Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kuntalain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kuntalakia. Lakiin lisättäisiin säännös valtiovarainministeriön tehtävästä kuntien varautumisen ohjauksessa ja seurannassa. Ehdotetun säännöksen mukaan valtiovarainministeriö vastaisi kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleisestä ohjauksesta ja seurannasta siltä osin, kuin se ei kuuluisi muun ministeriön toimialaan. Ehdotettu säännös selkeyttäisi valtiovarainministeriön roolia kuntien varautumisen ohjauksessa ja varmistaisi, että tehtävän hoitamisen edellyttämästä toimivallasta säädetään selkeästi laissa.

Laissa täsmennettäisiin nuorisovaltuuston oikeutta tehdä kuntalain mukaisia aloitteita. Ehdotetun muutoksen tavoitteena on vahvistaa nuorisovaltuustojen osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Ehdotus liittyy pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmakirjaukseen, jonka mukaan hallitus edistää nuorten osallisuutta ja alueellista yhdenvertaisuutta muun muassa vahvistamalla nuorisovaltuustojen asemaa kunnissa ja hyvinvointialueilla.

Vanhusneuvostoa koskevaa sääntelyä muutettaisiin siten, että vanhusneuvoston sijasta kuntaan voitaisiin asettaa muu vastaava ikääntyneiden henkilöiden vaikuttajaryhmä. Ehdotetun muutoksen seurauksena vaikuttamistoimielimestä voitaisiin käyttää vanhusneuvoston sijasta sellaista nimeä, joka kuvaisi paremmin sen edustamaa paikallista väestöryhmää. Tällöin vaikuttamistoimielin olisi mahdollista nimetä vanhusneuvoston sijasta esimerkiksi ikäneuvostoksi.

Konserniohjeessa tulisi jatkossa antaa tarpeelliset määräykset tytäryhteisöjen valmiussuunnittelusta ja varautumisesta sekä näiden yhteensovittamisesta kuntakonsernissa. Ehdotetun muutoksen tavoitteena on tehostaa tytäryhteisöjen varautumista normaaliolojen häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin sekä edistää varautumisen yhteensovittamista kuntakonsernissa.

Lisäksi lakiin lisättäisiin säännös siitä, miltä osin kirjanpitolain säännöksiä ei sovellettaisi kunnan kirjanpitoon ja tilinpäätökseen. Tällä hetkellä poikkeuksista ohjeistetaan kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston antamissa ohjeissa, mutta jatkossa asiasta säädettäisiin suoraan laissa. Lisäksi toimintakertomusta koskevaa säännöstä muutettaisiin siten, että toimintakertomuksessa tulisi esittää arvio myös merkittävimmistä riskeistä ja epävarmuustekijöistä. Ehdotetun muutoksen tavoitteena on turvata nykyistä paremmin taloudellisen vastuullisuuden tiedostamista ja raportointia.

Lisäksi lakiin tehtäisiin useampia teknisluonteisia muutoksia.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.

PERUSTELUT

1

Asian tausta ja valmistelu

1.1

Tausta

Hallituksen esityksen valmistelun taustalla on valtiovarainministeriössä ilmennyt tarve selkiyttää ministeriön toimivaltaa kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleisessä ohjauksessa sekä eräät muut kuntalain sääntelyssä havaitut täsmentämistarpeet.

Valtiovarainministeriön tehtävistä säädetään kuntalain (410/2015) 10 §:ssä, jonka mukaan valtiovarainministeriö seuraa yleisesti kuntien toimintaa ja taloutta. Säännöksen voidaan tulkita jo nykyisin antavan ministeriölle toimivallan seurata kuntien varautumista osana kuntien toiminnan ja talouden yleistä seurantaa. Sen sijaan kuntalaissa tai muualla lainsäädännössä ei ole säännöstä, joka antaisi valtiovarainministeriölle selkeästi toimivallan yleisesti ohjata kuntien varautumista. Tämän seurauksena on tulkittu, että ministeriön toimivalta kuntien varautumisen yleiseen ohjaukseen on epäselvä. Tästä johtuen ministeriö on käytännössä pidättäytynyt kuntien varautumisen yleisestä ohjauksesta, vaikka tarve ohjaukselle onkin tunnistettu. Tilanteen selkiyttämiseksi on katsottu tarkoituksenmukaiseksi ehdottaa kuntalakiin lisättäväksi säännös, josta ministeriön ohjaustoimivalta kävisi selkeästi ilmi. Esityksessä ehdotetulla muutoksella ei ole suoraa yhteyttä pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmaan. Esityksen valmistelussa on kuitenkin otettu huomioon hallitusohjelman kirjaus, jonka mukaan hallitus varmistaa viranomaisten riittävät toimivaltuudet ja resurssit kansallisen riskiarvion uhkien torjuntaan ja kriisien johtamiseen.

Kuntalain mukaisesti kunnanhallituksen on asetettava nuorten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varmistamiseksi nuorisovaltuusto tai vastaava nuorten vaikuttajaryhmä. Laissa määritellään nuorisovaltuuston toimenkuva ja tehtävät, mutta siitä ei suoraan käy ilmi nuorisovaltuuston oikeus tehdä kuntalain mukaisia aloitteita. Lakia ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että nuorisovaltuustojen aloiteoikeus todettaisiin laissa selkeämmin. Ehdotus toteuttaa osaltaan pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmakirjauksen tavoitetta, jonka mukaan hallitus edistää nuorten osallisuutta ja alueellista yhdenvertaisuutta muun muassa vahvistamalla nuorisovaltuustojen asemaa kunnissa ja hyvinvointialueilla.

Kuntalain mukaan kunnanhallituksen on asetettava ikääntyneen väestön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varmistamiseksi vanhusneuvosto. Eläkeläisliittojen etujärjestö EETU ry ja vanhusasiavaltuutettu ovat vuonna 2025 tehneet kuntalain muutostarpeita koskevan aloitteen, jossa ehdotetaan, että vanhusneuvoston nimi muutettaisiin laissa ikäneuvostoksi, jotta se kuvaisi käsitteenä paremmin eläkeläisiä laajana ryhmänä. Aloitteen johdosta kuntalakia on katsottu perustelluksi muuttaa siten, että vanhusneuvoston sijasta kuntaan voitaisiin asettaa muu vastaava ikääntyneiden henkilöiden vaikuttajaryhmä. Tällöin vaikuttamistoimielin voitaisiin nimetä siten, että se kuvaisi vanhusneuvostoa paremmin sen edustamaa paikallista väestöryhmää. Lisäksi kuntalain mukaan kunnanhallituksen on asetettava vammaisneuvosto vammaisten henkilöiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varmistamiseksi.

Voimassa oleva kuntalain sääntely edellyttää, että konserniohjeessa on annettava määräykset riskienhallinnan järjestämisestä, mutta ei kunnan tytäryhteisöjen varautumisesta. Tästä johtuen kuntien konserniohjeisiin ei tällä hetkellä välttämättä sisälly erikseen tytäryhteisöjen varautumista koskevia määräyksiä. Tytäryhteisöt eivät myöskään välttämättä kuulu valmiuslaissa tai erityislainsäädännössä erikseen säädettyjen varautumisvelvoitteiden piiriin. Koska tytäryhteisöt voivat kuitenkin tuottaa palveluita, jotka ovat keskeisiä koko kuntakonsernin toiminnan jatkuvuuden kannalta, niiden olisi tärkeä varautua ennakolta palveluidensa mahdollisimman hyvään hoitamiseen myös häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Tämän vuoksi on katsottu tarpeelliseksi vahvistaa tytäryhteisöjen varautumista omistajaohjauksen keinoin ja ehdottaa lisättäväksi kuntalakiin säännös, jonka mukaan konserniohjeessa tulisi antaa tytäryhteisöjen varautumista koskevat määräykset.

Kuntalaissa ei ole tarkempia säännöksiä siitä, miltä osin kirjanpitolakia (1336/1997) sovelletaan kuntiin. Tällä hetkellä kirjanpitolain säännösten soveltaminen kunnan toiminnassa perustuu kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston antamiin ohjeisiin. Nykytilaa on katsottu tarkoituksenmukaiseksi muuttaa siten, että kirjanpitolain soveltamisesta kunnissa säädettäisiin suoraan kuntalaissa. Lisäksi kunnan toimintakertomusta koskevaa säännöstä on katsottu perustelluksi täsmentää siten, että toimintakertomuksessa tulisi suoraan lain nojalla kuvata myös kunnan ja kuntakonsernin talouteen liittyviä merkittävimpiä riskejä ja epävarmuustekijöitä. Tällä hetkellä riskien ja epävarmuustekijöiden kuvaaminen toimintakertomuksessa perustuu kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston antamiin kirjanpito-ohjeisiin.

1.2

Valmistelu

Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä.

Hallituksen esitysluonnos on ollut lausuntokierroksella lausuntopalvelu.fi -palvelussa 3.2.–31.3.2026.

Lausuntoa pyydettiin ministeriöiltä, eräiltä viranomaisilta, kunnilta, eräiden kuntien vaikuttamistoimielimiltä, eräiltä kuntayhtymiltä ja järjestöiltä sekä Suomen Kuntaliitto ry:ltä. Lausuntopyyntö julkaistiin lausuntopalvelu.fi:ssä, ja myös muilla tahoilla oli mahdollisuus antaa lausunto esitysluonnoksesta.

Valtiovarainministeriö sai yhteensä 135 lausuntoa.

https://vm.fi/hanke?tunnus=VM155:00/2025

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa.

Hallituksen esitys on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa.

2

Nykytila ja sen arviointi

2.1

Kuntien varautumisen ohjaus

2.1.1

Yleisesti kuntien varautumisvelvollisuudesta

Valmiuslain 12 §:ssä säädetään yleisestä varautumisvelvollisuudesta. Sen mukaan valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten, muiden valtion viranomaisten ja valtion liikelaitosten sekä hyvinvointialueiden ja hyvinvointiyhtymien, kuntien, kuntayhtymien ja muiden kuntien yhteenliittymien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muilla toimenpiteillä varmistaa tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös poikkeusoloissa. Valmiuslain varautumisvelvoitetta koskevat säännökset tulevat muusta valmiuslain sääntelystä poiketen sovellettaviksi jo normaalioloissa. Vaikka valmiuslain 12 §:n sanamuoto velvoittaa varautumisvelvollisia huolehtimaan tehtäviensä jatkuvuudesta nimenomaan poikkeusoloissa, on säännöksen perusteluissa (HE 3/2008 vp, s. 37) varautumisvelvoitteen todettu liittyvän usein kiinteästi toiminnan suunnitteluun myös poikkeusoloja lievempiä poikkeuksellisia tilanteita varten.

Valmiuslain yleinen varautumisvelvollisuus koskee myös kuntia, joten varautuminen on kuntien lakisääteinen tehtävä. Valmiuslain säätämistä koskevan hallintovaliokunnan lausunnon mukaan kuntien, kuntayhtymien ja muiden kuntien yhteenliittymien on varmistettava asianmukainen varautumistoiminta laatimalla varautumissuunnitelmia, testaamalla poikkeusolojen toimintaa sekä kouluttamalla henkilöstöä. Lausunnossa varautumiseen todetaan kuuluvan keskeisesti myös poikkeusolojen toimintaa koskevien ohjeiden laadinta. Lisäksi lausunnossa viitataan kunnan järjestämisvastuulle kuuluvien palvelujen hankkimiseen yksityisten palvelujen tuottajilta, ja todetaan, että kunkin tahon on itse varmistettava tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen esimerkiksi ottamalla ostopalvelusopimuksiin ehdot palvelujen turvaamisesta poikkeusoloissa (HaVL 10/2008 vp, s. 2–3.).

Kuntia koskevia tarkempia varautumisvelvoitteita on säädetty kuntien palveluita koskevassa toimialakohtaisessa erityislainsäädännössä. Kuntien varautumisvelvollisuuteen liittyy myös kuntalain 90 §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan hallintosäännössä annetaan tarpeelliset määräykset hallinnon ja toiminnan järjestämisestä, päätöksenteko- ja hallintomenettelystä sekä valtuuston toiminnasta poikkeusoloissa ja normaaliolojen häiriötilanteissa. Lisäksi varautuminen on osa kuntien riskienhallintaa, jonka järjestämisestä säädetään kuntalaissa. Kuntalain mukaan valtuusto päättää riskienhallinnan perusteista ja kunnanhallitus huolehtii riskienhallinnan järjestämisestä. Lisäksi kunnan hallintosäännössä on oltava määräykset sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä.

Kunnat voivat konserniohjeissaan ja esimerkiksi hankintaohjeissaan huomioida palvelujen jatkuvuuden häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Julkisten hankintojen yleiset sopimusehdot (JYSE 2025, https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/server/api/core/bitstreams/49b95ef1-15f7-49c1-9b1a-8406fbe49889/content) ovat valtiovarainministeriön ylläpitämiä sopimusehtoja. Yleiset sopimusehdot on tarkoitettu käytettäväksi hankintayksiköiden ja toimittajien välisissä hankintasopimuksissa vakiosopimusehtoina. Yleisillä sopimusehdoilla voidaan täydentää varsinaisen hankintasopimuksen ehtoja. Ehdoissa ei ole erikseen määrätty toimituksista poikkeuksellisissa olosuhteissa tai varautumiseen liittyvistä vaatimuksista. Ehdoissa todetaan, että julkishallinnon toimijoiden tulee varmistaa myös ulkoistettujen toimintojen mahdollisimman hyvä hoitaminen kaikissa olosuhteissa (Valmiuslaki 12 §, 1552/2011). Lisäksi todetaan, että kriittiset toiminnot tulee tunnistaa ja tarjouspyyntöön tulee tarvittaessa sisällyttää varautumista koskevia vaatimuksia toiminnan jatkuvuuden turvaamiseksi.

Kunnat vastaavat varautumisvelvollisina itse omiin lakisääteisiin tehtäviinsä liittyvästä varautumisesta. Kunnan johto vastaa viime kädessä siitä, että kunnassa on varauduttu riittävällä tavalla erilaisiin häiriötilanteisiin ja huolehdittu siitä, että palvelut voidaan tuottaa lain edellyttämällä tavalla kaikissa olosuhteissa. Kuntalain mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta, käyttää kunnan päätösvaltaa sekä edellä todetulla tavalla päättää riskienhallinnan perusteista. Valtuusto luo päätöksillään edellytykset kunnan varautumiselle ja valmiussuunnittelulle. Kunnanhallitus päättää varautumisen ja valmiussuunnittelun järjestämisen käytännön toteutuksesta valtuuston päättämien periaatteiden mukaisesti. Kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa sekä muuta toimintaa ja vastaa siten yhdessä hallituksen kanssa myös kuntien varautumisen johtamisesta huolehtien muun muassa siitä, että varautuminen ja riskienhallinta käytännössä toimivat. Toimialojen johtajat vastaavat toimialojensa palveluntuotannon osalta varautumisesta ja valmiussuunnittelusta (Ks. Kuntaliitto: Hallintosääntömalli 2025, s. 81.)

2.1.2

Toimivalta kuntien varautumisen ohjauksessa

Valmiuslain 13 §:ssä säädetään varautumisen johtamisesta, valvonnasta ja yhteensovittamisesta. Sen mukaan varautumista johtaa ja valvoo valtioneuvosto sekä kukin ministeriö toimialallaan. Kukin ministeriö myös yhteensovittaa varautumista omalla toimialallaan. Sääntely perustuu Suomen perustuslain (731/1999) 68 §:n sääntelyyn, jonka mukaan kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. Hallinnon asianmukaisesta toiminnasta vastaaminen kattaa myös ministeriön alaistaan hallintoa koskevan ohjauksen ja valvonnan, jota kautta ministeriöhallinnolle tyypillinen parlamentaarinen luonne ulottuu myös alemmille hallinnon tasoille (HE 1/1998 vp, s. 119).

Kullekin ministeriölle on katsottu kuuluvan vastuu myös oman hallinnonalansa ja toimialansa varautumisen ohjauksesta valmiuslaissa ja ministeriön substanssilainsäädännössä säädetyn mukaisesti (ks. HE 13/2025 vp, s. 268).

Ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken säädetään valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 2 §:n 1 momentin mukaan lailla tai valtioneuvoston asetuksella. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että informatiivisuuden ja selkeyden vuoksi säännöksessä mainittaisiin lailla säätämisen mahdollisuus nimenomaisesti, sillä erityislainsäädäntöön sisältyy tehtäväsäännöksiä, joissa mainitaan toimivaltainen ministeriö. Kyse on tällöin esimerkiksi ministeriön asetuksenantovaltuudesta tai sellaisesta ministeriön tehtävästä, jossa käytetään julkista valtaa. Perusteluiden mukaan eduskunnalla on edelleen mahdollisuus järjestää ministeriöiden toimialoja lain tasolla myös muissakin tilanteissa (HE 270/2002 vp, s. 25). Lisäksi perusteluissa on todettu tarkoituksena olevan, että laintasoisten tehtäväsäännösten ohella ministeriöiden toimialoista säädettäisiin edelleenkin keskitetysti valtioneuvoston ohjesäännössä. Nämä säännökset olisivat kuitenkin luonteeltaan nykyistä yleispiirteisemmät ja kuvaisivat ministeriöiden toimialoja lähinnä yleisellä tasolla. Lain 7 §:n nojalla valtioneuvoston asetuksina annettavissa ministeriöasetuksissa kuvattaisiin toimialat täsmällisemmin (HE 270/2002 vp, s. 24–25).

Valtiovarainministeriön toimiala on määritelty valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 17 §:ssä. Pykälän 13 kohdan mukaan valtiovarainministeriön toimialaan kuuluu kuntajaotus, kunnallishallinto ja -talous sekä valtion ja kuntien suhde. Vastaavat asiat säädetään valtiovarainministeriön tehtäviksi valtiovarainministeriöstä annetun valtioneuvoston asetuksen (610/2003) 1 §:n 35 kohdassa. Saman asetuksen 2 §:ssä määritellään valtiovarainministeriön toimialaan kuuluvat virastot, laitokset, rahastot, yhtiöt ja muut toimielimet. Näitä ovat muun muassa Keva, Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT ja Kuntien takauskeskus, mutta eivät kunnat.

Valtiovarainministeriön toimintayksiköiden tehtävistä ja asioiden valmistelusta säädetään tarkemmin valtiovarainministeriön asetuksessa valtiovarainministeriön työjärjestyksestä (359/2023). Työjärjestyksen 20 §:n perusteella valtiovarainministeriön kunta- ja alueosaston valmisteluvastuulle kuuluvat muun muassa asiat, jotka koskevat kuntien hallintoa (2 kohta), kuntien toiminnan ja talouden yleistä ohjausta, seurantaa ja ennakointia (4 kohta) sekä kuntien yleistä toiminnan kehittämistä ja arviointia (7 kohta).

Lisäksi julkisen hallinnon tiedonhallinnan, sähköisen asioinnin ja tietovarantojen käytön yleinen ohjaus kuuluu valtiovarainministeriön toimialaan. Valtiovarainministeriön toimialaan kuuluu valtioneuvoston ohjesäännön 17 §:n 11 kohdan mukaan julkisen hallinnon tietopolitiikan, tiedonhallinnan ja sähköisen asioinnin yleiset perusteet. Edelleen valtiovarainministeriöstä annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 32 kohdan mukaan valtiovarainministeriön tehtävänä on julkisen hallinnon tiedonhallinnan, sähköisen asioinnin ja tietovarantojen käytön yleinen ohjaus ja kehittäminen, valtionhallinnon tiedonhallinnan muutosten arviointi sekä valtionhallinnon tiedonhallinnan yhteisten kehittämishankkeiden yhteensovittaminen.

Kaikille ministeriöille kuuluvista tehtävistä säädetään valtioneuvoston ohjesäännön 11 §:ssä. Sen mukaan ministeriö käsittelee muun muassa oman toimialansa lainvalmisteluasiat, hallintoasiat ja muut sellaiset asiat, joiden on katsottava kuuluvan toimialan tehtävien hoitamiseen.

Käytännössä valtiovarainministeriön valmisteluvastuulle kuuluu esimerkiksi kuntalaki, jossa säädetään kuntien hallinnon ja talouden järjestämisestä. Lisäksi ministeriö vastaa muun muassa kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta annetusta laista (304/2003), kuntien peruspalveluiden valtionosuuksista annetusta laista (618/2021) ja siihen liittyvistä prosesseista sekä harkinnanvaraisista valtionosuuksista ja kuntatalousohjelman valmistelusta.

Valtiovarainministeriön tehtäviin kuuluu myös kuntalain 10 §:n 1 momentin mukaan kuntien toiminnan ja talouden yleinen seuranta. Säännöksen esitöiden (HE 268/2014 vp, s. 141) mukaan valtiovarainministeriö koordinoi kunta-asioiden käsittelyä valtioneuvostossa sekä kerää ja tuottaa kuntien toimintaa ja taloutta koskevia tietoja poliittisen päätöksenteon, erityisesti säädösvalmistelun ja valtion talousarvioesityksen valmistelun, tueksi. Lisäksi kuntalaissa on säädetty valtiovarainministeriölle kuuluvasta muusta kuntien seurantaan ja ohjaukseen liittyvästä toimivallasta. Kuntalain 12 a luku poikkeuksellisissa hallinnollisissa vaikeuksissa olevaa kuntaa koskevasta selvitysmenettelystä sisältää säännöksiä, jotka mahdollistavat valtiovarainministeriölle toimivallan puuttua kunnan toimintaan. Myös kuntalain 118 § erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelystä mahdollistaa valtiovarainministeriölle toimivallan ryhtyä yksittäistä kuntaa koskeviin toimenpiteisiin. Edellä mainittuja tilanteita lukuun ottamatta kuntalaissa ei ole säännöksiä valtiovarainministeriön toimivallasta esimerkiksi kuntien yleiseen ohjaukseen.

Valtiovarainministeriöllä on tulkittu voimassa olevan kuntalain 10 §:n 1 momentin nojalla olevan toimivalta seurata kuntien varautumista osana kuntien toiminnan ja talouden yleistä seurantaa. Ministeriö on säännöksen nojalla jo nykyisin käytännössä seurannut kuntien varautumista esimerkiksi kunnille järjestettyjen kuulemiskierrosten ja kyselyiden kautta. Sen sijaan ministeriön toimivallan kuntien varautumisen yleiseen ohjaukseen on tulkittu jäävän epäselväksi. Tulkinta perustuu siihen, ettei kuntalaissa tai muualla voimassa olevassa lainsäädännössä ole nimenomaisesti säädetty ministeriön tehtäväksi kuntien tai niiden varautumisen yleistä ohjausta. Myöskään valmiuslain 13 §:n sääntelyä ei voida tulkita niin, että ministeriöllä olisi sen nojalla ohjaustoimivaltaa suhteessa kuntien varautumiseen. Se, että kuntien valtionohjauksesta säädetään erikseen laissa, on merkityksellistä kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta.

Kunnallinen itsehallinto perustuu perustuslain 121 §:ään, jonka 1 momentin mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Saman pykälän 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä on säädettävä lailla. Kunnallisen itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin kuuluu kunnan viranomaisten tietty itsenäisyys suhteessa valtion viranomaisiin. Itsenäisyyteen kuuluu muun muassa se, että kunnan viranomaiset eivät ole valtion viranomaisten alaisia, joten valtion viranomaisilla ei ole puhtaasti hallinto-organisatorisiin suhteisiin perustuvaa ohjaus- ja valvontavaltaa suhteessa kunnan viranomaisiin (HE 250/2016 vp, s. 24). Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että valtion viranomaisten oikeudesta ohjata, seurata ja valvoa kunnan toimintaa on säädettävä laissa (Heikki Harjula – Kari Prättälä: Kuntalaki – Tausta ja tulkinnat, 2023, s. 94 ja 218).

Valtion viranomaisten valtionhallinnon ulkopuolelle, erityisesti kuntiin kohdistamaa valvontaa on kutsuttu valtionvalvonnaksi. Oikeuskirjallisuudessa on todettu tällaisen valvonnan olevan poikkeuksellista ja mahdollista vain lailla erikseen säädetyissä tilanteissa (Heikki Kulla – Janne Salminen: Hallintomenettelyn perusteet, 2024, s. 409). Kuntiin kohdistuvasta valtionvalvonnasta säädetään esimerkiksi kuntalain 10 §:ssä, jonka 2 momentin mukaan Lupa- ja valvontavirasto voi kantelun johdosta tutkia, onko kunta toiminut voimassa olevien lakien mukaan. Valtionvalvonnan ohella kuntiin voi kohdistua myös esimerkiksi valtion viranomaisten hallinnollista ohjausta. Myös kuntia sitovan hallinnollisen ohjauksen on perustuttava nimenomaiseen ja yksilöityyn toimivaltasäännökseen laissa (Olli Mäenpää: Hallinto-oikeus 2023, s. 258).

Ottaen huomioon kunnallisen itsehallinnon periaatteen lähtökohdat sekä sen, ettei kuntien varautumisen yleinen ohjaus ole valtiovarainministeriölle nimenomaisesti säädetty tehtävä, ei ministeriön toimivaltaa yleisesti ohjata kuntien varautumista edes oikeudellisesti sitomattoman informaatio-ohjauksen keinoin ole pidetty täysin selvänä. Tämän seurauksena ministeriö on käytännössä pidättäytynyt ohjaamasta kuntien toiminnan ja talouden varautumista, vaikka tarve tällaiseen ohjaukseen on tunnistettu.

Tällä hetkellä kuntien varautumisen yleisestä ohjauksesta ei kokonaisuutena vastaa mikään ministeriö. Esimerkiksi sisäministeriö vastaa valtioneuvoston ohjesäännön 15 §:n ja sisäministeriöstä annetun asetuksen (1056/2013) 2 §:n mukaan yleisestä järjestyksestä ja turvallisuudesta. Säännösten nojalla sisäministeriön toimialaan ja tehtäviin kuuluu myös esimerkiksi aluehallinnon yhteinen varautuminen poikkeusoloihin ja häiriötilanteisiin ja siihen liittyvät keskushallinnon tehtävät. Sen sijaan ministeriön toimialaan ja tehtäviin ei kuulu kuntasektorin toimijoita tai aluehallinnon yhteisen varautumisen paikallishallinnon tehtäviä.

Myöskään valtion aluehallinnon tehtäviin ei kuulu kuntien varautumisen yleiseen ohjaukseen liittyviä tehtäviä. Lupa- ja valvontavirastosta annetun lain (530/2025) 13 §:ssä säädetään virastolle kuuluvista varautumisen alueellisen yhteistyön tehtävistä. Pykälän mukaan viraston tehtävänä on varautumisen alueellisen yhteistyön järjestäminen varautumisen yhteistyöalueilla. Säännöksen perusteluiden mukaan varautumisen alueellisessa yhteistyötehtävässä ei olisi kyse johtamisesta tai valvonnasta, vaan yhteistyöstä, jonka tarkoituksena olisi optimoida eri toimijoiden vastuulla olevaa toimintaa yhteisen päämäärän saavuttamiseksi. Edelleen perusteluissa on todettu, että kukin toimija vastaa jatkossakin omista varautumistehtävistään eri turvallisuustilanteisiin liittyen, eikä varautumisen alueelliseen yhteistyötehtävään kuuluisi yleisesti viraston tai sen muiden toimialueiden toimijoiden varautumisasiat (HE 13/2025 vp, s. 268–269).

Kunnat vastaavat useista lakisääteisistä tehtävistä ja palveluista, joista säädetään eri ministeriöiden toimialoille kuuluvassa erityislainsäädännössä. Sektoriministeriöt vastaavat oman toimialansa erityislainsäädännön mukaisten tehtävien ja palveluiden substanssiohjauksesta. Kukin ministeriö myös johtaa, valvoo ja yhteensovittaa sekä ohjaa varautumista hallinnon- ja toimialoillaan valmiuslain 13 §:ssä ja omassa substanssilainsäädännössään säädetyn mukaisesti.

Tiedossa ei ole, että kuntien tehtäviä koskevassa erityislainsäädännössä olisi nimenomaisesti säädetty ministeriöiden toimivallasta ohjata kuntien tai niiden tehtävien varautumista. Erityislainsäädäntöön sisältyy kuitenkin säännöksiä, joissa ministeriön tehtäväksi on säädetty kunnalle kuuluvan lakisääteisen tehtävän yleinen ohjaus sekä sen yleinen seuranta, suunnittelu, valvonta ja/tai kehittäminen. Esimerkiksi varhaiskasvatuslain (540/2018) 51 §:n 1 momentissa säädetään, että varhaiskasvatuksen yleinen suunnittelu, ohjaus ja seuranta kuuluvat opetus- ja kulttuuriministeriölle. Vastaavanlaisia säännöksiä eri sektoriministeriöiden ohjaustehtävistä on esimerkiksi työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain (380/2023) 20 §:ssä, rakentamislain (751/2023) 3 §:ssä ja terveydensuojelulain (763/1994) 4 §:ssä. Säännöksissä tarkoitetun yleisen ohjauksen eräänä sisältönä voi olla myös erityislainsäädännön mukaiseen palveluun tai tehtävään liittyvä varautuminen.

Myös kuntien tiedonhallintaa ja ICT-palveluiden järjestämistä ohjataan valtionhallinnon toimesta. Ohjaus painottuu kuntien käytössä olevien yhteisten tietojärjestelmien ja tietovarantojen sekä kuntien tietojen luovutusten ja tietojen käsittelyssä käytettävien tietomääritysten ohjaukseen. Julkisen hallinnon tiedonhallinnan, sähköisen asioinnin ja tietovarantojen käytön yleinen ohjaus ja kehittäminen sekä julkisen hallinnon tietoturvallisuuden yleinen kehittäminen kuuluvat valtiovarainministeriöistä annetun asetuksen 1 §:n 32 ja 34 kohtien mukaan valtiovarainministeriön tehtäviin. Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (906/2019) velvoittaa valtiovarainministeriön ylläpitämään toimialallaan myös kuntia koskevia yleisiä linjauksia yhteisten tietovarantojen ja tietojärjestelmien yhteentoimivuuden edistämiseksi. Edelleen ministeriö ohjaa kuntien tiedonhallintaa ja ICT-palvelujen järjestämistä myös muun muassa toimialaansa koskevilla ohjeilla ja suosituksilla (HE 241/2020 vp, s. 123). Käytännössä ministeriö ohjaa kuntia ja muita julkishallinnon organisaatioita myös tietoturvallisuutta koskevissa asioissa. Esimerkiksi vuonna 2024 erääseen kaupunkiin kohdistuneen vakavan tietomurron jälkeen ministeriö lähetti kunnille ja muille julkishallinnon toimijoille ohjauskirjeen, jossa niitä kehotettiin tekemään turvapäivityksiä etäyhteysjärjestelmiinsä.

Myös Suomen Kuntaliitto tukee kuntien varautumista muun muassa ohjeistuksilla ja koulutuksilla. Lisäksi se hallinnoi Turvallinen ja kriisinkestävä kunta -verkostoa, joka tarjoaa kuntien henkilöstölle tukea riskienhallinta-, turvallisuus-, ja varautumistyöhön. Kuntaliitto ei ole viranomainen, eikä sen tarjoama tuki ole osa valtion johtamisjärjestelmää. Kuntaliiton toimintaan osallistuminen on kunnille vapaaehtoista.

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta muun muassa asioissa, jotka koskevat väestönsuojelua ja valmiutta poikkeusoloissa. Kuntien hallinto kuuluu maakunnan lainsäädäntövaltaan. Voimassa olevan valmiuslain 12 §:ssä säädetty yleinen varautumisvelvollisuus koskee myös Ahvenanmaan kuntia. Alueellisesta varautumisesta säädetään Lupa- ja valvontavirastosta annetun lain (530/2025) 13 §:ssä ja Ahvenanmaan valtionvirastosta annetun lain 3 § 3 momentissa. Tätä työtä ohjaa sisäministeriö.

2.1.3

Kuntien varautumisen nykytilanne

Valtiovarainministeriö on syksyllä 2024 selvittänyt kuntien varautumisen ajankohtaista tilannetta osana kuntien varautumisen seurantaa. Selvitys tehtiin kunnille suunnatulla kyselyllä, johon vastasi 239 kuntaa. Vastausten perusteella varautumisen tasot vaihtelevat eri kunnissa, erityisesti ulkoistettujen palveluiden osalta. Sopimusmääräyksiin sisältyy varautumisesta ehtoja vain noin puolessa tapauksista ja tällöinkin niiden laatu vaihtelee. Lisäksi kysely osoitti, että varautumiseen käytettävissä olevat voimavarat ja henkilöstöresurssit vaihtelevat, ja vain harvoissa kunnissa on ollut päätoimista henkilöstöä tätä varten. Kyselystä kävi myös ilmi, että valmiuslaissa kunnille osoitettuihin poikkeusolojen tehtäviin on varauduttu valmiussuunnitelmissa vaihtelevasti.

Kyselyssä selvitettiin myös kuntien tekemää yhteistyötä varautumisessa. Tuolloin 60 prosenttia kunnista ilmoitti tekevänsä varautumisessa jonkinlaista yhteistyötä muiden kuntien kanssa. Yhteistyön sisältö ja intensiteetti vaihtelivat kuitenkin suuresti. Valtiovarainministeriön nykyisten tietojen perusteella arvioidaan, että kuntien välinen yhteistyö varautumisessa on kyselyn jälkeen ainakin jonkin verran lisääntynyt. Esimerkiksi tiedossa on tapaus, jossa kunnat ovat laatineet yhteistoimintasopimuksen varautumisen yhteistyöjärjestelyistä, kuten yhteisistä valmiussuunnitelmista ja riskiarvioinneista, keskinäisestä tilannekuvan jakamisesta ja yhteisestä häiriötilanteen johtamisesta. Vastaavanlaisten, yhtä tiiviiden yhteistyöjärjestelyiden ei arvioida kuitenkaan olevan kovin yleisiä.

2.1.4

Nykytilan arviointi

Kunnat vastaavat monien peruspalveluiden ja yhteiskunnan kannalta keskeisten toimintojen järjestämisestä. Näiden mahdollisimman häiriötön jatkuvuus on tärkeä turvata myös kriisitilanteissa. Yhteiskunnan uhkat ja niistä aiheutuvat häiriö- ja kriisitilanteet ulottuvat aina yhden tai useamman kunnan alueelle tai vaikuttavat kuntalaisiin. Kuntien rooli normaaliolojen häiriötilanteiden ja poikkeusolojen hallinnassa sekä yhteiskunnan varautumisessa on siten keskeinen. Koronapandemia ja Euroopan turvallisuusympäristön muutokset ovat entisestään korostaneet varautumisen merkitystä ja lisänneet kuntien tarvetta varautua aiempaa vakavampia kriisitilanteita varten.

Valtioneuvoston periaatepäätöksenä hyväksytyssä Yhteiskunnan turvallisuusstrategiassa (2025) kuvataan kokonaisturvallisuuden malli. Mallin mukaan varautuminen ulottuu kaikille toiminnan tasoille ja sisältää elinkeinoelämän, järjestöjen ja muiden yhteisöjen toiminnan yhteensovittamisen julkisen sektorin toimenpiteiden kanssa. Kunnat ovat keskeisessä asemassa paikallistason toiminnassa, sillä niillä on merkittävä toimivalta useilla turvallisuuden osa-alueilla. Kunnat ovat monissa tapauksissa olennaisia toimijoita häiriötilanteisiin ja kriiseihin varauduttaessa ja vastatessa, minkä lisäksi niillä on keskeinen rooli kriisinkestävyyden luomisessa ja ylläpitämisessä, erityisesti sivistyksen ja koulutuksen toimialoilla (Yhteiskunnan turvallisuusstrategia 2025, s. 22, 32 ja 41). Strategia korostaa osaltaan kuntien varautumisen merkitystä määrittelemällä kuntien vastuulla olevia strategisia tehtäviä ja palveluita, joiden häiriötön jatkuvuus on kaikissa tilanteissa turvattava.

Edellä alaluvussa 2.1.3 kuvatulla tavalla kuntien varautumisessa ilmenee tällä hetkellä melko paljon vaihtelua. Koska kunnilla on keskeinen rooli yhteiskunnan eri kriisitilanteissa ja niiden hallinnassa, varautumisen tason tulisi olla nykyistä yhtenäisempi ja valtakunnallisesti riittävän samankaltainen.

Tämä parantaisi kuntien kykyä hoitaa tehtävänsä normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa sekä turvaisi osaltaan yhteiskunnan keskeisten palveluiden ja toimintojen jatkuvuutta kaikissa tilanteissa koko maassa.

Kuntien varautumisen yhtenäisyyttä voitaisiin parantaa viranomaispohjaisella yleisellä ohjauksella, jota nykyisen lainsäädännön perusteella ei ole. Valtiovarainministeriön toimiala ja nykyiset tehtävät huomioon ottaen olisi perusteltua, että ministeriö vastaisi kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleisestä ohjauksesta. Jotta ministeriön toimivalta kuntien varautumisen ohjauksessa ja seurannassa olisi jatkossa selkeä, tulisi asiasta säätää nimenomaisesti laissa.

2.2

Nuorisovaltuuston aloiteoikeus

Kuntalain 26 §:ssä säädetään nuorisovaltuustosta ja sen tehtävistä. Pykälän 1 momentin mukaan nuorten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varmistamiseksi kunnanhallituksen on asetettava nuorisovaltuusto tai vastaava nuorten vaikuttajaryhmä (nuorisovaltuusto) ja huolehdittava sen toimintaedellytyksistä. Nuorisovaltuusto voi olla useamman kunnan yhteinen. Pykälän 2 momentin mukaan nuorisovaltuustolle on annettava mahdollisuus vaikuttaa kunnan eri toimialojen toiminnan suunnitteluun, valmisteluun, toteuttamiseen ja seurantaan asioissa, joilla on merkitystä kunnan asukkaiden hyvinvointiin, terveyteen, opiskeluun, elinympäristöön, asumiseen tai liikkumiseen sekä muissakin asioissa, joiden nuorisovaltuusto arvioi olevan lasten ja nuorten kannalta merkittäviä. Nuorisovaltuusto tulee ottaa mukaan lasten ja nuorten osallistumisen ja kuulemisen kehittämiseen kunnassa.

Nuorisovaltuustot tai vastaavat nuorten vaikuttajaryhmät ovat nuorten vaikuttamis- ja kuulemiskanavia, jotka voivat nostaa esiin lapsille ja nuorille tärkeitä asioita ja viedä päätöksentekijöiden tietoon lasten ja nuorten tarpeita ja ajatuksia. Nuorisovaltuustot itsessään eivät kuitenkaan riitä ainoaksi nuorten vaikuttamiskeinoksi, vaan nuorten osallisuutta ja vaikuttamismahdollisuuksia tulee edelleen kehittää myös muutoin. Nuorisovaltuustoa koskeva säännös täydentää siten kuntalain 22 §:ää, jonka mukaan valtuuston on pidettävä huolta monipuolisista ja vaikuttavista osallistumisen mahdollisuuksista. Nuorisovaltuuston rooliin kuuluu, että se voi myös oma-aloitteisesti ottaa kantaa ja lausua asioista, joiden se arvioi olevan lasten ja nuorten kannalta merkittäviä. Nuorisovaltuusto voi nostaa esiin lapsille ja nuorille tärkeitä asioita ja viedä päätöksentekijöiden tietoon lasten ja nuorten tarpeita ja ajatuksia. Nuorisovaltuusto voi myös seurata ja kehittää lasten ja nuorten osallistumismahdollisuuksia kunnassa. (HE 268/2014 vp, s. 155).

Kuntalaissa ei säädetä nuorisovaltuuston kokoonpanosta, valinnasta tai toimintatavoista yksityiskohtaisemmin, vaan ne jäävät kunnan päätettäviksi. Kunnat voivat siten soveltaa käytännössä hyviksi osoittautuneita nuorten vaikuttamisjärjestelmiä ja toimintatapoja. Suomen Kuntaliitto ja Nuorisovaltuustojen Liitto ry ovat julkaisseet vuonna 2025 oppaan, joka tarjoaa ohjeet kunnan nuorisovaltuuston perustamiseen ja sen toimintasäännön laatimiseen. Oppaassa esitetään myös hyviä käytänteitä ja esimerkkejä helpottamaan toiminnan järjestämistä (Suomen Kuntaliitto: Ohjeita kunnan nuorisovaltuuston perustamiseen ja toimintasäännön laatimiseen, 2025).

Aloiteoikeudesta säädetään kuntalain 23 §:ssä. Sen 1 momentin mukaan kunnan asukkaalla, kunnassa toimivalla yhteisöllä ja säätiöllä sekä sillä, joka omistaa tai hallitsee kiinteää omaisuutta kunnassa, on oikeus tehdä aloitteita kunnan toimintaa koskevissa asioissa. Aloitteen tekijälle on ilmoitettava aloitteen johdosta suoritetut toimenpiteet. Lisäksi kuntalain 90 §:ssä on säännös, jonka mukaisesti aloitteen käsittelyä ja aloitteen tekijälle annettavia tietoja koskevat määräykset annetaan kunnan hallintosäännössä.

Lain 23 §:n säännöskohtaisten perusteluiden mukaan aloitteen tekijältä ei vaadita tiettyä ikää, vaan aloiteoikeus on kaikenikäisten kunnan asukkaiden oikeus (HE 268/2014 vp, s. 152). Siten myös esimerkiksi alaikäiset lapset ja nuoret voivat tehdä kunnalle aloitteita. Laki mahdollistaa sen, että aloitteen voi tehdä myös useampi aloitteen tekemiseen oikeutettu yhdessä. Lisäksi aloitteelle on mahdollista kerätä kannatusta pidemmän ajan kuluessa (HE 242/2020 vp, s. 46 ja 59–60).

Valtioneuvosto asetti 1.12.2023 parlamentaarisen ohjausryhmän ja asiantuntijatyöryhmän, joka käsitteli kansalaisaloitejärjestelmän ja muiden aloite- ja kuulemisjärjestelmien, mukaan lukien kuntalaisaloitejärjestelmän, kehittämiseen liittyviä kysymyksiä ja teki ehdotuksia järjestelmien kehittämisestä ja kansalaisten osallistumisoikeuksien vahvistamisesta. Arviomuistio (Aloite- ja kuulemisjärjestelmien kehittäminen, Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2025:33) julkaistiin kesäkuussa 2025. Arviomuistion mukaan lainsäädännön muutosta vaativien kehittämisideoiden toteuttamiselle ei ollut löydettävissä kovin vahvoja perusteita. Arviomuistiossa suositeltiin, että kuntien ja hyvinvointialueiden aloiteprosessien avoimuutta pyritään yhdenmukaistamaan tarjoamalla hyviä käytänteitä. Arviomuistiossa ehdotetaan, että aloitteiden käsittelyn seurantaa kehitetään kustannustehokkailla ratkaisuilla. Hyvinvointialueiden ja kuntien aloiteviestintää ehdotetaan myös lisättäväksi.

Voimassa olevan kuntalain 23 § mahdollistaa, että aloitteen kunnalle voi tehdä joko yksittäinen nuori tai joukko aloitteen tekoon oikeutettuja nuoria yhdessä. Jo nykyisen sääntelyn perusteella myös nuorisovaltuusto voi yhtenä kokoonpanona tehdä kunnalle aloitteita, jotka on käsiteltävä vastaavalla tavalla kuin muut 23 §:n nojalla tehdyt aloitteet. Lisäksi kuntalaki mahdollistaa, että kunnan hallintosääntöön voidaan ottaa nuorisovaltuuston aloiteoikeutta koskevia määräyksiä. Nuorisovaltuustolle voidaan antaa esimerkiksi suora aloiteoikeus kunnanvaltuustoon. Näin on käytännössä toimittu monissa kunnissa.

Vaikka kuntalain mukainen aloiteoikeus kuuluu jo nykyisin myös nuorisovaltuustolle, ei tätä oikeutta ole kaikissa kunnissa välttämättä tunnistettu. Nuorisovaltuuston aloiteoikeus, mahdollinen suora aloiteoikeus valtuustolle sekä raportointi aloitteiden käsittelystä ovat voineet kunnissa myös perustua käytäntöön tai esimerkiksi nuorisovaltuuston toimintasääntöön ilman erillisiä hallintosääntömääräyksiä. Tilanteen selkiyttämiseksi sekä nuorisovaltuuston aseman vahvistamiseksi lakiin olisi perusteltua lisätä säännökset, josta nuorisovaltuuston aloiteoikeus ja sen kytkeminen hallintosäännön määräyksiin kävisi selkeästi ilmi. Aloiteoikeuden korostaminen nuorisovaltuustojen osalta on tärkeää, koska alle 18-vuotiaalla ei ole kuntavaaleissa äänioikeutta tai vaalikelpoisuutta, eivätkä he siten voi muiden vaikuttamistoimielinten jäsenten tapaan äänestää oman ikäryhmänsä edustajaa kunnan valtuustoon ja päästä sitä kautta vaikuttamaan kunnan päätöksentekoon. Nuorisovaltuuston toiminnalla on myös tärkeä rooli demokratiakasvatuksessa.

Suomen Nuorisovaltuustojen Liitto ry:n vuonna 2022 tekemässä selvityksessä kysyttiin, kuinka monta aloitetta kunnan nuorisovaltuustoissa oli tehty viimeisen 12 kuukauden aikana. Selvityksen mukaan yhden tai kaksi aloitetta kertoo tehneensä puolet vastaajista. Vastaajista 35 prosenttia kertoi, että oma nuorisovaltuusto ei ole viimeisen vuoden aikana tehnyt yhtäkään aloitetta. Vain noin kaksi prosenttia vastaajista kertoo, että nuorisovaltuusto on tehnyt yli viisi aloitetta. Aloitteita tehneistä 58 prosenttia kertoo tehneensä ne käyttäen suoraa aloiteoikeutta kunnanvaltuustoon, kun taas 29 prosenttia on tehnyt aloitteita valtuutetun kautta. Kuntalaisaloitetta on käyttänyt seitsemän prosenttia ja muuta keinoa kuusi prosenttia. Selvityksessä Nuva ry suosittelee suoran aloiteoikeuden käyttöönottoa kaikissa kunnissa. Vastanneista vain noin puolet kokee, että aloitteiden käsittelyprosessi on selkeä. Vastaajista 31 prosenttia kertoo, että prosessi ei ole ollut selkeä, mutta nuorisovaltuusto on itse selvittänyt aloitteen tilannetta. Vastaajista 14 prosenttia kertoo, että aloitteiden prosessi ei ole selkeä mutta sitä ei myöskään ole pyritty itse selvittämään. (Nuorisovaltuustoselvitys 2022 s. 12–13. https://nuva.fi/wp-content/uploads/2025/09/Nuorisovaltuustoselvitys-2022.pdf)

2.3

Vanhusneuvoston nimi

Kuntalain 27 §:ssä säädetään vanhusneuvostosta ja sen tehtävistä. Pykälän 1 momentin mukaan ikääntyneen väestön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varmistamiseksi kunnanhallituksen on asetettava vanhusneuvosto ja huolehdittava sen toimintaedellytyksistä. Vanhusneuvosto voi olla useamman kunnan yhteinen. Pykälän 2 momentin mukaan vanhusneuvostolle on annettava mahdollisuus vaikuttaa kunnan eri toimialojen toiminnan suunnitteluun, valmisteluun ja seurantaan asioissa, joilla on merkitystä ikääntyneen väestön hyvinvoinnin, terveyden, osallisuuden, elinympäristön, asumisen, liikkumisen tai päivittäisistä toiminnoista suoriutumisen taikka heidän tarvitsemiensa palvelujen kannalta.

Eläkeläisliittojen etujärjestö EETU ry ja vanhusasiavaltuutettu ovat vuonna 2025 tehneet kuntalain muutoksia koskevan aloitteen. Aloitteessa ehdotetaan, että vanhusneuvoston nimike korvattaisiin laissa termillä ikäneuvosto. Aloitteessa todetaan ikäneuvoston olevan käsitteenä neutraalimpi ja kuvaavan paremmin eläkeläisiä laajana ryhmänä.

Kuntalakia on katsottu perustelluksi muuttaa aloitteen johdosta siten, että kunnanhallitus voisi asettaa vanhusneuvoston sijasta muun vastaavan ikääntyneiden henkilöiden vaikuttajaryhmän. Tällöin vaikuttamistoimielin olisi mahdollista nimetä vanhusneuvoston sijasta esimerkiksi ikäneuvostoksi tai käyttää siitä jotain muuta nimitystä, joka kuvaisi paremmin sen edustamaa paikallista väestöryhmää.

2.4

Kunnan konserniohje

Kuntalain 14 §:n mukaan valtuusto päättää omistajaohjauksen periaatteista ja konserniohjeesta. Konserniohje on omistajaohjauksen keskeinen väline, jolla yhdenmukaistetaan menettelytapoja sekä tehostetaan kuntakonsernin johtamisen edellytyksiä siten, että kuntakonsernia ja kunnan muuta toimintaa voidaan johtaa kokonaisuutena yhtenäisin periaattein ja kunnan kokonaisetu huomioon ottaen. Konserniohjeilla voidaan ohjata sekä kunnan omia toimielimiä ja viranhaltijoita että konserniin kuuluvia tytäryhteisöjä (HE 268/2014 vp, s. 175).

Konserniohjeesta säädetään kuntalain 47 §:ssä, jonka 3 momentin mukaan konserniohjetta sovelletaan kunnan tytäryhteisöjen sekä soveltuvin osin osakkuusyhteisöjen omistajaohjaukseen. Kunnan tytäryhteisö on kuntalain 6 §:n 1 momentin mukaisesti yhteisö, jossa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:ssä tai 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräysvalta.

Konserniohjeet eivät oikeudellisesti suoraan sido tytäryhteisöjen toimielimiä. Sitovuus syntyy vasta siinä vaiheessa, kun tytäryhteisön toimivaltainen elin, yleensä hallitus, on hyväksynyt ohjeet yhteisöä sitovaksi. Tällöinkin yhteisöjen toimielinten, toimielinten jäsenten sekä toimitusjohtajan velvoitteet ja vastuut määräytyvät kyseistä yhteisöä koskevan lainsäädännön mukaan. Tytäryhteisöjen johto toimii kuitenkin konsernin emoyhteisön eli kunnan luottamuksen varassa. Konserniohjeet täydentävät tytäryhteisölle sen perustamisvaiheessa ja yhtiöjärjestyksessä asetettuja kunnan toimintaan liittyviä tavoitteita, joten niistä poikkeamiseen tai noudattamatta jättämiseen tulisi tytäryhteisön johdon esittää erityisen perusteltu syy (HE 268/2014 vp, s. 176).

Kuntalain 47 §:n 4 momentissa säädetään konserniohjeen vähimmäissisällöstä. Sen mukaan konserniohjeessa annetaan tarpeelliset määräykset muun muassa konsernivalvonnan ja raportoinnin sekä riskienhallinnan järjestämisestä. Konsernivalvonnan järjestämisellä tarkoitetaan muun muassa kunnan tytäryhteisöille asettamien tavoitteiden toteutumisen, konserniohjeen noudattamisen ja riskienhallintajärjestelmän toimivuuden seurantaa. Konserniohjeessa tulee ohjeistaa tytäryhteisöjä järjestämään sisäinen valvonta ja riskienhallinta valtuuston hyväksymien perusteiden mukaisesti. Kunnan konserniyhteisössä toimiva johto vastaa yhteisönsä sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnasta. Kunnalla tulee kuitenkin olla varmuus siitä, että kyseisissä organisaatioissa sisäinen valvonta ja riskienhallinta on toimivaa. Kuntalain 48 §:ssä tarkoitetun konsernijohdon tehtävä on konsernivalvonnalla varmistaa, että sisäinen valvonta ja riskienhallinta on asiaankuuluvalla tavalla hoidettu (HE 268/2014 vp, s. 145 ja 168 sekä Heikki Harjula – Kari Prättälä: Kuntalaki – Tausta ja tulkinnat, 2023, s. 397).

Kuntalain 47 §:n 4 momentti ei edellytä, että konserniohjeessa tulisi olla määräykset tytäryhteisöjen varautumisesta. Kunta voi kuitenkin valtuuston päätöksellä sisällyttää konserniohjeeseen tällaisia määräyksiä ilman laissa säädettyä velvoitettakin.

Valtiovarainministeriön tietojen perusteella kuntien konserniohjeet käytännössä sisältävät jo nykyisin ainakin jossain määrin tytäryhteisöjen varautumista koskevia määräyksiä. Varautumista voidaan sivuta osana riskienhallintaa koskevia määräyksiä tai se voidaan mainita konserniohjeessa omana erillisenä lukunaan. Konserniohjeisiin voi sisältyä esimerkiksi määräyksiä, joilla tytäryhteisöt ohjeistetaan varautumaan mahdollisiin häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin suunnittelemalla toimintaansa etukäteen valmiussuunnitelmin. Määräykset voivat koskea myös toimitusvarmuuden ja varautumisen huomioimista kunnan ja konserniyhteisöjen välisissä sopimuksissa tai esimerkiksi tytäryhteisöjen velvollisuutta osallistua konsernin yhteisiin valmiusharjoituksiin.

Suomen Kuntaliiton ylläpitämään Kunnan konserniohjemalliin (2017) ei sisälly varautumista koskevia määräyksiä. Kuntaliitto kuitenkin suosittaa ylläpitämällään Kuntien varautuminen ja turvallisuus -sivustolla kuntia huomioimaan tytäryhteisöjen varautumisen myös konserniohjeessa. Sivustolla on myös esimerkki varautumista koskevasta konserniohjeen määräyksestä. Mallimääräyksessä todetaan tytäryhteisön velvollisuus varautua palveluiden mahdollisimman hyvään hoitamiseen myös normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa sekä velvoite laatia arvio uhista ja riskeistä, jotka voivat keskeyttää toiminnan. Lisäksi mallimääräyksessä todetaan tytäryhteisön velvoite huomioida varautuminen hankintasopimuksissa, osallistua kuntakonsernin yhteiseen valmiussuunnitteluun ja -harjoituksiin sekä päivittää varautumissuunnitelmansa säännöllisesti. (Kuntaliitto: Kuntien varautuminen ja turvallisuus:

https://www.kuntaliitto.fi/yhdyskunnat-ja-ymparisto/kuntien-varautuminen-ja-turvallisuus

).

Käytännössä kuntien tytäryhteisöt tuottavat erilaisia palveluita, joiden jatkuvuuden turvaaminen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa voi olla edellytyksenä koko konsernin toiminnan jatkuvuudelle. Konsernin toiminnan kannalta kriittisiä palveluita voivat olla esimerkiksi kuntien omistamien jäte-, vesihuolto- tai energiayhtiöiden tuottamat palvelut sekä tytäryhteisöjen tuottamat erilaiset tukipalvelut, kuten siivous-, kiinteistönhuolto- ja ruokapalvelut. Tällaisten palveluiden häiriöt voivat vaikuttaa merkittävällä tavalla myös kuntalaisten arkeen ja hyvinvointiin.

Olisi tärkeää, että kuntakonserniin kuuluvat tytäryhteisöt varautuisivat ennakolta tehtäviensä hoitamiseen normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Edellä todetulla tavalla kuntalaki ei velvoita ohjaamaan tytäryhteisöjen varautumista konserniohjeen määräyksin, joten kuntien konserniohjeisiin ei tällä hetkellä välttämättä sisälly asiaa koskevia määräyksiä. Pääosa kuntien tytäryhteisöistä ei myöskään kuulu valmiuslain 12 §:n mukaisen yleisen varautumisvelvollisuuden piiriin, joka koskee vain viranomaisia. Näin ollen esimerkiksi kuntien omistamat yhtiöt jäävät valmiuslain 12 §:n soveltamisalan ulkopuolelle. Joillakin toimialoilla kuntien tehtäviä koskeva erityislainsäädäntö voi kuitenkin asettaa yhteisöille varautumisvelvoitteita. Esimerkiksi vesihuoltolain (119/2001) 15 a §:ssä säädetään vesihuoltolaitoksen varautumisesta häiriötilanteisiin.

Jos tytäryhteisö ei kuulu erityislainsäädännön tai valmiuslain varautumisvelvoitteiden piiriin, eikä kunnan konserniohjeessa ole määräyksiä tytäryhteisöjen varautumisesta, voi tytäryhteisön varautuminen perustua käytännössä konserniohjeen riskienhallinnan järjestämistä koskeviin määräyksiin sekä esimerkiksi sopimuksiin tai muihin menettelyihin.

Kunnan tytäryhteisöjen varautumista olisi mahdollista vahvistaa omistajaohjauksen keinoin antamalla konserniohjeessa asiaa koskevat määräykset. Siten kuntalakiin olisi perusteltua lisätä säännös, joka velvoittaisi antamaan konserniohjeessa tarpeelliset määräykset myös tytäryhteisöjen valmiussuunnittelusta, varautumisesta ja näiden yhteensovittamisesta kuntakonsernissa. Asiasta säätämällä laissa voitaisiin varmistaa, että tytäryhteisöjen varautuminen huomioitaisiin tarvittavalla tavalla kaikkien kuntien konserniohjeissa. Pääosin vastaavasta velvoitteesta säädetään hyvinvointialueen konserniohjeen osalta hyvinvointialuelain 49 §:ssä. Pykälän mukaisesti hyvinvointialueen konserniohjeessa on oltava määräykset hyvinvointialuekonsernin valmiussuunnittelusta, varautumisesta ja näiden yhteensovittamisesta hyvinvointialuekonsernissa.

2.5

Kirjanpito

Kuntalaki on erityislaki suhteessa kirjanpitolakiin. Kuntalain 112 §:ssä säädetään kunnan kirjanpitovelvollisuudesta ja kirjanpidosta. Pykälän 1 momentin mukaan kunnan kirjanpitovelvollisuuteen, kirjanpitoon ja tilinpäätökseen sovelletaan sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, kirjanpitolakia. Lisäksi momentissa säädetään, että kirjanpitolautakunnan kuntajaosto antaa ohjeita ja lausuntoja kirjanpitolain ja kuntalain 113–116 §:n, 120 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdan sekä 112 §:n 2 momentin nojalla annetun asetuksen soveltamisesta. Jaoston antamat ohjeet ja lausunnot ovat osa kunnan hyvää kirjanpitotapaa.

Kuntalain 112 §:ssä ei säädetä poikkeuksista kirjanpitolain soveltamiseen. Kirjanpitolain soveltamisen rajauksia on ohjeistettu kirjanpitolautakunnan kuntajaoston (nykyisin hyvinvointialue- ja kuntajaosto) kuntalain 112 §:n 1 momentin nojalla antamissa yleisohjeissa. Kunnan ja kuntayhtymän taseen laatimisesta annetun yleisohjeen mukaan kunnan tilinpäätöksen laadinnassa ei sovelleta kirjanpitolain 5 luvun 2 a, 2b ja 5 b §:n arvostus- ja jaksotussäännöksiä, 1 luvun 4 a ja 4 b §:n pien- ja mikroyrityksiä koskevia säännöksiä tai 7 a luvun kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja (Kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaosto: Yleisohje kunnan ja kuntayhtymän taseen laatimisesta 2024).

Lainsäädännön selkeyden vuoksi olisi tarkoituksenmukaista, että kirjanpitolain soveltamisen poikkeuksista säädettäisiin suoraan kuntalaissa. Näin voitaisiin yhtenäistää lain soveltamista, parantaa kuntien ja kuntayhtymien kirjanpitokäytäntöjen yhdenmukaisuutta ja vertailukelpoisuutta ja siten julkisen talouden seurantaa.

Hyvinvointialuelain 116 §:ssä säädetään hyvinvointialueen kirjanpidosta. Pykälän 1 momenttiin sisältyy säännös siitä, miltä osin kirjanpitolakia ei sovelleta hyvinvointialueen tilinpäätöksen laadinnassa. Säännöksen mukaan hyvinvointialueen tilinpäätöksen laadinnassa ei sovelleta kirjanpitolain 4 luvun 5 §:n 2 eikä 3 momenttia, 5 luvun 2 a, 2 b, 4, 5 b eikä 17 §:ää eikä 7 a lukua. Poikkeukset koskevat pääosin periaatteita, jotka on tarkoitettu kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja käyttäville yrityksille. Kuntalakiin olisi perusteltua lisätä vastaavasti säännös kirjanpitolain soveltamisen poikkeuksista. Lisäksi kuntalaissa olisi tarpeen säätää eräistä muista kirjanpitolain soveltamisen poikkeuksista. Poikkeukset koskisivat kuntajaoston yleisohjeessa mainittuja kirjanpitolain 1 luvun 4 a–4 c §:n pien- ja mikroyrityksiä ja suur- ja keskikokoisia yrityksiä koskevia säännöksiä sekä kirjanpitolain 7 luvun kestävyysraportointia koskevia säännöksiä.

Eräiden edellä mainittujen kirjanpitolain säännösten soveltaminen on käytännössä kunnissa harvinaista ja epäyhtenäistä, mikä heikentää tilinpäätösten vertailukelpoisuutta. Esimerkiksi lain 5 luvun 17 §:ää koskeva poikkeus koskisi arvonkorotuksia. Vuoden 2025 tilinpäätöstietojen mukaan eri tase-erien arvonkorotuksia oli 47 kunnalla. Arvonkorotusten raportointi tilinpäätöksen liitetiedoissa on osassa kunnissa puutteellista, jolloin arvonkorotusten perusteet eivät käy ilmi. Kirjaustavasta voi aiheutua kustannuksia silloin kun niiden taustalla on esimerkiksi tarve ulkopuoliselle arviolle.

Yleisiin tilinpäätösperiaatteisiin kuuluvan johdonmukaisuuden periaatteen voidaan katsoa edellyttävän, että samaan tase-erään kuuluvia hyödykkeitä tulee käsitellä arvonkorotuksen suhteen yhtäläisesti, jollei poikkeavaan käsittelyyn ole hyväksyttävää perustetta. Kirjanpito-ohjeiden mukaan varovaisuus edellyttää, että arvonkorotus on huolellisesti perusteltava ja dokumentoitava. Käytännössä arvonkorotuksen on perustuttava ulkopuolisen asiantuntijan arvioon, jollei arvonkorotuksen perusteltavuutta voida muutoin osoittaa. Todennäköisestä luovutushinnasta on suositeltavaa hankkia ulkopuolisen asiantuntijan antama lausunto, jossa esitetään arvio myös arvonkorotuksen pysyvyydestä (KILA 1427/1996). Arvonkorotukset ovat vapaaehtoisia informaatioeriä, eivätkä ne missään vaiheessa vaikuta kunnan yli- tai alijäämän määrään.

Nykyisin myös investointien hankintamenoon on mahdollista sisällyttää kirjanpitolain 4 luvun 5 §:n 2 ja 3 momentin mukaan esimerkiksi välillisiä menoja ja korkomenoja, mikä ei ole kuntien talouden vertailtavuuden kannalta tarkoituksenmukaista. Välilliset menot on voitava selvittää kustannuslaskelman tai -laskelmien avulla. Kirjanpito-ohjeiden mukaan kuntien kirjanpidossa valmistuksen välillisten menojen ja lainan korkojen aktivointi osaksi pysyvien vastaavien hyödykkeen hankintamenoa on mahdollista vain erityisistä syistä.

2.6

Toimintakertomus

Kuntalain 115 §:ssä säädetään kunnan toimintakertomuksesta. Pykälän mukaan toimintakertomuksessa on esitettävä selvitys valtuuston asettamien toiminnan ja talouden tavoitteiden toteutumisesta kunnassa ja kuntakonsernissa. Toimintakertomuksessa on myös annettava tietoja sellaisista kunnan ja kuntakonsernin talouteen liittyvistä olennaisista asioista, jotka eivät käy ilmi kunnan tai kuntakonsernin taseesta, tuloslaskelmasta tai rahoituslaskelmasta. Tällaisia asioita ovat ainakin arvio todennäköisestä tulevasta kehityksestä sekä tiedot sisäisen valvonnan, sisäisen tarkastuksen ja riskienhallinnan järjestämisestä ja keskeisistä johtopäätöksistä. Jos kunnan taseessa on kattamatonta alijäämää, toimintakertomuksessa on esitettävä selvitys talouden tasapainotuksen toteutumisesta tilikaudella sekä voimassa olevan taloussuunnitelman riittävyydestä talouden tasapainottamiseksi.

Kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston antaman yleisohjeen mukaan toimintakertomuksessa on arvioitava muun muassa kunnan ja kuntakonsernin toiminnan laajuuteen ja rakenteeseen nähden tasapuolisesti ja kattavasti merkittävimpiä riskejä ja epävarmuustekijöitä sekä muita toiminnan kehittymiseen vaikuttavia seikkoja. Yleisohjeessa kuvataan tarkemmin riskien arviointia. Muiden kuin taloudellisten tietojen osalta yleisohjeen mukaan toimintakertomuksessa annetaan tiedot siitä, miten kunta huolehtii korruption ja lahjonnan torjunnasta sekä ihmisoikeusasioista. Tiedot annetaan siinä laajuudessa kuin se on tarpeen kirjanpitovelvollisen toiminnan vaikutusten ymmärtämiseksi. (Kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaosto: Yleisohje kunnan tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta 2024).

On katsottu perustelluksi, että velvoite esittää kunnan toimintakertomuksessa arvio merkittävimmistä riskeistä ja epävarmuustekijöistä perustuisi jatkossa yleisohjeen ohella myös suoraan kuntalakiin. Tämä turvaisi nykyistä paremmin kunnan riskien hallintaa, taloudellisen vastuullisuuden tiedostamista ja raportointia. Vastaava säännös on myös hyvinvointialueen toimintakertomusta koskevassa hyvinvointialuelain 119 §:ssä.

3

Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on parantaa valtiovarainministeriön edellytyksiä ohjata yleisesti kuntien toiminnan ja talouden varautumista. Ohjauksen tavoitteena on puolestaan lisätä kuntien toiminnan ja talouden varautumisen tasoa ja sen yhtenäisyyttä, ja siten parantaa kuntien edellytyksiä selvitä tehtävistään normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa koko maan tasolla.

Lisäksi esityksen tavoitteena on vahvistaa nuorisovaltuuston osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä mahdollistaa vanhusneuvoston nimeäminen nykyistä joustavammalla tavalla.

Esityksen tavoitteena on myös parantaa kuntien riskien hallintaa. Esityksellä tehostettaisiin kuntakonserniin kuuluvien tytäryhteisöjen varautumista omistajaohjauksen keinoin sekä edistettäisiin taloudellisen vastuullisuuden tiedostamista ja raportointia osana toimintakertomusta. Edelleen esityksen tavoitteena on parantaa kuntien talouden vertailukelpoisuutta.

4

Ehdotukset ja niiden vaikutukset

4.1

Keskeiset ehdotukset

Kuntalakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan valtiovarainministeriö vastaisi kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleisestä ohjauksesta ja seurannasta siltä osin kuin se ei kuuluisi muun ministeriön toimialaan. Muutos selkiyttäisi valtiovarainministeriön roolia ja toimivaltaa kuntien varautumisen yleisessä ohjauksessa. Lisäksi kuntien varautuminen kokonaisuutena kuuluisi jatkossa selkeämmin valtioneuvostotasoisen ohjauksen ja seurannan piiriin. Esityksellä ei muutettaisi kuitenkaan sitä lähtökohtaa, että kunnat vastaavat varautumisvelvollisina itse lakisääteisiin tehtäviinsä liittyvästä varautumisesta valmiuslain 12 §:ssä ja erityislainsäädännössä säädettyjen varautumisvelvoitteidensa mukaisesti.

Kunnan konserniohjeen vähimmäissisältöä koskevaa säännöstä muutettaisiin siten, että konserniohjeessa tulisi antaa tarpeelliset määräykset kunnan tytäryhteisöjen valmiussuunnittelusta, varautumisesta ja näiden yhteensovittamisesta kuntakonsernissa. Muutoksen seurauksena kunnalla olisi lakisääteinen velvoite ohjata konserniohjeen keinoin tytäryhteisöjensä varautumista normaaliolojen häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin. Laki edellyttäisi, että konserniohjeessa tulisi antaa tarpeelliset varautumiseen liittyvät määräykset, mutta määräysten laajuudesta, tarkemmasta sisällöstä ja kohdentumisesta päättäisivät kunnat itse.

Kuntalain vaikuttamistoimielimiä koskevaan sääntelyyn tehtäisiin eräitä muutoksia. Nuorisovaltuustoa koskevassa säännöksessä säädettäisiin erikseen aloiteoikeudesta ja siten täsmennettäisiin nuorisovaltuuston oikeutta tehdä kuntalain mukaisia aloitteita kunnan toimintaa koskien. Muutos olisi lähinnä nykytilaa selkiyttävä, sillä nuorisovaltuustolla kuten myös vanhusneuvostolla ja vammaisneuvostolla on mahdollisuus tehdä kunnalle aloitteita jo nykyisen lain nojalla. Lisäksi tavoitteena on selkeyttää nuorisovaltuuston aloitteiden käsittelyn prosessia kunnissa, minkä vuoksi nuorisovaltuuston aloitteiden käsittelystä ja aloitteen tekijälle annettavista tiedoista tulisi olla kunkin kunnan hallintosäännössä tarpeelliset määräykset. Aloitteiden käsittelystä kunnan hallinnossa ei esitetä säädettäväksi erikseen, käsittelyyn sovellettaisiin 23 §:ää sekä kunnan hallintosäännön toimivaltaa ja aloitteiden käsittelyä koskevia määräyksiä. Vanhusneuvostoa koskevaa sääntelyä muutettaisiin myös siten, että kunnanhallitus voisi asettaa ikääntyneen väestön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varmistamiseksi vanhusneuvoston sijasta muun vastaavan ikääntyneiden henkilöiden vaikuttajaryhmän. Muutoksen seurauksena vaikuttamistoimielimelle voitaisiin valita vanhusneuvoston sijasta sellainen nimi, joka kuvaisi paremmin sen paikallista väestöryhmää.

Lakiin lisättäisiin säännökset siitä, miltä osin kirjanpitolain säännöksiä ei sovellettaisi kunnan kirjanpidossa ja tilinpäätöksen laadinnassa. Muutoksen seurauksena kirjanpitolain soveltamisen poikkeuksista säädettäisiin suoraan laissa, kun nykyisin asiasta ohjeistetaan kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston antamissa kirjanpito-ohjeissa. Ehdotetun säännöksen perusteella kunnan tilinpäätöksen laadintaan ei sovellettaisi kirjanpitolain mukaisia pien- ja mikroyrityksiä, eikä keskikokoisia yrityksiä koskevia helpotuksia. Muut kirjanpitolain soveltamista koskevat poikkeukset koskisivat hyödykkeen hankintamenoon luettavia välillisiä menoja ja korkomenoja, rahoitusvälineen merkitsemistä käypään arvoon sekä käyvän arvon rahastoa, sijoituskiinteistön merkitsemistä käypään arvoon, tulon kirjaamista tuotoksi valmistusasteen perusteella, rahoitusleasingsopimuksella hankitun omaisuuden merkitsemistä, arvonkorotuksia sekä kestävyysraportoinnin ja kansainvälisten tilinpäätösstandardien soveltamista.

Toimintakertomusta koskevan muutoksen mukaisesti toimintakertomuksessa tulisi kuvata myös kunnan ja kuntakonsernin talouteen liittyviä merkittävimpiä riskejä ja epävarmuustekijöitä. Tällä hetkellä kyseisten tietojen kuvaaminen toimintakertomuksessa perustuu kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston antamiin kirjanpito-ohjeisiin. Muutoksen seurauksena asiasta säädettäisiin suoraan kuntalaissa.

4.2

Pääasialliset vaikutukset

4.2.1

Taloudelliset vaikutukset

Esityksessä ehdotetulla sääntelyllä ei ole vaikutuksia valtion talouteen. Esityksessä ehdotetulla sääntelyllä ei arvioida olevan myöskään merkittäviä taloudellisia vaikutuksia kuntien tai kuntayhtymien talouteen. Esityksellä voi kuitenkin olla kuntien hallinnollisia kustannuksia vähentäviä vaikutuksia siltä osin kuin kirjanpitolain säännösten soveltaminen edellyttää ulkopuolisia arvioita tai kustannuslaskennan järjestämistä.

Esityksellä voi olla välillisiä taloudellisia vaikutuksia kunnan määräysvallassa oleviin yhteisöihin, kuten kuntien omistamiin yhtiöihin. Vaikutuksia voi syntyä, jos kunta päivittää lainmuutoksen johdosta konserniohjeensa ja tytäryhteisölle aiheutuu sen määräysten noudattamisesta uusia kustannuksia. Kustannuksia voi syntyä esimerkiksi tilanteessa, jossa konserniohjeeseen lisättäisiin velvoite huomioida varautuminen tytäryhteisöjen hankintasopimuksissa. Tällöin sopimusehtojen läpikäyminen ja päivittäminen lisäisi tytäryhteisön hallinnollista työtä ja kustannuksia, ja varautumiseen liittyvät sopimusehdot voisivat myös nostaa hankintojen hintoja. Esityksestä aiheutuvat taloudelliset vaikutukset riippuvat kuntien päätöksistä ja ovat tapauskohtaisia, eikä niitä ole mahdollista arvioida esityksessä yksityiskohtaisemmalla tasolla.

4.2.2

Vaikutukset valtion viranomaisten toimintaan

Esityksellä on vaikutuksia valtiovarainministeriön tehtäviin ja toimintaan. Esityksellä lisättäisiin ministeriön uudeksi tehtäväksi kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleinen ohjaus ja seuranta. Koska ministeriön nykyisiin tehtäviin kuuluu jo kuntien toiminnan ja talouden yleinen seuranta, ja ministeriö on osana sitä käytännössä seurannut myös kuntien varautumista, ei kyse olisi kuitenkaan merkittävästä uudesta tehtävästä.

Esitys selkiyttäisi valtiovarainministeriön toimivaltaa ohjata ja seurata yleisesti kuntien toiminnan ja talouden varautumista. Voimassa olevan lainsäädännön perusteella erityisesti ministeriön toimivalta ohjata yleisesti kuntien varautumista jää epäselväksi. Selkeä lakiin perustuva toimivalta antaisi ministeriölle paremmat käytännön edellytykset kuntien varautumisen yleiselle ohjaukselle.

Esityksen arvioidaan jossain määrin lisäävän valtiovarainministeriön henkilöstön työtehtäviä. Työmäärää lisäisi erityisesti kuntien varautumisen yleiseen ohjaukseen liittyvät tehtävät, kuten kunnille suunnattujen ohjauskirjeiden valmistelu sekä niihin liittyvä tiedottaminen. Vaikutus työmäärään vaihtelisi riippuen siitä, kuinka usein ja minkä sisältöiselle ohjaukselle kulloinkin olisi tarve. Sen sijaan varautumisen seurannan ei arvioida merkittävästi lisäävän henkilöstön työmäärää, koska ministeriössä on jo nykyisen lain nojalla seurattu kuntien varautumista ja hoidettu siihen liittyviä tehtäviä.

Esityksestä ei aiheutuisi muutoksia valtiovarainministeriön työjärjestyksessä määriteltyyn valtiovarainministeriön organisaatioon, eikä sen osastojen välisiin tehtäviin tai työnjakoon. Siten esimerkiksi kunta- ja alueosaston sekä julkisen hallinnon tieto- ja viestintäteknisen osaston tehtävät ja toimivaltasuhteet kuntien ohjauksessa säilyisivät ennallaan. Jälkimmäinen osasto vastaisi nykyisten tehtäviensä mukaisesti edelleen muun muassa kuntien tiedonhallintaan ja ICT-palveluiden järjestämiseen liittyvästä ohjauksesta. Koska valtiovarainministeriön tulisi sisäisesti huolehtia tiedonhallinnan ohjauksen ja kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleisen ohjauksen yhteensopivuudesta, voi esitys kuitenkin lisätä tarvetta osastojen väliselle yhteistyölle ja tiedonvaihdolle.

Valtiovarainministeriön tehtäviin ehdotettavat muutokset eivät muuttaisi nykyistä ministeriöiden välistä toimivaltajakoa, eikä kuntien ohjaukseen liittyvää toimivaltaa. Tällä esityksellä ei esitetä säädettäväksi valtioneuvoston sisäisestä koordinaatiosta. Kukin ministeriö vastaisi jatkossakin omalla toimialallaan kuntien ja niiden tehtävien ohjauksesta valmiuslain sekä oman toimialansa substanssilainsäädännön nojalla. Esitys voisi kuitenkin jossain määrin lisätä yhteistyötä ja tiedonvaihtoa valtiovarainministeriön ja muiden ministeriöiden välillä, jos eri hallinnonalojen kuntiin kohdistuva ohjaus edellyttäisi laajempaa koordinaatiota. Tämän ei kuitenkaan arvioida merkittävästi lisäävän ministeriöiden työmäärää.

Esitys voisi lisätä tarvetta myös valtiovarainministeriön sekä varautumisen alueellisen yhteistyön järjestämisestä vastaavan Lupa- ja valvontaviraston väliselle tietojenvaihdolle ja muulle yhteistyölle. Valtiovarainministeriö voisi esimerkiksi hyödyntää ohjauksensa perustana Lupa- ja valvontaviraston havaintoja kuntien varautumisesta. Vastaavasti ministeriön ohjauksen sisältö voisi vaikuttaa siihen, miten virasto tukee kuntia alueilla. Mahdollisen yhteistyön ei arvioida kuitenkaan merkittävästi lisäävän kummankaan viranomaisen työmäärää.

4.2.3

Vaikutukset kuntien tehtäviin ja toimintaan

4.2.3.1

Kuntien varautumisen yleinen ohjaus

Ehdotettu muutos, joka antaisi valtiovarainministeriölle toimivallan kuntien varautumisen yleiseen ohjaukseen ja seurantaan, ei vaikuttaisi kuntien itsehallinnolliseen asemaan. Ministeriön ohjaus perustuisi informaatio-ohjaukseen, kuten ohjauskirjeisiin, eikä olisi kuntia oikeudellisesti sitovaa. Ohjaus ei kohdistuisi yksittäiseen kuntaan. Kunnat päättäisivät itsenäisesti, miten ne huomioisivat toiminnassaan ministeriön ohjeet ja suositukset. Esitys ei siten muuttaisi kuntalain 14 §:ssä säädettyä periaatetta, jonka mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta sekä käyttää kunnan päätösvaltaa.

Esityksessä ehdotetun toimivallan nojalla ministeriö voisi ohjata kuntia yhtenäisempään toimintaan varautumisessa sekä tarkoituksenmukaisiin toimenpiteisiin kunnan ja koko kuntakonsernin hallinnossa. Vaikka ohjaus ei olisi luonteeltaan oikeudellisesti sitovaa, voidaan arvioida, että viranomaisluonteensa vuoksi se otettaisiin kunnissa laajasti huomioon. Lisäksi nykyisessä turvallisuusympäristössä varautuminen koetaan laajasti merkitykselliseksi toiminnaksi, minkä voidaan arvioida osaltaan lisäävän sitä koskevan ohjauksen vaikuttavuutta. Voidaan siten arvioida, että esityksellä voidaan välillisesti edistää kuntien varautumisen tasoa ja sen yhtenäisyyttä koko maassa.

Ehdotetulla sääntelyllä voi olla välillisiä vaikutuksia yksittäisiin kuntiin, jos ne esimerkiksi muuttaisivat toimintaansa ministeriön suositusten tai ohjeiden mukaisesti. Esityksen vaikutukset yksittäisiin kuntiin olisivat tapauskohtaisia ja riippuisivat ministeriön ohjauksen sisällöistä ja siitä, miten ohjaus otettaisiin kunnan toiminnassa käytännössä huomioon.

Esitys ei lisäisi kuntien lakisääteisiä tehtäviä tai velvoitteita, eikä suoraan aiheuttaisi niille hallinnollista työtä. Hallinnollista työtä voisi kuitenkin aiheutua kunnille, jotka päättäisivät toimeenpanna ministeriön ohjeita tai suosituksia. Hallinnollisen työn määrä olisi kuitenkin tapauskohtaista ja riippuisi siitä, kuinka laajasti ja millaisin toimenpitein ohjeet tai suositukset käytännössä toimeenpantaisiin.

4.2.3.2

Muut ehdotetut lainmuutokset

Esityksen arvioidaan vahvistavan ja selkeyttävän kunnan nuorisovaltuuston asemaa sekä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia, koska sille kuuluva aloiteoikeus kirjattaisiin säännöksiin. Sääntelyn täsmentäminen voisi lisätä tietoisuutta vaikuttamistoimielinten aloiteoikeudesta ja siten jossain määrin lisätä kunnissa tehtävien aloitteiden määrää.

Vaikutuksia aloitteiden määrään ei voida tarkkaan arvioida, koska aloitteiden tekeminen on vaikuttamistoimielinten harkinnassa. Esimerkiksi nuorisovaltuustojen tekemien aloitteiden määrässä on huomattavia kuntakohtaisia vaihteluita (Nuorisovaltuustoselvitys 2022). Aloitteiden käsittely on jo nykyisin kunnalle kuuluva tehtävä.

Esitys voi välillisesti lisätä aloitteiden käsittelystä kunnille aiheutuvaa hallinnollista työtä, jos aloitteiden määrä kasvaisi. Koska vaikuttamistoimielimillä on kuitenkin ollut mahdollisuus tehdä kuntalaisaloitteita jo nykyisen lain nojalla, esityksellä ei arvioida olevan merkittävää vaikutusta kunnissa tehtävien aloitteiden määrään, eikä siten kunnille aiheutuvaan hallinnollisen työn määrään.

Esitys lisäisi jonkin verran kuntien hallinnollista työtä, koska 90 §:ään esitetyn muutoksen vuoksi kunnan hallintosäännössä tulisi olla määräykset myös nuorisovaltuuston aloitteiden käsittelystä.

Esityksellä ei muutettaisi kunnan sisäisiä menettelyjä. Hallintosäännön sisältö ja aloitteiden käsittely kunnan hallintomenettelyssä on kuntien päätettävä asia. Täten esityksen vaikutuksia kunnan hallintosääntöjen määräyksiin ei voitane arvioida tarkasti. Joka tapauksessa aloitteiden käsittely tapahtuu kunnan hallintosäännössä määrätyn kussakin asiassa toimivaltaisen viranomaisen toimesta. Joissakin kunnissa on esimerkiksi nuorisovaltuuston edustajille annettu läsnäolo- ja puheoikeuksia kunnan toimielimiin ja mahdollistettu aloitteiden antaminen valtuuston kokouksessa tai suoraan valtuustolle. Näiden käytänteiden oletetaan lisääntyvän esityksen johdosta. Kunnan tulee kuntalain 22 §:n ja 26 §:n mukaisesti edistää osallistumista ja vaikuttamista sekä varmistaa nuorten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Vaikuttamistoimielinten asemaa voidaan vahvistaa myös muilla kunkin kunnan päättämillä tavoilla

Esityksellä ei olisi vaikutuksia vanhusneuvoston tai sen sijasta asetettavan muun vaikuttajaryhmän asemaan ja tehtäviin, vaan ne säilyisivät nykyisen lain mukaisina. Esitys kuitenkin lisäisi paikallista liikkumavaraa vaikuttamistoimielimen nimeämisessä. Sellaisten kuntien, jotka päättäisivät ottaa vanhusneuvostosta käyttöön uuden nimen, tulisi päivittää uusi nimi esimerkiksi kunnan hallintosääntöön. Näin ollen esitys voi välillisesti lisätä hieman kunnille aiheutuvaa hallinnollisen työn määrää.

Esityksellä arvioidaan olevan välillisesti myönteisiä vaikutuksia kuntakonsernien varautumiseen. Ehdotetun lainmuutoksen johdosta konserniohjeisiin lisättävät varautumista koskevat määräykset tehostaisivat kunnan tytäryhteisöjen varautumista, valmiussuunnittelua ja näiden yhteensovittamista konsernitasolla. Tytäryhteisöjen varautumisen ja sen konsernitasoisen yhteensovittamisen vahvistumisen arvioidaan välillisesti tukevan myös emokuntien varautumista. Tytäryhteisöjen varautumista tehostamalla voidaan puolestaan parantaa niiden valmiuksia turvata palveluidensa mahdollisimman häiriötön jatkuvuus myös normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Kun tytäryhteisöjen valmiudet toimia erilaisissa kriisitilanteissa paranevat, tämä voi vastaavasti parantaa emokunnan kykyä ylläpitää toimintojensa ja palveluidensa jatkuvuutta kaikissa olosuhteissa. Näin ollen esityksellä arvioidaan olevan myönteisiä välillisiä vaikutuksia myös emokuntien kriisinkestävyyteen ja valmiuteen jatkaa toimintojaan kaikissa olosuhteissa.

Konserniohjetta koskevalla ehdotuksella olisi hallinnollisia vaikutuksia erityisesti kunnissa, joiden konserniohjeisiin ei vielä sisälly tytäryhteisöjen varautumista ja sen yhteensovittamista koskevia määräyksiä. Näissä kunnissa olisi valmisteltava tarpeelliset määräykset, mikä lisäisi jonkin verran niiden hallinnollista työtä. Hallinnollista lisätyötä voisi aiheutua myös varautumisen ja valmiussuunnittelun yhteensovittamisesta erityisesti silloin, jos tätä ei olisi aiemmin tehty. Lisäksi esitys vaikuttaisi joissakin kunnissa kunnan toiminnan johtamiseen, sillä konsernijohdon tulisi seurata konserniohjeen määräysten noudattamista tytäryhteisöihin.

Esityksessä ehdotettavalla muutoksella toimintakertomuksessa esitettäviin tietoihin ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia kunnan toimintakertomuksen laadintaan. Tämä johtuu siitä, että voimassa olevassa kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston yleisohjeessa jo ohjeistetaan kuntia arvioimaan toimintakertomuksessa kunnan ja kuntakonsernin toiminnan laajuuteen ja rakenteeseen nähden tasapuolisesti ja kattavasti merkittävimpiä riskejä ja epävarmuustekijöitä. Voidaan arvioida, että yleisohjeen perusteella useimpien kuntien toimintakertomuksissa on jo tällä hetkellä kuvattu merkittävimpiä riskejä ja epävarmuustekijöitä.

Esityksessä ehdotettavalla kirjanpitolain soveltamista koskevalla muutoksella ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia kuntien kirjanpitokäytäntöihin tai tilinpäätösten laadintaan. Ehdotetut kirjanpitolain soveltamisen poikkeukset koskevat pääosin periaatteita, jotka on tarkoitettu kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja käyttäville yrityksille. Osa poikkeuksista johtuu jo kirjanpitolain säännösten soveltamisalasta. Lisäksi eräistä poikkeuksista on annettu ohjeistusta kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston yleisohjeissa. Näistä syistä poikkeuksia on sovellettu kunnissa käytännössä harvoin. Esityksen seurauksena eräiden kuntien olisi kuitenkin muutettava kirjanpitokäytäntöjään.

4.2.4

Muut yhteiskunnalliset vaikutukset

4.2.4.1

Vaikutukset kuntien määräysvallassa oleviin yhteisöihin

Esityksellä arvioidaan olevan välillisesti myönteisiä vaikutuksia kuntien määräysvallassa olevien tytäryhteisöjen varautumiseen. Esityksessä ehdotettu kunnan konserniohjetta koskeva muutos voisi lisätä valmiussuunnittelua ja varautumista erityisesti sellaisissa yhteisöissä, joissa valmiussuunnittelua ja varautumista ei olisi aiemmin tehty konserniohjeen määräysten tai esimerkiksi suoraan laissa säädetyn varautumisvelvoitteen nojalla. Ehdotuksen vaikutukset yksittäisiin yhteisöihin riippuisivat kuitenkin konserniohjeen määräysten tarkemmasta sisällöstä ja siitä, millaista valmiussuunnittelua ja varautumista yhteisössä on jo ennestään tehty. Lisäksi ehdotus voisi lisätä tytäryhteisöjen ja muun konsernin valmiussuunnittelun ja varautumisen yhteensovittamista erityisesti tilanteissa, jossa yhteensovittamista ei olisi aiemmin tehty. Tiiviimpi yhteensovittaminen voisi puolestaan parantaa tytäryhteisöjen ja koko konsernin varautumista sekä niiden toimintojen ja palveluiden jatkuvuutta myös normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa.

Esityksellä arvioidaan olevan välillisesti hallinnollisia vaikutuksia erityisesti sellaisiin kuntien määräysvallassa oleviin yhteisöihin, joiden emokunta päivittäisi konserniohjeensa lainmuutoksen johdosta. Tällöin uudistetun konserniohjeen käsittely ja hyväksyminen tytäryhteisön toimivaltaisessa toimielimessä lisäisi yhteisön hallinnollisen työn määrää. Hallinnollista työtä voisi aiheutua myös konserniohjeen määräysten toimeenpanosta erityisesti silloin, jos uudet määräykset lisäisivät yhteisön valmiussuunnitteluun ja varautumiseen liittyviä tehtäviä tai velvoitteita.

4.2.4.2

Vaikutukset nuoriin ja ikääntyneeseen väestöön

Esityksellä arvioidaan olevan myönteisiä vaikutuksia nuorten ja lasten mahdollisuuksiin osallistua ja vaikuttaa kunnan asioihin. Nuorisovaltuustolle kuuluvan aloiteoikeuden täsmentäminen laissa ja kuntien hallintosäännöissä voisi lisätä aloiteoikeuden tunnettuutta ja siten kannustaa nuorisovaltuustoja tekemään aktiivisemmin aloitteita, jolloin lapsille ja nuorille tärkeitä asioita ja kehittämisehdotuksia saataisiin tuotua useammin kuntien valtuustojen ja viranomaisten tietoon. Aloitteita valmistellessa nuorisovaltuustoon kuuluvat nuoret voisivat saada myös tärkeää kokemusta kunnan asioihin vaikuttamisesta, kunnan päätöksentekoprosesseista sekä yhteistyöstä aloitteita käsittelevien kunnan viranomaisten kanssa. Lisäksi nuorisovaltuustojen tekemät aloitteet voisivat johtaa kunnissa toimenpiteisiin, jotka parantaisivat laajemminkin siellä asuvien lasten ja nuorten asemaa ja hyvinvointia.

Ehdotuksella, jonka mukaisesti kunnanhallitus voisi asettaa vanhusneuvoston sijasta muun vastaavan ikääntyneiden henkilöiden vaikuttajaryhmän, ei olisi suoranaisia vaikutuksia ikääntyneen väestön asemaan tai oikeuksiin. Ehdotus kuitenkin mahdollistaisi sen, että vaikuttamistoimielimestä voitaisiin käyttää vanhusneuvoston sijasta sellaista nimeä, joka kuvaisi paremmin sen edustamaa paikallista väestöryhmää. Paikallisten olosuhteiden perusteella valittu nimike voisi osaltaan vaikuttaa siihen, että vaikuttajaryhmä koettaisiin kunnan ikääntyneen väestön keskuudessa läheisemmäksi ja paremmin omaa väestöryhmää edustavaksi.

5

Muut toteuttamisvaihtoehdot

Valtiovarainministeriön tehtäviä koskevan muutoksen sääntelyvaihtoehdot

Vaikuttamistoimielinten aloiteoikeutta koskeva ehdotus

Esityksessä ehdotetaan, että valtiovarainministeriön tehtäväksi lisättäisiin kuntien varautumisen yleinen ohjaus ja seuranta. Vaihtoehtona ehdotetulle muutokselle olisi säilyttää valtiovarainministeriön tehtävät voimassa olevan lainsäädännön mukaisina. Tämä tarkoittaisi käytännössä, ettei ministeriöllä katsottaisi olevan toimivaltaa kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleiseen ohjaukseen, eikä ohjausta jatkossakaan toteutettaisi. Nykytilan säilyttämistä ei kuitenkaan pidetä perusteltuna, sillä yhteiskunnan muuttunut turvallisuusympäristö luo tarpeen tehostaa kuntien varautumista ja yhdenmukaistaa sen tasoa koko maan tasolla. Varautumisen tason yhdenmukaisuutta voidaan edistää viranomaispohjaisella ohjauksella ja siihen perustuvilla yhtenäisimmillä toimintatavoilla. Tästä syystä on pidetty perusteltuna, että valtiovarainministeriön toimivaltaa kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleisessä ohjauksessa selkiytettäisiin.

Toisaalta nykytilan säilyttäminen voisi tarkoittaa myös sitä, että kuntien varautumisen yleistä ohjausta pyrittäisiin toteuttamaan ilman säädösmuutoksia tulkitsemalla kuntalain 10 §:n jo antavan valtiovarainministeriölle tarvittavan ohjaustoimivallan. Ilman laissa todettua toimivaltaa ministeriön toimivalta jäisi kuitenkin epäselväksi. Lisäksi se, että ministeriön toimivallasta säädettäisiin laissa, ottaisi paremmin huomioon kunnalliseen itsehallintoon perustuvan lähtökohdan, jonka mukaan valtion viranomaisten oikeudesta ohjata, seurata ja valvoa kunnan toimintaa säädetään laissa.

Vaihtoehtona esityksessä ehdotettavalle muutokselle olisi säätää kunnille tarkempia varautumiseen liittyviä velvoitteita suoraan laissa. Lakisääteisiä velvoitteita tulisi noudattaa kaikissa kunnissa, mikä voisi lisätä kuntien varautumisen yhdenmukaisuutta. Lakisääteiset velvoitteet kuitenkin rajoittaisivat kuntien mahdollisuuksia päättää toimintansa järjestämisen yksityiskohdista ja siten kaventaisivat niiden itsehallinnollista asemaa. Tästä syystä esityksessä on päädytty vaihtoehtoon, jossa kuntien varautumista ja sen yhdenmukaisuutta pyritään edistämään valtiovarainministeriön informaatio-ohjauksella. Lisäksi informaatio-ohjaus on lailla säätämistä joustavampi keino ohjata kuntia tarkoituksenmukaiseen varautumistoimintaan kulloistenkin olosuhteiden ja tarpeiden mukaisesti.

Esityksessä ehdotetaan, että valtiovarainministeriö vastaisi kuntien talouden ja toiminnan varautumisen yleisestä ohjauksesta ja seurannasta. Mahdollista olisi, että säännöksessä ei mainittaisi erikseen varautumisen seurantaa, vaan sen katsottaisiin kuuluvan osaksi varautumisen ohjausta. Sääntelyn selkeyden vuoksi on kuitenkin katsottu perustelluksi ehdottaa, että molemmat tehtävät mainittaisiin laissa erikseen.

Lausunnolla ollessa esitysluonnoksessa oli esitetty vaihtoehtoa, jossa nuorisovaltuuston, vammaisneuvoston ja vanhusneuvoston aloiteoikeutta olisi täsmennetty kuntalain 23 §:ään viittaamalla. Esityksen jatkovalmistelussa todettiin tarve vahvistaa nykytilaan verrattuna erityisesti nuorisovaltuuston aloiteoikeutta ja aloitteiden käsittelyä säännösperusteisesti. Muiden vaikuttamistoimielinten osalta katsottiin nykytilanteen säilyttäminen tarkoituksenmukaiseksi.

Esityksen valmistelussa käsiteltiin vaihtoehtoa, että aloitteiden käsittelyä koskevasta prosessista olisi säädetty yksityiskohtaisemmin. Tämä katsottiin ongelmalliseksi, koska tällöin olisi puututtu kuntien sisäisiin hallintomenettelyihin ja mahdollisesti toimielinten kokouksissa läsnä- ja puheoikeutettujen määrittelyyn. Kunkin kunnan hallintosäännössä on päätöksenteko- ja hallintomenettelyyn liittyvät määräykset kuntalain 90 §:n mukaisesti. Toimivaltainen kunnan viranomainen määräytyy kunkin kunnan hallintosäännön määräyksillä. Aloitteet voivat koskea usean eri viranomaisen toimivaltaan kuuluvia asioita. Hallintosäännössä voidaan jatkossakin antaa nuorisovaltuuston aloitteiden lisäksi myös muiden vaikuttamistoimielinten aloitteita koskevia täsmentäviä määräyksiä sekä vaikuttamistoimielimien asemaan liittyviä muita määräyksiä. Hallintosäännössä voidaan määrätä esimerkiksi nuorisovaltuuston aloitteiden antamisesta tai toimittamisesta valtuustolle kunnan päättämillä tavoilla. Vaikuttamistoimielinten aloiteoikeutta ei katsottu voitavan myöskään rinnastaa valtuutettujen aloitteisiin, jotka liittyvät valtuutetun asemaan. Kuntalaissa ei säädetä valtuutetun aloiteoikeudesta. Sen on katsottu olevan olemassa ilman nimenomaista sääntelyä. Laissa kuitenkin edellytetään, että valtuutetun aloitteen käsittelystä otetaan tarpeelliset määräykset hallintosääntöön.

6

Lausuntopalaute

Valtiovarainministeriö sai määräaikaan mennessä 135 lausuntoa.

Lausunnot sekä lausuntokierroksella saadusta lausuntopalautteesta laadittu yhteenveto ovat nähtävillä valtioneuvoston hankesivuilla osoitteessa https://vm.fi/hanke?tunnus=VM155:00/2025.

Asiasta lausunnon antaneet ministeriöt pääosin kannattivat kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleisestä ohjausta ja seurantaa koskevaa ehdotusta kuntalain 10 §:n muuttamiseksi. Maa- ja metsätalousministeriön lausunnossa todettiin, että varautumisen ja sen resurssien tehokkaan käytön osalta olisi tärkeää, että varautumisen ohjaus myös ministeriön hallinnonalaan kuuluvan maatalouden tukihallinnon osalta olisi valtiovarainministeriöllä. Myös kuntien säännöstelytilanteisiin varautumisessa maataloudenkin osalta olisi keskeistä, että ohjaus toteutettaisiin valtiovarainministeriön toimesta muun varautumisohjauksen rinnalla. Lausunnossa pidettiin tärkeänä, että maaseudun pienten kuntien osalta ehdotettujen muutosten mahdollisesti aiheuttaman hallinnollisen taakan lisäämistä pyritään välttämään. Lausunnossa arvioitiin esityksen olevan sopusoinnussa vesihuoltolain kanssa ja ehdotetun säännöksen parantavan kuntien sekä kuntaomisteisten vesihuoltolaitosten varautumista. Sosiaali- ja terveysministeriön lausunnoissa korostettiin, että hyvinvointialueiden ja kuntien yhteistyö varautumisen kysymyksissä on keskeistä. Lisäksi pidettiin tärkeänä, että valtiovarainministeriön ohjauksessa huomioitaisiin ympäristöterveydenhuolto. Puolustusministeriön lausunnon mukaan ehdotuksen mukainen 10 § edistäisi myös valmisteilla olevan valmiuslain kokonaisuudistuksen tavoitteiden toteuttamista selkeyttämällä juridista viitekehystä liittyen varautumistoiminnan kokonaisuuteen.

Myös muut lausunnon antaneet tahot sekä kunnat pääosin kannattivat ehdotusta kuntalain 10 §:n muuttamiseksi tai siihen ei ollut huomautettavaa. Ehdotettujen muutosten nähtiin muun muassa selkeyttävän valtionhallinnon tason ohjausvastuuta. Useissa kuntien lausunnoista pidettiin tärkeänä ohjauksen yleistä luonnetta, ja sitä ettei ohjaus ole kuntia sitovaa. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota siihen, että kunnat päättäisivät itsenäisesti, miten ne huomioisivat toiminnassaan ministeriön ohjeet ja suositukset. Eräät kunnat eivät kannattaneet esitystä, ja sitä pidettiin ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon kannalta.

Asiasta lausuneet ministeriöt pääosin kannattivat kuntalain 26–28 §:ään esitettyjä muutoksia. Oikeusministeriön lausunnossa viitattiin aloite- ja kuulemisjärjestelmien kehittämistä koskevaan arviomuistioon (Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2025:33). Lausunnossa kiinnitettiin huomioita esityksen mahdollisten kielteisten vaikutusten huomioimiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnon mukaan ehdotetussa muutoksessa olisi kyse lähinnä teknisluonteisesta tarkennuksesta, joka ei muuttaisi nykyistä oikeustilaa. Ehdotettua sääntelyä olisi lausunnon mukaan tarpeen kehittää siten, että nuorisovaltuustojen tekemät aloitteet säädettäisiin käsiteltäväksi samoilla menettelyillä kuin kunnanvaltuutettujen tekemät aloitteet. Sosiaali- ja terveysministeriön lausunnossa pidettiin kannatettavana hallinnon selkeyden kannalta, että hyvinvointialueen ja kunnan tosiasiallisesti samasta toimielimestä käytettäisiin samaa nimeä ja esitettiin säännöksen sanamuotoon muutosta, joka mukaan kunnanhallitus voisi nimetä toimielimen esimerkiksi ikäneuvostoksi.

Pääosa lausunnon antaneista kunnista kannatti esitystä aloiteoikeuden lisäämisestä kuntalain 26–28 §:ään. Lausunnoissa aloiteoikeutta koskevaa esitystä pidettiin lainsäädäntöä selkeyttävänä. Lausunnoissa pidettiin kannatettavana, että vaikuttamistoimielimien asemaa selkeytetään ja vahvistetaan. Useissa lausunnoissa todettiin, että vaikuttamistoimielimet ovat jo nykyisin tehneet aloitteita kuntalain 23 §:n nojalla, ja että sääntelyn täsmentäminen lisäisi oikeuden näkyvyyttä ja yhdenmukaisuutta kunnissa. Useat kunnat korostivat lausunnoissa tarvetta säilyttää kunnille harkintavalta aloitteiden käsittelyn toteuttamisessa.

Eräät kunnat ja suurin osa lausunnon antaneista nuorisovaltuustoista sekä eräät järjestöt esittivät laissa säädettäväksi suoraa aloiteoikeutta valtuustolle tai kunnanhallitukselle taikka aloiteoikeuden rinnastamista valtuutetun aloiteoikeuteen. Lausuntojen mukaan muutos sellaisenaan ei vahvistaisi nuorisovaltuustojen asemaa. Lisäksi esitettiin huolia siitä, että sääntely saattaisi tältä osin heikentää sellaisten nuorisovaltuustojen asemaa, joille on kunnan hallintosäännössä myönnetty suora aloiteoikeus.

Lausuntopalaute jakautui vanhusneuvoston nimeä koskevan ehdotuksen osalta. Pääosa lausunnonantajista kannatti joustavaa sääntelyä, joka antaa mahdollisuuden paikallisten olosuhteiden huomioimiseksi, kun taas osa lausunnon antajista katsoi, että nimen tulisi olla yhtenäinen koko maassa. Eräät lausunnon antaneista eivät kannattaneet vanhusneuvoston nimeämistä esimerkiksi ikäneuvostoksi.

Lausunnoissa kannatettiin konserniohjetta koskevaa muutosehdotusta (47 §). Muutoksen todettiin olevan tarpeellinen ja vahvistavan konsernitason varautumista ja parantavan riskienhallintaa.

Lausunnon antajat pääosin kannattivat kirjanpitoa ja toimintakertomusta koskevia muutosehdotuksia (112 ja 115 §). Muutokset nähtiin tarkoituksenmukaisina ja nykytilaa selkeyttävinä. Lausunnoissa todettiin muun muassa, että määräykset sisältyvät nykyisin kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston antamiin yleisohjeisiin, joita kunnan tulee noudattaa osana hyvää kirjanpitotapaa. Eräissä lausunnoista ei kannatettu muutettavien säännösten soveltamista takautuvasti tai ehdotettiin siirtymäsäännöksiä.

Lausuntojen huomioon ottaminen

Lausuntokierroksen jälkeen esitykseen on tehty eräitä täydennyksiä ja teknisluonteisia tarkennuksia. Esityksen yleisperusteluja ja 10 §:n säännöskohtaisia perusteluja on täydennetty ohjaustoimivallan osalta.

Lausuntopalautteesta ilmeni tarve edistää nuorten ja lasten osallistumisoikeuksia, minkä vuoksi esitykseen tehtiin jatkovalmistelussa muutoksia. Lausuntopalautteen johdosta esitettiin muutettavaksi myös 90 §:n sääntelyä. Esityksen mukaan kunnan hallintosäännössä tulisi jatkossa olla tarpeelliset määräykset 23 §:ssä tarkoitetun aloitteen lisäksi myös 26 §:ssä tarkoitetun aloitteen käsittelystä ja aloitteen tekijälle annettavista tiedoista. Myös esityksen 26 §:n sanamuotoa on täsmennetty. Esityksestä on poistettu aloiteoikeuden täsmennys 27 § ja 28 §:ään. Lisäksi esityksen yleisperusteluja, vaikutusarvioita sekä säännöskohtaisia perusteluja on täsmennetty nuorisovaltuuston aloiteoikeuden ja aloitteiden käsittelyn osalta. Ehdotettua sääntelyä ei ole täsmennetty aloitteiden käsittelystä vastaavaan kunnan viranomaisen osalta, koska lähtökohtaisesti aloitteet käsitellään kunnassa asiakohtaisesti toimivaltaisessa viranomaisessa. Kunkin kunnan hallintosäännössä on päätöksenteko- ja hallintomenettelyyn liittyvät määräykset kuntalain 90 §:n mukaisesti. Aloitteen käsittelevä kulloinkin toimivaltainen kunnan viranomainen määräytyy kunkin kunnan hallintosäännön määräyksillä. Nuorisovaltuuston aloiteoikeutta ei voida laissa säätämällä rinnastaa valtuutettujen aloitteisiin eräissä lausunnoissa esitetyllä tavalla. Valtuutetun aloitteet liittyvät vaaleissa valitun valtuutetun asemaan. Kuntalaissa ei säädetä valtuutetun aloiteoikeudesta erikseen, koska sen on katsottu olevan olemassa ilman nimenomaista sääntelyä. Kuntalain 90 §:n mukaan valtuutetun aloitteen käsittelystä otetaan tarpeelliset määräykset hallintosäännössä.

Lisäksi lausuntopalautteen johdosta esityksen voimaantulosäännöstä on tarkennettu 112 §:n 1 momentin soveltamisen osalta. Lisäksi esitykseen on lisätty siirtymäsäännös hallintosääntöjen muuttamisen määräajasta.

7

Säännöskohtaiset perustelut

10 §.Kuntien seuranta, laillisuusvalvonta ja varautumisen yleinen ohjaus. Pykälän otsikkoa muutettaisiin lisäämällä siihen maininta varautumisen ohjauksesta, jotta se vastaisi paremmin pykälän ehdotettua sisältöä.

Pykälän 1 momentissa säädetään siitä, että valtiovarainministeriö seuraa yleisesti kuntien toimintaa ja taloutta sekä huolehtii, että kuntien itsehallinto otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön valmistelussa. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että valtiovarainministeriön tehtäväksi lisättäisiin kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleinen ohjaus siltä osin kuin se ei kuulu muun ministeriön toimialaan. Muutoksen myötä ministeriön toimivallasta kuntien varautumisen yleiseen ohjaukseen säädettäisiin laissa, mikä selkiyttäisi nykyisestä ministeriön edellytyksiä ohjata kuntien varautumista. Lisäksi momenttiin lisättäisiin valtiovarainministeriön tehtäväksi kuntien varautumisen yleinen seuranta. Ministeriö on jo nykyisin seurannut yleisellä tasolla kuntien varautumista osana kuntien toiminnan yleistä seurantaa, mutta jatkossa tehtävästä säädettäisiin selkeyden vuoksi laissa. Ehdotettujen muutosten seurauksena kuntien toiminnan ja talouden varautuminen kuuluisi kokonaisuutena selkeämmin valtioneuvostotason yleisen ohjauksen ja seurannan piiriin.

Kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleinen ohjaus olisi valtiovarainministeriölle uusi tehtävä. Ehdotetussa säännöksessä yleisellä ohjauksella tarkoitettaisiin sellaista ohjausta, joka ei kohdistuisi kunnille erityislainsäädännössä säädettyyn tehtävään. Ohjaus olisi myös luonteeltaan yleistä, eikä se kohdistuisi yksittäiseen kuntaan. Ehdotetussa sääntelyssä tarkoitettu valtiovarainministeriön ohjaus olisi informaatio-ohjausta. Ministeriön antama ohjaus ei sitoisi kuntia, vaan kunnat päättäisivät itse, miten ja missä laajuudessa ne huomioisivat ministeriön esittämät ohjeet ja suositukset. Ehdotetun sääntelyn nojalla ei voitaisi antaa kuntia sitovia määräyksiä tai puuttua kuntien yksittäisiin päätöksiin. Käytännössä ohjausta toteutettaisiin esimerkiksi ohjauskirjeillä ja keskustelutilaisuuksilla.

Ehdotetun säännöksen perusteella valtiovarainministeriön ohjaustoimivaltaan kuuluisi kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleinen ohjaus. Kuntalain 6 §:n 2 momentin mukaisesti kunnan toiminnalla tarkoitetaan kunnan ja kuntakonsernin toiminnan lisäksi osallistumista kuntien yhteistoimintaan sekä muuta omistukseen, sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvaa toimintaa. Koska kunnan toiminnan käsite kattaa myös kunnan hallinnon, ei ehdotetussa säännöksessä ole tarpeen erikseen mainita ohjauksen ja seurannan koskevan myös kunnan hallinnon varautumista.

Valtiovarainministeriön ohjaustoimivalta kattaisi kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleisen ohjauksen siltä osin kuin toiminnasta ja taloudesta säädetään valtiovarainministeriön toimialaan kuuluvassa lainsäädännössä. Ministeriön toimialaan kuuluvat muun muassa kuntalaki, laki kunnan peruspalvelujen valtionosuuksista sekä laki kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta. Lisäksi kunnan hallinnon järjestämisestä poikkeusoloissa säädetään valmiuslain 108 §:ssä. Vaikka valmiuslaki kokonaisuutena kuuluu oikeusministeriön toimialaan, kyseinen pykälä kuuluu substanssinsa puolesta valtiovarainministeriön toimialaan. Näin ollen valtiovarainministeriön ohjaustoimivaltaan kuuluisi myös valmiuslain 108 §:n soveltamista koskeva ohjaus

Esityksellä ei ole vaikutusta muualla laissa säädettyyn kuntien ohjaukseen. Esimerkiksi valtiovarainministeriön toimialalla on myös erityislainsäädännössä sääntelyä ohjauksesta. Julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) 3 luvussa säädetään julkisen hallinnon tiedonhallinnan yleisestä ohjauksesta, jota valtiovarainministeriö osaltaan antaa.

Tässä pykälässä tarkoitettu kunnan toiminnan varautumisen yleinen ohjaus kattaisi varautumisen kunnan hallinnossa, päätöksenteossa ja johtamisessa. Ohjauksella voitaisiin esimerkiksi kehottaa kuntia varmistamaan, että niiden hallintosäännöt sisältävät kuntalain mukaiset riittävät määräykset riskienhallinnasta sekä hallinnon ja toiminnan järjestämisestä, päätöksenteko- ja hallintomenettelystä sekä valtuuston toiminnasta poikkeusoloissa ja normaaliolojen häiriötilanteissa. Lisäksi kunnille voitaisiin antaa ohjausta tarkoituksenmukaisista käytännöistä esimerkiksi valmiuslaissa säädetyn yleisen varautumisvelvollisuuden toteuttamiseksi. Ohjauksella voitaisiin myös pyrkiä vaikuttamaan suunnitteluun, jolla kunnat hallitsevat omaa toimintansa erilaisissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa, joissa kunnan eri viranomaisten toimintaan voi kohdistua erilaisia vaatimuksia ja ohjausta. Näin varmistettaisiin, että kuntien hallinnossa varauduttaisiin tilanteisiin, joissa kunnan toimintoja voidaan joutua kasvattamaan, supistamaan tai siirtämään häiriötilanteissa tai poikkeusoloissa.

Kunnan toiminnan varautumisen ohjaus kattaisi peruskunnan toiminnan lisäksi kuntalain 6 §:n 2 momentissa säädetyn toiminnan. Ohjaus voisi siten koskea esimerkiksi varautumisen huomioimista kuntien välisissä yhteistoimintasopimuksissa, muissa sopimuksissa sekä konserniohjeen määräyksissä. Kunnan talouteen kohdistuva varautumisen ohjaus voisi puolestaan tarkoittaa esimerkiksi häiriötilanteiden ja poikkeusolojen huomioon ottamista kunnan taloussuunnittelussa ja talousprosessien jatkuvuuden turvaamisessa. Lisäksi ohjauksella voitaisiin kiinnittää huomiota esimerkiksi riskienhallinnan raportointiin kunnan toimintakertomuksessa.

Ehdotetun säännöksen mukaan valtiovarainministeriö vastaisi kuntien toiminnan ja talouden varautumisen ohjauksesta siltä osin kuin se ei kuuluisi muun ministeriön toimialaan. Ministeriön tässä pykälässä säädettävä toimivalta ei koskisi erityislainsäädännössä säädettyjä kuntien tehtäviä. Näin ollen ministeriön ohjaus ei kattaisi esimerkiksi koulutukseen ja varhaiskasvatukseen, terveydensuojeluun, julkisiin työvoimapalveluihin tai vesihuoltoon liittyviä tehtäviä, vaan näiden ohjauksesta vastaisi se ministeriö, jonka hallinnonalalle kyseistä tehtävää koskeva erityislainsäädäntö kuuluu. Myöskään kuntavaalien järjestämiseen liittyvä ohjaus ei kuuluisi valtiovarainministeriölle, vaan siitä vastaisi oikeusministeriö, jonka hallinnonalaan vaalilaki (714/1998) kuuluu. Valtiovarainministeriön ohjaustoimivaltaan ei kuuluisi myöskään valmiuslaissa kunnille säädetyt tehtävät, vaan niistä vastaisi se ministeriö, jonka toimialaan kyseinen tehtävä substanssinsa puolesta kuuluu.

14 §.

Valtuuston tehtävät.

Pykälän 2 momentin 12 kohdan mukaisesti valtuusto päättää tilintarkastajien valitsemisesta. Lainkohtaan tehtäisiin teknisluonteinen tarkistus muuttamalla tilintarkastajia koskeva monikkomuoto yksikkömuotoon. Kunnalla on yksi tilintarkastaja, jona toimii tilintarkastusyhteisö. Valtuusto valitsee lain 122 §:n 1 momentin mukaisesti hallinnon ja talouden tarkastamista varten tilintarkastusyhteisön, jonka on määrättävä vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi JHT-tilintarkastaja.

26 §.Nuorisovaltuusto.Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan nuorisovaltuustolla on aloiteoikeus, johon sovelletaan mitä 23 §:ssä säädetään. Momenttiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan lisäksi noudatetaan 90 §:ssä tarkoitetun hallintosäännön määräyksiä aloitteen käsittelystä ja aloitteen tekijälle annettavista tiedoista. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi myös 90 §:n 2) kohdan alakohta n) siten, että hallintosäännössä tulisi antaa riittävät määräykset nuorisovaltuuston aloitteiden käsittelystä ja aloitteen tekijälle annettavista tiedoista. Muutoksen tavoitteena on vahvistaa nuorisovaltuuston osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä selkeyttää sääntelyä.

Säännöksen perusteella nuorisovaltuustolla olisi säännösperustaisesti aloiteoikeus. Viittaus 23 §:ään merkitsisi sitä, että aloiteoikeuden sisältö ja aloitteen käsittely määräytyisivät lähtökohtaisesti kyseisen säännöksen mukaisesti. Lisäksi noudatettaisiin kunnan hallintosäännön määräyksiä aloitteiden käsittelystä ja aloitteen tekijöille annettavista tiedoista. Kunnan hallinnon ja toiminnan järjestämistä, päätöksenteko- ja hallintomenettelyä sekä valtuuston toimintaa ohjataan keskitetysti hallintosäännöllä.

Momenttiin ehdotettu viittaus 23 §:ään merkitsisi sitä, että nuorisovaltuustolle säädettäväksi esitetty aloiteoikeus koskisi 23 §:n 1 momentissa säädetysti kunnan toimintaa koskevia asioita. Kunnan toiminta on määritelty 6 §:n 2 momentissa ja se on kuntakonsernia laajempi käsite. Aloiteoikeus olisi siten laaja ja kattaisi siten esimerkiksi kunnan järjestämisvastuulla olevat palvelut riippumatta siitä, millä tavoin ja kenen toimesta palvelut tuotetaan (HE 268/2014 vp. s 152).

Lisäksi ehdotetun säännöksen nojalla nuorisovaltuuston aloitteet tulisi käsitellä lain 23 §:n mukaisesti. Tämä tarkoittaisi, että aloitteen tehneelle nuorisovaltuustolle tulisi ilmoittaa aloitteen johdosta suoritetut toimenpiteet. Lisäksi viittaus merkitsisi, että valtuuston tietoon olisi saatettava vähintään kerran vuodessa sen toimivaltaan kuuluvissa asioissa tehdyt aloitteet ja niiden johdosta suoritetut toimenpiteet.

Aloite olisi käsiteltävä siinä viranomaisessa, jolla on toimivalta aloitteen tarkoittamassa asiassa. Silloin kun valtuustolla olisi toimivalta aloitteen tarkoittamassa asiassa, kunnanhallitus ei voisi omalla päätöksellään todeta, että aloite ei anna aihetta toimenpiteisiin. Hyvään hallintoon kuuluu, että aloitteen tekijä saisi myös kohtuullisen pian aloitteen jätettyään tiedon siitä, mikä kunnan viranomainen käsittelee aloitteen ja missä aikataulussa. Kun aloite olisi käsitelty, aloitteen tekijälle tulisi ilmoittaa toimenpiteet, joihin mahdollisesti ryhdytään tai on jo ryhdytty tai lähettää tiedoksi päätös, että aloite ei anna aihetta toimenpiteisiin (HE 268/2014 vp, s. 152). Aloitteet tulisi käsitellä kunnan toimivaltaisessa viranomaisessa ilman aiheetonta viivytystä hallintolain 23 §:n mukaisesti.

Muutos olisi lainsäädäntöä selkiyttävä, sillä nuorisovaltuustot voivat jo nykyisin tehdä lain 23 §:ssä tarkoitettuja aloitteita tai aloiteoikeus on voinut perustua kunnan hallintosääntöön ja kuntien käytäntöihin. Nuorisovaltuuston rooliin kuuluu, että se voi myös oma-aloitteisesti ottaa kantaa ja lausua asioista, joiden se arvioi olevan lasten ja nuorten kannalta merkittäviä. Muutoksen myötä nuorisovaltuuston ja vastaavan nuorten vaikuttajaryhmän aloiteoikeus kävisi kuitenkin laista selkeämmin ilmi. Jos nuorisovaltuusto olisi useamman kunnan yhteinen, voisi nuorisovaltuusto tehdä aloitteita kaikille näille kunnille.

Laissa ei säädetä nuorisovaltuuston kokoonpanosta, valinnasta eikä toimintatavoista yksityiskohtaisemmin, vaan ne jäävät kunnan päätettäviksi. Kunnat voivat siten soveltaa käytännössä hyviksi osoittautuneita nuorten vaikuttamisjärjestelmiä ja toimintatapoja.

Momenttiin ehdotettavalla luonteeltaan informatiivisella viittauksella hallintosääntöön korostettaisiin, että kunnan hallintosäännössä tulisi olla tarkempia määräyksiä nuorisovaltuuston aloitteiden käsittelyn osalta. Lisäksi hallintosäännössä voisi olla muita mahdollisia tarpeellisia määräyksiä. Muutos yhdessä 90 §:ään esitettävillä muutoksilla selkiyttäisi nuorisovaltuuston asemaa koskevaa sääntelyä sekä asemaa kunnassa. Ehdotuksella ei puututa kunnan hallintosääntöjen määräysten sisältöön. Hallintosääntöön voidaan ottaa määräyksiä sen mukaan kuin kunnassa katsotaan tarkoituksenmukaiseksi. Lain 90 §:n mukaan hallintosäännössä annetaan muun muassa tarpeelliset määräykset muiden kuin jäsenten läsnäolo- ja puheoikeudesta toimielinten kokouksissa. Läsnäolo- ja puheoikeuden antaminen nuorisovaltuuston edustajalle ainakin valtuuston ja lautakuntien kokouksiin parantaisi tiedonkulkua ja nuorten vaikuttamismahdollisuuksia. Läsnäolo- ja puheoikeus voidaan rajata siten, että läsnäolo-oikeutta ei ole silloin kun asian käsittelyyn liittyy salassa pidettäviä tietoja (HE 268/2014 vp., s 155). Kunnan hallintosäännössä voitaisiin jatkossakin myöntää nuorisovaltuustolle esimerkiksi oikeus tehdä aloitteita suoraan valtuustolle, antaa määräyksiä nuorisovaltuuston tekemien aloitteiden raportoinnista valtuustolle sekä antaa nuorisovaltuuston edustajalle läsnäolo- ja puheoikeus kunnan toimielinten kokouksiin.

27 §.Vanhusneuvosto.Pykälän 1 momenttia muutettaisiin siten, että kunnanhallitus voisi ikääntyneen väestön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varmistamiseksi asettaa vanhusneuvoston sijasta muun vastaavan ikääntyneiden henkilöiden vaikuttajaryhmän. Ehdotettu muutos mahdollistaisi, että vaikuttajaryhmälle voitaisiin valita vanhusneuvoston sijasta sellainen nimi, joka kuvaisi paremmin sen edustamaa paikallista väestöryhmää. Vaikuttajaryhmä olisi mahdollista nimetä esimerkiksi ikäneuvostoksi. Säännöksen nojalla asetettavalle vaikuttajaryhmälle tulisi varata samat vaikuttamismahdollisuudet kuin vanhusneuvostolle lain 27 §:n 2 momentin nojalla. Sen asema vastaisi muutoinkin vanhusneuvoston asemaa.

47 §.Kunnan tytäryhteisöjen toiminta ja konserniohje. Pykälän 4 momentissa säädetään konserniohjeen vähimmäissisällöstä. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 8 kohta, jonka mukaan konserniohjeessa tulisi jatkossa antaa tarpeelliset määräykset tytäryhteisöjen valmiussuunnittelusta, varautumisesta ja näiden yhteensovittamisesta kuntakonsernissa.

Ehdotettavan säännöksen perusteella kunnan tulisi konserniohjeeseen otettavilla määräyksillä varmistaa, että konserniin kuuluvissa tytäryhteisöissä varauduttaisiin riittävällä tavalla normaaliolojen häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin. Varautumista koskevien määräysten tarkoituksena olisi edistää sitä, että tytäryhteisöillä olisi valmiudet kohdata niiden toimintaa uhkaavia tekijöitä ja edellytykset huolehtia palveluidensa jatkuvuudesta kaikissa tilanteissa.

Varautumista koskevien konserniohjeen määräysten tarkemmasta sisällöstä ja kohdentamisesta päättäisivät kunnat itse riskiarvioihinsa perustuen. Perusteltua olisi, että konserniohjeessa annettaisiin vähintään määräykset, jotka velvoittaisivat kunnan tytäryhteisöt huolehtimaan valmiussuunnittelustaan sekä varautumaan palveluidensa mahdollisimman hyvään hoitamiseen myös normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Lisäksi konserniohjeessa tulisi antaa tarpeelliset määräykset tytäryhteisöjen valmiussuunnittelun ja varautumisen yhteensovittamisesta kuntakonsernissa.

Konserniohjeessa olisi mahdollista antaa tarvittaessa myös varautumisen sisältöä koskevia täsmällisempiä määräyksiä. Konserniohjeen määräys voisi koskea esimerkiksi tytäryhteisön velvoitetta laatia omistajan edellyttämät suunnitelmat toiminnan jatkuvuuden varmistamiseksi. Konserniohjeessa voitaisiin määrittää tytäryhteisöille myös velvoite laatia arvio sellaisista uhkista ja riskeistä, jotka voisivat keskeyttää niiden toiminnan. Edelleen konserniohjeessa voitaisiin määrätä siitä, että tytäryhteisöjen tulisi osallistua kuntakonsernin yhteiseen varautumissuunnitteluun ja valmiusharjoituksiin sekä harjoitella tarvittavalla tavalla omaa varautumistoimintaansa. Lisäksi konserniohjeessa voitaisiin määrätä esimerkiksi velvollisuudesta raportoida varautumisesta emokunnalle.

60 §.Yhtymäkokous. Pykälän 3 momentin 5 kohtaan ehdotetaan tehtäväksi 14 §:n 2 momentin 12 kohtaa koskevaa muutosta vastaavasti teknisluonteinen tarkistus tilintarkastajan valinnasta.

64 §.Kuntaa koskevien säännösten soveltaminen kuntayhtymässä.Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan täsmennys, jonka mukaan tässä esityksessä ehdotettua 90 §:n muutosta nuorisovaltuuston aloitteen käsittelystä ei sovelleta kuntayhtymään. Lisäksi momenttiin esitetään poikkeuksena, että kuntayhtymän toimielinten valintaan ei sovellettaisi 32 §:n 2 momentin mukaista aikataulua. Voimassa olevan säännöksen mukaan lain 6 lukua sovelletaan kokonaisuudessaan kuntayhtymään. Tämä tarkoittaa, että kuntayhtymän toimielimet tulisi valita vaalikauden alussa kesäkuussa, mikä on käytännössä osoittautunut toimimattomaksi aikatauluksi. Kuntayhtymän toimielimet tulisi valita mahdollisimman pian vaalikauden alussa noudattaen mahdollisia perussopimuksen määräyksiä.

90 §. Hallintosääntö.Esitettäisiin muutettavaksi 1 momentin 2) kohdan alakohta n) siten, että hallintosäännössä annettaisiin tarpeelliset määräykset paitsi 23 §:ssä tarkoitetun aloitteen myös 26 §:ssä tarkoitetun aloitteen käsittelystä ja aloitteen tekijälle annettavista tiedoista. Muutos liittyy viimeksi mainittuun pykälään esitettävään nuorisovaltuuston aloiteoikeutta koskevaan muutokseen, ja siten säännöstä ei sovellettaisi kuntayhtymään.

Aloite olisi käsiteltävä siinä viranomaisessa, jolla on kunnan hallintosäännön mukaisesti toimivalta aloitteen tarkoittamassa asiassa. Hyvään hallintoon kuuluu, että aloitteen tekijä saisi myös kohtuullisen pian aloitteen jätettyään tiedon siitä, mikä kunnan viranomainen käsittelee aloitteen ja missä aikataulussa. Kun aloite olisi käsitelty, aloitteen tekijälle tulisi ilmoittaa toimenpiteet, joihin mahdollisesti ryhdytään tai on jo ryhdytty tai lähettää tiedoksi päätös, että aloite ei anna aihetta toimenpiteisiin. Aloitteet tulisi käsitellä kunnan toimivaltaisessa viranomaisessa ilman aiheetonta viivytystä hallintolain 23 §:n mukaisesti.

Lain 26 §:ssä säädetty viittaus kuntalain 23 §:ään merkitsisi, että nuorisovaltuustolle olisi ilmoitettava aloitteen johdosta suoritetut toimenpiteet ja että valtuuston tietoon olisi saatettava vähintään kerran vuodessa sen toimivaltaan kuuluvissa asioissa tehdyt aloitteet ja niiden johdosta suoritetut toimenpiteet. Hallintosäännössä annettaisiin tarpeellisia aloitteen käsittelyä ja raportointia täydentäviä tai lisääviä määräyksiä.

Nuorisovaltuuston asema vaikuttamistoimielimenä merkitsee sitä, että sen tekemien aloitteiden käsittely poikkeaisi 23 §:ssä tarkoitetuista kunnan jäsenen tai palvelunkäyttäjien tekemistä aloitteista.

Kunnan hallintosäännössä voitaisiin esimerkiksi myöntää oikeus tehdä aloitteita suoraan kunnanhallitukselle tai valtuustolle, antaa määräyksiä aloitteiden raportoinnista toimielimille ja siitä, miten aloitteiden käsittelystä annettaisiin tietoja aloitteen tekijöille. Useissa kunnissa on mahdollistettu nuorisovaltuuston aloitteiden esittäminen valtuustolle.

110 §.Talousarvio ja -suunnitelma. Pykälän 3 momentin toisessa lauseen ruotsinkielistä sanamuotoa ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että se vastaisi paremmin säännöksen suomenkielistä sanamuotoa. Kyse olisi teknisestä kielellisestä muutoksesta, jolla ei olisi vaikutusta säännöksen soveltamiseen.

112 §.Kirjanpito. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi poikkeukset kirjanpitolain soveltamisesta kunnan tilinpäätöksen laadintaan. Säännöksillä selkeytettäisiin oikeustilaa. Ehdotetun säännöksen mukaan kunnan tilinpäätöksen laadinnassa ei sovellettaisi kirjanpitolain 1 luvun 4 a–c §:ää, 4 luvun 5 §:n 2 eikä 3 momenttia, 5 luvun 2 a, 2 b, 4, 5 b eikä 17 §:ää eikä 7 tai 7 a lukua. Poikkeukset koskisivat pääosin periaatteita, jotka on tarkoitettu kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja käyttäville yrityksille. Osa poikkeuksista johtuisi myös jo kirjanpitolain säännösten soveltumisalasta.

Poikkeukset kirjanpitolain 1 luvun 4 a-c §:ään koskisivat pien- ja mikroyrityksiä sekä keskikokoisia yrityksiä koskevia helpotuksia. Poikkeukset 4 luvun 5 §:n 2 ja 3 momenttien soveltamiseen koskisivat hyödykkeen hankintamenoon luettavia välillisiä ja korkomenoja. Poikkeukset 5 luvun 2 a, 2 b, 4 ja 5 b §:ään koskisivat rahoitusvälineen merkitsemistä käypään arvoon sekä käyvän arvon rahastoa, sijoituskiinteistön merkitsemistä käypään arvoon, tulon kirjaamista tuotoksi valmiusasteen perusteella sekä rahoitusleasingsopimuksella hankitun omaisuuden merkitsemistä taseeseen. Kirjanpitolain 5 luvun 17 §:ää koskeva poikkeus koskisi arvonkorotuksia. Poikkeukset luvun 7 ja 7a soveltamisessa koskisivat kestävyysraportoinnin ja kansainvälisten tilinpäätösstandardien soveltamista. Kirjanpito-ohjeissa (Kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaosto: Yleisohje kunnan ja kuntayhtymän taseen laatimisesta 2024) ei ole rajattu pois 4 luvun 5 §:n 2 ja 3 momenttien soveltamista eikä 5 luvun 17 §:n soveltamista. Ehdotettu muutos merkitsisi sitä, että kunnat eivät voisi jatkossa enää soveltaa kyseisiä säännöksiä omassa kirjanpidossaan ja tilinpäätöksessään. Kirjaukset tulisi poistaa kunnan kirjanpidosta siirtymäsäännösten edellyttämällä tavalla. Arvonkorotukset tulisi purkaa viimeistään tilikauden 2028 tilinpäätöksessä. Aktivoidut välilliset menot ja korkomenot olisi mahdollista poistaa hyödykkeiden vaikutusaikana eli jäljellä olevana kunnan poistosuunnitelman mukaisena aikana.

Momentista ehdotetaan muutettavaksi myös kirjanpitolautakunnan kuntajaoston nimi hyvinvointialue- ja kuntajaostoksi. Kyse olisi teknisestä muutoksesta, jolla jaoston nimi muutettaisiin vastaamaan sen käytössä olevaa nykyistä nimeä sekä hyvinvointialuelain sääntelyä.

113 §.Tilinpäätös. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi teknisluonteiset tarkistukset vastaamaan 14 §:n 2 momentin 12 kohtaa koskevaa muutosta.

115 §.

Toimintakertomus

.Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että toimintakertomuksessa tulisi esittää arvio merkittävimmistä riskeistä ja epävarmuustekijöistä. Toimintakertomuksessa olisi arvioitava kunnan ja kuntakonsernin toiminnan laajuuteen ja rakenteeseen nähden tasapuolisesti ja kattavasti merkittävimpiä riskejä ja epävarmuustekijöitä sekä muita toiminnan kehittymiseen vaikuttavia seikkoja. Sääntelyllä osaltaan turvattaisiin nykyistä paremmin taloudellisen vastuullisuuden tiedostamista ja raportointia.

118 §.Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettely.Pykälän 4 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi teknisluonteisia tarkistuksia vuosikatetta koskevaan lakiviittaukseen.

120 §.Kunnallisen liikelaitoksen talous. Pykälän 1 momentin 4 kohtaan ehdotetaan tehtäväksi teknisluonteinen tarkistus muuttamalla tilintarkastajia koskeva monikkomuoto yksikkömuotoon.

8

Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan mahdollisimman pian. Lain 112 §:ään ehdotettavia muutoksia kirjanpitolain soveltamisesta sovellettaisiin kuitenkin vasta 1.1.2028 alkaen. Muutoksia sovellettaisiin siten ensimmäisen kerran vuoden 2028 kirjanpidossa ja tilinpäätöksessä. Arvonkorotukset tulisi purkaa viimeistään tilikauden 2028 tilinpäätöksessä. Aktivoidut välilliset menot ja korkomenot olisi kuitenkin mahdollista poistaa hyödykkeiden jäljellä olevana suunnitelman mukaisena poistoaikana. Lisäksi lain siirtymäsäännöksessä todettaisiin, että kunnan konserniohjeen olisi oltava lain 47 §:n 4 momentin mukainen viimeistään 31.8.2027. Kunnan hallintosääntö olisi saatettava 90 §:n mukaiseksi viimeistään 31.8.2027.

9

Suhde muihin esityksiin

Esitykseen liittyvä valmiuslain uudistaminen on vireillä (Hankenumero OM015:00/2022). Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi valmiuslaki, jolla kumottaisiin nykyinen samanniminen laki. Valmiuslaissa säädettäisiin jatkossakin yleisestä varautumisvelvollisuudesta. Lisäksi säädettäisiin varautumisen ohjauksesta, valvonnasta ja yhteensovittamisesta.

10

Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

10.1

Kuntien itsehallinto

Esityksen kannalta keskeinen perustuslain säännös on kunnallista itsehallintoa koskeva 121 §. Pykälän 1 momentin mukaan Suomi jakautuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Pykälän 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista säädetään lailla. Perustuslakivaliokunta on todennut kuntalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 268/2014 vp) johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 63/2014 vp, s. 2), että kuntalailla toteutetaan etenkin perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaista vaatimusta siitä, että kuntien hallinnon yleisistä perusteista säädetään lailla. Lailla säätämisen vaatimus koskee perustuslain esitöiden perusteella muun muassa kunnan ylimmän päätöksentekovallan käyttöä, kunnan muun hallinnon järjestämisen perusteita ja kunnan asukkaiden keskeisiä osallistumisoikeuksia. Hallinnon yksityiskohtainen järjestäminen sen sijaan voidaan osoittaa kuntien asiaksi. Itsehallinnon periaatteen mukaisesti lailla on turvattava kunnan päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuus. Tämä sisältää ennen muuta kunnan asukkaiden oikeuden valitsemiinsa hallintoelimiin sekä sen, että päätösvalta kunnissa kuuluu asukkaiden valitsemille toimielimille (HE 1/1998 vp, s. 176).

Esityksessä ehdotetaan, että valtiovarainministeriön tehtäviä koskevaan kuntalain 10 §:n 1 momenttiin lisättäisiin ministeriön tehtäväksi kuntien talouden ja toiminnan varautumisen yleinen ohjaus ja seuranta. Ehdotuksella täsmennettäisiin valtiovarainministeriön toimivaltaa erityisesti kuntien varautumisen yleisessä ohjauksessa. Säännöksen perusteella annettava ohjaus olisi luonteeltaan yleistä informaatio-ohjausta, jonka nojalla ministeriö voisi esittää kunnille yleisiä ohjeita ja suosituksia siitä, miten niiden tulisi varautua toiminnassaan ja taloudessaan normaaliolojen häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin. Ehdotetun sääntelyn nojalla valtiovarainministeriö ei voisi antaa kunnille velvoittavia määräyksiä, eikä ohjaus olisi muutenkaan kuntia oikeudellisesti sitovaa. Kunnat päättäisivät siten itsenäisesti, miltä osin ne ottaisivat ohjauksen kautta annettavat ohjeet ja suositukset toiminnassaan huomioon. Toisaalta kunnan olisi mahdollista myös päättää, ettei ohjausta lainkaan huomioitaisi.

Selkeyden vuoksi ehdotetaan, että lakiin lisättäisiin valtiovarainministeriön tehtäväksi myös kuntien varautumisen yleinen seuranta. Käytännössä tehtävä ei olisi ministeriölle uusi, sillä ministeriö on jo voimassa olevan kuntalain 10 §:n 1 momentin sääntelyn nojalla yleisesti seurannut kuntien toiminnan ja talouden varautumista. Kuten nykyisinkin, ministeriö voisi myös ehdotetun säännöksen nojalla esimerkiksi järjestää kunnille kyselyitä tai kuulemistilaisuuksia niiden varautumiseen liittyvistä ajankohtaisista asioista. Kyselyihin tai tilaisuuksiin osallistuminen olisi kunnille vapaaehtoista. Seuranta- tai ohjaustoimivalta ei loisi ministeriölle tiedonsaantioikeuksia kuntien tietoihin, eikä toisaalta loisi kunnille tietojen luovuttamiseen tai raportointiin liittyviä velvoitteita.

Esityksessä ehdotettu valtiovarainministeriölle säädettävä toimivalta kuntien varautumisen yleiseen ohjaukseen ja seurantaan ei lisäisi kuntien lakisääteisiä tehtäviä tai velvoitteita, eikä sillä olisi suoria vaikutuksia kuntien toimintaan tai talouteen. Ehdotus ei myöskään kaventaisi kuntien päätöksentekovaltaa tai muutenkaan muuttaisi kuntien itsehallinnollista asemaa nykyisestä tilanteesta.

Esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi kuntalain 47 §:n 4 momentin sääntelyä konserniohjeen sisällöstä. Ehdotuksen mukaan konserniohjeessa tulisi antaa tarpeelliset määräykset kunnan tytäryhteisöjen valmiussuunnittelusta, varautumisesta ja näiden yhteensovittamisesta kuntakonsernissa. Kyse olisi kunnan uudesta lakisääteisestä velvoitteesta. Säännös velvoittaisi kuntaa lisäämään säännöksessä tarkoitetut tarpeelliset määräykset konserniohjeeseen. Määräysten tarkemmasta sisällöstä, laajuudesta ja kohdentumisesta päättäisivät kunnat itse. Ehdotuksen ei katsota merkittävällä tavalla kaventavan kuntien päätösvaltaa tai itsehallinnollista asemaa.

Lisäksi esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi kuntalain 115 §:n 1 momentin sääntelyä kunnan toimintakertomuksessa annettavista tiedoista. Ehdotuksen mukaan toimintakertomuksessa tulisi esittää arvio myös merkittävimmistä riskeistä ja epävarmuustekijöistä. Tällä hetkellä merkittävimpien riskien ja epävarmuustekijöiden raportoiminen kunnan toimintakertomuksessa perustuu kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston antamaan yleisohjeeseen. Ehdotetulla muutoksella siten lähinnä täsmennettäisiin kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston yleisohjeeseen perustuvaa toimintakertomuksen laadinnassa sovellettavaa nykykäytäntöä, eikä ehdotus siten merkitsisi kuntien kannalta merkittävää uutta velvoitetta.

Esityksessä ehdotettavilla muilla kuntalakiin ehdotettavilla muutoksilla ei ole kuntien tehtäviä tai velvoitteita lisääviä vaikutuksia, eikä niillä puututtaisi kuntien itsehallinnolliseen asemaan.

Esityksen kannalta merkityksellinen on myös perustuslain osallistumisoikeuksia koskeva 14 §:n sääntely. Esityksellä ehdotetaan täsmennettäväksi nuorisovaltuuston oikeutta tehdä aloitteita kunnan toimintaa koskien sekä aloitteiden käsittelyn huomioimista kunnan hallintosäännössä. Lisäksi esitetään mahdollisuutta asettaa ikääntyneen väestön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varmistamiseksi vanhusneuvoston sijasta muu vastaavan ikääntyneiden henkilöiden vaikuttajaryhmä.

Esityksen katsotaan lisäävän tietoisuutta nuorisovaltuuston aloiteoikeudesta ja edistävän mahdollisuuksia osallistua kunnan toimintaan. Selkeän sääntelyn arvioidaan voivan kannustaa nuorisovaltuustoja tekemään aloitteita ja tuomaan sitä kautta kunnan päättäjien käsiteltäväksi lapsille ja nuorille tärkeitä asioita. Näin ollen esityksellä arvioidaan olevan myönteisiä vaikutuksia lasten ja nuorten mahdollisuuksiin osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Nuorisovaltuuston tekemät aloitteet voisivat puolestaan johtaa kunnassa toimenpiteisiin, jotka parantaisivat lasten ja nuorten asemaa. Kunnat päättäisivät itsehallintonsa nojalla hallintosääntöönsä otettavista tarvittavista määräyksistä. Esityksen tarkoituksena on edistää äänioikeutta vailla olevan ikäryhmän osallistumismahdollisuuksia kunnan toimintaan, ja saattaa heidän näkemyksiään ja aloitteitaan paremmin kunnan toimielinten erityisesti valtuuston tietoisuuteen.

10.2

Ministeriön tehtävät ja toimivalta

Kuntalain 10 §:n 1 momenttiin ehdotettava valtiovarainministeriön tehtäviä koskeva muutos on merkityksellinen myös perustuslain 68 §:n kannalta. Pykälän 1 momentin mukaan kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään ottanut kantaa ministeriöiden toimivallanjakoa koskevalle sääntelylle asetettaviin vaatimuksiin. Valiokunnan lausuntokäytännön mukaan ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken säädetään perustuslain 68 §:n 3 momentin nojalla lailla tai valtioneuvoston antamalla asetuksella. Ministeriöiden välinen toimialajako on määritelty valtioneuvoston ohjesäännössä. Perustuslain säännös ei kuitenkaan edellytä toimialajaosta säätämistä keskitetysti valtioneuvoston ohjesäännössä, vaan kyseinen jako voi perustua myös lakien tai muiden asetusten säännöksiin. Valiokunnan mukaan perustuslain 68 §:n ministeriöitä koskevaan sääntelyyn liittyy vaatimus siitä, että ministeriöiden toimielimiin kohdistamista ohjaus- ja valvontatoimista säädetään siten, ettei toimivallan rajoista vallitse epäselvyyttä tai tulkinnanvaraisuutta (PeVL 1/2016 vp, PeVL 14/2024 vp).

Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö huomioon ottaen valtiovarainministeriön tehtäviä koskevassa kuntalain 10 §:n 1 momentissa säädettäisiin, että valtiovarainministeriö vastaisi kuntien toiminnan ja talouden varautumisen yleisestä ohjauksesta ja seurannasta siltä osin kuin se ei kuuluisi muun ministeriön toimialaan. Asiasta säätäminen laissa ilmentäisi, ettei ehdotettavalla sääntelyllä muutettaisi voimassa olevaa ministeriöiden välistä toimivaltajakoa eikä ohjaustoimivaltaa. Ehdotetun säännöksen nojalla valtiovarainministeriön ohjaustoimivaltaan ei kuuluisi erityislainsäädännössä säädetyt kuntien tehtävät, vaan niistä ja niihin liittyvästä ohjauksesta vastaisi kyseisestä erityislainsäädännöstä vastaava substanssiministeriö. Ehdotettu säännös määrittelisi valtiovarainministeriön yleisen ohjauksen ja seurannan rajat suhteessa muiden ministeriöiden toimivaltaan siten, ettei ministeriöiden toimivaltoihin liittyisi epäselvyyksiä tai päällekkäisyyksiä.

Edellä mainituilla perusteilla esitykseen sisältyvä lakiehdotus ei ole ongelmallinen perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta eivätkä myöskään muiden perustuslain säännösten osalta. Hallitus katsoo, että lakiehdotus voidaan siten käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus: