. Lisäksi työssäoloehto voisi kertyä omassa työssä työskentelystä, kun kyse on perhehoitajana toimimisesta taikka työskentelyapurahalla työskentelystä. Vakuutettu voisi työskennellä palkansaajana ja yrittäjänä tai omassa työssä joko vuorotellen taikka rinnakkain.

Pykälän 1 momentin mukaan yhdistelmävakuutetun työssäoloehtokuukaudeksi luettaisiin kalenterikuukausi, jona yhdistelmävakuutetun 5 luvun 4 ja 4 b §:n mukaisesti huomioitu vakuutuksenalainen vakiintunut tulo (palkansaaja-asemassa tehtävä työ), yritystulona huomioitava tulo (yrittäjäasemassa tehtävä työ) ja muu vakuutettu tulo (työskentelyapuraha, perhehoidon hoitopalkkio) joko yksin tai näiden tulojen yhteenlaskettu määrä yhteensä on vähintään 4 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu työssäoloehtokuukauteen vaadittava määrä eli 930 euroa kuukaudessa vuonna 2025.

Palkansaajatulon osalta tulot huomioitaisiin kuten palkansaajan työssäoloehdossakin. Tulot huomioitaisiin pääsääntöisesti maksuperusteisesti, mutta tulojen huomioimista koskisivat vastaavat 4 b §:ssä säädetyt poikkeukset kuin palkansaajan työssäoloehdossakin. Yrittäjänä työllistyvä ei voisi saada hyväkseen sekä yrittäjien eläkelain mukaista tuloa ja samasta yritystoiminnasta mahdollisesti saamaansa palkkaa, sillä tällainen palkkatulo ei ole ansaittu palkansaaja-asemassa.

Kun palkansaajan työssäoloehtoa kerryttävään tuloon yhdistettäisiin yrittäjäasemassa tehtävän työn vakuutustuloa, vakuutustulo huomioitaisiin kohdistettuna kalenterikuukauteen. Tämä poikkeaisi yrittäjän työssäoloehdosta, jossa vakuutustulo huomioidaan kuukausittain eli se kohdentuu esimerkiksi ajalle 17.1.–16.2. Jos yhdistelmävakuutetun yrittäjän vakuutustulo tulisi voimaan kesken kalenterikuukauden, kyseiselle kuukaudelle kohdistettaisiin se osa vakuutustulosta, joka vastaa vakuutuksen voimassaolon ajalle kohdistuvia arkipäiviä. Kuukaudelle kohdistettava vakuutustulo saataisiin jakamalla vakuutuksen kalenterikuukausikohtainen määrä luvulla 21,5 ja kertomalla näin saatu summa arkipäivien (maanantaista perjantaihin) määrällä.

Työssäoloehdon tarkastelujaksoa aletaan ulottaa taaksepäin siitä päivästä, kun henkilön työnhakijaksi ilmoittautumista edeltänyt työsuhde tai päätoiminen yritystoiminta päättyi. Jos kyse on osa-aikatyöstä tai sivutoimisesta yritystoiminnasta, tarkastelujaksoa alettaisiin ulottaa taaksepäin siitä päivästä, joka edeltää henkilön työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautumista.

Esimerkki:

A on vakuuttanut palkkatuloaan työttömyyskassassa 1.1.2025 alkaen. Hän työllistyy osa-aikaisesti palkkatyössä (palkka 930 euroa kuukaudessa, palkka maksetaan työntekokuukauden viimeinen päivä) ja aloittaa palkkatyön rinnalla yritystoiminnan. A vakuuttaa itsensä yrittäjien eläkelain mukaisesti 17.1.2028 alkaen, joka on maanantai, vakuutustulolla 9 500 euroa vuodessa. Hän hakee kyseisestä päivästä alkaen työttömyyskassansa jäsenyyttä yhdistelmävakuutettuna, ja hänet hyväksytään yhdistelmävakuutetuksi. Vakuutustulo on sama kuin YEL-vakuutuksessa. Osa-aikatyö jatkuu aikaisemmalla palkalla yritystoiminnan rinnalla.

A:n osa-aikatyö päättyy 16.1.2029 ja hän ilmoittautuu työnhakijaksi 17.1.2029 alkaen. Yhdistelmävakuutuksen jäsenyysehto 12 kuukautta on alkanut kertyä 17.1.2028 ja on näin ollen täyttynyt työnhakijaksi ilmoittautumiseen mennessä.

Jos työvoimaviranomainen katsoo, että A:n yritystoiminta on sivutoimista, hänen ansiopäivärahansa perustuu yhdistelmävakuutuksen työssäoloehtoon, jos se on täyttynyt jäsenyysaikana. Tammikuun 2028 ja tammikuun 2029 ollessa vajaita kuukausia, näille kuukausille kohdistuva YEL:n mukainen vakuutustulo saadaan jakamalla kuukauden vakuutustulo luvulla 21,5 ja kertomalla näin saatu euromäärä arkipäivien määrällä eli vuoden 2028 osalta luvulla 11 ja vuoden 2029 osalta luvulla 12. Kun tammikuulle 2028 huomioidaan myös palkka, yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon tulorajaehto täyttyy. Ajalta tammikuu 2028 – tammikuu 2029 kertyy yhteensä 13 työssäoloehtokuukautta.

Jos A:n kohdalla tutkittaisiin vain palkansaajan työssäoloehtoa, ja 17.1.2028 olisikin alkanut kokoaikainen palkkatyö, jakajasta voitaisiin vähentää arkipäivät ajalta 1.-16.1.2028.

Koska kyse on yhdistelmävakuutuksesta, A:n 1.1.2025 eli jo ennen 17.1.2028 alkaneen osa-aikatyön tilanteessa tammikuun 2028 palkasta 930 euroa ei vähennetä jakajan päiviä. Ansiopäivärahan perusteeksi laskettavan tulon määrittelyssä huomioidaan palkka 930 euroa ja vakuutustulo tammi-joulukuulta 2028 sekä tammikuulta 2029. Tammikuun 2028 vakuutustuloksi tulee 9 500/12/21,5*11= 405 euroa.

Jotta kyse olisi yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdosta, monimuotoisen työllistymisen täytyy toteutua työssäoloehdon aikana. Vastaavasti kuten yrittäjätulon osalta edellytetään, että vakuutustulo on vähintään 1 200 euroa vuodessa, palkkatyön osalta edellytettäisiin, että palkkatuloa on maksettu bruttona vähintään 1 200 euroa työssäoloehtoon vaadittavien 12 työssäoloehtokuukauden aikana. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että työssäoloehdossa huomioitavan 12 kalenterikuukauden aikana voi esimerkiksi olla yksi sellainen kalenterikuukausi, jossa yhdistelmävakuutetulla, joka enimmäkseen työskentelee palkkatyössä, on myös muuta vakuutettua toimintaa kuin palkkatyötä, tai jos kyse on yhdistelmävakuutetusta, joka pääasiassa harjoittaa yritystoimintaa, hänellä on esimerkiksi vähintään yksi työssäoloehtokuukausi, joka kerryttäisi palkansaajan työssäoloehtoa. Toisaalta vaadittava 1200 euron tulo voi kertyä kahden tai useamman kuukauden aikana.

Kun työssäoloehdon kertymistä tutkitaan, jos kyse on yritystoiminnassa työllistymisen vakuuttamisesta, tutkitaan YEL-, MYEL- tai yrittäjän TyEL-vakuutuksen olemassaolo. Jos kyseinen eläkevakuutus on olemassa, tämä on riittävä selvitys monimuotoisesta työllistymisestä. Jos eläkevakuutusta ei ole, yritystoiminnan olemassaolo tutkitaan verotustietojen perusteella. Jos yritystoiminta ei ilmene verotustietojen perusteella, hakija voi esittää myös muuta luotettavaa selvitystä yritystoiminnastaan. Työskentelyapurahan kohdalla monimuotoisuus tutkitaan ensisijaisesti MYEL-vakuutuksen tietojen perusteella. Jos apurahaa ei koske MYEL-vakuuttamisvelvollisuus, monimuotoinen työllistyminen tutkitaan apurahapäätöksen perusteella. Perhehoitajana toimiminen tutkitaan tulorekisteritietojen perusteella.

Jos monimuotoisuutta tutkitaan palkkatyön osalta, se tehdään tulorekisteritietojen perusteella. Jos tuloja ei ilmene tulorekisteristä, mutta vakuutettu ilmoittaa työllistyneensä monimuotoisesti, noudatetaan, mitä muutoinkin noudatetaan palkkatietojen korjaamisessa. Tämä tarkoittaa, että palkkatiedot tulee ensisijaisesti korjata tulorekisteriin.

Tutkittaessa työllistymisen monimuotoisuutta työssäoloehtoon vaadittaviin, työttömyyttä välittömästi edeltäviin 12 kalenterikuukauteen ei tule tarkoitushakuisesti lisätä työssäoloehtoon vaadittavia 12 kuukautta edeltäviä kalenterikuukausia. Jos yhdistelmävakuutus on alkanut kesken kalenterikuukauden ja tiedot ovat tämän vuoksi käytettävissä esimerkiksi 12,5 kuukauden jäsenyysajalta, työttömyyskassan ei kuitenkaan tarvitse vähentää tarkastelusta kyseistä puolikasta kuukautta, vaikka se sijoittuisi tarkastelun vanhimpaan päähän. Tarkastelua ei sen sijaan pidä tehdä työssäoloehtoon vaadittavaan kalenterikuukausimäärään nähden ylipitkältä ajalta siinä tarkoituksessa, että monimuotoisuutta osoittavat vanhimmat kalenterikuukaudet voitaisiin myös huomioida. Soveltamiskäytäntö vastaisi palkansaajan ansiopäivärahan määrän laskentaa, jossa työssäoloehtoon ja sen vuoksi ansiopäivärahan perusteeksi luettavaan tuloon ei pidä huomioida 12 kalenterikuukauden jaksoa vanhempia kuukausia tarkoituksessa, että näin ansiopäiväraha määrittyy korkeammaksi kuin se uusimpien 12 kalenterikuukauden perusteella määrittyisi.

Jos työllistymisen monimuotoisuus ei toteudu 12 kalenterikuukauden työssäoloehdon aikana työttömyyden alkamisesta taaksepäin tarkasteltuna, henkilön oikeus ansiopäivärahaan voidaan tutkia palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdon perusteella. Tätä on kuvattu tarkemmin edellä 12 b §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa. Jos tämänkään myötä työssäoloehto ei täyty, oikeus etuuteen tutkitaan niin kutsutun jälkisuojan perusteella.

Työllistymisen monimuotoisuutta tutkittaessa on syytä huomioida, että edellä kuvatusta tarkoitushakuisuudesta ei ole kyse tilanteessa, jossa työttömyyden alkamista välittömästi edeltävät 12 kalenterikuukautta taikka osa näistä kalenterikuukausista eivät kerrytä lainkaan työssäoloehtoa. Jos esimerkiksi osa kalenterikuukausista ei täytä vaadittua 930 euron tulorajaa, työssäoloehtokuukausia ja näin ollen myös työllistymisen monimuotoisuutta osoittavia kuukausia tulee hakea myös vanhemmista kalenterikuukausista kuin työttömyyttä välittömästi edeltävien 12 kalenterikuukauden ajalta.

Pykälän 2 momentti koskisi yhdistelmävakuutettua, joka on eronnut työttömyyskassasta ja liittyy uudelleen työttömyyskassaan. Vastaavasti kuin palkansaajalla ja yrittäjällä, myös yhdistelmävakuutetulla, joka kassasta erottuaan kuukauden kuluessa liittyy uudelleen yhdistelmävakuutettuja vakuuttavaan työttömyyskassaan, hänen hyväkseen luettaisiin hänen aiemman jäsenyytensä aikana kerryttämänsä työssäoloehto ja vakuutettunaoloaika.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin asetuksenantovaltuudesta. Valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin tarkemmin yritystulon sekä perhehoitajan hoitopalkkion huomioimisesta yhdistelmävakuutetun työssäoloehdossa. Yritystulona huomioitaisiin työttömyyskassalain ehdotetun 3 a §:n mukaisesti vahvistettu yrittäjän eläkelaissa tai maatalousyrittäjän eläkelaissa tarkoitettu työtulo, työntekijän eläkelaissa tarkoitettu työansio tai muu vakuutustulo, jos henkilön työskentely ei ole edellä kuvatusti vakuutettu. Yrittäjän eläkelain mukaan vakuutettava tulo kattaa osan tilanteista, joissa on kyse työkorvauksesta. Maatalousyrittäjän eläkelain mukaan vakuutettava tulo puolestaan kattaisi osan yhdistelmävakuutuksessa vakuutettavasta työskentelyapurahatulosta.

Yhdistelmävakuutetun muuna vakuutettuna tulona huomioitaisiin perhehoitolaissa tarkoitetun hoitopalkkion verotettava määrä. Sen sijaan esimerkiksi näihin toimeksiantosuhteisiin liittyvät kustannusten korvaukset tai muut erät kuin hoitopalkkio eivät olisi yhdistelmävakuutuksessa vakuutettavaa tuloa.

Lisäksi yhdistelmävakuutuksessa huomioitaisiin työskentelyapuraha sekä (kuten edellä todetaan) maatalousyrittäjän eläkelaissa vakuutetun työtulon suuruisena että työskentelyapurahan kuukausikohtaisen määrän perusteella, jos apurahakausi ei täytä eläkevakuuttamisen rajoja. Muita apurahoja kuin tieteellistä tutkimusta tekevän tai taiteellista toimintaa harjoittavan saamia työskentelyapurahoja, ei huomioitaisi. Tällaisia muita apurahoja ovat erilaiset kuluapurahat kuten matka tai materiaalikustannuksiin myönnetyt apurahat ja esimerkiksi tilakustannuksiin myönnetty apuraha ja urheilijoiden apurahat. Tarvittaessa yhdistelmävakuutetulta voidaan edellyttää selvitystä apurahan käyttötarkoituksesta ja luonteesta ja työskentelyyn tarkoitetun apurahan osuudesta. Siltä osin kuin apuraha on vakuutettu maatalousyrittäjän eläkelain mukaisesti, eläkevakuutettua tuloa koskeva selvitys olisi katsottava riittäväksi selvitykseksi.

Myös työryhmälle myönnetty apuraha voitaisiin eräissä tilanteissa huomioida yhdistelmävakuutuksessa. Apurahan saaja voi jakaa apurahana saatuja varoja eteenpäin joko apurahana tai palkkana. Apurahana varoja voidaan jakaa vain niille henkilöille, jotka on nimetty apurahahakemuksessa tai -päätöksessä. Tällaisessa tilanteessa henkilö, joka saa työskentelyyn tarkoitettua apurahaa työryhmälle myönnetystä apurahasta, voisi kuulua yhdistelmävakuutuksen piiriin samalla tavalla kuin henkilökohtaisen työskentelyapurahan saaja.

Verohallinnon ohjeen mukaan, jos rahaa käytetään muun kuin apurahapäätöksessä mainitun henkilöstön palkkaamiseen, tällaiselle henkilölle maksettu osuus ei ole apurahaa vaan veronalaista palkkatuloa. Palkan maksajan pitää ilmoittaa tällainen suoritus tulorekisteriin. Vastaavasti myös yhdistelmävakuutuksessa tällaista tuloa pidettäisiin palkkatulona.

Myös työkorvaus voitaisiin huomioida yhdistelmävakuutuksessa. Siltä osin kuin kyse on sellaisesta työkorvauksesta, jonka perusteella työn suorittaja on velvollinen ottamaan yrittäjän eläkelain mukaisen vakuutuksen, se huomioitaisiin yrittäjän eläkelaissa vakuutetun työtulon suuruisena. Jos työn suorittaja ei ole eläkevakuutusvelvollinen yrittäjän eläkelain mukaisesti, työkorvaus huomioitaisiin maksetun suuruisena.

Lisäksi valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin edellä todetusta monimuotoisen työllistymisen osoittavasta tulonmuodostuksesta, jonka mukaan vähäisempää tulolajia olisi oltava vuodessa vähintään edellä mainittu 1 200 euroa vuodessa.

6 lukuTyöttömyyspäivärahan määrä ja kesto

5 §.Yrittäjän ansiopäivärahan perusteena oleva työtulo. Pykälän 1 momentin mukaan yrittäjän ansiopäiväraha määrätään sen työtulon perusteella, jonka mukaan yrittäjä on vakuuttanut itsensä yrittäjäkassassa yhteensä enintään 15 kuukauden ajan ennen työttömyyttä. Momentin ensimmäiseen virkkeeseen tehtäisiin työttömyyskassojen palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen jaon purkamisesta johtuva muutos. Jatkossa säännös koskisi sitä työtuloa, jonka mukaan yrittäjä on vakuuttanut itsensä yrittäjiä vakuuttavassa työttömyyskassassa.

Edelleen pykälän 1 momentin mukaan ansiopäivärahan perusteena olevaa työtuloa ei saa määrätä suuremmaksi kuin henkilön yrittäjän eläkelain ja maatalousyrittäjän eläkelain mukaan vahvistettu työtulo sekä työntekijän eläkelain mukainen työansio keskimäärin mainittuna aikana ovat yhteensä olleet. Jos työtuloa on edellä mainittuna aikana muutettu, päivärahan suuruuden perusteena oleva työtulo saadaan jakamalla vahvistettujen työtulojen yhteismäärä vastaavalla ajalla. Tällöin työtulon 20 prosenttia suurempaa korotusta ei otettaisi huomioon.

Yrittäjän eläkelakia on muutettu siten, että yrittäjän eläkelaissa säädetään nykyisin aiempaa sitovammin työtulon säännöllisestä seurannasta ja työtulon tarkistamisesta. Muutoksen tavoitteena oli, että yrittäjälle vahvistettava työtulo vastaa aiempaa paremmin lain edellyttämää työtulon tasoa myös yritystoiminnan jatkuessa. Tähän liittyvät muutokset tulivat voimaan 1.1.2023 lailla L 1157/2022, ja niitä sovelletaan työtulon vahvistamiseen, joka tehdään lain voimaantulon jälkeen.

Voimassa olevasta työttömyysturvalain 6 luvun 5 §:n 1 momentista seuraa, että tilanteessa, jossa henkilö on vakuuttanut itsensä työttömyyden varalle samalla työtulolla kuin hän on vakuutettu yrittäjän eläkelain mukaisesti, ja sanottua yrittäjän eläkelain mukaista tuloa korotetaan yli 20 prosenttia, työttömyyskassan jäsenen ansiopäivärahan määrässä ei huomioitaisi vastaavaa korotusta kuin eläketuloon on tehty. Tilanteessa henkilö voi päättää erottaa työttömyyskassassa vakuutetun työtulon eläkelain mukaisesta työtulosta, mikä ei ole suotavaa.

Tämän vuoksi esityksessä ehdotetaan, että yli 20 prosenttia oleva korotus voitaisiin poikkeuksellisesti ottaa huomioon silloin, jos taustalla on työeläkelaitoksen yrittäjän eläkelain (1272/2006) 112 a §:n mukainen työtulon tarkistaminen. Lisäksi edellytettäisiin, että yrittäjän työttömyyskassassa vakuuttama työtulo on ennen sanottua tarkistustakin vastannut yrittäjän eläkelain mukaan vahvistettua työtuloa.

6 §.Yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan perusteena oleva tulo. Pykälä olisi uusi. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin siitä, että yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan perusteena oleva tulo määrätään henkilön työssäoloehdossa huomioitaville työssäoloehtokuukausille kohdistuvan palkkatulon, yritystulon ja muun vakuutetun tulon yhteen lasketun määrän perusteella.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin palkkatulojen huomioimisesta ja 3 momentissa yritystulon tai muun vakuutetun tulon huomioimisesta.

Pykälän 2 momentin mukaan työssäoloehtokuukausille kohdistuminen tarkoittaisi palkkatulojen osalta pääasiassa maksuperusteista kohdentumista, mutta kohdentumisessa huomioitaisiin myös 5 luvun 4 b §:n poikkeukset.

Pykälän 3 momentin mukaan yritystulo sekä perhehoitajan hoitopalkkio vakuutettaisiin vuositulona, joka jaetaan tasan jokaiselle kuukaudelle. Yrittäjän eläkelain mukaan vakuutettua koskisi yritystulon muutoksen osalta vastaava tulon muutoksen enimmäismäärän rajoitus, jota sovelletaan yrittäjän ansiopäivärahan perusteena olevan tulon laskennassa ja jonka taustalla on tarve ehkäistä vakuutustulon jyrkkiä muutoksia tilanteessa, jossa työttömyyden alkaminen on odotettavissa. Näin ollen jos vakuutetulla on yrittäjän eläkelain mukainen vakuutus, työtulon 20 prosenttia suurempi korotus otetaan huomioon vain silloin, jos korotus johtuu työeläkelaitoksen yrittäjän eläkelain (1272/2006) 112 a §:n mukaisesta työtulon tarkistamisesta, ja henkilön työttömyyskassassa vakuuttama työtulo on vastannut yrittäjän eläkelain mukaan vahvistettua työtuloa ennen sanottua tarkistusta.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin, että yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan ansio-osaa määriteltäessä tuloon sovellettaisiin, mitä luvun 2 §:ssä säädetään päiväpalkasta.

Pykälän 5 momentti sisältäisi asetuksenantovaltuuden, joka tarkoitukseltaan vastaisi edellä 5 luvun 12 c §:n 3 momenttiin esitettyä valtuutta. Käytännössä ansiopäivärahan määrässä huomioitaisiin tulot, jotka huomioidaan myös yhdistelmävakuutetun työssäoloehdossa.

8 §.Päivärahakauden alkaminen alusta ja palkan uudelleenlaskeminen. Pykälä muutettaisiin kokonaisuudessaan.

Lain 7 §:ssä tarkoitettu enimmäismaksuaika, päivärahakausi, alkaa voimassa olevan työttömyysturvalain perusteella alusta, jos palkansaaja tai yrittäjä työttömyyspäivärahaoikeuden alkamisen jälkeen täyttää uudelleen työssäoloehdon. Esityksessä ehdotetaan, että myös yhdistelmävakuutetulla päivärahakausi voisi alkaa uudelleen alusta. Palkansaajia ja yrittäjiä vastaavalla tavalla päivärahakausi, eli enimmäismaksuaika, alkaisi uudelleen alusta, jos henkilö yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoon perustuvan työttömyyspäivärahaoikeuden alkamisen jälkeen täyttää kokonaan uudelleen yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon. Tästä säädettäisiin pykälän 1 momentissa. Muilta osin momentti säilyisi ennallaan.

Voimassa olevan pykälän 3 momentista tulisi pykälän 2 momentti. Momentti sisältää palkansaajan ansiopäivärahan määrää koskevan suojasäännöksen, jonka mukaan, jos palkansaaja on täyttänyt työssäoloehdon ennen 7 §:ssä tarkoitetun enimmäisajan täyttymistä, uusi ansiopäiväraha on vähintään 80 prosenttia palkansaajalle aikaisemmin maksetusta ansiopäivärahasta. Säännöksen mukaan siinä tarkoitettu vertailu tehdään täysimääräiseen luvun 2 §:n 1 momentin mukaisesti määräytyvään päivärahaan, eikä vertailtaviin päivärahoihin lueta lapsikorotuksia.

Yhdistelmävakuutuksesta säätämisen vuoksi säännöstä täsmennettäisiin siten, että sen soveltaminen edellyttää kaikkien seuraavien seikkojen toteutumista: 1) käynnissä olevan enimmäisajan täytyy perustua nimenomaan palkansaajan työssäoloehdon täyttymiseen eikä esimerkiksi yhdistelmävakuutuksen työssäoloehtoon, 2) uusi enimmäisaika olisi käynnistymässä nimenomaan palkansaajan työssäoloehdon täyttymisen perusteella ja 3) uusi enimmäisaika alkaisi vaikka aiempi enimmäisaika ei ole vielä kulunut loppuun.

Kyseessä olisi edellä todetusti säännöksen täsmentäminen, eikä se näin ollen aiheuttaisi muutosta vakiintuneeseen soveltamiskäytäntöön.

2 §.Velvollisuus tietojen antamiseen. Pykälän 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan työttömyysetuuden hakijan on annettava luvun 3 §:ssä tarkoitetun lausunnon antavalle yrittäjäkassalle lausunnon antamiseksi tarvittavat tiedot. Momenttiin tehtäisiin muutos, joka johtuu siitä, että jaosta palkansaajia vakuuttaviin työttömyyskassoihin ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin luovuttaisiin, ja lisäksi yhdistelmävakuutuksesta johtuva muutos. Muilta osin momentti säilyisi ennallaan.

3 §.Etuutta koskeva päätös. Pykälän 2 momentin mukaan työttömyyskassan on käsitellessään 5 luvun 7 §:n 3 momentin mukaista yrittäjän jälkisuojaa koskevaa asiaa, palkansaajakassan on ennen päätöksen tekemistä pyydettävä ja sillä on oikeus saada yrittäjäkassalta, jossa henkilö oli vakuutettuna, lausunto henkilön oikeudesta saada yrittäjälle myönnettävää ansiopäivärahaa ja ansiopäivärahan määrästä. Lisäksi momentissa säädetään menettelystä, jota tällaisessa jälkisuoja-asiassa on noudatettava. Momenttiin tehtäisiin muutokset, jotka johtuvat siitä, että jaosta palkansaajia vakuuttaviin työttömyyskassoihin ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin luovuttaisiin. Lisäksi momenttiin tehtäisiin yhdistelmävakuutuksesta johtuvat muutokset. Muilta osin momentti säilyisi ennallaan.

1 b §.Kansaneläkeindeksillä tehtävä tarkistus.Pykälän 1 momentissa säädetään palkansaajan työssäoloehdon mukaisten tulorajojen tarkistamisesta kansaneläkeindeksillä. Säännöksen mukaan kyseisiä, lain 5 luvun 4 §:n 1 momentissa mainittuja määriä tarkistetaan vuosittain tammikuun alusta lukien kansaneläkeindeksistä annetussa laissa tarkoitetulla kansaneläkeindeksillä. Momenttia muutettaisiin siten, että sitä sovellettaisiin myös lain 5 luvun 12 c §:n 1 momentissa tarkoitettuun yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon määrään.

7.2

Työttömyyskassalaki

1 §.Työttömyyskassan tehtävä ja toimialue. Pykälän 1 momentissa säädetään työttömyyskassan tarkoituksesta. Voimassa olevan momentin mukaan työttömyyskassa on keskinäisen vastuun perusteella toimiva yhteisö, jonka jäseninä on joko palkkatyöntekijöitä (palkansaajakassa) tai yrittäjiä (yrittäjäkassa). Yhdessä voimassa olevan lain 2 §:n 2 momentin kanssa säännöksestä seuraa, että nykytilassa työttömyyskassat voivat vakuuttaa työllistymistä joko vain palkansaajana tai vain yrittäjänä. Tästä jaosta esitetään luovuttavan, ja työttömyyskassa voisi jatkossa vakuuttaa sekä palkkatyöntekijöitä eli palkansaajia että yrittäjiä. Lisäksi työttömyyskassa voisi jatkossa vakuuttaa monimuotoisesti työllistyviä eli yhdistelmävakuutettuja. Työttömyyskassa voisi kuitenkin jatkossakin päättää vakuuttaa joko vain palkansaajia tai vain yrittäjiä. Myös yhdistelmävakuutuksen järjestäminen kuuluisi työttömyyskassan päätäntävaltaan.

Momenttiin tehtäisiin palkansaajia tai yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen jaosta luopumisesta ja yhdistelmävakuutuksesta johtuvat muutokset.

Muilta osin momentti säilyisi ennallaan.

1 a §.Määritelmät. Pykälä on uusi, ja siinä säädettäisiin, mitä työttömyyskassalaissa tarkoitetaan palkkatyöntekijällä, yrittäjällä ja yhdistelmävakuutetulla.

Vastaavasti kuin voimassa olevan työttömyyskassalain 3 §:ssä säädetään, pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan palkkatyöntekijällä tarkoitettaisiin sellaista palkansaajaa, jonka toimeentulon on kokonaan tai osittain katsottava perustuvan toiselle tehtävästä työstä saatavaan palkkatuloon. Säännös vastaisi voimassa olevan 3 §:n 2 momenttia. Momentin 2 kohdan mukaan yrittäjällä tarkoitettaisiin työttömyysturvalain 1 luvun 6 §:ssä tarkoitettua henkilöä, jonka toimeentulon on katsottava kokonaan tai osittain perustuvan yritystoiminnasta saatavaan tuloon.

Momentin 3 kohdassa säädettäisiin, mitä yhdistelmävakuutetulla tarkoitettaisiin. Esityksen mukaan yhdistelmävakuutetulla tarkoitettaisiin ensinnäkin henkilöä, jonka toimeentulo perustuu sekä palkkatyöntekijänä että yrittäjänä toimimisesta saatavaan tuloon. Toiseksi yhdistelmävakuutetulla tarkoitettaisiin henkilöä, joka toimeentulo perustuu palkkatyöntekijänä tai yrittäjänä toimimisesta saatavaan tuloon taikka näiden yhdistelmään ja lisäksi muuhun tuloon, jonka perusteella henkilö voitaisiin pykälän 2 momentin perusteella vakuuttaa yrittäjänä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna yrittäjänä voitaisiin vakuuttaa myös henkilö, jonka toimeentulon on katsottava kokonaan tai osittain perustuvan työskentelyapurahaan, työkorvaukseen tai perhehoidosta annetussa laissa tarkoitettuun perhehoitajan hoitopalkkioon. Nämä tulot voitaisiin huomioida yrittäjätulona ensinnäkin, jos henkilö vakuuttaa itsensä yrittäjänä, ja toiseksi, jos henkilö vakuuttaa itsensä yhdistelmävakuutettuna, jolloin ne olisivat edelleen yrittäjätulona vakuutettavaa tuloa. Yhdistelmävakuutus edellyttäisi toisin sanoen jälkimmäisessä tilanteessa, että henkilöllä on myös vakuutettavaa palkkatuloa.

Vakiintunutta soveltamiskäytäntöä vastaavasti 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna palkkatyöntekijänä pidettäisiin sellaista palkansaajaa, jonka toimeentulon on kokonaan tai osittain katsottava perustuvan toiselle tehtävästä työstä saatavaan palkkatuloon. Voimassa olevassa säännöksessä tai sen esitöissä ei ole määritelty tarkemmin esimerkiksi tulorajaa kassan jäseneksi pääsylle. Säännöstä sovellettaessa on lähdetty siitä, että toimeentulo perustuu palkkatuloon ainakin silloin, kun työllistyminen, tuloperusteisen työssäoloehdon myötä työstä saatava palkkatulo, kerryttää palkansaajan työssäoloehtoa. Tämä tarkoittaa vähintään puolikkaan työssäoloehtokuukauden kertymistä, mikä edellyttää vähintään 465 euron bruttotuloa kuukaudessa vuonna 2025.

Palkansaajia vakuuttavan työttömyyskassan jäsenyyden hakeminen voi kuitenkin tulla ajankohtaiseksi jo esimerkiksi kuukautena, jona puolikkaan työssäoloehtokuukauden tuloraja ei vielä ylity. Näin voisi olla esimerkiksi silloin, jos toistaiseksi voimassa oleva työsuhde alkaisi kuukauden viimeisenä päivänä. Valmistelun aikana ei ole pidetty perusteltuna, että jäsenyys ei voisi alkaa työn alkamisen perusteella tällaisessa tilanteessa. Tämän vuoksi edelleenkään ei ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi säätää palkkatulolle tulorajaa, jonka täyttäminen olisi edellytys palkansaajakassan jäseneksi liittymiselle, eikä säännöksen soveltamiskäytäntöä ole tarkoitus muuttaa.

Lisäksi kun työssäoloehto kertyy maksuperusteisesti, soveltamiskäytännössä on pohdittu, voiko jäsenyys alkaa jo työsuhteen alkamispäivästä, vaikka ensimmäinen palkka maksettaisiin esimerkiksi seuraavana kalenterikuukautena ja työssäoloehtokin alkaa kertyä vasta palkanmaksukuukaudesta. Estettä ei ole sille, että jäsenyys voisi alkaa jo työsuhteen alkamispäivästä, mutta työssäoloehdon kertymiseen tällä ei ole vaikutusta.

Vakiintunutta soveltamiskäytäntöä vastaavasti 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna yrittäjänä pidettäisiin työttömyysturvalain 1 luvun 6 §:ssä tarkoitettua henkilöä, jonka toimeentulon on katsottava kokonaan tai osittain perustuvan yritystoiminnasta saatavaan tuloon. Tämä vastaisi voimassa olevan 3 §:n 1 momentin 3 virkettä.

Esityksessä ehdotetaan, että työskentelyapuraha ja perhehoidon hoitopalkkio voitaisiin vakuuttaa yrittäjätulona. Tässä tarkoituksessa pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että työttömyyskassan jäsenyyden ehtojen kannalta tarkasteltaessa yrittäjänä voitaisiin lisäksi vakuuttaa henkilö, jonka toimeentulon on katsottava kokonaan tai osittain perustuvan työskentelyapurahaan tai perhehoidosta annetussa laissa tarkoitettuun perhehoitajan hoitopalkkioon. Muutoksella ei olisi vaikutusta toiminnan työvoimapoliittiseen arviointiin.

Yrittäjänä voitaisiin lisäksi vakuuttaa henkilö, jonka toimeentulo edellä todetulla tavalla perustuu työkorvaukseen. Tällä tarkoitettaisiin julkisten alojen eläkelain (81/2016, jatkossa JuEL) mukaisesti vakuutettavia työkorvauksia. Muut työkorvaukset ovat yrittäjätuloa, joiden vakuuttaminen on yrittäjän eläkelain piirissä, ja joita saava henkilö on työttömyysturvalakia sovellettaessa yrittäjä. Näiden JuEL-vakuutettavien tulojen katsominen yrittäjätulona vakuutettavan tulon saamiseksi koskisi työttömyyskassan jäsenyysasioita ja lisäksi työttömyysturvalain 3–6 lukujen soveltamista kyseisten tuloerien osalta. Muutoksella ei olisi vaikutusta toiminnan työvoimapoliittiseen arviointiin.

Pykälän 1 momentin 3 kohdassa määritettäisiin, milloin henkilö voisi vakuuttaa itsensä yhdistelmävakuutettuna. Esityksen mukaan yhdistelmävakuutettuna pidettäisiin henkilöä, jonka toimeentulo muodostuu kokonaan tai osittain sekä palkkatulosta että yritystoiminnasta saatavasta tulosta. Esimerkiksi palkkatyöntekijän kohdalla osittaisella toimeentulon muodostumisella tarkoitetaan tässä yhteydessä sitä, että esimerkiksi osittain työtön henkilö voisi liittyä työttömyyskassan jäseneksi, kuten palkansaajakin voi liittyä työttömyyskassan jäseneksi, vaikka työ on osa-aikaista. Näin ollen esimerkiksi sovitellun työttömyysetuuden saaminen palkkatulon ja yritystoiminnasta saatavan tulon lisäksi ei estäisi yhdistelmävakuutuksen saamista.

Palkkatuloa ja yritystoiminnan tuloa yhdistävien lisäksi yhdistelmävakuutettuna itsensä voisi vakuuttaa henkilö, jonka toimeentulo katsotaan perustuvan joko palkkatuloon tai yritystoiminnasta saatavaan tuloon tai näiden yhdistelmään, ja joka lisäksi saa muuta pykälän 3 momentissa tarkoitettua tuloa, jonka perusteella hänet voitaisiin vakuuttaa yrittäjänä. Näillä tuloilla tarkoitetaan tuloa työskentelyapurahana tai perhehoidosta annetussa laissa tarkoitettuna perhehoitajan hoitopalkkiona taikka JuEL-vakuutettuna työkorvauksena.

2 §.Työttömyyskassan perustaminen. Pykälä koskee työttömyyskassan perustamista. Pykälän 2 momentissa säädetään asioista, jotka työttömyyskassan säännöissä on ainakin mainittava. Momenttia sovelletaan paitsi työttömyyskassaa perustettaessa myös sen toiminta-aikana.

Vaikka kaikki työttömyyskassat jo nykyisin lain 1 §:n nojalla määrittävät, vakuuttavatko ne palkansaajia vai yrittäjiä, tästä ei ole erikseen säännöstä työttömyyskassalain 2 §:n 2 momentissa. Käytännössä kuitenkin kaikki työttömyyskassat toteavat asian säännöissään.

Esityksessä ehdotetaan, että 2 §:n 2 momentin 2 kohdassa säädettäisiin jatkossa siitä, että säännöissä tulisi mainita, mille seuraavista ryhmistä työttömyyskassa tarjoaa jatkossa mahdollisuuden vakuuttaa tulot tai osan niistä työttömyyden varalle: palkkatyöntekijät, yrittäjät ja yhdistelmävakuutetut (vakuutettava toiminta).

Esitetyn 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädettäisiin, mitä työttömyyskassan 2 momentin 2 kohdassa mainitulla vakuutettavalla toiminnalla tarkoitettaisiin. Sillä tarkoitettaisiin jatkossakin työttömyysturvalain soveltamisalaan kuuluvien palkkatyöntekijöiden tai yrittäjien vakuuttamista. Lisäksi sillä tarkoitettaisiin jatkossa työttömyysturvalain soveltamisalaan kuuluvien yhdistelmävakuutettavien vakuuttamista.

Voimassa oleva 2 momentin 2 kohta sisältää säännöksen, jonka mukaan työttömyyskassan säännöissä on mainittava, mitkä ammatit tai työalat työttömyyskassan toiminta käsittää. Mahdollisuus rajata säännöissä ammatit tai työalat, joita työttömyyskassa vakuuttaa, siirrettäisiin uuteen 3 momenttiin sen toiseksi virkkeeksi. Mahdollisuus koskisi vain palkkatyötä. Säännöissä voitaisiin jatkossakin palkkatyön osalta edellyttää jäsenyyden ehtona myös jonkin ammattitutkinnon suorittamista. Jäsenyyden ehdoksi ei voida kuitenkaan asettaa muita edellytyksiä, esimerkiksi että palkansaajan on työskenneltävä tietyn työ-, toimi- tai virkaehtosopimuksen piirissä. Tältä osin ehdotus vastaa voimassa olevaa lakia ja sen soveltamiskäytäntöä.

Sekä vakuutettavaa toimintaa että palkkatyön osalta ammatteja tai työaloja koskeva rajaus tehtäisiin työttömyyskassan säännöissä. Koska sääntöjen muuttamisesta päättää työttömyyskassan kassankokous, työttömyyskassa voisi tarjota sekä palkansaajan että yrittäjän vakuutusta ja yhdistelmävakuutusta vain kassan kokouksen päätöksellä. Säännös mahdollistaisi sen, että työttömyyskassa voisi jatkossakin tarjota vain palkansaajan vakuutusta tai vain yrittäjän vakuutusta. Työttömyyskassa voisi myös päättää, että se tarjoaa näitä kumpaakin. Muita mahdollisia yhdistelmiä olisivat palkansaajavakuutus ja yhdistelmävakuutus tai yrittäjävakuutus ja yhdistelmävakuutus taikka palkansaaja- ja yrittäjävakuutus sekä yhdistelmävakuutus. Jatkossa kassan kokous voisi myös päättää, että työttömyyskassa luopuu jonkin vakuutuksen tarjoamisesta, eli että se supistaa toimintaansa ilman, että koko työttömyyskassan toiminta päättyisi.

Työttömyyskassan kannalta vakuutettavan toiminnan määrittäminen perustuisi siis kassan kokouksen päätökseen, eli muutos nykyiseen ei olisi työttömyyskassoille pakollista, eikä mahdollinen sääntömuutos sitoisi työttömyyskassaa pysyvästi.

Lisäksi 2 momenttiin lisättäisiin uusi 8 a kohta, joka sisällöltään vastaa voimassa olevan 3 §:n 6 momenttia. Mainitun 3 §:n 6 momentin mukaan, jollei kassan säännöissä ole toisin mainittu, kassan jäseneksi ottaminen on kassan hallituksen asia. Esityksen mukaan työttömyyskassan säännöissä olisi mainittava, kenellä on oikeus tehdä työttömyyskassan jäseneksi ottamista tai yhdistelmävakuuttamista koskeva päätös, jos päätösvalta delegoidaan muulle kuin kassan hallitukselle. Samoin säännöissä tulee mainita, jos päätösvalta hakemuksen hylkäämisestä, erottamisesta tai työttömyyskassalain mukaisen huomautuksen tai varoituksen antamisesta halutaan delegoida muulle kuin kassan hallitukselle. Koska kyseessä on viranomaispäätös, delegointia ei voida tehdä muulle kuin työttömyyskassan palveluksessa olevalle henkilölle.

Tämän lisäksi 2 momentin 13 kohtaa muutettaisiin siten, että jatkossa työttömyyskassan tulisi mainita säännöissään paitsi, miten yrittäjän vakuutukseen liittyvät varat, myös miten yhdistelmävakuutetun yrittäjätuloon perustuvaan vakuutukseen liittyvät varat käytetään, jos työttömyyskassa asetetaan konkurssiin tai se puretaan.

Uuden momentin lisäämisen vuoksi voimassa oleva pykälän 3 momentti siirtyisi 4 momentiksi. Samalla momenttia muutettaisiin niin, että siinä todettaisiin, että Vakuutusvalvontaviraston sijasta Finanssivalvonta vahvistaa työttömyyskassan säännöt. Viranomaisen nimen muuttaminen ajantasaiseksi ei muuta säännöksen soveltamiskäytäntöä.

3 §.Jäsenyyden ehdot. Pykälässä säädetään työttömyyskassan jäsenyyden ehdoista. Pykälä muutettaisiin kokonaisuudessaan.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin työttömyyskassan jäsenyyden yleisistä edellytyksistä. Momentin mukaan työttömyyskassan jäseneksi pääsisi ensinnäkin sen sääntöjen mukaiset edellytykset täyttävä työttömyysturvalain soveltamisalaan kuuluva palkkatyöntekijä. Yhdessä uuden 1 a §:n 1 momentin 1 kohdan kanssa momentin soveltaminen vastaisi nykytilaa. Toiseksi momentin mukaan työttömyyskassan jäseneksi pääsisi sen sääntöjen mukaiset edellytykset täyttävä työttömyysturvalain soveltamisalaan kuuluva yrittäjä, ja kolmanneksi yhdistelmävakuutettu. Myös yrittäjän ja yhdistelmävakuutetun osalta säännöksessä viitattaisiin uuteen 1 a §:ään. Toimeenpanossa säännös vastaisi voimassa olevan 1 momentin ensimmäistä ja toista virkettä yhdistelmävakuutettuja koskevalla jäsenkelpoisuudella täydennettynä.

Momenttiin siirrettäisiin myös voimassa olevan pykälän 8 momentin ensimmäinen virke työttömyyskassan jäsenyyden tosiasiallisesta alkamispäivästä. Säännöksen mukaan jäsenyys alkaisi siitä päivästä, josta alkaen henkilö on maksanut jäsenmaksunsa, aikaisintaan kuitenkin siitä päivästä, jona hän on kirjallisesti hakenut kassan jäsenyyttä. Momentin vakiintunut soveltamiskäytäntö ei muuttuisi. Voimassa olevaan momenttiin sisältyvä sääntely päätöksen antamisesta siirrettäisiin uuteen ehdotettuun 4 a §:ään.

Kuten nykyisin, työttömyyskassan ei pitäisi ottaa jäsenekseen henkilöä, joka ei kerrytä työssäoloehtoa joko palkansaajana, yrittäjänä tai jatkossa yhdistelmävakuutettuna. Näin ollen ei myöskään olisi perusteltua, että henkilö otettaisiin yhdistelmävakuutetuksi, jos hakemushetkellä ainoa vakuutettava tulo olisi palkkatyössä tai yrittäjätulona alle 930 euroa/kk. Henkilön yhdistelmävakuutuksen mukainen jäsenyys yhdistelmävakuutetun monimuotoisen työllistymisen perusteella voisi alkaa sellaisena kuukautena, jonka aikana monimuotoinen työllistyminen toteutuu. Lisäksi yhdistelmävakuutus voisi alkaa, jos palkansaajana tai yrittäjänä työttömyyskassan jäseneksi pääsevä henkilö jäsenyyden alkaessa ilmoittaa, että työllistyminen tulee myöhemmin olemaan monimuotoista joko rinnakkain tai ajallisesti toisiaan seuraavina jaksoina. Hänen ei tarvitsisi toisin sanoen osoittaa, että monimuotoinen työllistyminen on jo edeltävästi toteutunut. Näin menetellen työttömyyskassan jäseneksi ensimmäistä kertaa liittyvä voisi heti jäsenyyden alkamisesta lukien vakuuttaa itsensä yhdistelmävakuutettuna, vaikka liittymispäivänä hän täyttää jäsenyyden edellytykset esimerkiksi vain palkansaajana. Henkilö saa näin ollen hyväkseen jäsenyysaikaa myös ennen monimuotoisen työllistymisen, esimerkiksi apurahakauden, alkamista. Työssäoloehdon kertyminen edellyttäisi kuitenkin, että vakuutettu kokonaistulo ylittää työttömyysturvalain 5 luvussa säädetyn, mistä jäseneksi haluavaa tulee informoida.

Yhdistelmävakuutuksen saaminen ei siis edellyttäisi, että henkilö osoittaa jäsenhakemusta edeltävältä ajalta työllistymisensä olleen monimuotoista. Takautuvaa aikaa koskevan selvityksen tai jäsenyyden haluttua alkupäivää koskevan selvityksen sijasta työttömyyskassa perustaisi jäsenyyspäätöksen henkilön ilmoitukseen ajankohtaisesta tai tulevasta työllistymisen monimuotoisuudesta.

Pelkkä yhdistelmävakuutuksen olemassaolo ei kuitenkaan riitä siihen, että mahdollinen ansiopäiväraha aikanaan perustuu yhdistelmävakuutuksen jäsenmaksun mukaisiin tuloihin. Työssäoloehtoa tutkittaessa selvitettäisiin jäsenyysajan lisäksi myös, onko monimuotoinen työllistyminen tosiasiallisesti toteutunut. Jos esimerkiksi YEL-vakuutettu yrittäjä, jonka vakuutustulo on alle 15 128 euroa vuodessa (vuonna 2025) olisi vakuuttanut itsensä yhdistelmävakuutettuna tulevan palkkatyön perusteella, ja palkkatyössä toimiminen ei olisi toteutunut, työssäoloehdon täyttyminen ratkaistaisiin yksinomaan yrittäjän työssäoloehdon perusteella, kuten työttömyysturvalain 5 luvun 12 b §:ssä säädettäisiin. Samoin jäsenelle on kerrottava, että jos työttömyyskassa päättää tällaisessa tilanteessa yhdistelmävakuutuksen siksi, että monimuotoinen työllistyminen ei ole toteutunut, jäsenmaksua ei palauteta vakuutuksen päättämistä edeltävältä ajalta. Tästä säädettäisiin työttömyyskassalain 4 §:ssä. Tästä seuraa, että työttömyyskassoilla olisi velvollisuus selvittää yhdistelmävakuutetuksi hakeutuvalle omaan ilmoitukseen liittyvän jäseneksi pääsemisen vaikutukset.

Työttömyyskassan jäseneksi pääseminen edellyttää, että henkilö työllistyy työttömyyskassan sääntöjen edellyttämällä tavalla palkansaajana, yrittäjänä tai monimuotoisesti yhdistelmävakuutettuna. Jäseneksi ei pääsääntöisesti voi jatkossakaan liittyä työttömänä, perhevapaalla tai aikana, jolloin henkilö ei muusta syystä työllisty.

Rajoitukseen, jonka mukaan työttömyyskassaan ei voi liittyä työttömänä, on kuitenkin kaksi poikkeusta. Pykälän 2 momentti koskisi jäseneksi pääsyä tilanteessa, jossa työttömyyskassa, jossa työtön henkilö on jäsenenä, purkautuu taikka asetetaan konkurssiin taikka selvitystilaan. Näissä tilanteissa työtön kassan jäsen voisi liittyä toiseen työttömyyskassaan kuukauden kuluessa siitä, kun työttömyyskassa, jossa hän on jäsenenä, purkautuu taikka asetetaan konkurssiin tai selvitystilaan. Määräaika alkaa siitä kassan kokouksen päätöksestä, jolla kassa asetetaan selvitystilaan tai puretaan taikka siitä tuomioistuimen päätöksestä, jolla kassa asetetaan konkurssiin. Momentti vastaisi voimassa olevan 3 §:n 1 momentin 4 virkettä ja 9 momenttia. Koska säännöksen soveltaminen koskisi nykytilaa vastaavasti vain työttömyyskassan purkautumista tai sen asettamista konkurssiin taikka selvitystilaan, sitä ei sovellettaisi työttömään henkilöön, joka kuuluu sellaiseen työttömyyskassan vakuutuskantaan, jonka työttömyyskassa olisi päättänyt sulkea. Vakuutuskannan sulkemista koskeva säännös sisältyy ehdotettavan uuteen 54 c §:ään (Vakuutuskannan sulkeminen).

Pykälän 3 momentti sisältäisi säännöksen siitä, että työttömän henkilön oikeudesta päästä kassan jäseneksi säädetään lisäksi sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 883/2004 ja määrätään pohjoismaisessa sosiaaliturvasopimuksessa (SopS 54/2014). Momentti vastaisi voimassa olevan 3 §:n 1 momentin viimeistä virkettä pois lukien se, että kyseiset säännösviittaukset päivitettäisiin koskemaan voimassa olevaa asetusta ja sosiaaliturvasopimusta.

Pykälän 4 momentti koskisi muita työttömyyskassan jäseneksi pääsemisen ja jäsenenä pysymisen yleisiä edellytyksiä. Momentin mukaan jäseneksi pääsemisen tai jäsenenä pysymisen ehtona ei saisi olla, että henkilö, joka sinänsä täyttäisi yhdistelmävakuutettua koskevat edellytykset, myös vakuuttaisi itsensä yhdistelmävakuutettuna. Jos tällainen henkilö täyttäisi palkkatyöntekijänä tai yrittäjänä työttömyyskassan jäseneksi pääsemisen edellytykset, henkilö voisi jatkossakin valita vakuuttavansa itsensä vain palkkatyöntekijänä tai vain yrittäjänä. Tämä koskisi myös yrittäjänä vakuutettavia työskentelyapurahan saajia, perhehoidon hoitopalkkion saajia tai JuEL:n mukaisesti vakuutettuja työkorvauksen saajia. Valinta vakuuttaa kaikki työllistymisen lajit olisi toisin sanoen jäsenelle vapaaehtoista, eikä työttömyyskassa voisi säännöissään päättää vakuuttamisvelvollisuudesta toisin.

Voimassa olevan 3 §:n 3 momentissa säädetään, että työttömyyskassan jäseneksi pääsemisen ja jäsenenä pysymisen ehtona ei saa olla, että jäseneksi pyrkivä tai jäsenenä jo oleva kuuluu tai liittyy johonkin muuhun yhdistykseen, järjestöön tai yhteenliittymään. Pykälän 5 momentissa puolestaan säädetään, että työttömyyskassan jäsen ei saa samanaikaisesti olla jäsenenä toisessa työttömyyskassassa. Nämä säädökset muodostaisivat muutetun pykälän 4 momentin loppuosan. Säännösten vakiintunutta soveltamiskäytäntöä ei muutettaisi.

Voimassa olevan 3 §:n 4 momentin mukaan työttömyyskassan tulee kohdella jäseniä yhdenvertaisesti. Yhdenvertaisen kohtelun edellytyksestä ei enää säädettäisi työttömyyskassalaissa, sillä välillistä julkista hallintoa edustavana toimijana työttömyyskassan on toiminnassaan noudatettava hallintolain (434/2003) 2 luvussa säädettyjä hyvän hallinnon perusteiden mukaisia säännöksiä, hallintolain 6 §:ssä tarkoitettu tasapuolisuuden ja puolueettomuuden periaate mukaan lukien.

3 a §.Yhdistelmävakuutetun vakuutustulo muusta kuin palkkatyöstä. Pykälä on uusi, ja siinä säädettäisiin yrittäjätulona vakuutettavan tulon määrästä, jonka yhdistelmävakuutettu voisi vakuuttaa työttömyyskassassa. Koska yrittäjätuloa ei ole mahdollista saada täysin objektiiviseksi, lisäksi edellytettäisiin, että tämä sama vakuutustulo olisi myös yhdistelmävakuutetun yritystuloon perustuvan jäsenmaksun peruste.

Pykälän 1 momentin mukaan liittyessään jäseneksi työttömyyskassaan yhdistelmävakuutettuna (uusi jäsen) tai siirtyessään hakemuksesta jäsenyysaikana yhdistelmävakuutetuksi henkilön tulisi ilmoittaa työttömyyskassalle se yhdistelmävakuutuksessa vakuutettava yritystulo, jonka hän haluaa vakuuttaa ja johon kohdistuu yrittäjätulon jäsenmaksu muun jäsenmaksun lisäksi. Kuten edellä on todettu säännöstä sovellettaessa ei edellytettäisi, että yhdistelmävakuutettava monimuotoinen työllistyminen tosiasiassa toteutuu vakuutustuloa vahvistettaessa. Säännöstä sovellettaessa ei myöskään tarkasteltaisi henkilön mahdollista aiempaa työllistymishistoriaa tai sen monimuotoisuutta. Henkilöllä ei myöskään edellytettäisi olevan varmuutta tulevasta monimuotoisesta työllistymisestä.

Momentin 1 kohdan mukaan tuloa on henkilön yrittäjän eläkelain tai maatalousyrittäjän eläkelain eläkevakuutuksen mukainen työtulo taikka työntekijän eläkelain mukainen työansio. Koska työskentelyapuraha on maatalousyrittäjän eläkelain mukaista eläkevakuutettavaa tuloa, momentin 1 kohta koskisi myös apurahan saajia.

Momentin 2 kohta koskee sellaista yritystoiminnan ansiota, jota ei koske YEL- tai MYEL-vakuuttamisvelvollisuus. Kyse voi olla alle 4 kuukautta kestävästä toiminnasta yrittäjänä tai apurahan saajana tai sellaisesta toistaiseksi jatkuvasta toiminnasta, jossa työansio ei ylitä pakollisen eläkevakuutuksen rajaa. Näissä tilanteissa vakuutettava tulo voisi perustua henkilön omaan arvioon, ja sen olisi oltava vähintään 1 200 euroa vuodessa. Ansaintarajan tarkoitus on, että kaikkein vähäisintä ansaintaa ei vakuutettaisi, vaikka yhdistelmävakuutuksen tavoitteena onkin mahdollistaa monimuotoisesti työllistyvän tulojen nykyistä laajempi vakuuttaminen. Edelleen esityksen mukaan vakuutettava tulo voisi olla vuodessa enintään yrittäjän eläkelain 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu rahamäärä tai vastaava maatalousyrittäjän eläkelain rahamäärä vähennettynä 1 200 eurolla. Vakuutustulon ylärajan tavoitteena on ehkäistä tilannetta, jossa yrittäjän vakuutettava työtulo pyrittäisiin vahvistamaan vain aivan vähäisesti pakollisen YEL:n tai MYEL:n alapuolelle, millä voisi olla haitallista vaikutusta YEL- tai MYEL-vakuuttautumiseen.

Momentin 3 kohta koskisi perhehoitajan hoitopalkkion vakuuttamista. Yhdistelmävakuutuksessa olisi mahdollista vakuuttaa perhehoitolaissa tarkoitetun hoitopalkkion verotettava määrä. Sen sijaan esimerkiksi kulukorvausta ei olisi mahdollista vakuuttaa. Momentin 3 kohta koskisi myös sellaista työkorvausta, jota YEL-vakuuttamisvelvollisuus ei koske ja joka näin ollen ei tulisi vakuutettavaksi 1 tai 2 kohdan nojalla.

Pykälän 2 momentilla tarkennettaisiin vakuutettavan tulon määrää eräissä tilanteissa.

Ensinnäkin, jos henkilöllä on pakollinen yrittäjän eläkelain tai maatalousyrittäjän eläkelain mukainen vakuutus, joka täyttää yrittäjän työssäoloehdon kertymiseksi vaadittavan tulon, hän voisi valita vakuutettavan tulonsa määrän eläkevakuutettavasta tulosta poikkeavaksi. Esityksessä ehdotetaan, että tällaisessa tilanteessa henkilö voisi valita vakuutettavan tulon yrittäjän työssäoloehtoa kerryttävän vähimmäismäärän ja oman eläkelain mukaisen vahvistetun työtulonsa välillä. Tämä koskisi myös apurahansaajia ja YEL-vakuutettavan työkorvauksen saajia. Ehdotus vastaa nykytilaa, jossa jos henkilön yrittäjän eläkelain tai maatalousyrittäjän eläkelain mukaisen eläkevakuutuksen työtulonsa taikka työntekijän eläkelain mukainen työansionsa ylittää työttömyysturvalain 5 luvun 7 §:n 1 momentissa tarkoitetun määrän (15 208 euroa vuodessa vuonna 2025), henkilö voi valita vakuutustulon tämän työttömyysturvalaissa säädetyn vähimmäismäärän ja eläkevakuutuksen työtulonsa taikka työansionsa väliltä.

Momenttia ei sovellettaisi tilanteeseen, jossa henkilöllä on pakollinen YEL- tai MYEL-vakuutus, mutta yrittäjän työssäoloehdon kertymistä koskeva vakuutustulon vähimmäismäärä (15 208 euroa vuodessa vuonna 2025) ei ylity. Jos siis henkilön yrittäjän eläkelain tai maatalousyrittäjän eläkelain mukainen työtulo olisi vuoden 2025 tasossa vähintään 9 208,43 mutta alle 15 208 euroa vuodessa, yhdistelmävakuutetun vakuutettavaksi tuloksi vahvistettaisiin eläkevakuutuksen mukaisen työtulon tai työntekijän eläkelain mukaisen työansion määrä. Näissä tilanteissa henkilöllä ei toisin sanoen olisi mahdollisuutta valita työttömyyskassassa vakuutettavan tulonsa määrää. Tämä koskisi myös apurahansaajia ja työkorvauksen saajia.

Pykälän 3 momentti koskisi vakuutustulon voimassaoloa. Esityksen mukaan vakuutustulo määrättäisiin kullekin kalenterivuodelle erikseen. Vakuutustuloa voisi kuitenkin muuttaa kesken vuoden.

4 §.Huomautus, varoitus ja kassasta erottaminen. Pykälä sisältää säännökset työttömyyskassalain jäsenyysasioissa sovellettavista seuraamuksista, joita ovat huomautus, varoitus ja työttömyyskassasta erottaminen, sekä jäsenmaksuista tilanteissa, joissa jäsenyys päättyy. Lisäksi pykälän 4 momentissa säädetään työttömyyskassalain mukaisista seuraamuksista annettuja päätöksiä koskevasta muutoksenhakumenettelystä. Pykälän 3 momenttiin tehtäisiin muutos, joka johtuu ehdotuksesta luopua rajoituksesta, jonka mukaan työttömyyskassa voi vakuuttaa joko vain palkkatyöntekijöitä tai vain yrittäjiä. Muilta osin momentti säilyisi ennallaan.

Muilta osin pykälään ei kohdistu muutostarpeita. Pykälän 1 momentin mukaiset seuraamukset eli huomautus, varoitus ja kassasta erottaminen koskisivat voimassa olevan sanamuotonsa perusteella myös yhdistelmävakuutettua, jos momentissa säädetyt edellytykset täyttyisivät, eikä siihen näin ollen kohdistu yhdistelmävakuutuksesta johtuvaa muutostarvetta.

Samoin pykälän 2 momentissa tarkoitettu kassasta erottaminen jäsenmaksun laiminlyönnin perusteella koskisi sanamuotonsa mukaan myös yhdistelmävakuutettua.

Edellä on todettu, että 3 momenttiin tehtäisiin vain tekninen muutos. Valmistelun yhteydessä on pyritty arvioimaan, miten nykytilassa työttömyyskassa erottaa pysyvästi sen vakuuttamalta alalta pois siirtyneen palkansaajajäsenen, ja ennakoimaan, miten pysyvä alalta pois siirtyminen voisi koskea yhdistelmävakuutettuja. Vakiintuneen soveltamiskäytännön mukaan pysyvästi palkansaajakassan vakuuttamalta alalta katsotaan pois siirtyneeksi ainakin henkilö, joka on ottanut vastaan toistaiseksi voimassa olevan työsuhteen alalla, jota työttömyyskassa ei vakuuta. Tähän verraten yhdistelmävakuutetun voitaisiin katsoa siirtyneen pysyvästi pois monimuotoisesta työllistymisestä, jos esimerkiksi palkkatyötä ja perhehoitajan hoitopalkkiota yritystulona vakuuttava ilmoittaisi, että hän ei enää aio ottaa vastaan palkkatyötä. Vastaavasti erottaminen olisi mahdollista esimerkiksi, jos yksinomaan yrittäjiä ja yhdistelmävakuutettuja vakuuttavassa työttömyyskassassa myös yhdistelmävakuutuksen valinnut yrittäjä pysyvästi siirtyisi yksinomaan palkansaajaksi.

4 a §.Päätöksen antaminen. Pykälä on uusi. Siihen siirrettäisiin voimassa olevan 3 §:n 8 momentin jälkimmäinen virke päätöksen antamisesta. Lukuun ottamatta yhdistelmävakuutuksesta johtuvaa teknistä muutosta säännös ja sen soveltamiskäytäntö säilyisi ennallaan, ja vakiintunutta soveltamiskäytäntöä sovellettaisiin myös yhdistelmävakuutusta koskevaan asiaan.

19 §.Jäsenmaksut. Pykälä muutettaisiin kokonaisuudessaan.

Voimassa oleva pykälän 1 momentin ensimmäinen virke sisältää säännöksen siitä, minkä suuruiseksi työttömyyskassan jäsenmaksu tulee määrätä. Säännöksen mukaan jäsenmaksut on määrättävä siten, että niitä palkansaajakassassa yhdessä valtionosuuden, ansiopäivärahan saajan kotikunnan rahoitusosuuden ja Työllisyysrahaston osuuden kanssa ja yrittäjäkassassa yhdessä valtionosuuden ja ansiopäivärahan saajan kotikunnan rahoitusosuuden kanssa voidaan pitää riittävinä kassan sitoumusten täyttämiseen. Esitetty 1 momentti vastaisi voimassa olevan momentin ensimmäisen virkkeen alkua sillä muutoksella, että säännöksessä ei enää puhuttaisi palkansaajakassoista, vaan se koskisi työttömyyskassoja, jotka rajaavat toimintansa koskemaan yksinomaan palkansaajia. Lisäksi momenttiin tuotaisiin viittaus tasoitusrahastoa koskevaan 20 §:ään.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan jäsenmaksusta, ja se vastaisi voimassa olevan 19 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen loppua sillä muutoksella, että säännöksessä ei enää puhuttaisi yrittäjäkassoista, vaan se koskisi työttömyyskassoja, jotka rajaavat toimintansa koskemaan yksinomaan yrittäjiä. Lisäksi momenttiin tuotaisiin viittaus tasoitusrahastoa koskevaan 20 §:ään.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin sekä palkansaajia että yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen ja yhdistelmävakuutusta järjestävien työttömyyskassojen jäsenmaksusta. Esityksen mukaan, jos työttömyyskassa järjestää jäsenilleen sekä palkansaajien että yrittäjien vakuutusta taikka jos se järjestää jäsenilleen yhdistelmävakuutusta joko yksinään, yhdessä palkansaajan vakuutuksen tai yrittäjän vakuutuksen kanssa taikka joka järjestää kaikkia kolmea vakuutusta, jäsenmaksut on määrättävä siten, että palkansaajatulon ja yrittäjän vakuutustulon vakuuttamisen jäsenmaksut ovat toisistaan erilliset. Lisäksi jäsenmaksun tulee olla riittävä tulonlähteisiin perustuvasta ansio-osasta ja niistä syntyviin toimeenpanokustannuksiin perustuvien sitoumusten täyttämiseen. Lisäksi momenttiin tuotaisiin viittaus tasoitusrahastoa koskevaan 20 §:ään.

Kuvio 5.Ansiopäivärahan ja sen rahoitusvastuiden muodostuminen

Kuvion yritystulolla tarkoitetaan sitä tuloa, jonka henkilö on vakuuttanut työttömyyskassassa.

Voimassa olevan pykälän 1 momentin toinen virke koskee jäsenmaksun vahvistamista. Säännös siirtyisi pykälän 4 momentiksi. Momentti vastaisi voimassa olevaa säännöstä. Sen mukaan jäsenmaksut vahvistaa Finanssivalvonta kassan tekemän esityksen pohjalta ottaen huomioon, mitä lain 20 §:ssä säädetään tasoitusrahastosta ja 20 a §:ssä säädetään työttömyyskassan taloudellisen aseman tervehdyttämissuunnitelmasta.

Pykälän 5 momentti sisältäisi asetuksenantovaltuuden. Valtuuden mukaan jäsenmaksun vahvistamisen yleisistä perusteista säädetään tarkemmin asetuksella. Valtuus tarkennettaisiin niin, että yleisistä työttömyyskassan taloudellisen aseman perusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Tämä vastaisi voimassa olevaa valtioneuvoston asetuksen 9 §:ää, joka koskee selvityksiä, jotka työttömyyskassan on esitettävä jäsenmaksuhakemusta tehdessään. Hakiessaan jäsenmaksun vahvistamista Finanssivalvonnalta työttömyyskassan on liitettävä hakemukseensa seuraavaa vuotta koskeva talousarvio sekä laskelma jäsenmaksun riittävyydestä huomioon ottaen työttömyyskassan maksamat etuudet, hallintokulut, jäsenten työllisyyden tukemisesta aiheutuvat kustannukset ja siirrot tasoitusrahastoon ja, jos työttömyyskassa haluaa jäsenmaksua vahvistettaessa huomioitavaksi taloutensa tervehdyttämissuunnitelman myös sanottu suunnitelma. Asetusta tulisi muuttaa niin, että säännöksessä huomioidaan muutostarpeet, jotka johtuvat yhdistelmävakuutuksesta sekä siitä, että jako palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin purettaisiin.

19 b §.Varojen erillisyys. Pykälä on uusi ja siinä säädettäisiin työttömyyskassan varojen erillisyydestä silloin, jos työttömyyskassa järjestää sekä palkansaajan että yrittäjän vakuutusta tai yhdistelmävakuutusta. Esityksen mukaan työttömyyskassan olisi pidettävä palkkatuloina vakuutettaviin tuloihin ja yrittäjätulona vakuutettaviin tuloihin kohdistuvat varat ja velat sekä tuotot ja kulut toisistaan erillään. Erillään pito on tarpeen myös erillisten jäsenmaksujen määrittelyn (ehdotettu 19 §:n 2 momentti) ja tasoitusrahaston erillisyyttä koskevan säännöksen (ehdotettu 20 §:n muutos) takia.

Varojen ja velkojen sekä tuottojen ja kulujen erillään pitämisestä voitaisiin tarvittaessa antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Tästä säädettäisiin pykälän 2 momentissa.

Asetuksenantovaltuutuksen lisäksi Finanssivalvonta voisi antaa tarkempia määräyksiä varojen erillisyydestä työttömyyskassan tuloslaskelmassa. Menettely vastaisi Finanssivalvonnan työttömyyskassojen määräys- ja ohjekokoelmassa (3/2021) jo huomioitua määräystä kassan pääasiallisen toimintaan nähden erillisten työllisyyttä tukevien palveluiden kulujen kirjaamisesta tuloslaskelmaan. Näin ollen tuloslaskelmassa palkkatyön vakuuttamiseen kirjattaisiin kaikki ne kulut, joita kassa on käyttänyt sen järjestämiseen ja yrittäjätulon vakuuttamiseen kirjattaisiin sen järjestämisestä syntyvät kulu. Tämä jako koskisi myös järjestämisestä syntyviä tietojärjestelmien kuluja ja kassan oman henkilöstön erillisiin tehtäviin liittyvän työpanoksen kuluja.

20 §.Tasoitusrahasto. Pykälä muutettaisiin kokonaan ja siihen tehtäisiin palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen erillisyydestä luopumisesta ja yhdistelmävakuutuksesta johtuvat muutokset.

Voimassa olevan pykälän 1 momentti sisältää yleisen velvoittavan säännöksen työttömyyskassan tasoitusrahastosta. Säännöksen mukaan työttömyyskassalla tulee olla tasoitusrahasto, johon vuotuinen ylijäämä siirretään. Tasoitusrahaston tarkoitus on kassan rahoituksen ja maksuvalmiuden turvaaminen sekä vuosien välisten jäsenmaksuvaihteluiden tasaaminen. Ehdotettu 1 momentti vastaisi voimassa olevaa säännöstä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin vain palkkatyöntekijöitä vakuuttavan työttömyyskassan tasoitusrahaston vähimmäismäärästä ja sen enimmäismäärästä. Tällaisella työttömyyskassalla tulisi olla tasoitusrahastossa vähintään vuoden kassan omalla vastuulla olevaa etuusmenoa, hallintokulua ja jäsenten työllisyyden tukemisesta aiheutuvaa kustannusta vastaava määrä. Lisäksi työttömyyskassa voisi kerätä tasoitusrahastoa enintään neljän vuoden kassan omalla vastuulla olevaa etuusmenoa, hallintokuluja ja jäsenten työllisyyden tukemisesta aiheutuvaa kustannusta vastaavan määrän.

Pykälän 3 momentti koskisi vain yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan tasoitusrahastoa. Tasoitusrahastossa tulisi olla vähintään kahden ja puolen vuoden kassan omalla vastuulla olevaa etuusmenoa, hallintokulua ja jäsenten työllisyyden tukemisesta aiheutuvaa kustannusta vastaava määrä. Lisäksi työttömyyskassa voisi kerätä tasoitusrahastoa enintään seitsemän vuoden kassan omalla vastuulla olevaa etuusmenoa, hallintokulua ja jäsenten työllisyyden tukemisesta aiheutuvaa kustannusta vastaavan määrän.

Pykälän 2 ja 3 momentti vastaisivat voimassa olevan pykälän 2 ja 3 momenttia.

Pykälän 4 momentti olisi uusi ja se koskisi työttömyyskassoja, jotka vakuuttavat sekä palkkatyöntekijöitä että yrittäjiä. Esityksessä ehdotetaan, että tällaisella työttömyyskassalla tulisi olla 2 ja 3 momenteissa tarkoitetut erilliset tasoitusrahastot palkkatyötä koskevan vakuutuksen järjestämiseen ja rahoittamiseen ja yritystuloa koskevan vakuutuksen järjestämiseen ja rahoittamiseen. Jos työttömyyskassa järjestää jäsenilleen yksinomaan yhdistelmävakuutusta, sillä tulisi vastaavasti olla nämä kaksi erillistä tasoitusrahastoa. Samoin työttömyyskassalla tulisi olla nämä kaksi erillistä tasoitusrahastoa silloin, jos se järjestää yhdistelmävakuutusta yhdessä palkansaajan vakuutuksen kanssa tai jos se järjestää yhdistelmävakuutusta yhdessä yrittäjän vakuutuksen kanssa taikka jos se järjestää kaikkia kolmea vakuutusta.

Sanamuodoltaan tarkennettu pykälän 5 momentti vastaisi voimassa olevan pykälän 4 momenttia, jonka mukaan tasoitusrahastosta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Voimassa olevan valtioneuvoston asetuksen 10 §:n mukaan Finanssivalvonta huomioi tasoitusrahaston suuruutta arvioidessaan työttömyyskassan esittämän sen omalla vastuulla olevan etuusmenoa, hallintokustannusta ja jäsenten työllisyyden tukemisesta aiheutuvaa kustannusta koskevan arvion. Asetusta tulisi muuttaa niin, että säännöksessä huomioidaan yhdistelmävakuutuksesta seuraavat muutostarpeet.

20 a §.Taloudellisen aseman tervehdyttämissuunnitelma. Pykälä muutettaisiin kokonaisuudessaan.

Pykälän 1 momenttiin tehtäisiin tekniset muutokset, jotka johtuvat yhdistelmävakuutuksesta ja siitä, että jako palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin purettaisiin. Muilta osin momentti säilyisi ennallaan.

Pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, joka koskisi vakuutuskannan luovuttamiseen liittyvää tervehdyttämissuunnitelmaa, ja sitä sovellettaisiin, jos 54 a §:ssä tarkoitetun vakuutuskannan luovuttamisen yhteydessä vastaanottavan työttömyyskassan 20 §:ssä tarkoitettu tasoitusrahasto ei luovuttamisen yhteydessä siirtyvien varojen huomioimisen jälkeen täytä edellä 20 §:ssä säädettyä tasoitusrahaston vähimmäismäärää. Näissä tilanteissa työttömyyskassan olisi vakuutuskannan luovuttamista koskevan suunnitelman liitteenä toimitettava Finanssivalvonnalle sen hyväksyttäväksi työttömyyskassan vastaanotettavaa kantaa koskeva taloudellisen aseman tervehdyttämissuunnitelma. Tervehdyttämissuunnitelmassa on osoitettava, että työttömyyskassan 20 §:ssä tarkoitettu tasoitusrahasto jäsenmaksutuottoa lisäämällä tai muulla keinoin kolmen vuoden kuluessa suunnitellun vakuutuskannan luovuttamisajankohtaa seuraavan vuoden alusta lukien saavuttaa tasoitusrahaston vähimmäistason.

Pykälään lisättävän uuden 2 momentin vuoksi sen voimassa oleva 2 momentti siirtyisi 3 momentiksi.

21 §.Tukikassa. Pykälän 1 momenttiin tehtäisiin muutokset, jotka johtuvat siitä, että jaosta palkkatyöntekijöitä ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin luovuttaisiin.

Pykälän 1 momentin mukaan kaikki palkansaajakassat kuuluvat tukikassaan. Jäsenkassat suorittavat tukikassalle jäsenmaksuna Finanssivalvonnan vahvistaman määrän jäsentä kohti vuodessa siten, että tukikassan varat riittävät lain 22 §:n 2 momentin mukaiseen tasoitukseen.

Esityksen mukaan tukikassaan kuuluisivat kaikki palkkatyöntekijöitä vakuuttavat työttömyyskassat. Jäsenenä voisi olla myös sellainen työttömyyskassa, joka palkkatyöntekijöiden lisäksi vakuuttaa yrittäjiä tai yhdistelmävakuutettavia. Jos työttömyyskassa vakuuttaa yksinomaan yrittäjiä tai jos se vakuuttaa yksinomaan yhdistelmävakuutettavia taikka jos se vakuuttaa sekä yrittäjiä että yhdistelmävakuutettavia, työttömyyskassa ei kuuluisi tukikassaan.

Tukikassan jäsenmaksu puolestaan määräytyisi palkkatyöntekijänä vakuutettujen jäsenten määrän perusteella. Jäsenmaksussa ei siis huomioitaisi vakuutettuja, jotka ovat yhdistelmävakuutettuja taikka jotka ovat yrittäjiä, vaikka palkkatyöntekijöitä vakuuttava työttömyyskassa vakuuttaisi myös näihin ryhmiin kuuluvia.

22 §.Kassan vajauksen täyttäminen. Pykälässä säädetään työttömyyskassan tilinpäätöksen osoittaman vajauksen täyttämisestä. Pykälä muutettaisiin kokonaisuudessaan.

Pykälän 1 momentin mukaan, jos työttömyyskassan tilinpäätös osoittaa vajausta, käytetään sen täyttämiseen tasoitusrahastosta enintään 50 prosenttia. Pykälä vastaisi voimassa olevan pykälän 1 momenttia.

Pykälän 2 momentti koskee nykyisin palkansaajakassoja. Siihen tehtäisiin muutokset, jotka johtuvat yhdistelmävakuutuksesta ja siitä, että jako palkkatyöntekijöitä ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin purettaisiin. Esityksen mukaan, jos palkkatyöntekijöitä vakuuttavan työttömyyskassan palkansaajan ansiopäivärahaa koskeva tulos osoittaisi 1 momentissa tarkoitetun tasoitusrahaston enimmäiskäytön jälkeen edelleen vajausta, vajaus saataisiin täyttää 21 §:ssä tarkoitetun tukikassan varoista. Ehtona tukikassan varojen käytölle olisi toisin sanoen se, että työttömyyskassa voi 21 §:n perusteella kuulua tukikassaan.

Edelleen momentissa säädettäisiin, mikä osa vajauksesta on sellaista, että tukikassan varoja voitaisiin käyttää sen täyttämiseen. Vajauksen olisi tullut syntyä pelkän palkkatyön vakuuttamisesta eli palkansaajan ansiopäivärahamenosta, eikä siinä huomioitaisi sellaisen palkkatyön vakuuttamista, joka on osa yhdistelmävakuutettujen etuusmenoa.

Lisäksi momentissa säädettäisiin tukikassan varojen enimmäiskäytöstä. Tukikassan varoja voitaisiin yhden kalenterivuoden aikana käyttää enintään puolet niiden määrästä kassojen vajausten suhteessa. Tältä osin säännös vastaisi nykytilaa.

Pykälän 3 momentti koskisi nykytilaa vastaavasti palkansaajan ansiopäivärahamenosta syntyneen vajauksen täyttämistä silloin, jos sitä ei voida täyttää 1 ja 2 momentissa mainitulla tavalla. Näissä tilanteissa vajaus täytettäisiin valtion varoista kassalle myönnettävällä lisäosuudella.

Pykälän 4 momentti sisältäisi poikkeuksen eri vakuutuskantojen rahoituksen erillisyyteen. Käytännössä kyse olisi siitä, että yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahamenon palkkaan perustuvasta osuudesta syntyvä vajaus voitaisiin kattaa palkkatuloon kohdistuvasta tasoitusrahastosta, mutta tämän lisäksi, poikkeuksena varojen erillisyyteen, esityksen mukaan, myös muusta kuin palkkatyön vakuuttamisesta syntyvä vajaus saataisiin täyttää palkkatyön vakuuttamiseen liittyvistä varoista. Käytännössä siis, jos palkkatyöntekijöitä vakuuttava työttömyyskassa vakuuttaa myös 1 a §:n 1 momentin 2 kohdassa tai 2 momentissa tarkoitettuja yrittäjiä tai 1 a §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja yhdistelmävakuutettuja, yrittäjätulon vakuuttamisesta syntyvä alijäämä voidaan kattaa palkkatyön vakuuttamisen varoista. Tällöin palkkatyön vakuuttamiseen syntyvän alijäämän täyttämiseen ei sovelleta mitä 2 ja 3 momentissa säädetään vajauksen täyttämisestä. Säännös merkitsisi käytännössä sitä, että katettaessa yrittäjätulon vakuuttamisen vajausta palkkatulon vakuuttamisen varoista, tästä syntyvää palkkatulon vakuuttamisen vajausta ei katettaisi tukikassan varoista eikä valtion varoista.

Pykälän 5 momentti koskisi vajauksen täyttämistä siltä osin kuin se ei tule täytetyksi 1–4 momentissa tarkoitetulla tavalla. Säännös koskisi ensinnäkin nykytilaa vastaavasti yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan sellaista vajausta, jota 1 ja 4 momentin mukaan ei voida täyttää työttömyyskassan tasoitusrahastosta. Tämän lisäksi säännös koskisi vajausta, joka on syntynyt yhdistelmävakuutettuja vakuuttavassa työttömyyskassassa, ja joka perustuu yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahamenoon, ja jota ei voida kattaa 1 momentin perusteella palkkatulon vakuuttamisen tai yrittäjätulon vakuuttamisen varoista, eikä 4 momentin perusteella palkkatulon vakuuttamisen varoista 1 momentin rajoituksen vuoksi. Näissä tilanteissa vajaus siirrettäisiin täytettäväksi kassan varoista seuraavan vuoden tilinpäätöksessä. Käytännössä tällaisessa tilanteessa vajaus tulisi huomioida työttömyyskassan jäsenmaksussa.

23 §.Kassan varojen käyttäminen. Pykälässä säädetään työttömyyskassan varojen käyttämisestä. Säännöksen mukaan varoja ei saa käyttää muihin tarkoituksiin kuin työttömyyskassan maksettavaksi säädettyjen etuuksien, jäsenten työllisyyden tukemisesta aiheutuvien kustannusten sekä kassan tarpeellisten hallintokulujen suorittamiseen. Säännöstä täydennettäisiin viittauksella varojen erillisyyttä koskevaan 19 b §:ään. Säännös koskisi työttömyyskassoja, jotka järjestävät jäsenilleen useampaa kuin yhtä vakuutuslajia.

25 §.Yrittäjän ansiopäivärahan rahoittaminen. Voimassa oleva pykälä koskee yrittäjäkassan maksamien etuuksien rahoitusta. Pykälän sisällön vuoksi ja siksi, että jako palkkatyöntekijöitä ja yrittäjiä vakuuttaviin työttömyyskassoihin ehdotetaan purettavaksi, pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi, ja se koskisi yrittäjän ansiopäivärahan rahoittamista. Pykälän 1 momenttiin tehtäisiin tekninen muutos.

Pykälän 3 momentti koskee yrittäjäkassan maksaman palkansaajan ansiopäivärahan rahoitusta. Kyse on työttömyysturvalain niin kutsutun jälkisuojan perusteella maksettavasta ansiopäivärahasta tilanteessa, jossa henkilölle on syntynyt oikeus palkansaajan ansiopäivärahaan, ja hän siirryttyään yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan jäseneksi jää työttömäksi ennen kuin yrittäjän työssäoloehto on täyttynyt. Tällaiseen ansiopäivärahaan yrittäjiä vakuuttava työttömyyskassa saa voimassa olevan työttömyyskassalain nojalla Työllisyysrahastolta vastaavan rahoitusosuuden kuin palkansaajia vakuuttava työttömyyskassa saisi.

Momentti kumottaisiin ja palkansaajan jälkisuojaan perustuvan ansiopäivärahan rahoituksesta säädettäisiin uudessa 25 b §:ssä.

25 a §.Yrittäjän jälkisuojaan perustuvan ansiopäivärahan rahoitus. Pykälä koskee palkansaajakassan maksamien yrittäjäetuuksien rahoitusta (jälkisuoja). Pykälään ja sen otsikkoon tehtäisiin muutokset, jotka johtuvat palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen erillisyyden purkamisesta.

Pykälän 1 momentin mukaan, jos palkansaajakassa maksaa yrittäjän jälkisuojan perusteella jäsenelleen yrittäjän ansiopäivärahaa, etuuteen maksettaisiin valtionosuutena ja ansiopäivärahan saajan kotikunnan rahoitusosuutena tämän lain 25 §:n 1 ja 2 momentissa määritelty osuus. Momentti vastaa voimassa olevaa 25 a §:n 1 momenttia.

Pykälän 2 momentti koskisi etuuden maksavan työttömyyskassan rahoitusosuutta yrittäjän jälkisuojaan perustuvasta ansiopäivärahasta. Voimassa olevan säännöksen mukaisesti osuus olisi 5,5 prosenttia ansiopäivärahasta, jollei säännöksen 1 momentista muuta johdu. Momentti vastaisi voimassa olevaa 25 a §:n 2 momenttia.

Pykälän 3 momentin mukaan se yrittäjiä vakuuttava työttömyyskassa, jonka jäsenenä yrittäjän jälkisuojan taustalla oleva työssäoloehto on täyttynyt, rahoittaisi kunkin maksetun ansiopäivärahan sekä 1 ja 2 momentin mukaisten määrien erotuksen. Momentti vastaisi voimassa olevaa 25 a §:n 3 momenttia.

25 b §.Palkansaajan jälkisuojaan perustuvan ansiopäivärahan rahoitus. Pykälä on uusi, ja se koskisi palkansaajan jälkisuojaan perustuvan ansiopäivärahan rahoitusta. Sen mukaan työttömyyskassan työttömyysturvalain 5 luvun 10 a §:n 1 momentissa tarkoitetun palkansaajan jälkisuojan nojalla maksamien päivärahojen rahoitukseen sovellettaisiin, mitä työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 4 §:ssä säädetään ansiopäivärahojen rahoituksesta. Pykälä vastaisi voimassa olevan 25 §:n 3 momenttia.

25 c §.Yhdistelmävakuutetun jälkisuojaan perustuvan ansiopäivärahan rahoitus. Pykälä on uusi. Esityksen mukaan, jos työttömyyskassa maksaisi ansiopäivärahaa yhdistelmävakuutetun työttömyysturvalain 5 luvun 10 a §:n 3 momentissa tarkoitetun jälkisuojan nojalla, näiden ansiopäivärahojen rahoitukseen sovellettaisiin, mitä työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 4 b §:ssä säädetään yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahojen rahoituksesta. Ansiopäivärahaa maksavan työttömyyskassan rahoitusosuus olisi 5,5 prosenttia kustakin työttömyyspäivärahasta, jollei 1 momentista muuta johdu. Se työttömyyskassa, jonka jäsenenä etuuden saaja olisi viimeksi täyttänyt työttömyysturvalain 5 luvun 12 b §:ssä tarkoitetun yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon, rahoittaisi kunkin maksetun ansiopäivärahan sekä 1 ja 2 momentin mukaisten määrien erotuksen.

26 §.Osuudet hallintokuluista. Pykälän 2 momentissa säädetään Työllisyysrahaston palkansaajakassoille maksamasta hallintokuluosuudesta, joka on 2 euroa jokaista ansiopäivärahapäätöstä kohden. Kyseinen hallintokuluosuus maksetaan palkansaajia vakuuttavalle työttömyyskassalle riippumatta siitä, perustuuko ansiopäiväraha palkansaajan työssäoloehtoon vai onko kyse palkansaajakassan maksamasta yrittäjän jälkisuojaan perustuvasta yrittäjän ansiopäivärahasta. Toisaalta hallintokuluosuutta ei nykytilassa makseta yrittäjäkassalle, vaikka se maksaisi ansiopäivärahaa palkansaajan jälkisuojan perusteella.

Esityksessä ehdotetaan, että työttömyyskassojen jaosta palkansaajakassoihin ja yrittäjäkassoihin luovuttaisiin. Tämän vuoksi Työllisyysrahaston hallintokuluihin kohdistuva rahoitusosuus tulee kohdentaa uudelleen.

Esityksessä ehdotetaan, että Työllisyysrahaston hallintokuluosuus kohdennettaisiin palkansaajan ansiopäivärahaa koskeviin päätöksiin. Sitä ei kuitenkaan maksettaisi silloin, jos palkansaajan ansiopäivärahaa maksetaan työttömyysturvalain 5 luvun 10 a §:n 1 momentissa tarkoitetun palkansaajan jälkisuojan perusteella. Hallintokuluosuus ei myöskään kohdistuisi yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahaa koskeviin päätöksiin, eikä – nykytilasta poiketen – myöskään palkansaajia vakuuttavan työttömyyskassan maksamaan yrittäjän jälkisuojaan perustuvan ansiopäivärahan perusteella.

27 §.Osuuksien maksaminen. Pykälässä säädetään ansiopäivärahamenoon ja hallintokuluihin kohdentuvien rahoitusosuuksien maksamisesta. Pykälän 3 momentti koskee palkansaajakassalle maksettavien yrittäjän jälkisuojaan perustuvien ansiopäivärahojen rahoitusosuuksien maksamista. Pykälään tehtäisiin tekniset muutokset, jotka johtuvat palkansaajia ja yrittäjiä vakuuttavien työttömyyskassojen erillisyyden purkamisesta. Samalla säännöksen sanamuotoa selkeytettäisiin.

40 §.Rekisteriin merkittävät asiat. Pykälässä säädetään Finanssivalvonnan ylläpitämään työttömyyskassarekisteriin merkittävistä asioista. Näitä ovat:

1) työttömyyskassan nimi ja kotipaikka;

2) ne ammatit tai työalat, jotka kassan toiminta käsittää;

3) milloin säännöt ja niihin tehdyt muutokset on vahvistettu ja kassa merkitty rekisteriin;

4) hallituksen jäsenten ja kassan vastuunalaisen toimihenkilön nimet ja heidän asuinkuntansa; sekä

5) kuka tai ketkä ovat oikeutetut kirjoittamaan kassan nimen.

Pykälän 2 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi niin, että rekisteriin merkittäisiin, mitä seuraavista ryhmistä työttömyyskassa sääntöjensä mukaan vakuuttaa: palkkatyöntekijät, yrittäjät, yhdistelmävakuutetut. Lisäksi rekisteriin merkittäisiin ne palkkatyön ammatit ja toimialat, joita työttömyyskassa sääntöjensä mukaan vakuuttaa. Säännöstä sovellettaessa on huomioitava, että vakuutuskannan sulkeminen olisi rekisteriin merkittävä muutos.

50 a §.Varojen luovutus työttömyyskassan purkautumis- ja konkurssitilanteessa. Voimassa oleva pykälä koskee palkansaajakassan jäljellä olevien varojen luovuttamista Työllisyysrahastolle. Koska esityksessä ehdotetaan, että jako palkansaajakassoihin ja yrittäjäkassoihin purettaisiin, pykälän otsikko muutettaisiin ja pykälä muutettaisiin kokonaan niin, että siihen koottaisiin sekä palkansaajavakuutuksen että yrittäjävakuutuksen jäljellä olevia varoja koskevat säännökset.

Pykälän 1 momentti muodostuisi voimassa olevasta säännöksestä, jota muutettaisiin siten, että säännös koskisi palkansaajan vakuutukseen ja yhdistelmävakuutuksen palkkaan perustuvaan osuuteen liittyvien varojen luovuttamista ja varojen käyttötarkoitusta. Varat luovutettaisiin Työllisyysrahastolle ja ne käytettäisiin palkansaajan ansiopäivärahan rahoitukseen.

Pykälän 2 momentti koskisi yrittäjän vakuutukseen tai yhdistelmävakuutetun yrittäjätuloon perustuvaan vakuutukseen liittyviä varoja. Esityksen mukaan varat velkojen ja muiden sitoumusten täyttämisen jälkeen käytettäisiin työttömyyskassan säännöissä päätetyllä tavalla.

54 a §.Vakuutuskannan luovuttaminen. Pykälä on uusi, ja siinä säädettäisiin vakuutuskannan luovuttamisesta toiseen työttömyyskassaan. Säännös vastaisi soveltuvin osin vakuutuskassalain 8 luvun 3 §:ää.

Voimassa oleva työttömyyskassalaki ei sisällä säännöksiä vakuutuskannan luovuttamisesta, koska järjestelmässä, jossa työttömyyskassa voi vakuuttaa vain palkansaajia tai vain yrittäjiä työttömyyskassaan ei muodostu useita vakuutuskantoja. Jos työttömyyskassa lopettaa toimintansa ja vakuutuskanta siirtyy toiseen työttömyyskassaan tai syntyy uusi työttömyyskassa, kyse on sulautumisesta.

Esityksen mukaan työttömyyskassa voisi jatkossa järjestää palkkatyöntekijän vakuutusta, yrittäjän vakuutusta tai yhdistelmävakuutusta tai näiden yhdistelmiä. Etuuksien rahoituksen erillisyys kuitenkin säilytettäisiin, mistä seuraa erilliset jäsenmaksut ja erilliset tasoitusrahastot tilanteessa, jossa työttömyyskassan toiminta kattaa näistä vaihtoehdoista kaksi tai kolme. Työttömyyskassaan voisi näin ollen syntyä rahoituksellisesti kaksi erillistä vakuutuskantaa, eli palkkatulon vakuuttamisesta syntyvä vakuutuskanta ja yrittäjätulon vakuuttamisesta syntyvä vakuutuskanta.

Työttömyysvakuutukselle uudesta kannan luovutuksesta säädettäisiin pykälän 1 momentissa. Vakuutuskannan luovuttaminen voisi toteutua niin, että sekä palkansaajan että yrittäjän työttömyysvakuutusta järjestävä työttömyyskassa luovuttaisi toisen näistä kannoista ja jatkaisi toista. Jos työttömyyskassa järjestäisi sekä palkansaajan että yrittäjän vakuutusta ja lisäksi yhdistelmävakuutusta, vakuutuskannan luovuttaminen voisi koskea näistä kannoista yhtä taikka kahta.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin myös siitä, että vakuutuskannan luovuttamiselle olisi saatava Finanssivalvonnan suostumus.

Käytännössä kannan luovuttaminen tarkoittaisi sitä, että luovutettavaan kantaan kuuluvien jäsenten jäsenyys siirtyisi vastaanottavaan työttömyyskassaan ilman, että kyseiset jäsenet itse päättäisivät vaihtaa työttömyyskassaa. Kannan luovutuksessa myös kantaan kuuluvat työttömät työttömyyskassan jäsenet siirtyisivät jäseniksi vastaanottavaan työttömyyskassaan.

Luovuttavan ja vastaanottavan työttömyyskassan hallituksen olisi laadittava kirjallinen vakuutuskannan luovuttamista koskeva suunnitelma, joka on päivättävä ja allekirjoitettava. Tästä säädettäisiin pykälän 2 momentissa.

Pykälän 3 momentti koskisi vakuutuskannan luovuttamista koskevan suunnitelman sisältöä. Momentti vastaisi eräitä työttömyyskassojen ja vakuutuskassojen toimintaan liittyvistä eroista johtuvia poikkeuksia lukuun ottamatta vakuutuskassalain 8 luvun 3 §:ää. Säännöksen 4 kohtaa vastaavaa säännöstä ei uuden 54 a §:n 3 momenttiin kuitenkaan sisältyisi, sillä työttömyyskassan vakuutuskantaan tai jäsenyyteen ei liity osakkuutta tai osakkuussopimusta.

Myöskään vakuutuskassalain säännöksen 6 kohtaa vastaavaa säännöstä vakuutuskannan luovuttamisesta suoritettavasta vastikkeesta ei momenttiin sisältyisi. Tämä johtuu siitä, että lukuun ottamatta ehdotettuun 4 kohtaan sisältyvää säännöstä selvityksestä, joka koskee luovutettavaa vakuutuskantaa ja sitä vastaavina varoina luovutettavaa omaisuutta eli työttömyyskassan kohdalla käytännössä luovuttavan kassan tileillä ja sijoituksissa olevaa luovutettavaan vakuutuskantaan kohdistuvaa varallisuutta ja sen tuottoa sekä mahdollista muuta luovutettavaa, luovutettavaan vakuutuskantaan kohdistuvilla varoilla hankittua omaisuutta, kannan luovutukseen ei liittyisi varojen luovuttamista eikä vastikkeen suorittamista. Tämä perustuu esityksessä ehdotettuun vakuutuskantojen varojen erillisyyteen.

Ehdotuksen mukaan suunnitelmassa olisi oltava ainakin:

1) luovuttavan ja vastaanottavan työttömyyskassan toiminimet. Sen sijaan yritys- ja yhteisötunnuksia ja kotipaikkoja ei tarvitsisi ilmoittaa, sillä työttömyyskassojen vähäinen määrä ja nimien selkeät erot tekevät näiden tietojen ilmoittamisen tarpeettomaksi.

2) selvitys vakuutuskannan luovutuksen syystä.

3) tarvittaessa ehdotus vastaanottavan työttömyyskassan sääntöjen muuttamiseksi.

4) selvitys luovutettavasta vakuutuskannasta ja sitä vastaavina varoina luovutettavasta omaisuudesta. Vastavilla varoilla, jotka omaisuutena luovutettaisiin, tarkoitetaan luovutettavaan vakuutuskantaan kohdistuvaa tasoitusrahastoa ja muita tili- ja sijoitusvaroja, jotka kohdistuvat luovutettavaan vakuutuskantaan.

5) selvitys siitä, että vastaanottava työttömyyskassa täyttää luovutuksen jälkeen lain 20 §:ssä säädetyt vaatimukset;

6) ehdotus suunnitellusta vakuutuskannan luovutusajankohdasta. Työttömyyskassan jäsenmaksuprosessin vuoksi kanta tulisi luovuttaa vuoden vaihteessa.

7) ehdotus mahdollisiksi muiksi vakuutuskannan luovutuksen ehdoiksi.

Pykälän 4 momentin mukaan, 3 momentin 5 kohtaa ei sovellettaisi vastaanottavaan työttömyyskassaan, jonka osalta luovuttamista koskevaan suunnitelmaan sisältyy vakuutuskantaa koskeva 20 a §:n 2 momentissa tarkoitettu taloudellisen aseman tervehdyttämissuunnitelma.

Pykälän 5 momentin mukaan, jos työttömyyskassan toiminta käsittää yhdistelmävakuutetun vakuuttamisen, vakuutuskannan luovuttaminen tulisi tehdä siten, että työttömyyskassa vakuuttaisi jatkossa vain palkkatyöntekijöitä tai vain yrittäjiä.

Pykälän 6 momentin mukaan suunnitelmassa mainitun siirtoajankohdan tulee ajoittua niin, että siirto toteutuu 1. päivänä tammikuuta, ja siirron tulee tapahtua 12 kuukauden kuluessa luovuttamista koskevan suunnitelman tekemisestä.

Pykälän 7 momentin mukaan vakuutuskannan luovuttamisessa noudatettaisiin soveltuvin osin mitä lain 53 §:n 3 momentissa säädetään kassan sulautuessa kassan toimistossa jäsenten nähtävinä pidettävistä sekä kassan kokouksessa nähtäviksi asetettavista asiakirjoista. Luovuttamiseen sovellettaisiin myös, mitä 55 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään sulautumista koskevasta luvasta. Kassan toimistossa nähtävinä pidettävistä ja kassan kokouksessa nähtäville asetettavista asiakirjoista kyseen ollessa, sulautumista koskevan sopimuksen sijasta kyse olisi kannan luovuttamista koskevasta sopimuksesta, ja virallisessa lehdessä kuuluttamisen ja tiedon antamisen osalta 53 §:n 3 momenttia sovellettaessa kyse olisi jälleen kannan luovuttavan työttömyyskassan jäsenten oikeudesta saada tieto.

54 b §.Finanssivalvonnan suostumus tai luovutuksen raukeaminen. Pykälä on uusi. Siinä säädettäisiin vakuutuskannan luovuttamisen raukeamisesta ja Finanssivalvonnan suostumuksesta.

Pykälän 1 momentin mukaan vakuutuskannan luovuttaminen raukeaisi, jos vakuutuskannan luovuttamista ei hyväksytä muutoksitta luovuttavassa työttömyyskassassa ja vakuutuskannan vastaanottamista vastaanottavassa työttömyyskassassa. Päätöksen vakuutuskannan luovuttamisesta tai sen vastaanottamisesta tekisi työttömyyskassan kassankokous. Kyseessä olisi joko työttömyyskassan varsinainen kassan kokous, josta säädetään lain 8 §:ssä, tai ylimääräinen kokous, josta säädetään lain 10 §:ssä. Mainittuja säännöksiä ei ole tarvetta tässä yhteydessä muuttaa, sillä varsinaista kassan kokousta koskevan 8 §:n 2 momentin 8 kohta mahdollistaa luovuttamista ja vastaanottamista koskevan asian käsittelyn kassan kokouksessa. Ylimääräisen kassan kokouksen järjestämisen osalta sitä koskevan 10 §:n 1 momentin 1 kohta, eli kun kassan hallitus katsoo ylimääräisen kokouksen järjestämisen tarpeelliseksi, ja säännöksen 3 kohta, eli kun vähintään kymmenesosa jäsenistä sitä kirjallisesti vaatii määrätyn asian käsittelemiseksi, mahdollistavat luovuttamista ja vastaanottamista koskevan asian saamisen käsiteltäväksi kassan kokouksessa.

Työttömyyskassan kassankokouksen päätöksestä vakuutuskannan luovuttamisen tai vastaanottamisen hyväksymisestä tai hylkäämisestä olisi viipymättä ilmoitettava Finanssivalvonnalle.

Pykälän 2 momentti koskisi Finanssivalvonnan suostumusta. Lähtökohta olisi, että luovuttavan työttömyyskassan ja vastaanottavan työttömyyskassan hyväksyttyä vakuutuskannan luovuttamisen Finanssivalvonnan olisi annettava suostumuksensa kannan luovuttamiseen. Se ei kuitenkaan saisi antaa suostumusta, jos toimenpide loukkaa vakuutettujen etuja tai jos toimenpiteen voitaisiin katsoa vaarantavan työttömyysvakuutustoiminnan terveen kehityksen. Finanssivalvonta voisi huomioida asiaa käsitellessään esimerkiksi sen, jos vastaanottavan työttömyyskassan säännöt sääntömuutoksen jälkeenkään eivät mahdollistaisi kaikkien luovutettavaan kantaan kuuluvien vakuutettujen jäsenyyttä vastaanottavassa kassassa, tai jos jäsenmaksun nousu vastaanottavassa työttömyyskassassa olisi niin merkittävä, että se loukkaisi jäsenten etuja. Toisaalta tässä päätöksenteossa Finanssivalvonnan tulisi huomioida myös se, miten vastaanottavan työttömyyskassan jäsenistön tahtoa osoittavaa kassan kokousta on informoitu yhdistelmävakuutuksen kannan vastaanottamisen taloudellisista vaikutuksista jäsenmaksuvaikutukset mukaan lukien. Työttömyysvakuutustoiminnan kehitystä arvioidessaan Finanssivalvonta voisi kiinnittää huomiota siihen, miten kannanluovutus vaikuttaa työttömyysvakuutuksen saatavuuteen.

Lisäksi Finanssivalvonta voisi hylätä luovuttamistoimenpiteen, jos se ei ole hyväksynyt vastaanottavan työttömyyskassan sääntömuutosta tilanteessa, jossa vastaanottava työttömyyskassa joutuisi kannan vastaanottaakseen muuttamaan sääntöjään. Käytännössä sääntömuutos ja vakuutuskannan luovuttamista koskeva asia käsiteltäisiin kuitenkin samalla kertaa sekä työttömyyskassan kokouksessa kuin Finanssivalvonnassakin, joten yksinomaan sääntömuutosta koskeva asia ei olisi todennäköinen syy kannan luovutuksen hylkäämiselle.

Pykälän 3 momentin mukaan, jollei suostumusta ole haettu määräajassa taikka se on evätty ja epäämispäätös on saanut lainvoiman, vakuutuskannan luovuttaminen raukeaisi.

54 c §.Vakuutuskannan sulkeminen. Pykälä on uusi, ja siinä säädettäisiin vakuutuskannan sulkemisesta uusilta jäseniltä.

Jos esimerkiksi palkansaajan vakuutusta ja yhdistelmävakuutetun vakuutusta järjestävä työttömyyskassa haluaisi luopua toisen vakuutuksen (vakuutuskanta) järjestämisestä, ensisijainen vaihtoehto olisi 54 a §:ssä tarkoitettu vakuutuskannan luovutus. Jos vakuutuskantaa ei voitaisi luovuttaa joko vastaanottavan työttömyyskassan puuttumisen vuoksi tai siksi, että Finanssivalvonta sen kieltää, työttömyyskassa voisi työttömyyskassan kassan kokouksen päätöksellä luopua kyseisen vakuutuksen järjestämisestä. Tätä kutsuttaisiin vakuutuskannan sulkemiseksi.

Työttömyyskassan tulisi informoida vakuutuskantaan kuuluvia jäseniään ja sopimuskumppaneitaan vakuutuskannan sulkemisesta ja sen vaikutuksesta työttömyyskassan kyseisen vakuutuskannan taloudelliseen asemaan. Tästä säädettäisiin pykälän 1 momentissa.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin siitä, miten vakuutuskannan sulkeminen tulisi toteuttaa, ja mitä vakuutusta työttömyyskassa voisi jatkossa tarjota. Esityksen mukaan, vakuutuskannan sulkeminen tehdään siten, että työttömyyskassan toiminnaksi jää vain palkkatyöntekijöiden vakuuttaminen tai vain yrittäjien vakuuttaminen. Käytännössä tästä seuraisi, että jos työttömyyskassa vakuuttaa sekä palkansaajia että yrittäjiä ja lisäksi yhdistelmävakuutettuja, sen tulisi sulkemalla luopua joko sekä yrittäjävakuutuksesta että yhdistelmävakuutuksesta ja jatkaa pelkästään palkkatyöntekijöitä vakuuttavana työttömyyskassana tai vaihtoehtoisesti sen tulisi sulkemalla luopua palkkatyöntekijöiden ja yhdistelmävakuutettujen vakuuttamisesta ja jatkaa yksinomaan yrittäjien vakuuttamista.

Vakuutuskannan sulkemisessa työttömyyskassa ei enää voisi ottaa jäseneksi uusia kyseistä vakuutusta hakevia jäseniä eikä se voisi muuttaa olemassa olevien jäsentensä vakuutusta kyseisen vakuutuksen mukaiseksi. Sulkemistilanteessa suljettuun vakuutuskantaan kuuluvien kassan jäsenten jäsenyys jatkuisi muuttumattomana oikeuksineen ja velvollisuuksineen. Tästä säädettäisiin pykälän 3 momentissa. Tilanteessa vakuutuksen järjestäminen olemassa oleville vakuutuskantaan kuuluville jäsenille jatkuisi. Koska olemassa olevat jäsenet maksaisivat edelleen jäsenmaksua, näitä varoja kertyisi myös lisää.

Lisäksi työttömyyskassan tulisi kyseisen vakuutuskannan jäsenmaksua esittäessään ottaa huomioon sen etuusmenoa ja hallintokulua koskevat vastuut. Tämä nostaisi vakuutuskannan jäsenmaksua tilanteessa, jossa kanta suljettaisiin. Tässä tilanteessa sellaiset työttömyyskassan suljettuun vakuutuskantaan kuuluvat jäsenet, jotka ovat työllisiä, voisivat siirtyä toiseen työttömyyskassaan, mikäli jäseneksi pääsemisen edellytykset täyttyisivät.

Vakuutuskannan sulkemisessa kassan velkojia ovat kyseiseen vakuutuskantaan kuuluvat jäsenet, ja saatava, johon kassan velvoitteet kohdistuvat, on ansiopäiväraha, jota maksetaan kuitenkin vain, kun sen maksamisen edellytykset ovat olemassa. Esimerkiksi eläkejärjestelmästä poiketen kassan jäsenille ei laskettaisi etukäteen osuuksia varoista, joihin oikeus kohdistuisi. Etuusoikeus ei kuitenkaan päättyisi varojen loppumiseen. Sen sijaan, jos vakuutuskannan varat eivät kata järjestämisestä syntyviä saatavia, sen estämättä, mitä 19 b ja 20 §:ssä säädetään, ne katettaisiin työttömyyskassan muista varoista.

Vakuutuskannan sulkemisen tarkoitus on ensinnäkin varmistaa mahdollisuuksien mukaan työttömyyskassan kyky edelleen järjestää kyseisen vakuutuksen mukaisia etuuksia ja vakuutuskantaan kuuluvien jäsenten oikeudet tilanteessa, jossa työttömyyskassa päättää luopua kyseisen vakuutuskannan järjestämisestä. Toiseksi on mahdollista, että työttömyyskassa voisi kannan sulkemisesta päättämisen jälkeen päästä kannan luovuttamisesta sopimukseen vastaanottavan kassan kanssa. Näissä tilanteissa vakuutuskannan sulkeminen ei estäisi vakuutuskannan luovuttamista vastaanottavalle työttömyyskassalle noudattaen mitä ehdotetuissa 54 a ja 54 b §:ssä säädettäisiin. Työttömyyskassa voisi myös sulautua toiseen työttömyyskassaan noudattaen mitä sulautumisesta laissa säädetään. Kannan luovuttamisesta ja sulautumisesta säädettäisiin pykälän 5 momentissa.

56 §.Sulautumisen ja vakuutuskannan luovuttamisen rekisteröinti. Pykälä koskee työttömyyskassojen sulautumisen rekisteröintiä. Pykälää ja sen otsikkoa muutettaisiin niin, että säännös koskisi myös vakuutuskannan luovuttamista.

57 §.Kassarekisterimerkinnän vaikutus. Pykälässä säädetään kassarekisterimerkinnän vaikutuksesta sulautumistilanteessa. Pykälää muutettaisiin niin, että säännös koskisi myös vakuutuskannan luovuttamista.

7.3

Laki työttömyysetuuksien rahoituksesta

4 §.Palkansaajan ansiopäivärahan rahoitus. Pykälässä säädetään palkansaajan ansiopäivärahan rahoituksesta. Yhdistelmävakuutuksesta säätämisen vuoksi pykälän otsikko esitetään muutettavaksi. Muutoin pykälä säilyisi ennallaan.

4 b §.Yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan rahoitus. Pykälä on uusi ja siinä säädettäisiin yhdistelmävakuutukseen perustuvan ansiopäivärahan rahoituksesta.

Pykälän 1 momentti olisi luonteeltaan informatiivinen, ja siinä säädettäisiin yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan rahoitukseen kohdistuvista rahoituslähteistä. Momentin mukaan yhdistelmävakuutetun ansiopäiväraha rahoitettaisiin valtionosuudella ja ansiopäivärahan saajan kotikunnan rahoitusosuudella, työttömyyskassan rahoitusosuudella ja, siltä osin kuin ansiopäiväraha perustuu palkansaajan ansiopäivärahaa laskettaessa huomioitavaan tuloon, Työllisyysrahaston osuudella.

Pykälän 2 momentti koskisi työttömyyskassan jäsenmaksuilla rahoitettavaa osuutta siitä yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan ansio-osasta, joka perustuu muuhun vakuutustuloon kuin palkansaajan ansiopäivärahan määrää laskettaessa huomioitavaan tuloon. Tällainen osuus ansio-osasta rahoitettaisiin kokonaisuudessaan työttömyyskassan rahoitusosuudella. Rahoitusosuus vastaisi yrittäjän ansiopäivärahan rahoitusta.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan perusosan rahoituksesta. Momentin mukaan rahoitukseen sovellettaisiin, mitä palkansaajan ansiopäivärahaa koskevassa 4 §:n 2–3 ja 8 momentissa säädetään palkansaajan ansiopäivärahan rahoituksesta. Näin ollen yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan perusosan rahoituksessa noudatettaisiin sekä työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 4 §:n mukaista palkansaajan että työttömyyskassalain 25 §:n mukaista yrittäjän ansiopäivärahan rahoitusvastuun jakoa valtion ja ansiopäivärahan saajan kotikunnan välillä. Yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan perusosan rahoitusta koskisi myös 4 §:n 3 momentissa säädetty valtion ja kotikunnan rahoitusosuuden suhteellista osuutta koskeva laskenta silloin, kun yhdistelmävakuutetun ansiopäiväraha maksetaan soviteltuna tai vähennettynä.

Yhdistelmävakuutukseen perustuvaa ansiopäivärahaa koskisi myös vastaava palkansaajan ansiopäivärahan rahoitusta koskeva 4 §:n 5 momentin rajoitus, jonka mukaan valtion tai kotikunnan rahoitusosuutta ei kohdistu perusosan rahoitukseen silloin, kun ansiopäivärahaa maksetaan lomautuksen perusteella. Momentissa säädettäisiin, että lomautusajalta maksettuihin ansiopäivärahoihin, työttömyysturvalain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 12 kohdassa tarkoitetun sääesteen ja 14 kohdassa tarkoitetun lomautukseen rinnastettavan syyn ajalta maksettuihin ansiopäivärahoihin ei suoriteta valtionosuutta eikä ansiopäivärahan saajan kotikunnan rahoitusosuutta. Työllisyysrahaston osuutena maksetaan työttömyyskassalle näihin päivärahoihin 94,5 prosenttia menoista siltä osin kuin ansiopäiväraha perustuu palkansaajan ansiopäivärahaa laskettaessa huomioitavaan tuloon. Muilta osin ansiopäiväraha rahoitetaan työttömyyskassan rahoitusosuudella. Tästä seuraa, että vastaavasti kuin ansio-osan kohdalla, myös perusosan kohdalla rahoitusvastuut jakautuisivat siinä suhteessa kuin miten palkkatulo tulonlähteenä ja yrittäjän vakuutustulo tulonlähteenä vaikuttavat ansio-osan muodostuksessa.

Asteittain poistuva lisäpäiväoikeus ei tule koskemaan yhdistelmävakuutettuja ikärajasäännösten vuoksi, minkä vuoksi yhdistelmävakuutukseen perustuvan ansiopäivärahan osalta ei esitetä säädettäväksi perusosan rahoitusta koskevaa poikkeusta. Perusteita kuvataan tarkemmin vaihtoehtoisia ratkaisutapoja koskevassa luvussa.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin työttömyyskassan jäsenmaksuilla rahoitettavasta osuudesta siltä osin kuin yhdistelmävakuutetun ansiopäiväraha perustuu palkansaajan ansiopäivärahan määrää laskettaessa huomioitavaan tuloon. Palkkatuloon perustuvasta ansiopäivärahan ansio-osasta työttömyyskassan osuus kustakin yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahasta olisi 5,5 prosenttia, jollei valtion ja päivärahan saajan kotikunnan rahoitusosuudesta muuta johdu. Kuten nyt palkansaajan ansiopäivärahan rahoituksessa, työttömyyskassan rahoitusosuus laskettaisiin nimenomaan koko ansiopäivärahasta, ei yksinomaan ansio-osasta. Säännöksellä on merkitystä pienten ansiopäivärahojen kohdalla, jolloin työttömyyskassan rahoitusosuus voi jäädä pienemmäksi kuin mainittu 5,5 prosenttia. Rahoitusosuus vastaisi palkansaajan ansiopäivärahan rahoitusta.

Pykälän 5 momentti koskisi Työllisyysrahaston rahoitusosuutta. Se kohdistuisi siihen ansiopäivärahan ansio-osaan, joka perustuu palkkatuloon. Osuus muodostuisi erotuksesta, joka jää jäljelle, kun ansiopäivärahan määrästä vähennetään perusosaan kohdistuva valtion ja kotikunnan rahoitusosuus ja pykälän 3 ja 4 momentin mukaisesti määräytyvä työttömyyskassan rahoitusosuus. Jos ansiopäivärahaa maksettaisiin lomautuksen perusteella, etuuteen ei kohdistu valtion tai kunnan rahoitusosuutta, jolloin edellä kuvatusti Työllisyysrahasto rahoittaisi etuudesta sen osan, jota ei rahoiteta työttömyyskassan jäsenmaksulla.

7.4

Yleistukilaki

2 §.Yleistuki. Pykälässä säädetään siitä, kenelle maksetaan yleistukea. Säännöksen 1 kohdan mukaan yleistukea maksetaan työttömälle työnhakijalle, jolla ei ole oikeutta työttömyysturvalain mukaiseen palkansaajan tai yrittäjän ansiopäivärahaan joko siksi, että hän ei ole täyttänyt palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa tai siksi, että hän on saanut työttömyysturvalaissa säädetyn enimmäisajan ansiopäivärahaa. Lisäksi edellytetään, että työtön työnhakija on taloudellisen tuen tarpeesta. Tästä säädetään pykälän 2 kohdassa.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uudesta perusteesta ansiopäivärahan saamiselle. Ansiopäivärahaa voitaisiin jatkossa maksaa myös työttömälle työnhakijalle, joka on täyttänyt yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon. Pykälän 1 kohtaan tehtäisiin tästä seuraava lisäys.

8

Lakia alemman asteinen sääntely

Valtioneuvoston asetukseen työttömyysetuutta määrättäessä huomioon otettavasta tulosta (VnA 1332/2002) tehtäisiin esityksessä ehdotettuun yhdistelmävakuutukseen liittyvät muutokset, joita koskeva asetuksenantovaltuutus on ehdotetussa 5 luvun 12 c §:ssä ja 6 luvun 6 §:ssä. Asetuksella säädettäisiin tarkemmin yritystoiminnan vakuutustulon, työskentelyapurahan ja perhehoitajan hoitopalkkion huomioimisesta yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdossa. Yritystoiminnan vakuutustulon osalta asetuksessa säädettäisiin myös kausista, jotka eivät kerrytä yrittäjän taikka yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoa, vaikka vakuutustulo on voimassa. Tällainen kausi on esimerkiksi työkyvyttömyysaika. Asetuksella säädettäisiin tarkemmin myös vaadittavasta palkkatulosta työssäoloehtokuukausien aikana. Ansiopäivärahan määrän osalta valtioneuvoston asetuksella voitaisiin tarkemmin säätää yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan perusteena olevasta tulosta Lisäksi asetuksen 3 §:ään (muut tulot) ja asetuksen 2 lukuun (sovittelussa huomioon otettava työn perusteella saatu ansiotulo) tehtäisiin mahdolliset työskentelyapurahaa ja perhehoitajan hoitopalkkiota koskevat sovittelussa huomioimista koskevat muutokset.

Lisäksi valtioneuvoston asetukseen työttömyyskassalain täytäntöönpanosta (VnA 272/2001) tehtäisiin työttömyyskassalain 19 ja 20 §:stä johtuvat, yhdistelmävakuutukseen liittyvät muutokset. Muutokset koskisivat asetuksen 9 §:ää jäsenmaksun vahvistamisesta ja asetuksen 10 §:ää työttömyyskassan tasoitusrahastosta. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin lisäksi säätää tarkemmin muusta, yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan rahoittamiseen liittyvästä menettelystä.

Työttömyyskassalain 19 b § 2 momentissa säädettäisiin, että valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä varojen ja velkojen sekä tuottojen ja kulujen erillään pitämisestä. Lisäksi Finanssivalvonta voisi antaa tarkempia määräyksiä varojen erillisyydestä työttömyyskassan tuloslaskelmassa sekä nykytilaa vastaavasti antaa tarkemmat määräykset taloudellisen aseman tervehdyttämissuunnitelman laatimisesta ja toimittamisesta.

9

Voimaantulo

9.1

Laki työttömyysturvalain muuttamisesta

Lain ehdotetaan tulevan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2028 samaan aikaan työttömyyskassalain muuttamista koskevan lain voimaantulon kanssa. Voimaantuloajankohtaa koskevaan ehdotukseen vaikuttaa aika, jonka työttömyyskassat ja Finanssivalvonta tarvitsevat valmistautuakseen lakiehdotuksissa esitettyjen muutosten toimeenpanoon. Tätä kuvataan tarkemmin työttömyyskassalain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen kohdalla.

Ehdotuksesta seuraa, että kyseisestä päivästä alkaen työssäoloehto voisi kertyä monimuotoisesta työllistymisestä siten kuin lain 5 luvun 12 a–12 c §:ssä säädettäisiin. Joulukuun 2027 loppuun saakka työssäoloehto kertyisi kuten nykyisin palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehto kertyisivät. Vuoden 2028 alusta lukien työssäoloehto voisi kertyä palkansaajana, yrittäjänä tai yhdistelmävakuutettuna. Yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoon ei voisi yhdistää työskentelyä ajalta ennen 1.1.2028, jollei kyse olisi lain 5 luvun 12 b §:n 2 momentissa tarkoitetusta tilanteesta.

Samoin 1.1.2028 alkaen työskentelyapurahakausi taikka toimiminen perhehoitajana ei enää pidentäisi palkansaajan 28 kuukauden taikka yrittäjän 48 kuukauden mittaista työssäoloehdon tarkastelujaksoa. Sellainen perhehoitajana toimimisen aika taikka apurahakauden osa, joka ajoittuu ajalle 31.12.2027 mennessä, kuitenkin pidentäisi palkansaajan ja yrittäjän työssäoloehdon tarkastelujaksoja.

Ilman erillistä soveltamista koskevaa säännöstä esityksestä seuraisi myös, että 4 luvun 4 §:n 2 momentin perusteella 1.1.2028 alkaen perhehoitajan hoitopalkkio ja työskentelyapuraha olisivat soviteltavaa tuloa aina, jos toiminta on arvioitu sivutoimiseksi ja henkilölle maksettaisiin ansiopäivärahaa taikka yleistukea. Tällöin työttömyyden perusteella maksettavan etuuden kanssa soviteltaisiin yhteen tuloa, joka ei vielä ole voinut tulla huomioiduksi täyden ansiopäivärahan perustetulona. Tällaisen tilanteen välttämiseksi esitetään, että työskentelyapuraha olisi soviteltavaa tuloa, kun maksetaan etuutta ajalta 1.1.2029 alkaen. Perhehoitajan hoitopalkkion osalta hoitopalkkio soviteltaisiin vuonna 2028, jos hoitopalkkion saajalla on toiminnalleen ansaintatarkoitus. Vuoden 2029 alusta lukien hoitopalkkio soviteltaisiin aina, ilman ansaintatarkoituksen tutkimista. Tästä säädettäisiin voimaantulosäännöksen 2 momentissa.

9.2

Laki työttömyyskassalain muuttamisesta

Lain työttömyyskassalain muuttamisesta ehdotetaan tulevan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2028. Lain 25, 25 a–25 c ja 26 sekä 27 § tulisivat kuitenkin voimaan vasta 1 päivänä tammikuuta 2029.

Lain 25 §:ssä säädettäisiin yrittäjän ansiopäivärahan rahoittamisesta, kun nykyisin pykälä koskee yrittäjäkassan maksamien etuuksien rahoittamista mukaan lukien pykälän kumottavaksi ehdotettu 3 momentti, joka koskee yrittäjäkassan maksamaa palkansaajan jälkisuojaan perustuvaa ansiopäivärahaa. Lain 25 a §:ssä puolestaan säädettäisiin yrittäjän jälkisuojaan perustuvan ansiopäivärahan rahoittamisesta, kun pykälä nykyisin koskee palkansaajakassan maksamien yrittäjäetuuksien rahoitusta. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 25 b § joka tarkoitukseltaan vastaisi voimassa olevan lain 25 §:n 3 momenttia ja uusi, yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan jälkisuojatilannetta koskeva 25 c §. Rahoitusmuutosten vuoksi ehdotetaan, että edellä todetusta poiketen lain 25 ja 25 a-25 c § tulisivat voimaan vasta 1.1.2029 ja että niitä sovellettaisiin sellaisen ansiopäivärahan rahoittamiseen, jota maksetaan ajalta 1.1.2029 lukien. Samoin ehdotetaan, että hallintokuluosuuksia koskevat 26 ja 27 § tulisivat voimaan vuoden 2029 alusta alkaen, jolloin ne koskisivat kustannuksia, joita syntyy ajalta 1.1.2029 alkaen maksettavaa ansiopäivärahaa koskevista päätöksistä.

Voimaantuloajankohtaa koskeva ehdotus perustuu arvioon siitä, millaisessa aikataulussa työttömyyskassat kykenevät toimeenpanemaan muutokset, jotka koskevat yhdistelmävakuutusta sekä ehdotusta, jonka mukaan työttömyyskassojen jako palkkatyöntekijöitä vakuuttaviin kassoihin ja yrittäjiä vakuuttaviin kassoihin purettaisiin. Kuten esityksessä on kuvattu, näillä toimialaa koskevilla muutoksilla, jotka tällä esityksellä halutaan työttömyyskassoille vapaaehtoisina mahdollistaa, on vaikutus muutokseen ryhtyvien työttömyyskassojen sääntöihin, niiden jäseniltään perimään jäsenmaksuun ja etuuksien ja jäsenyysasioiden toimeenpanotehtäviin.

Yleisiä toimeenpanoon kohdistuvia vaikutuksia, joilla on merkitystä myös voimaantuloa koskevan ehdotuksen osalta, käsitellään jaksossa 4.2.5. Voimaantuloajankohtaa koskevan ehdotuksen kannalta keskeisimmät tekijät koskevat työttömyyskassojen sääntömuutosasioiden käsittelyä ja jäsenmaksuprosessia.

Ensinnäkin, jotta työttömyyskassa voisi alkaa hyväksyä jäseneksi yhdistelmävakuutettuja, sen on muutettava sääntöjään. Sääntömuutos on edellytys myös sille, että työttömyyskassa voisi hyväksyä jäseneksi sekä palkkatyöntekijöitä että yrittäjiä. Sääntömuutoksesta päätetään työttömyyskassalain 6 §:ssä tarkoitetussa työttömyyskassan kassan kokouksessa. Kassan kokous on joko varsinainen kassan kokous (työttömyyskassalain 8 §) taikka ylimääräinen kokous (työttömyyskassalain 10 §). Kassan kokouksen päätöksen perusteella työttömyyskassa voi hakea Finanssivalvonnalta muutettujen sääntöjen vahvistamista. Jotta työttömyyskassa voisi vuoden 2028 alusta hyväksyä jäseneksi yhdistelmävakuutettuja tai jotta se voisi hyväksyä jäseneksi sekä palkkatyöntekijöitä että yrittäjiä, sääntömuutoksen tulisi olla hyväksytty 31.12.2027 mennessä.

Toiseksi työttömyyskassan jäsenyys edellyttää, että jäsen maksaa työttömyyskassalle jäsenmaksua. Työttömyyskassan jäsenmaksu perustuu sen toimintavuotta koskevaan talousarvioon, ja työttömyyskassat tekevät aina syksyllä seuraavan toimintavuoden talousarvioonsa perustuvan jäsenmaksuesityksen Finanssivalvonnalle. Esityksessä ehdotetaan, että palkkatulon ja yritystoiminnan vakuutustulon vakuuttamiseen kohdistuva rahoitus pidettäisiin toisistaan erillisinä. Tämä erillisyys koskee myös yhdistelmävakuutusta. Pelkkä kassan sääntöjen muuttaminen ei riitäkään siihen, että työttömyyskassa voisi vuoden 2028 alusta lukien hyväksyä jäseneksi yhdistelmävakuutettuja taikka jotta se voisi hyväksyä jäseneksi sekä palkkatyöntekijöitä että yrittäjiä. Hyväksytyn sääntömuutoksen lisäksi työttömyyskassalla on oltava vuodelle 2028 vahvistettu jäsenmaksu sekä palkkatyön vakuuttamista varten että yritystoiminnan vakuutustulon vakuuttamista varten.

Edellä kuvatusta seuraa, että voidakseen hyväksyä jäseneksi yhdistelmävakuutettuja tai sekä palkkatyöntekijöitä että yrittäjiä vuoden 2028 alusta lukien, työttömyyskassan on tehtävä vuonna 2027 Finanssivalvonnalle sääntömuutosesitys aikataulussa, joka mahdollistaa, että kassa tekee syksyllä 2027 Finanssivalvonnalle vuoden 2028 talousarvioon perustuvan esityksen palkkatulon ja yritystoiminnan vakuutustulon vakuuttamiseen kohdistuvista vuoden 2028 jäsenmaksuista.

Yleisesti lakimuutosten toimeenpanoon on usein tarpeellista valmistautua jo ennen muutosten voimaantuloa. Työttömyyskassojen sääntömuutosten ja jäsenmaksuesitysten tekemisen ja käsittelyn osalta on kuitenkin arvioitu, että työttömyyskassojen ja Finanssivalvonnan tulisi voida nojautua lakiin, joka olisi vahvistettu vaikkakaan ei vielä voimassa. Edellä esitetyn perusteella valmistelun aikana on arvioitu, että työttömyyskassalakiin esitettyjen muutosten soveltaminen vuoden 2028 alusta lukien edellyttäisi, että lakimuutokset voitaisiin vahvistaa jo ennen ajankohtaa, jona työttömyyskassat alkaisivat järjestää kassan kokouksia, jotka koskevat sääntömuutoksia. Käytännössä tämä tarkoittaisi muutoslain vahvistamista niin, että työttömyyskassat voivat huomioida esityksessä ehdotetut muutokset valmistellessaan työttömyyskassan varsinaista kassan kokousta vuonna 2027. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että työttömyyskassoilla tulisi niiden arvion mukaan olla käytettävissä tieto vahvistetun lain sisällöstä vuoden 2027 alussa.

Voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan ennen tämän lain voimaantuloa rekisteröidyn työttömyyskassan on päätettävä sääntöjensä muuttamisesta tämän lain mukaisiksi ja haettava Finanssivalvonnan vahvistus sääntöjen muutoksille viiden vuoden kuluessa tämän lain voimaantulosta. Säännöksen perusteella, jos työttömyyskassa haluaa muuttaa siitä, keitä se vakuuttaa, sen tulisi hakea sääntöjen muutosta niin, että uudet säännöt olisivat voimassa heti, kun kassa alkaisi tarjota jäsenyyttä uusille jäsenryhmille. Jos työttömyyskassa ei kuitenkaan näin toimialaansa muuttaisi, sen tulisi joka tapauksessa viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta muuttaa sääntönsä säilyttämänsä toimialan mukaiseksi ja hakea näin muutettujen sääntöjen vahvistamista Finanssivalvonnalta.

Voimaantulovaiheessa mahdollistettaisiin myös työttömyyskassan olemassa olevien varojen käyttäminen uusien tulolajien vakuuttamisesta syntyviin hallinnollisiin kustannuksiin. Hallinnollisia kustannuksia ovat esimerkiksi jäsenhankinnasta syntyvät kustannukset, tietojärjestelmäkustannukset ja toimeenpanoon valmistautumisesta johtuvat henkilöstökustannukset. Etuusmenosta syntyvät kustannukset eivät ole hallinnollisia kustannuksia. Jos siirtymäaika olisi edelleen kulumassa, kun työttömyyskassa alkaa maksaa yhdistelmävakuutetun työssäoloehtoon perustuvaa ansiopäivärahaa, tilikauden vajeen kattamiseen sovellettaisiin, mitä tässä laissa kattamisesta säädettäisiin. Mahdollisuudesta olemassa olevien varojen käyttöön esitetään säädettäväksi voimaantulosäännöksen 3 momentissa. Esityksen mukaan sen estämättä, mitä tämän lain 19 b ja 20 §:ssä säädetään palkkatulon ja yritystulon vakuuttamisesta muodostuvien varojen erillisyydestä aiemmin vain palkansaajia vakuuttanut työttömyyskassa, joka alkaa vakuuttaa myös yrittäjätuloa, voi sääntömuutoksesta lukien kahden vuoden ajan käyttää taikka lainata tästä syntyvien kohtuullisten hallintokustannusten rahoittamiseen työttömyyskassan palkkatulon jäsenmaksutuotosta muodostuvan tasoitusrahaston varoja.

Voimaantulosäännöksessä tarkoitettu kahden vuoden aika alkaisi kulua siitä kassan kokouksesta, jossa työttömyyskassa päättää Finanssivalvonnalle vahvistettavaksi esitettävästä sääntömuutoksesta. Sääntömuutoksen esittämisen lisäksi kassan kokous päättäisi momentissa tarkoitetun varojen käyttömahdollisuuden hyödyntämisestä ja muun muassa siitä, onko kyseessä laina. Käyttämisellä tarkoitetaan tilannetta, jossa kassan olemassa olevia varoja käytetään uuden tulolajin vakuuttamisen kustannuksiin ilman takaisinmaksua koskevaa tarkoitusta. Lainaamisella tarkoitettaisiin tilannetta, jossa varat on tarkoitus maksaa takaisin uuden tulolajin vakuuttamisesta kertyneistä varoista. Jos olemassa olevien palkkatulon vakuuttamisen varojen käytöstä syntyisi kassalle vajausta, sen täyttämiseen ei sovellettaisi voimassa olevan työttömyyskassalain 22 §:n 2 momenttia. Näin ollen vajaus, jota ei pystytä täyttämään kassan tasoitusrahastosta, täytettäisiin sen seuraavan vuoden varoista, käytännössä palkansaajan jäsenmaksun tuotosta.

Vastaavasti aiemmin vain yrittäjiä vakuuttanut työttömyyskassa, joka alkaa vakuuttaa myös palkkatuloa, voi käyttää tai lainata yrittäjätulon vakuuttamisen jäsenmaksutuotosta muodostuvan tasoitusrahaston varoja.

9.3

Laki työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain muuttamisesta

Lain ehdotetaan tulevan voimaan 1.1.2029. Sitä sovellettaisiin sellaisen ansiopäivärahan rahoittamiseen, jota maksetaan ajalta 1.1.2029 lukien.

9.4

Laki yleistukilain 2 §:n muuttamisesta

Lain ehdotetaan tulevan voimaan 1.1.2029. Kyseisestä päivästä alkaen olisi mahdollista, että henkilö on täyttänyt yhdistelmävakuutetun työssäoloehdon, ja oikeus yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahaan voisi syntyä.

10

Toimeenpano ja seuranta

Sosiaali- ja terveysministeriö tiedottaa lakien hyväksymisestä ja vahvistamisesta.

Kuten edellä kohdassa 9.2 on kuvattu, työttömyyskassojen on ennen lain voimaantuloa tehtävä Finanssivalvonnalle esitys sääntöjensä muuttamisesta, mikäli työttömyyskassa haluaa vakuuttaa myös muita kuin nyt vakuuttamiaan työllisten ryhmiä. Samoin niiden on tehtävä Finanssivalvonnalle uusia ryhmiä koskeva jäsenmaksuesitys, mitkä Finanssivalvonnan on ehdittävä käsitellä. Lisäksi Finanssivalvonnan tulee voida valmistella muutokset määräys- ja ohjekokoelmaan ja varmistettava omat menettelytapansa yhdistelmävakuutuksen talouden valvontaa ja jäsenmaksun määrittelyä koskien.

Lakimuutosten tultua voimaan on suotavaa seurata yhdistelmävakuutettujen määrän kehittymistä, yhdistelmävakuutukseen perustuvan ansiopäivärahan maksamisen kehittymistä, työttömyysjaksojen pituutta ja yhdistelmävakuutettujen työllistymistä. Hyödynnettävissä olevan rekisteritiedon sen salliessa osana yhdistelmävakuutettujen työllistymisen seurantaa huomioidaan, johtaako yhdistelmävakuutus siihen, että aiemmin palkkatyönä tehtyä työtä muuttuu yrittäjätyöksi.

Ehdotettujen muutosten jälkiseuranta edellyttää huolellista suunnittelua ja useiden rekisteritietojen yhdistämistä, ja tulisi toteuttaa, kun yhdistelmävakuutuksen voimaantulosta on kulunut riittävä aika.

11

Suhde muihin esityksiin

11.1

Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Euroopan parlamentin ja neuvoston työehtojen ja työolojen parantamisesta alustatyössä annetun direktiivin (EU) (2831/2024) noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset on saatettava voimaan viimeistään 2 päivänä joulukuuta 2026. Direktiivillä ja sen määräysten voimaan saattamisella voi olla vaikutus siihen, miten oikeuskäytännössä yksittäisten henkilöiden asema palkkatyöntekijänä tai yrittäjänä määrittyy. Direktiivin voimaansaattamisella ja hallituksen esityksellä työttömyysturvan yhdistelmävakuutukseksi ei kuitenkaan ole sellaista yhteyttä, joka loisi esitysten välille riippuvuuden, joka tulisi huomioida eduskuntakäsittelyssä.

11.2

Suhde talousarvioesitykseen

Esitys liittyy valtion vuoden 2029 talousarvioesitykseen. Työttömyyskassat voisivat ottaa jäsenekseen yhdistelmävakuutettuja vuoden 2028 alusta, jolloin yhdistelmävakuutuksen työssäoloehtoon perustuvaa ansiopäivärahaa voitaisiin myöntää ensimmäisen kerran vuonna 2029. Esityksen julkisen talouden vaikutukset on huomioitu vuosia 2027–2030 koskevassa julkisen talouden suunnitelmassa.

12

Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

12.1

Tausta

Esityksen tavoitteena on toteuttaa pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmaan sisältyvä sekä palkansaajana että yrittäjänä työllistyvien työttömyysturvan kehittämistä koskeva muutos (yhdistelmävakuutus). Ehdotetut muutokset koskisivat ansiopäivärahan edellytyksenä olevaa työssäoloehtoa ja oikeutta ansiopäivärahaan. Lisäksi muutokset koskisivat työttömyyskassan jäsenyyden edellytyksiä ja työttömyyskassan jäsenmaksua ja yhdistelmävakuutuksen järjestämistä koskevia muita työttömyyskassalain säännöksiä. Muutosehdotuksissa on huomioitu pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaisesti luovien ja kulttuurialojen työttömyysturva.

Tämän lisäksi esityksen tavoitteena on uudistaa työttömyyskassojen toimintaa niin, että nykyinen rajoitus, jonka mukaan työttömyyskassa voi vakuuttaa vain joko palkansaajia tai vain yrittäjiä kumottaisiin. Muutoksen myötä, yhdistelmävakuutusta koskeva ehdotus huomioiden, työttömyyskassa voisi jatkossa edelleen vakuuttaa vain palkansaajia, vain yrittäjiä tai vain yhdistelmävakuutettuja, tai se voisi vakuuttaa näiden ryhmien yhdistelmiä.

12.2

Perustuslain säännökset ja perustuslakivaliokunnan käytäntö

Ehdotettua sääntelyä arvioitaessa ovat merkityksellisiä perustuslain 6 §, 15 §, 18 §:n 2 momentti ja 19 §:n 2 ja 3 momentti. Lisäksi merkitystä on YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksien koskevalla yleissopimuksella (TSS-sopimus, SopS 6/1976), Uudistetulla Euroopan sosiaalisella peruskirjalla, YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevalla yleissopimuksella (SopS 26/2016) sekä YK:n lapsen oikeuksia koskevalla sopimuksella (SopS 59/1991).

12.3

Yhdenvertainen kohtelu

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42).

Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuusvaatimus ei kuitenkaan edellytä kaikkien kansalaisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia kansalaisille että asetettaessa heille velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993 vp, s. 42–43).

Yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto, jonka mukaan ketään ei saa asettaa eri asemaan muun muassa henkilön iän tai terveydentilan tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Säännöksessä lueteltuja erotteluperusteita voidaan pitää syrjintäkiellon ydinalueena. Luetteloa ei ole kuitenkaan tarkoitettu tyhjentäväksi, vaan eri asemaan asettaminen on kielletty myös muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Perustuslain 6 §:n 2 momentissa säädetty syrjintäkielto koskee myös toimenpiteitä, jotka välillisesti johtavat syrjivään lopputulokseen. Mahdollista syrjintää on arvioitava menettelyn tosiasiallisten seurausten kannalta (ks. HE 309/1993 vp, s. 44 ja PeVL 4/2016 vp, s. 3, PeVL 28/2009 vp, s. 2/II). Suosintaa tai jonkin yksilön tai ryhmän asettamista etuoikeutettuun asemaan on pidettävä säännöksen kieltämänä, jos se asiallisesti merkitsee toisiin kohdistuvaa syrjintää (HE 309/1993 vp, s. 44/I).

Esityksessä ehdotetaan, että työttömyysturvalaissa tarkoitettua ansiopäivärahaa olisi jatkossa oikeutettu saamaan myös sellainen monimuotoisesti työllistyvä henkilö, joka toimeentulossaan yhdistää palkkatyötä ja yritystoiminnan vakuutustuloa ja täyttää yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon monimuotoisesti työllistymällä. Yhdistelmävakuutuksen työssäoloehdon kertymisessä yrittäjän vakuutustulo huomioitaisiin riippumatta yritystoiminnan harjoittamisen muodosta.

Ehdotettu sääntely mahdollistaisi ansiopäivärahan maksamisen henkilöille, joiden yhteenlaskettu huomioitava tulo olisi vähintään 930 euroa kuukaudessa (brutto, vuoden 2025 tasossa), mikä vastaisi palkansaajan työssäoloehdon täyden työssäoloehtokuukauden tulorajaa. Muutos koskisi erityisesti henkilöitä, joiden palkkatulo ei yksinään riitä täyttämään kyseistä rajaa, ja joiden yritystoiminnan vakuutustulo ei riitä kerryttämään yrittäjän työssäoloehtoa. Se parantaisi lisäksi työttömyysaikaista toimeentuloa henkilöillä, jotka kerryttävät nykyisin palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa, mutta joilla ansiopäiväraha ei vastaa kaikkea ansaintaa työttömyyttä edeltävästi siksi, että päiväraha voi perustua vain joko palkkatuloon tai vain yritystoiminnan vakuutustuloon. Ehdotus toisi monimuotoisesti työllistyvät ansiopäivärahan piiriin vastaavalla tavalla kuin kahta tai useampaa palkkatyötä yhdistävät henkilöt tai kahta tai useampaa yritystoimintaa harjoittavat henkilöt.

Esityksellä parannettaisiin monimuotoisesti työllistyvien yhdenvertaisuutta suhteessa useaa palkkatyötä tekeviin palkansaajiin ja usean yrityksen yrittäjiin.

12.4

Omaisuuden suoja

Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuudensuoja sisältää paitsi omistajalle lähtökohtaisesti kuuluvan vallan hallita, käyttää ja hyödyntää omaisuuttaan haluamallaan tavalla myös vallan määrätä siitä. (PeVL 41/2006 vp, s. 2, PeVL 49/2005 vp, s. 2, PeVL 15/2005 vp, s. 2) Jos omistusoikeuteen kuuluvia oikeuksia vähennetään tai rajoitetaan, puututaan samalla omaisuudensuojaan, vaikka omistusoikeuden kohteena oleva esine sinänsä säilyisikin koskemattomana haltijallaan. (HE 309/1993 vp, s. 62)

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Omistajan oikeuksia voidaan kuitenkin rajoittaa lailla esimerkiksi omaisuuden käyttöön kohdistuvin erilaisin kielloin, rajoituksin ja velvoittein, kunhan sääntely täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaaditut yleiset edellytykset.

Omaisuuden erityinen luonne voidaan ottaa arvioinnissa huomioon. Perustuslakivaliokunta on näissä yhteyksissä lähtenyt vakiintuneesti siitä, että velvoitteet ja rajoitukset ovat kulloinkin kysymyksessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen perustuslainmukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia. (PeVL 37/2004 vp, s. 2, PeVL 36/2004 vp, s. 2—3, PeVL 63/2002 vp, s. 2, PeVL 61/2002 vp, s. 3—4, PeVL 8/2002 vp, s. 3—4, PeVL 34/2000 vp, s. 2, PeVL 4/2000 vp, s. 2)

Omaisuuden käyttöä koskeva sääntely ei aina merkitse omaisuudensuojaan kohdistuvaa rajoitusta. Esimerkiksi vaalirahoituslainsäädäntö sisältää säännöksiä yhdeltä tukijalta vastaanotettavissa olevan tuen määrästä. Sääntelyllä rajoitetaan myös tuen antajan vapautta määrätä omaisuudestaan. Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei tällaisessa sääntelyssä ole kyse varsinaisesta omaisuudensuojan rajoituksesta, vaan pikemminkin sellaisesta omaisuuden käytön sääntelystä, jolle on osoitettavissa painavat yhteiskunnalliset perusteet ja joka luontevasti kuuluu nykyaikaiseen demokraattiseen järjestelmään. (PeVM 3/2010 vp, s. 6, PeVM 2/2009 vp, s. 5)

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että laissa asetettavien velvollisuuksien koskiessa pörssiyhtiöitä tai muita varallisuusmassaltaan huomattavia oikeushenkilöitä lainsäätäjän liikkumavara on omaisuudensuojan näkökulmasta lähtökohtaisesti suurempi kuin silloin, kun sääntelyn vaikutukset muodostuisivat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle. (PeVL 9/2008 vp, s. 4, PeVL 10/2007 vp, s. 2, PeVL 54/2005 vp, s. 3, PeVL 32/2004 vp, s. 2, PeVL 61/2002 vp, s. 3—4, PeVL 34/2000 vp, s. 2)

Valiokunta on niin ikään katsonut, että mitä etäämpänä oikeushenkilö on yksilöistä ja mitä vähäisempiä ja välillisempiä ovat ehdotettujen toimenpiteiden vaikutukset yksilöiden konkreettisiin taloudellisiin etuihin, sitä epätodennäköisemmin oikeushenkilöön kohdistuvat toimenpiteet voivat olla ristiriidassa perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan kanssa. (PeVL 17/1997 vp, s. 3, PeVL 45/1996 vp, s. 2)

Voimassa olevassa työttömyyskassalain 50 a §:ssä säädetään työttömyyskassan varojen luovuttamisesta Työllisyysrahastolle palkansaajakassan purkautumis- ja konkurssitilanteessa. Esityksessä säännöstä ehdotetaan muutettavaksi niin, että pykälä koskisi myös sellaisia työttömyyskassan varoja, jotka kohdistuvat yhdistelmävakuutuksen palkkatulon vakuuttamista koskevaan osaan. Esityksestä johtuva omaisuuden suojan rajoittava vaikutus kohdentuisi työttömyyskassoihin oikeushenkilönä, ei työttömyyskassojen jäseninä oleviin luonnollisiin henkilöihin. Välillisesti esityksellä puututtaisiin työttömyyskassan oikeuteen määrätä kassan varojen jakamisesta kassan purkamisen ja konkurssiin asettamisen yhteydessä. Sääntelyä on siten arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentin ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten näkökulmasta.

Työttömyyskassan tasoitusrahastoon kerätyt varat on kerätty kassan jäsenmaksuilla ja niiden tuotolla. Kassan purku- ja konkurssitilanteessa on kysymys kassan varojen luovutuksesta velkojen ja muiden sitoumusten suorittamisen jälkeen. Velkojen ja muiden sitoumusten suorittamisen jälkeen jääneet varat on kerätty kassan jäsenten ansiopäivärahan maksamista varten. Jäljelle jääneiden varojen siirrolla on riittävän painava yhteiskunnallinen tarve turvata ensinnäkin ansiopäivärahan saajien asema mahdollisessa kassan purkamistilanteessa ja toiseksi työttömyyskassojen jäsenmaksuilla kerättyjen varojen käyttämisen kohdentuminen varojen keräämisen tarkoitusta varten. Voimassa oleva pykälä on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 33/2020 vp.).

Esityksessä ehdotettu muutos voimassa olevaan pykälään tuo oletettavasti varsin vähäisen määrän tasoitusrahastoon karttuvia varoja säännöksen piiriin. Kyse olisi palkkatulon vakuuttamisesta syntyvän etuusmenon rahoitukseen kohdistuvista varoista, joiden käyttötarkoitus olisi palkkaan perustuvan ansiopäivärahan rahoittaminen. Ehdotuksen ei katsota olevan ristiriidassa omaisuuden suojaa koskevan perusoikeuden kanssa.

12.5

Oikeus työhön ja elinkeinovapaus

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Työllisyyden edistämistä koskeva perustuslain 18 §:n 2 momentin säännös on luonteeltaan julkiseen valtaan kohdistuva perustuslaillinen toimeksianto. Säännöksessä ei oteta kantaa työllisyyden hoidossa käytettävään keinovalikoimaan, vaan siinä jätetään julkiselle vallalle merkittävästi harkintavaltaa siitä, miten työllisyyttä voidaan parhaiten edistää. Työllisyyden edistämisvelvollisuus merkitsee myös sitä, että julkisen vallan tulee pyrkiä estämään pysyvästi työtä vailla olevien ryhmien muodostuminen. (HE 309/1993 vp.).

Suomi on ratifioinut Kansainvälisen työjärjestön, jäljempänä ILO, 1988 hyväksymän yleissopimuksen n:o 168, jäljempänä ILO:n yleissopimus 168, joka koskee työllisyyden edistämistä ja työttömyysturvaa. Yleissopimuksen 168 johdanto-osassa korostetaan työnteon ja tuottavan työn tärkeyttä jokaisessa yhteiskunnassa sekä niiden yhteisölle antamien voimavarojen vuoksi, että myös niiden työntekijöille antaman toimeentulon ja yhteiskunnallisen roolin ja työntekijöiden niistä saaman omanarvontunnon vuoksi. Edelleen johdanto-osassa todetaan, että on tarpeen hyväksyä sellaisia uusia kansainvälisiä normeja, jotka koskevat täystyöllisyyden sekä tuottavan ja yksilön vapaaseen valintaan perustuvan työn edistämistä kaikilla tarkoituksenmukaisilla tavoilla, sosiaaliturva mukaan lukien.

Yleissopimuksen 168 tarkoitus on kirjattu sen 2 artiklaan, jonka mukaan kunkin jäsenvaltion tulee ryhtyä asianmukaisiin toimenpiteisiin työttömyysturvajärjestelmänsä ja työllisyyspolitiikkansa yhteensovittamiseksi. Tässä tarkoituksessa sen tulee pyrkiä varmistamaan, että sen työttömyysturvajärjestelmä ja erityisesti työttömyysetuuksien myöntämistavat myötävaikuttavat osaltaan täystyöllisyyden sekä tuottavan ja yksilön vapaaseen valintaan perustuvan työn edistämiseen, eivätkä ole sellaisia, että ne ehkäisisivät työnantajia tarjoamasta tuottavaa työtä ja työntekijöitä hakeutumasta tuottavaan työhön. Yleissopimuksen 168:n 10 artiklan mukaan työttömyysturvan piiriin tulee kuulua tilanne, jolloin henkilö on kokonaan työtön, työkykyinen, työmarkkinoiden käytettävissä.

Ehdotetuilla muutoksilla arvioidaan olevan vähäinen työllisyyttä heikentävä vaikutus. Parantaessaan monimuotoisen työllistymisen valinneiden henkilöiden työttömyysaikaista toimeentuloa muutokset ovat kuitenkin yhdenmukaisia perustuslain 18 §:n 1 momentin kanssa, joka koskee oikeutta hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla, ja yleissopimuksen 168 2 artiklan kanssa, joka koskee yksilön vapaaseen valintaan perustuvaa työn edistämistä.

12.6

Oikeus perustoimeentulon turvaan

Perustuslain 19 §:n 2 momentin perusteella lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa työttömyyden perusteella. Säännös edellyttää, että lainsäätäjä takaa jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivisen oikeuden lailla säädettävään julkisen vallan järjestämään turvaan, joka on yhteydessä säännöksessä mainittuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin samoin kuin lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta ja menettelymuodoista (HE 309/1993 vp, s. 70, mm. PeVL 55/2016 vp, s. 3 ja PeVL 48/2006 vp, s. 2). Perustoimeentuloa turvaavien järjestelmien tulee olla sillä tavoin kattavia, ettei synny väliinputoajaryhmiä (HE 309/1993 vp, s. 70/II, PeVL 48/2006 vp, s. 2, PeVL 6/2009 vp, s. 8/I).

Työssäoloehtoa ja ansiopäivärahaoikeutta koskevien ehdotusten osalta perustuslakivaliokunta on perusoikeusuudistuksen jälkeen katsonut, että työttömyysetuuksista työttömyyspäivärahan peruspäiväraha ja sitä suuruudeltaan vastaava ansiopäivärahan perusosa sekä työmarkkinatuki, joka täysimääräisenä on peruspäivärahan suuruinen, ovat perustuslain 19 §:n 2 momenttiin liittyviä sosiaaliturvan etuusjärjestelmiä (PeVL 16/1996 vp, s. 1/II, PeVL 17/1996 vp, s. 1/II, PeVL 46/2002 vp, s. 2/I ja PeVL25/2013 vp, s. 2/4). Ansio-osa sen sijaan ei ole kyseisen säännöksen mukainen etuusjärjestelmä.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uudesta monimuotoisesti työllistyviä koskevasta ansiopäivärahan työssäoloehdosta. Kyse on ehdotuksesta, joka mahdollistaisi ansiopäivärahan saamisen henkilöille, jotka eivät nykyisin täytä palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehtoa, ja lisäksi kyse on ehdotuksesta, joka korottaisi osalla jo nykyisin jommankumman työssäoloehdon täyttävistä henkilöistä ansiopäivärahan määrää. Ehdotetut muutokset eivät heikennä työttömyyden aikaista perustoimeentuloa eivätkä esitetyt ehdotukset ole siten ongelmallisia perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta.

12.7

Lakia alemman asteinen sääntely

Ehdotukseen työttömyysturvalain muuttamisesta sisältyy joitakin säännösehdotuksia, joilla valtioneuvosto valtuutetaan antamaan asetuksella tarkempia lakia täydentäviä säännöksiä. Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että Finanssivalvonta voisi antaa tarkempia määräyksiä palkkatulojen ja yritystoiminnan vakuutustulon vakuuttamiseen liittyvien varojen erillisyydestä työttömyyskassan tuloslaskelmassa, ja että nykytilaa vastaavasti Finanssivalvonta voisi jatkossakin antaa tarkemmat määräykset taloudellisen aseman tervehdyttämissuunnitelman laatimisesta ja toimittamisesta Sääntelyä on siten arvioitava perustuslain 80 §:n kannalta. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lainsäädännön alaan. Asetuksenantovaltuuksiin on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta (ks. esim. PeVL 24/2021 vp, s 2, PeVL 45/2016 vp s. 4 ja PeVL 38/2013 vp, s. 3/II–4/I). Valiokunta on painottanut tämän merkitsevän sitä, että asetuksia voidaan antaa vain laissa säädetyn valtuuden nojalla eikä asetuksenantovaltaa voida antaa asioissa, joista perustuslain mukaan on säädettävä lailla, lakiin otettava asetuksenantovaltuus laadittava on laadittava niin, että valtuuden sisältö selvästi ilmenee laista ja että se rajataan riittävän tarkasti (ks. PeVL 26/2017 vp, s. 26). Perustuslain 80 §:n takia on olennaista, että säänneltävästä asiasta on riittävät perussäännökset laissa ja että valtuus on syytä sijoittaa pääsääntöisesti lain asianomaisen perussäännöksen yhteyteen (ks. PeVL 10/2016 vp, s. 5 ja PeVL 49/2014 vp, s. 6). Perustuslakivaliokunta on lisäksi todennut, että perustuslain säännökset rajoittavat valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä eikä asetuksella siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista (ks. esim. 155 PeVL 10/2014 vp ja PeVL 58/2010 vp). Asetuksenannossa on siten aina otettava huomioon laissa säädetyn valtuuden lisäksi myös perustuslain 80 §:n 1 momentissa säädetyt vaatimukset, jotka voivat käytännössä rajoittaa valtuutussäännöksen tulkintaa (ks. PeVL 26/2017 vp, s. 26). Perustuslakivaliokunta on korostanut hyvän lainvalmistelun periaatteiden ja asetuksenantovaltuuksien valtiosääntöisten arvioinnin edellyttävän, että hallituksen esityksen perusteluissa selostetaan riittävällä seikkaperäisyydellä asetuksenantovaltuuden tarkoitusta (ks. PeVL 26/2017 vp, s. 27).

Työttömyysturvalain 5 luvun 12 c §:n 3 momentti sisältää ehdotuksen, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin yhdistelmävakuutetun työssäoloehdossa huomioitavasta tulosta, ja lain 6 luvun 6 §:n 5 momentti sisältää valtuutuksen, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan tarkemmin säätää yhdistelmävakuutetun ansiopäivärahan perusteena olevasta tulosta.

Esitykseen sisältyvät asetuksenantovaltuudet vastaavat työttömyysturvalain 5 ja 6 luvun vastaavan sisältöisiä asetuksenantovaltuuksia, jotka ovat muotoutuneet perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella.

Lisäksi työttömyyskassalain muuttamista koskevaan lakiehdotukseen sisältyy seuraavat ehdotukset asetuksenantovaltuuksiksi.

Työttömyyskassalain 19 §:n 5 momentti sisältää ehdotuksen, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin tarkemmin työttömyyskassan jäsenmaksun perusteista. Lain 20 §:n 5 momentti sisältää ehdotuksen, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin tarkemmin työttömyyskassan tasoitusrahastosta. Voimassa oleva työttömyyskassalaki sisältää vastaavat asetuksenantovaltuudet. Työttömyyskassalain 19 b §:n 2 momentti sisältä ehdotuksen, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin tarkemmin säätää varojen ja velkojen sekä tuottojen ja kulujen erillään pitämisestä.

Esitykseen sisältyvät asetuksenantovaltuudet eivät sisällä valtuuksia antaa säännöksiä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista eikä asioista, jotka kuuluisivat lainsäädännön alaan. Säännösten antaminen asetuksella on rajattu säännösperustaisesti lakia tarkentaviin säännöksiin ja valtuutuksessa täsmällisesti ja tarkkarajaisesti lueteltuihin seikkoihin perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla.

Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädettäisiin lailla tai asetuksella. Erityisiä syitä ovat perustuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan lähinnä tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä. Lisäksi sääntelyn kohteeseen liittyvät erityiset syyt saattavat edellyttää usein ja nopeasti muuteltavien säännösten antamista.

Perustuslakivaliokunta on aiemmassa lausuntokäytännössään todennut, että asetuksenantovaltuuksiin verrattuna tällaisiin viranomaisille myönnettäviin valtuuksiin kohdistuu yleistä tarkkarajaisuutta koskeva pidemmälle menevä vaatimus, jonka mukaan valtuuden kattamat asiat on määriteltävä tarkasti laissa (ks. PeVL 34/2012 vp, s. 3/I ja PeVL 10/2016 vp, s. 4–5). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että erityinen syy on käsillä esimerkiksi silloin, kun kysymyksessä on tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä. (PeVL 36/2021 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt lausuntokäytännössään huomioita myös siihen, että perustuslain 80 §:n takia on olennaista, että säänneltävästä asiasta on riittävät perussäännökset laissa, ja että valtuus on syytä sijoittaa pääsääntöisesti lain asianomaisen perussäännöksen yhteyteen (PeVL 10/2016 vp, s.5 ja PeVL 49/2014 vp, s. 6). Lisäksi perustuslakivaliokunta on tämänkaltaisissa yhteyksissä vakiintuneesti muistuttanut myös siitä, että perustuslain säännökset rajoittavat joka tapauksessa suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä eikä asetuksella tai määräyksellä siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista (ks. PeVL 10/2016 vp, s.5, PeVL 10/2014 vp, s. 3/I, PeVL 58/2010 vp, s. 3/I ja PeVL 44/2010 vp, s. 4/II).

Esityksen 2. lakiehdotukseen sisältyy ehdotukset, joiden mukaan Finanssivalvonta voisi antaa tarkempia määräyksiä palkkatulojen ja yritystoiminnan vakuutustulon vakuuttamiseen liittyvien varojen erillisyydestä työttömyyskassan tuloslaskelmassa, ja että nykytilaa vastaavasti Finanssivalvonta voisi jatkossakin antaa tarkemmat määräykset työttömyyskassan taloudellisen aseman tervehdyttämissuunnitelman laatimisesta ja toimittamisesta. Määräystenantovaltuudet ovat osittain uusia, mutta ne vastaavat pääosin nykyisiä työttömyyskassalakiin sisältyviä vastaavia määräystenantovaltuuksia, joissa on lähinnä kysymys lain sisältöä tarkentavasta, teknisluonteisesta sääntelystä. Valtuuksissa olisi täten kyse laissa säädettyjä tietoja täsmällisemmistä ja teknisluonteisista määräyksistä. Määräyksenantovaltuuden alaisista asioista ei olisi tarkoituksenmukaista säätää lain tai asetuksen tasolla, sillä ne koskevat luonteeltaan teknistä tai muutoin yksityiskohtia koskevaa sääntelyä. Lisäksi Finanssivalvonnalle ehdotettujen määräyksenantovaltuuksien kohteena on tarkkaan määritelty ja rajoitettu joukko, Finanssivalvonnan valvomat ja toimiluvan saaneet työttömyyskassat. Määräykset eivät koskisi yksittäisten työttömyyskassan jäsenten oikeuksia tai velvollisuuksia.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt useassa yhteydessä mahdollisena tällaisen määräystenantovallan osoittamista Finanssivalvonnalle tai sen edeltäjille (esimerkiksi PeVL 28/2008 vp, PeVL 17/2004 vp, PeVL 67/2002 vp ja PeVL 12/1996 vp).

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjes-tyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Laki työttömyysturvalain muuttamisesta Laki työttömyyskassalain muuttamisesta Laki työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain muuttamisesta Laki yleistukilain 2 §:n muuttamisesta