Hallituksen esitys eduskunnalle yhdyskuntakehittämislaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi yhdyskuntakehittämislaki. Yhdyskuntakehittämislaissa säädettäisiin kuntien maapolitiikasta, kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta, kehittämisalueesta, tonttijaosta sekä lain soveltamisalaan kuuluvasta maan luovuttamisesta ja lunastamisesta sekä kaavan toteuttamisesta johtuvasta korvauksesta.

Kuntien tulisi laatia, hyväksyä ja pitää saatavilla maapoliittinen ohjelma, ylläpitää sitä ajantasaisena ja seurata kunnassa tehtäviä maapoliittisia toimenpiteitä valtuustokausittain. Kunta voisi tehdä päätöksen olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa, jos laatiminen olisi kunnassa ilmeisen tarpeetonta sen vuoksi, että maapoliittisia toimia käytetään vain harvoin. Kiinteistönomistajan velvollisuus osallistua kunnalle aiheutuviin yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin säilyisi. Osallistumisesta olisi ensisijaisesti sovittava, ja kehittämiskorvauksen määrääminen olisi toissijaista kuten aiemminkin. Yhdyskuntarakentamisen kustannusten määrittelyä tarkennettaisiin ja säädettäisiin rakennuskorttelin rakentamiskelpoiseksi saattamisen kustannusten huomioimisesta kiinteistön arvonnousun arvioinnissa. Maankäyttösopimuksella voitaisiin edelleenkin sopia kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopimusosapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista. Rajattu mahdollisuus maankäyttö- tai kehittämiskorvaukseen otettaisiin käyttöön poikkeamisluvan yhteydessä asemakaava-alueella.

Kehittämisaluesäännöksiä uudistettaisiin menettelyn käyttöönoton helpottamiseksi. Kiinteistönomistajille ja -haltijoille mahdollistettaisiin aloitteen tekeminen kehittämisalueen nimeämiseksi. Kehittämishankkeen osapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista voisi sopia kehittämisaluesopimuksessa. Kehittämisalueella sovellettaisiin maankäyttösopimusta ja kehittämiskorvausta koskevia säännöksiä ja olemassa olevia kiinteistönmuodostamisen ja lunastamisen menettelyjä. Tonttijako tehtäisiin edelleen asemakaavan yhteydessä tai erillisenä, mutta se voitaisiin tehdä vain oikeusvaikutuksiltaan sitovana. Tonttijaon laatijan pätevyysvaatimuksia väljennettäisiin. Kunnan kiinteistöinsinööriä koskevat tonttijakoon liittyvät säännökset poistettaisiin.

Katualueen ilmaisluovutusvelvollisuus poistettaisiin. Menettelyt yleisen alueen saamisessa kunnan haltuun ja omistukseen säilyisivät keskeisiltä osiltaan ennallaan ja mahdollistaisivat kaavojen sujuvan toteuttamisen. Maantien ja yksityistien alueen omistus ei siirtyisi asemakaavan myötä poikkeuksetta kunnalle. Lunastusluvan myöntämisen edellytyksiä tarkennettaisiin ja maakuntakaavaan perustuva lunastuslupa poistettaisiin. Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain uudistettuja korvausperusteita sovellettaisiin pääsääntöisesti myös yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla.

Esityksessä ehdotettaisiin kumottavaksi laki kaavojen toteuttamisesta ja laki alueiden luovuttamisesta asemakaavan toteuttamista varten sekä tehtäisiin yhdyskuntakehittämislain säätämisestä johtuvia, lähinnä lakiteknisiä muutoksia 13 muuhun lakiin.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2028.

PERUSTELUT

1

Asian tausta ja valmistelu

1.1

Tausta

MRL

MRA

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999;) ja -asetus (895/1999;) tulivat voimaan vuoden 2000 alussa. Sen jälkeen lakiin on tehty lukuisia muutoksia ja lisäyksiä. Yhdyskuntakehittämislain soveltamisalan kannalta keskeisimpiä muutoksia maankäyttö- ja rakennuslakiin ovat olleet kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista koskevan 12 a luvun lisääminen lakiin (222/2003, voimaan 1.7.2003) sekä maapolitiikan määritelmän sisältävän 5 a §:n lisääminen lakiin ja maapolitiikan harjoittamisesta huolehtimisen lisääminen kunnan tehtäväksi (20 §:n 1 momentti, 204/2015, voimaan 1.4.2015). Näillä säännösmuutoksilla vaikutettiin merkittävästi kunnan ja maanomistajan asemaan yhdyskuntakehittämisessä, erityisesti yhdyskuntarakentamisen kustannusvastuun kohdentumisessa.

Monia maankäyttö- ja rakennuslain alkuperäisiä sisällöllisiä tavoitteita voidaan pitää edelleen ajanmukaisina. Lain rakenne ja selkeys ovat kuitenkin kärsineet lukuisissa yksittäisiin näkökulmiin keskittyneissä uudistuksissa. Toimintaympäristössä on tapahtunut merkittäviä muutoksia lain voimassa olon aikana, mikä edellyttää säännösten ajanmukaisuuden tarkastelua. Toimintaympäristön kehitykseen liittyviä keskeisiä ilmiöitä ovat mm. ilmastonmuutos, energiantuotannon ja -käytön murros, aluerakenteen ja yhdyskuntakehityksen erilaistuminen, kaupungistuminen, liikkumisen murros, digitalisaatio ja muutokset hallinnon rakenteissa.

Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus käynnistettiin keväällä 2018. Sen tavoitteena oli uudistaa laki kokonaisuutena. Uudistus päätettiin kuitenkin toteuttaa osissa. Ensimmäiseksi maankäyttö- ja rakennuslaista eriytettiin rakentamista koskevat osat, joista muodostettiin 1.1.2025 voimaan tullut rakentamislaki (751/2023). Muutoksen yhteydessä maankäyttö- ja rakennuslain nimeksi tuli alueidenkäyttölaki. Toisessa vaiheessa alueidenkäyttöä koskevat osat eriytetään alueidenkäyttölaiksi ( / ), jonka on tarkoitus tulla voimaan vuonna 2027. Samalla nimettäisiin jäljelle jäävä osa nykyisestä alueidenkäyttölaista laiksi kaavojen toteuttamisesta (132/1999). Tässä ehdotuksessa hallituksen esitykseksi viitataan uuden alueidenkäyttölain säätämisen jälkeen voimaan jääviin nykyisen alueidenkäyttölain kohtiin käyttämällä laista nimitystä laki kaavojen toteuttamisesta.

lunastuslaki Maankäyttö- ja rakentamislain kokonaisuuden uudistamisen kolmannessa ja viimeisessä vaiheessa jaetaan kaavojen toteuttamisesta annetun lain sisältö kahteen uuteen lakiin, yhdyskuntakehittämislakiin ja yhdyskuntarakentamislakiin ( / ), ja tehdään säännösten sisältöön tarvittavat muutokset. Tähän vaiheeseen kuuluu myös kaavojen toteuttamisesta annetun lain kumoaminen siten, että sen nojalla annetut asetukset jäävät voimaan, kunnes ne on korvattu uusilla asetuksilla. Yhdyskuntakehittämislain valmistelussa on otettava huomioon myös kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977, jäljempänä) 1.8.2025 voimaan tulleet korvausperusteita koskevat muutokset, rakentamislain mukaiset uudet lupamuodot ja niiden myöntämisen edellytykset sekä alueidenkäyttölaissa valmisteilla olevat muutokset alueidenkäytön suunnittelun sääntelyyn.

Pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman mukaan yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla tavoitellaan toisaalta kuntien ja kaupunkien avainmerkityksen säilyttämistä elinkeinopolitiikan, ympäristön, asumisen ja maankäytön kysymyksissä ja toisaalta yrittäjyyden ja omistajuuden arvotuksen nostamista sekä yrityksiin kohdistuvan sääntelyn selkeyttä, ennakoitavuutta, oikeasuhtaisuutta, kilpailu- ja teknologianeutraaliutta sekä innovaatiomyönteisyyttä. Niin kuntien kuin yritystenkään hallinnollista taakkaa ei haluta kasvattaa. Maankäytön ja rakentamisen sääntelyä pyritään keventämään ja kaavoitus- ja lupaprosesseja sujuvoittamaan.

Konkreettisimmin yhdyskuntakehittämislain valmistelua koskevat hallitusohjelman tavoitteet toimivista asuntomarkkinoista ja sujuvasta liikenteestä. Hallituksen tavoitteena on muun muassa edistää vakaata toimintaympäristöä rakentamiseen ja asuntomarkkinoille sekä huolehtia kiinteistö- ja rakennusalan markkinoiden toimivuudesta ja reilusta kilpailusta. Näihin tavoitteisiin liittyvät kaupunkiseutujen kasvun edellytysten turvaaminen ja asumisen kustannuskehityksen hillitseminen varmistamalla riittävä tontti- ja asuntotarjonta. Lisäksi on kirjattu tavoite maankäyttösopimuksia koskevan lainsäädännön selkeyttämisestä.

1.2

Valmistelu

Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen valmistelu käynnistettiin parlamentaarisesti keväällä 2018. Työ organisoitiin asettamalla työryhmä, parlamentaarinen seurantaryhmä ja laaja sidosryhmäfoorumi (ympäristöministeriön päätös 24.4.2018). Hallituksen esitysluonnos kaavoitus- ja rakentamislaiksi oli lausunnolla 27.9.–7.12.2021. Ympäristöministeriölle annettiin lakiehdotuksesta 549 lausuntoa. Kaavoitus- ja rakentamislain valmistelu kuitenkin keskeytyi rakentamisen säännöksiä lukuun ottamatta. Luonnos kaavoitus- ja rakentamislaiksi (2021), siitä saatu lausuntopalaute ja luonnoksen valmisteluun liittyneet selvitykset ovat osa yhdyskuntakehittämislain valmisteluaineistoa.

Joulukuussa 2023 asetettiin työryhmä yhdyskuntarakentamislain ja yhdyskuntakehittämislain valmistelua varten (ympäristöministeriön päätös 1.12.2023). Työryhmän tehtävänä oli valmistella ehdotukset yhdyskuntakehittämislaiksi ja yhdyskuntarakentamislaiksi hallituksen esityksen muotoon. Työryhmä koostui ympäristöministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, oikeusministeriön ja valtiovarainministeriön, Suomen ympäristökeskuksen, Maanmittauslaitoksen ja ELY-keskusten, Suomen Kuntaliitto ry:n, Kuutoskaupunkien ja Seutukaupunkiverkoston sekä Kiinteistönomistajat ja rakennuttajat Rakli ry:n, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry:n, Rakennusteollisuus RT ry:n, Infra ry:n, Suomen kiinteistöliitto ry:n ja Viherympäristöliitto ry:n edustajista. Työryhmän pysyvänä asiantuntijana toimi professori Martti Häkkänen Turun yliopistosta.

Työryhmän alkuperäinen toimikausi oli 1.12.2023-31.8.2025. Toimikautta jatkettiin 30.9.2025 saakka. Työryhmän jäsenillä oli lisäksi mahdollisuus kommentoida viimeisen työryhmän kokouksen (24.9.2025) aineistoja kirjallisesti 10.10.2025 saakka ja jättää aineistosta halutessaan lausuma tai eriävä mielipide. Työryhmä kokoontui yhteensä 28 kertaa.

Valmistelun aikana järjestettiin kaksi sidosryhmätilaisuutta, joissa käsiteltiin yhdyskuntakehittämislain ja yhdyskuntarakentamislain valmistelua. Työryhmä kuuli kehittämisaluemenettelyä koskeneessa työpajassaan 23.10.2024 vierailevina asiantuntijoina kehittämispäällikkö Anne Jarvaa Kuntaliitosta ja diplomi-insinööri Jyrki Mattilaa.

https://valtioneuvosto.fi/hanke?tunnus=YM074:00/2023

Työryhmävaiheen lopputuloksena valmistuivat luonnokset keskeisistä ehdotuksista, pykälistä ja pykäläkohtaisista perusteluista. Työryhmän jäsenillä oli mahdollisuus esittää kirjallisia kommentteja sekä toimittaa mahdolliset eriävät mielipiteet ja täydentävät lausumat työryhmän tuotoksesta viimeistään 10.10.2025. Työryhmä ei ollut kaikista työryhmän työskentelyn aikana esiintyneistä kysymyksistä yksimielinen. Eriävän mielipiteen esittivät Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Rakennusteollisuus RT ry ja Infra ry yhdessä, Seutukaupunkiverkosto ja Suomen Kuntaliitto ry. Täydentävän lausuman esittivät Kiinteistönomistajat ja rakennuttajat Rakli ry, Kuutoskaupungit, Seutukaupunkiverkosto, Suomen kiinteistöliitto ry ja Suomen Kuntaliitto ry. Eriävät mielipiteet ja lausumat löytyvät hallituksen esityksen valmisteluasiakirjoista sekä julkisessa palvelussa osoitteessa(Hankeikkuna).

Hallituksen esitys valmisteltiin loppuun virkatyönä. Luonnos yhdyskuntakehittämislaiksi oli lausuntokierroksella 9.3.-4.5.2026. Lausuntoyhteenveto on julkaistu hankeikkunassa. Lausuntopalautetta käsitellään luvussa 6.

Hallituksen esitys on tarkastettu oikeusministeriön laintarkistusyksikössä.

Hallituksen esityksestä on käyty kuntalain (410/2015) 11 §:n mukainen neuvottelu ja asia on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa 27.8.2026.

2

Nykytila ja sen arviointi

2.1

Maapolitiikka

2.1.1

Säännökset

Maapolitiikkaa koskevaa sääntelyä on ollut maankäyttö- ja rakennuslaissa vasta vuodesta 2015 alkaen. Maapolitiikan määritelmän sisältävä 5 a § ja maapolitiikan harjoittamisesta huolehtiminen kunnan tehtävänä (20.1 §) lisättiin lakiin säädösmuutoksella 204/2015, joka tuli voimaan 1.4.2015. Tätä ennen kuntien maapolitiikan kokonaisuus perustui kuntien hallintokäytäntöön maapolitiikan sinänsä lakisääteisten keinojen käyttämisessä. Säännösmuutoksen tarkoituksena oli sisällyttää lakiin kunnan harjoittaman maapolitiikan yleiskuvaus sekä kirjata kunnan tehtäviin kuuluva maapolitiikan harjoittaminen julki lausutusti kunnan tehtäviin ja toimivaltaan kuuluvaksi kaavoituksen ja rakennusvalvonnan ohella. Muutoksella ei tarkoitettu puuttua kuntien harkintavaltaan maapoliittisen keinovalikoiman käytössä. (HE 334/2015 vp, s. 10–11).

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 5 a §:n mukaan kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet, joilla luodaan edellytykset yhdyskuntien kehittämiselle. Pykälän tarkoituksena on ollut korostaa kuntien maapolitiikan merkitystä yhdyskuntien kehittämisen välineenä (HE 334/2015 vp, s. 14).

Kunnan tehtävistä säädetään kaavojen toteuttamisesta annetun lain 20 §:ssä. Pykälän ensimmäisen momentin mukaan kunnan on huolehdittava maapolitiikan harjoittamisesta alueellaan. Säännöksessä siinä muodossa, kuin se annettiin vuonna 2015 (204/2015), kytkettiin ja rinnastettiin alueiden käytön suunnittelu ja maapolitiikan harjoittaminen toisiinsa. Tehtäviä ei asetettu toisiinsa nähden hierarkkiseen asemaan. Alueiden käytön suunnittelun ja maapolitiikan harjoittamisen muodostamaa tehtäväkokonaisuutta kutsutaan maankäyttöpolitiikaksi.

Kunnalla on käytettävissään valikoima erilaisia maapoliittisia keinoja. Näistä keinoista säädetään kaavojen toteuttamisesta annetussa laissa, etuostolaissa (608/1977) ja kiinteistöverolaissa (654/1992). Lunastuslaki sisältää yleiset säännökset lunastamisessa noudatettavista menettelyistä ja korvausten perusteista. Kiinteistönmuodostamislain (554/1995) nojalla tehtävässä ensimmäisen asemakaavan mukaisen kadun lohkomisessa yleiseksi alueeksi siirtyy myös alueen omistus kunnalle. Kiinteistönmuodostamislain 62 §:n mukainen säännös tontin tai rakennuspaikan osan lunastamisesta on yksi keino asemakaavan toteuttamiseksi. Se on kaikkien omistajien käytettävissä, ei vain kunnan. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain maapolitiikan keinoiksi laskettavista kunnan tehtävistä säädetään lain 12 a luvussa (Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen), 13 luvussa (Maan luovuttaminen ja lunastaminen), 14 luvussa (Yleiskaavan ja asemakaavan toteuttamisesta johtuva korvaus) ja 15 luvussa (Kehittämisalueet).

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain maapolitiikan keinojen käyttö on pykälien soveltamisalaa koskevin säännöksin rajattu yleensä asemakaavoituksen piirissä olevalle tai asemakaavoitettavalle alueelle. Lunastamista (99 §) ja kehittämisaluemenettelyä (110–112 §) voidaan käyttää asemakaava-alueiden ulkopuolellakin, samoin maankäyttösopimuksia voidaan solmia 91 b §:n perusteella paitsi asemakaavojen myös yleiskaavojen yhteydessä.

Asemakaavan mukaisten yleisten alueiden konkreettinen toteuttaminen on kaavojen toteuttamisesta annetun lain mukaan kunnan asia (12 luku). Yleisten alueiden toteuttamisvastuu on merkityksellinen yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten muodostumisen ja niiden korvaamisen kannalta. Kunta voi rajatusti siirtää yleisten alueiden toteuttamisvastuuta maanomistajalle tai -haltijalle. Silloinkin, kun yleisen alueen toteuttamisvastuu on siirretty 91.1 §:n perusteella maanomistajalle tai -haltijalle, on kunnalla viimesijainen vastuu toteuttamisesta. Viimesijaista toteuttamisvastuuta kunnalla ei kuitenkaan ole ranta-asemakaavan mukaisista yhteiskäyttöalueista (75 §) tai niihin rinnastettavista alueista (91.2 §).

Maanhankinnan keinoja ovat raakamaan ostamisen lisäksi maanvaihdot, kunnan etuosto-oikeuden käyttäminen ja maan lunastaminen yhdyskuntarakentamista varten. Kaavoitettaessa kunta voi tehdä kaavoitusta ja kaavan toteuttamista koskevan maankäyttösopimuksen, ensisijaisesti maanomistajan kanssa. Kunta voi määrätä kaavoitettavan alueen maanomistajan maksettavaksi kehittämiskorvauksen. Asemakaavan toteuttamisen edistämiseksi kunnalla on mahdollisuus käyttää rakentamiskehotusta tai määrätä rakentamattomalle rakennuspaikalle korotettu kiinteistövero. Kunnan nimeämällä kehittämisalueella voidaan soveltaa laissa määriteltyjä erityisjärjestelyjä ja periä maanomistajan kaavasta saamaan hyötyyn suhteutettu kehittämismaksu. Kunnan tontinluovutus on myös osa kunnan harjoittamaa maapolitiikkaa.

Kiinteistönmuodostamislaissa säädetään mahdollisuudesta järjestellä ensimmäisen asemakaava-alueen rakennusmaata (kiinteistönmuodostamislain 12 luku, Rakennusmaan järjestely). Rakennusmaan järjestelyn tarkoitus on edistää asemakaavassa eri käyttöön osoitettujen alueiden kiinteistöiksi muodostamista ja tarvittaessa tasata rakennusoikeuden ilmeisen epätasaista jakautumista alueella. Rakennusmaan järjestely saadaan suorittaa vain, jos asianomaiseen asemakaavaan on otettu sitä koskeva kaavamääräys. Menettelyä ei ole tiettävästi käytetty.

Maapolitiikan harjoittaminen kytkeytyy kiinteästi kunnan asemaan kaavoitustoimivallan käyttäjänä alueellaan. Kaavoituksesta säädetään alueidenkäyttölaissa. Yhdyskuntakehittämislain soveltamisalan kannalta merkityksellisiä ovat asemakaava ja yleiskaava alatyyppeineen. Erityistä merkitystä on tiiviin yhdyskuntarakentamisen suunnittelussa käytettävällä asemakaavalla, koska siihen liittyy edellä yleispiirteisesti kuvattu kunnan laaja toteuttamisvelvollisuus. Kunnan kaavoitustoimivaltaa sivuavat rakentamislain 57 §:n mukainen poikkeamistoimivalta, 43 a §:n mukainen toimivalta ratkaista puhtaan siirtymän teollisuushankkeen rakentamisluvan alueidenkäytöllisten edellytysten olemassaolo ja 46 §:n mukainen toimivalta ratkaista rakentamisluvan alueidenkäytöllisten edellytysten olemassaolo suunnittelutarvealueella. Yksityisoikeudellisten keinojen tehokkuus maapolitiikassa perustuu osittain lakisääteisiin keinoihin, jotka toimivat vapaaehtoisten keinojen perälautoina ja raamittajina (ks. HE 167/2002 vp, s. 7/I ja 12/I).

Kuntien maapolitiikan valvonnasta ei ole säännöksiä. Toimien valvonta perustuu muutoksenhakuun kunnan yksittäisistä päätöksistä ja kuntien toiminnan yleiseen laillisuusvalvontaan.

2.1.2

Käytäntö

2.1.2.1

Yleistä

Maapoliittisilla toimilla kunta pyrkii luomaan edellytyksiä kaavoitukseen ja siihen kytkeytyviin lupamenettelyihin pohjautuvalle suunnitelmalliselle yhdyskuntakehitykselle ja edesauttamaan kehityksen johdonmukaista toteutumista. Maapolitiikan ja kaavoitus- ja lupapolitiikan muodostamaa kokonaisuutta kutsutaan kunnan maankäyttöpolitiikaksi.

Kunta hankkii maata eri käyttötarkoituksiin yhdyskunnan laajentamiseksi tai kehittämiseksi, huolehtii yhdyskuntarakentamisen kustannusten lakisääteisen kustannusvastuun toteutumisesta kaavoituksen yhteydessä, huolehtii yleisten alueiden kuten katujen ja viheralueiden kiinteistönmuodostamisesta ja niiden rakentamisen edellytysten luomisesta, luovuttaa tontteja ja muita maa-alueita yksityiseen rakentamistoimintaan, edistää tarvittaessa yksityisten rakentamishankkeiden toteutumista eri keinoin sekä pyrkii sopimustoiminnalla turvaamaan muun muassa alueiden toteutumisen oikea-aikaisuutta, toteutettavan yhdyskuntarakenteen monipuolisuutta, riittävää tonttitarjontaa ja markkinoiden toimivuutta. Hyvin toimiva maapolitiikka edellyttää edellä kuvattujen toimien suunnittelua ja koordinointia sekä keskenään että yhdessä kunnan alueidenkäytön suunnittelun kanssa siten, että näkymä on vuosien tai jopa vuosikymmenten päässä tulevaisuudessa.

Kunta ei toimi tyhjiössä päättäessään maapolitiikastaan ja toteuttaessaan sitä. Maapolitiikka on mitä suurimmassa määrin vuorovaikutusta kunnan ja yksityisten toimijoiden välillä. Keskeisiä toimijoita ovat kiinteistönomistajat, rakennuttajat ja kiinteistökehittäjät sekä rakennusalan yritykset. Kunnan vastuu yhdyskuntakehittämisessä on pääosaltaan vastuuta suunnittelusta ja toimien koordinoinnista. Yhdyskuntarakenteen toteuttamisessa kunnan vastuu rajoittuu yleisiin alueisiin ja kunnan lakisääteisellä vastuulla olevien palveluiden järjestämiseen. Valtaosan yhdyskuntarakenteesta toteuttaa avoin sektori. Valtion viranomaisten rooli kunnan maapolitiikassa on vähäinen.

Avoimen sektorin näkökulmasta kunnan maapolitiikka on osa kunnan toiminnan kokonaisuutta, jolla se vaikuttaa yksityisten kehittämishankkeiden toteutumismahdollisuuksiin ja toteuttamisen edellytyksiin. Kaavoitus- ja lupapolitiikan toimet määrittelevät sallittavuuden rajat rakentamisessa – sijainnit, määrät, käyttötarkoitukset, laadulliset määreet. Maapolitiikalla vaikutetaan puolestaan mm. tonttien ja muiden rakennuspaikkojen saatavuuteen, hintaan, toteutuksen ajoitukseen ja mahdollisesti myös toteutuksen laadulliseen sisältöön kaavan antamissa puitteissa. Yksityisen toteuttajan näkökulmasta kunnan toiminta hahmottunee regulaatioksi riippumatta siitä, ohjaako kunta toteuttajaa sitovilla julkisoikeudellisilla kaavamääräyksillä vaiko yksityisoikeudellisilla tontinluovutus- tai maankäyttösopimusehdoilla.

2.1.2.2

Kysely maapoliittisten keinojen käyttämisestä (2019)

Kuntaliiton vuonna 2019 tekemällä kyselyllä kerättiin maapolitiikan keinojen käyttötietoja maapolitiikan asiantuntijoilta 20:sta kunnasta (Forssa, Helsinki, Hämeenlinna, Imatra, Jyväskylä, Järvenpää, Kaarina, Kemijärvi, Kerava, Kirkkonummi, Kuopio, Lohja, Närpiö, Porvoo, Rauma, Riihimäki, Tornio, Turku, Vaasa, Vantaa). Maapolitiikan toimenpiteiden kunnittaiset käytännöt poikkeavat toisistaan merkittävästi.

Lukumääräisesti eniten kunnat käyttävät vastausten mukaan poikkeamispäätöksiä ja suunnittelutarveratkaisuja osana maapolitiikan keinovalikoimaansa, vaikka näiden osalla kyse ei ole varsinaisista maapoliittisista välineistä. Raakamaakauppoja, katualueiden ilmaisluovutuksia, katualueiden lunastuksia ja maankäyttösopimuksia tehdään keskimäärin 5—10 kertaa vuodessa kuntaa kohden. Joissain kunnissa, kuten Espoossa (ei mukana kyselyn vastaajissa), sopimuksia tehdään kuitenkin huomattavasti useammin, useita kymmeniä vuodessa. Kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin perustuvia lunastusmahdollisuuksia käytetään vain kerran tai kaksi kertaa vuodessa kuntaa kohden. Kehittämiskorvauksia, kehittämisaluepäätöksiä tai rakentamiskehotuksia ei ole käytetty viime vuosina kertaakaan kyselyyn vastanneissa kunnissa.

Kyselyn vastausten perusteella valtuustot ohjaavat yleisesti organisaatiotaan laatimalla kuntaansa koskevia maapolitiikan ohjelmia. Lisäksi kunnissa tehdään maankäytön tai maapolitiikan toteutusohjelmia. Maankäytön toteutusohjelmalla tarkoitetaan yleensä kunnan omaa toimintaa koordinoivaa ohjelmaa, jolla ei linjata maapoliittisten keinojen käyttämisestä. Kyselyn perusteella ei voida sanoa, ovatko nämäkin yleensä valtuuston hyväksymiä vai toteuttamisesta vastaavan operatiivisen organisaation tekemiä.

Taulukko SEQ Taulukko \* ARABIC 1. Kyselyn tulokset: Maapolitiikan keinojen käyttäminen

Taulukko SEQ Taulukko \* ARABIC 2. Kyselyn tulokset: Onko kunnassa käytössä seuraavia maapolitiikkaan liittyviä linjauksia

Rantojen maankäytön suunnittelu, YM 2005:120, s. 72, s. 124–126.

Katualueen ilmaissaantioikeuden poistaminen – Taustaa, vaikutusarvioita, seurauksia ja ratkaisuja (YM 2020:9), s. 77 ja 82.

Maapolitiikan harvemmin käytettyjen lakisääteisten välineiden (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 75, 84, 91 ja 105 §) käytöstä kunnissa ei ole kerätty vastaavaa tilastotietoa. Kuntaliiton arvion mukaan lain 75 §:n mukaista toimivaltaa, jolla voidaan siirtää yleisten alueiden toteutusvastuu yksityiselle ranta-asemakaava-alueella ei juuri käytetä, sillä yhteiset kulku- ja muut vastaavat yhteiset tarpeet hoidetaan yhteiskäyttöalueina ja rasitteina, jotka tarvittaessa osoitetaan kaavassa ohjeellisiksi merkittyjen pääsytiemerkintöjen avulla. Lisäksi kaavaa laadittaessa voidaan selvittää kuntien ja virkistysalueyhdistysten mahdollisuudet toteuttaa uimarantoja tai muita kaikille yhteisiä virkistysalueita. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 §:ssä säädetyn alueiden toteutusvastuun siirtämisen yleisyydestä kysyttiin katualueiden ilmaisluovutusta koskevan selvityksen taustakyselyssä, joka lähetettiin kaikkiin Suomen kuntiin. Vastausten perusteella 15 kunnassa oli lain 91 §:n perusteella yksityisen omistajan hallinnassa olevia katuja. Lain 105 §:n niin sanottu kateuskorvaus on jäänyt vähäiselle käytölle tai sitä ei ole käytetty ollenkaan.

Laura Suurijärvi, Kuntaliitto, 3.12.2025.

Kuntaliitto teki syksyllä 2025 kaikille 292 Manner-Suomen kunnalle suunnatun kyselyn, jossa selvitettiin muun ohessa kuntien maapolitiikkaa. Kyselyyn vastasi 20,9 % kunnista. Yli 20 000 asukkaan kuntien vastausprosentti oli 42–67 %, pienempien kuntien selvästi alempi. Kyselystä saatujen alustavien tietojen perusteella maapoliittinen ohjelma on olemassa kaikissa yli 50 000 asukkaan kunnissa, suuressa osassa 20 001–50 000 asukkaan kunnista ja monessa 6 001–20 000 asukkaan kunnassa, joista on vastattu kyselyyn. Sen sijaan näitä pienemmistä kunnista vain harvassa on maapoliittinen ohjelma. Kyselyn tuloksia täydennetään niiden valmistuttua.

Taulukko SEQ Taulukko \* ARABIC 3. Kuntien jakautuminen eri kokoluokkiin (Tilastokeskus toukokuu 2025)

2.1.2.3

Maapolitiikan taloustietoja

Kunnan harjoittama maan osto ja myynti luetaan yleensä osaksi maapolitiikkaa, ja siitä syntyvät menot ja tulot voidaan laskea osaksi kuntien maapolitiikan taloutta. Lisäksi tonttien vuokraustoiminnan tulot ja maankäyttösopimusmaksut sekä eräät lakiin perustuvat julkisoikeudelliset maksut ovat laajasti ottaen osa maapolitiikan taloutta.

Kunnan ja kuntayhtymien tilinpäätöstiedot palveluluokkakohtaisesti, www.tutkihallintoa.fi, 19.12.2025.

Kuntatalouden tilastot, www.kuntaliitto.fi.

Kuntien tilinpäätöksiin perustuvat taloustiedot julkaistaan verkossa Valtiokonttorin ylläpitämässä tutkihallintoa.fi -palvelussa. Kuntaliitto kokoaa verkkopalveluunsa aihealueittain tietoa kuntien taloudesta. Näidenkin tietojen lähde on Valtiokonttorin ylläpitämä tilasto. Kuntien omat tilinpäätöstiedot ja Valtiokonttorin verkkopalvelussa julkaistut tiedot eivät ole keskenään täysin yhteismitallisia, mikä johtunee kuntien jonkin verran toisistaan poikkeavista toimintatavoista taloustietojen kirjaamisessa. Alla kuvatut tiedot perustuvat Valtiokonttorin julkaisemiin tietoihin vuosilta 2022–24 sekä kaavoitus- ja rakentamislain laatimisen aikana vuonna 2020 tehdyssä kyselyssä kunnilta saatuihin vastauksiin. Näiden perusteella voidaan antaa yleinen kuva kuntien maapolitiikan taloudesta.

Maapolitiikan alalla merkittävimmin kuntien talouteen vaikuttavat maanhankinnan ja maanluovutuksen menot ja tulot sekä yhdyskuntarakentamisen kustannukset. Kunnat hankkivat maata omaan käyttöönsä yleisiksi alueiksi ja palvelutuotannon käyttöön, mutta ennen kaikkia edelleen luovutettavaksi rakentamiseen. Luovuttaminen tehdään joko myymällä tai vuokraamalla. Ennen käyttöön luovuttamista maaomaisuuteen voi kohdistua parannusinvestointeja (kuten purkamista, esirakentamista ja pilaantuneen maaperän puhdistamista). Maaomaisuuden rakentamiskelpoiseksi saattamiseen liittyvät olennaisesti myös varsinaiset yhdyskuntarakentamisen kustannukset (investoinnit yleisten alueiden toteuttamiseen), mutta niitä ei käsitellä kuntien taloustiedoissa maapolitiikan kustannuksina. Yhdyskuntakehittämislain soveltamisen kannalta ne ovat kuitenkin olennaisia taloustietoja ja ovat vuositasolla selvästi yli miljardin euron suuruusluokkaa. Näitä investointikustannuksia käsitellään myöhempänä luvussa Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen.

Kehittämispäällikkö Mikko Mehtonen, Kuntaliitto, suullinen tieto 17.12.2025.

Valtiokonttorin kokoamien tietojen perusteella Manner-Suomen kuntien yhteenlasketut maa- ja vesialueiden hankintamenot vuosina 2022–24 olivat 128–232 miljoonaa euroa vuodessa (keskiarvo 171 milj.€/v., noin 31 €/as./v.). Hankinnoissa on mukana maanhankinta yleisiä alueita varten ja ns. raakamaahankinta tonttien toteuttamista ja luovuttamista varten. Mukana ei ole maanhankintakustannuksia mm. palvelurakennuksia ja vesihuoltoa varten. Maa- ja vesialueisiin kohdistuvia parannusinvestointeja tehtiin samoina vuosina 83–100 miljoonalla eurolla vuodessa (keskiarvo 92 milj.€/v, noin 16 €/as./v.). Kuntien maa- ja vesialueiden hankinnan ja parannusinvestointien yhteenlasketut menot vuosina 2022–24 olivat siten 211–332 miljoonaa euroa vuodessa (keskiarvo 263 milj.€/v., noin 47 €/as./v.). Kuntien maa- ja vesialueiden luovutustulot myymällä vuosina 2022–24 olivat 228–418 miljoonaa euroa vuodessa (keskiarvo 315 milj.€/v., noin 57 €/as./v.). Edellä tässä kappaleessa mainitut tulot ja menot tilastoidaan kuntien investointitalouteen.

Maa- ja vesialueiden vuokraamisen bruttotulot vuosina 2022–24 olivat 606–693 miljoonaa euroa vuodessa (keskiarvo 615 milj.€/v., noin 117 €/as./v.). Vuokrattujen maa- ja vesialueiden menot koostuvat pääosin poistoista ja arvonalentumisista, joiden suuruus vuosina 2022–24 oli 28–29 miljoonaa euroa vuodessa (keskiarvo 28 milj.€/v., noin 5 €/as./v.). Vuokrattuihin maa- ja vesialueisiin voi kohdistua myös osa myöhempänä kuvatuista muista menoista, mutta näitä ei ole taloustilastoinnissa eritelty.

Maankäyttösopimustuloja kunnille kertyi vuosina 2022–24 yhteensä 77–110 miljoonaa euroa vuodessa (keskiarvo 97 milj.€/v., noin 17 €/as./v.). On mahdollista, mutta epätodennäköistä, että jotkut kunnat ovat kirjanneet maankäyttösopimustuloja maaomaisuuden hallinnan sijaan kiinteistönmuodostamiseen ja paikkatietoihin, mikä aiheuttaa pienen epävarmuuden edellä mainittuihin tuloihin. Kyse voisi olla enintään noin 10 %:n poikkeamasta. Edellä tässä kappaleessa mainitut tulot ja menot tilastoidaan käyttötalouteen. Maankäyttösopimusten vuotuisesta määrästä ei ole saatavissa täsmällistä tietoa, mutta eri lähteiden perusteella voitaneen arvioida vuodessa tehtävän noin 200 sopimusta. Kyse on suuruusluokkatasoisesta arviosta. Määrä luonnollisesti vaihtelee erityisesti rakentamisen suhdanteiden ja yksityisten kiinteistönomistajien ja kiinteistökehittäjien aktiivisuuden mukaan. Yhdistettynä edellä esitettyyn arvioon kuntien yhteenlasketusta keskimääräisestä vuotuisesta maankäyttösopimustulosta, voidaan arvioida maankäyttösopimuksen keskimääräiseksi arvoksi hieman alle 500 000 euroa. Arvio on erittäin herkkä rakennusoikeuden hinnan ajalliselle ja alueittaiselle vaihtelulle. Kuntakohtaiset tilanteet poikkeavat toisistaan jyrkästi.

Kuntien maaomaisuuden hallintaan liittyy lisäksi käyttötalouden menoja, jotka aiheutuvat muun muassa maaomaisuuden hallinnan henkilötyöstä ja maaomaisuuden ylläpidosta ennen sen luovuttamista varsinaiseen käyttötarkoitukseensa, sekä osin myös menoista, jotka kohdistuvat vuokrattuun maaomaisuuteen. Tällaisia menoja kunnilla on vuosina 2022–24 ollut 73–88 miljoonaa euroa vuodessa (keskiarvo 79 milj.€/v., noin 5 €/as./v.).

Katualueen ilmaissaantioikeuden poistaminen -selvityksen (2020) yhteydessä tehdyn kyselyn mukaan 64 kunnan yhteenlasketut raakamaaostot olivat noin 62 miljoonaa euroa, mikä on noin miljoona euroa vastaajakuntaa kohden, mediaanin ollessa 0,2 miljoonaa. Keskimäärin raakamaan ostamiseen käytettiin vastaajakunnissa 18 euroa asukasta kohden, mediaanin ollessa 8 euroa ja vaihteluvälin 0–166. Saman selvityksen kyselyyn vastanneet 68 kuntaa arvioivat keskimääräisiä vuotuisia menojaan ja tulojaan 10 vuoden ajalta (2009–18). Osa kunnista ei vastannut kaikkiin kysymyksiin, joten summasta voi puuttua jonkin kunnan luvut kokonaan. Tonttien myyntitulot olivat vastanneissa kunnissa (n=62) yhteensä noin 254 miljoonaa euroa vuodessa, tonttien vuokratuloja (n=61) kertyi yhteensä noin 345 miljoonaa euroa ja maankäyttösopimusten tuloja (n=53) noin 73 miljoonaa euroa vuodessa. Kaiken kaikkiaan näitä maapolitiikan tuloja kertyi siten arviolta noin 672 miljoonaa euroa vuodessa, mikä tekee vastaajakuntaa (n=60) kohden keskimäärin noin 11 miljoonaa euroa vuodessa. Maankäyttösopimustuloja näistä tuloista oli keskimäärin noin 1,4 miljoonaa euroa vuodessa kuntaa kohden mediaanin ollessa noin 15 000 euroa ja kunnittaisen vaihteluvälin ollessa 0–30 miljoonaa euroa.

Katualueen ilmaissaantioikeuden poistaminen – Taustaa, vaikutusarvioita, seurauksia ja ratkaisuja (YM 2020:9). Julkaisematon kysely-yhteenveto.

Keskiarvot eivät kerro yksittäisten kuntien asemasta, vaan ne kuvaavat yleisesti kuntasektorin maapolitiikan tulo- ja menovirtojen tasoja. Kuntien välinen vaihteluväli maapolitiikan taloudessa on suurta. Tontinmyynnissä tulojen vaihteluväli on 0–175 euroa asukasta kohden, tontinvuokrassa se on puolestaan 0–260 euroa ja maankäyttösopimuksissa 0–107 euroa asukasta kohden vastaajakunnissa. Kyselyyn vastanneiden kuntien (n=68) kiinteistöverokertymä oli yhteensä 1,2 miljardia euroa vuodessa, keskimäärin kuntaa kohden noin 17 miljoonaa euroa vuodessa mediaanin ollessa 5 miljoonaa euroa. Kiinteistöveron vaihteluväli vastaajakunnissa oli 160–900 euroa asukasta kohden. Kyselyn kunnissa kiinteistöverot kattoivat 1,4–7,7 prosenttia kunnan toimintamenoista. Kyselyyn vastanneissa kunnissa oli oletettavasti mukana keskimääräistä hyvätuloisempia kuntia, sillä kiinteistöverot näissä kunnissa, jotka edustivat lukumääränsä puolesta 20 prosenttia Suomen kunnista, muodostivat yhteensä noin 66 prosenttia koko maan kiinteistöverotuloista.

2.1.3

Oikeuskäytäntö

Maapolitiikan kokonaisuutta koskevia ennakkopäätöksiä ei ole ylimmistä tuomioistuimista. Syynä tähän lienee ensi sijassa se, että kaavojen toteuttamisesta annetun lain 5a ja 20 §:n perusteella ei ole mahdollista tehdä muutoksenhakukelpoisia päätöksiä. Yksittäisten maapolitiikan keinojen käyttämistä koskevaa oikeuskäytäntöä käsitellään myöhempänä.

Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisuista löytyy yksi kunnan maapoliittisen ohjelman hyväksymiseen liittyvä tapaus. Apulaisoikeusasiamies on ratkaissut maapoliittisen ohjelman hyväksymiseen ja muutoksenhakuun liittyneen kantelun 9.5.2008 (Dnro 1730/4/06). Kantelija piti hyväksyttyä maapoliittista ohjelmaa lainvastaisena. Korkein hallinto-oikeus oli asiaa koskeneessa päätöksessään 7.3.2006 (t. 499, ei julkaistu) todennut, että maapoliittisen ohjelman hyväksymisessä oli ollut kysymys valmistelua tai täytäntöönpanoa koskevasta päätöksestä, johon ei voinut hakea muutosta. Ohjelmassa tarkoitetut asiat tulisivat kulloinkin erikseen käsiteltäväksi ja päätettäväksi. Kantelussa oli keskeisesti kysymys erityisesti kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen liittyvistä seikoista maapoliittisessa ohjelmassa. Ratkaisussaan apulaisoikeusasiamies totesi muun muassa, että maapoliittiset ohjelmat ovat luonteeltaan ohjeellisia suuntaviivoja ja periaatteita sisältäviä ohjelmia, joilla ei ole sitovaa oikeudellista vaikutusta kaavoja, maankäyttösopimuksia ja suunnittelutarveratkaisuja koskevassa päätöksenteossa. Myöskään menettelyssä ei apulaisoikeusasiamiehen mukaan ollut tehty virheitä.

Maapolitiikkaa sivuavia ratkaisuja löytyy useampia. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksissä on käsitelty kunnan oikeutta päättää laatia uusia asemakaavoja vain omistamalleen maalle sekä niitä harkintaperusteita, joita kunta voi käyttää päättäessään asemakaava-alueen rajauksesta tai rakennusoikeuden lisäämisestä kaavamuutoksin vain osalle kaava-aluetta (KHO 2017:202, KHO 2017:31, KHO 2015:95 ja KHO 2011:11). Myös maapolitiikkaan liittyvinä voi pitää ratkaisuja, jotka ovat koskeneet asemakaavan laatimista, muuttamista, kokoa tai rajausta ja yhdenvertaisuutta (KHO 2017:31, 2015:95, 2011:11), suunnittelutarvealueiden mitoitusperusteita tai asemakaavan laatimisen tarvetta (KHO 2016:119, 2016:201). Päätöksissä on käsitelty maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun tai omaisuudensuojan merkitystä asemakaavoitusta tai suunnittelutarveratkaisua tehtäessä (KHO 2017:31, 2016:119, 2014:76, 2005:5) tai niiden merkitystä maankäyttökorvauksen suuruudesta päätettäessä (KHO 2021:24). Euroopan unionin valtiontukisäännöksien soveltamiseen maapolitiikan alalla liittyy ratkaisu KHO 2020:9, jossa oli kysymys mahdollisesta kielletystä valtiontuesta kiinteistön osto- ja vuokrausjärjestelyissä.

Oikeudellisessa ratkaisutoiminnassa viitataan jossain määrin maankäyttö- ja rakennuslain esitöiden tekstiin maapolitiikasta kunnan tehtävänä. Viittauksia on etenkin maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen (222/2003) esitöissä olevaan lausumaan, jonka mukaan laissa säädettyä kunnan mahdollisuutta tehdä maankäyttösopimuksia ja määrätä kehittämiskorvaus ei ole tarkoitettu rajoittamaan kunnan valintamahdollisuuksia maapolitiikan eri keinojen käyttämisessä eikä supistamaan kunnan mahdollisuutta käyttää lunastusta maanhankintaan (ks. KHO 2006:84, KHO 2009:92, ja KHO 2019:143). Kunnan tavoite kohdistaa uusien asemakaavojen laatiminen omistamilleen maa-alueille on hyväksytty oikeuskäytännössä yhdeksi perusteeksi, joka vaikuttaa siihen oikeudelliseen harkintaan, jolla kunta päättää asemakaava-alueen rajauksesta, laatimisesta tai muuttamisesta (ks. KHO 2015:95).

2.1.4

Nykytilan arviointi

Falkenbach et al., VNTEAS 2021:49 Maapolitiikan nykytila ja tulevaisuus -selvityksessä () on kuvattu ja arvioitu kuntien maapolitiikan nykytilaa ja kehittämistarpeita.

Maapolitiikan nykytila ja tulevaisuus – Keinot, vaikuttavuus, avoimuus ja hyväksyttävyys (Falkenbach et al., VNTEAS 2021:49), s. 149–150.

Selvityksen mukaan valtaosa kunnista pyrkii käyttämään maapolitiikan koko keinovalikoimaa, mutta kuntien toimintaympäristöjen ja reunaehtojen erilaisuuden vuoksi maapoliittisten keinojen käyttämisessä on kunnittaisia eroja. Käytettävissä olevista keinoista vain kehittämisaluemenettely on jäänyt käyttämättömäksi. Kehittämiskorvauksen käyttö on ollut harvinaista, mutta sillä on tärkeä merkitys sopimusneuvottelujen edistäjänä. Maapolitiikan tehtävien ja käytännön toimien välinen yhteys on selvityksen mukaan paikoin hatara, ja yksittäisten keinojen käyttöön liittyy haasteita, jotka koskevat keinojen käyttötapaa, tasapuolisuutta, hyväksyttävyyttä ja avoimuutta.

Ibid., s. 151–154.

Säännöksiä maapolitiikan tavoitteista tai niiden asettamisesta ei ole. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 5 a § perusteluineen tarkentaa jossain määrin maapolitiikan alaa. Keinojen käytön tavoitteet ja käytännöt vaihtelevat eivätkä ole kaikilta osin suorassa yhteydessä 5 a §:n määritelmään. Muun muassa asuntopolitiikkaan, väestörakenteellisiin tavoitteisiin ja kunnan talouteen liittyvien tavoitteiden saavuttamiseksi asetettujen sopimusvelvoitteiden yhteys maapolitiikan määritelmän mukaiseen alaan voi olla ohut. Toisaalta maapolitiikan kytkentä yhdyskuntarakentamisen talouteen on luonnollinen ja kaavojen toteuttamisesta annetun lain 12 a luvun kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisen säännöksiin liittyvä. Maapolitiikassaan kunta toimii paitsi viranomaisena myös kilpailutilanteessa markkinoilla. Maapolitiikan sääntelyä on ylipäätään niukasti eikä toimintaan yleisesti kohdistu erityistä valvontaa.

Ibid., s. 162–169, s. 159–160. Ks. myös Valtakunnallinen alueiden eriytyminen – Artikkelikokoelma nykytilasta ja tulevaisuudesta (YM 2025:24), esim. s. 168–172.

Muuttuvan toimintaympäristön haasteita maapolitiikalle ovat muun muassa ilmastonmuutos, kaupungistuminen, täydennysrakentaminen, alueellinen eriytymiskehitys ja kuntien resurssien niukkuus. Perinteisesti maapolitiikan lähtökohtana on ollut kunnan yhdyskuntarakenteen kasvu, mihin liitetään oletuksenomaisesti maan arvon jatkuva nousu. Alueiden voimistunut eriytymiskehitys haastaa myös maapolitiikkaa. Keinovalikoiman pitäisi pystyä palvelemaan kuntien laajaa kirjoa. Kasvavan ja supistuvan kunnan tarpeet ovat erilaisia.Kysymys ei ole vain maapolitiikasta vaan maankäyttöpolitiikan kokonaisuudesta. Laajemmassa yhteiskunnallisessa tarkastelussa voidaan puhua alueiden asuttuna pitämisestä tai jopa eloonjäämistaistelusta. Maapolitiikan sopeuttaminen supistuvaan yhdyskuntakehitykseen on vaikeaa.

Ibid., s. 160–161.

https://www.kuntaliitto.fi/julkaisut/maapolitiikan-opas

Maapolitiikkaa koskevan tiedon saanti on koettu ongelmalliseksi. Systemaattisesti kerättyä tietoa on vaikeaa löytää. Eroja toimintatavoissa on myös niiden kuntien kesken, jotka laativat maapolitiikkaansa linjaavia ohjelmia. Systemaattinen tiedon kerääminen olisi edellytys maapolitiikan vaikuttavuuden ja maapoliittisten keinojen tehokkuuden arvioinnille.Kunnan maapolitiikkaa kokonaisuutena ohjaavan kunnan päätöksen valmistelusta, päätöksenteosta ja sisällöstä ei ole olemassa sääntelyä. Kunnat tekevät päätöksiä itsehallintoonsa perustuen kuntalain ja kaavojen toteuttamisesta annetun lain väljissä puitteissa. Kuntaliiton verkossa julkaisema Maapolitiikan opason jossain määrin yhtenäistänyt kuntien käytäntöjä maapolitiikkaa koskevien ohjelmien laatimisessa. Verkko-opas sisältää myös malli- ja esimerkkiasiakirjoja käyttäjien hyödynnettäviksi.

Ympäristöministeriö, Yrityskysely 2019, julkaisematon.

Ympäristöministeriö teki kesällä 2019 yritystoimijoille suunnatun maapolitiikkaa koskevan kyselyn. Kysely jaettiin toimijoille Elinkeinoelämän keskusliiton, Rakennusteollisuus RT ry:n ja Keskuskauppakamarin kautta. Vastaajia oli 68. Kyselyn perusteella yritystoimijat eivät näe kuntien harjoittamaa maapolitiikkaa aina erityisen tehokkaana tapana edistää ihmisten asumis- tai palvelutarpeita. Elinkeinoelämä odottaa viranomaisprosesseilta joustavuutta, ketteryyttä ja sujuvuutta myös maapolitiikan alalla. Kuitenkin sopimustoiminta ja kaavoitukseen osallistuminen koetaan yrityskentässä toimiviksi maapolitiikan välineiksi. Yrittäjät toivovat kuntien jakavan avoimemmin ja enemmän tietoa maapolitiikan periaatteistaan ja tontinluovutusehdoistaan verkossa ja yleisesti. Yritykset kannattavat valtion ja kuntien verotulojen käyttämistä julkisten investointien rahoitukseen mieluummin kuin maankäyttömaksuja, joskin mielipiteet hyvästä rahoitusmallista tosin vaihtelevat.

1) maapolitiikan suhde yhteiskuntapolitiikan eri sektoreihin, 2) maapolitiikan keskeiset toimijat ja maapoliittisen päätöksenteon kohteena olevat tahot, 3) maapolitiikkaa raamittava oikeudellinen sääntely, 4) maapolitiikan tulojen ja menojen muodostama kunnallistaloudellinen viitekehys, 5) riskit maapolitiikan harjoittamisessa, 6) kunnan maapolitiikan suhde mahdollisesti kilpaileviin maapoliittisiin tavoitteisiin ja 7) korruption ja väärinkäytösten näkökulma.

Maapolitiikan nykytila ja tulevaisuus – Keinot, vaikuttavuus, avoimuus ja hyväksyttävyys (Falkenbach et al., VNTEAS 2021:49), s. 179–185.

Maapolitiikan nykytila ja tulevaisuus -selvityksessä hahmotetaan kuvaa maapolitiikan yhteiskunnallisesta merkityksestä seuraavista seitsemästä näkökulmasta:Näkökulmat pohjustavat selvitykseen sisältyviä kehitysehdotuksia.

Ibid., s. 196–200.

Kehittämisehdotukset voi tiivistää maapolitiikan linjaperustaisuuden vahvistamiseksi huolehtien samalla avoimuuden ja osallistumismahdollisuuksien vahvistamisesta, alan osaamisesta ja resursseista sekä seurannan ja vaikuttavuusajattelun edistämisestä.Osaan selvityksessä esitetyistä kehittämisehdotuksista on mahdollista vastata sääntelyä muuttamalla. Useilta osin kehittäminen edellyttää kuntien resurssien vahvistamista, koulutuksen suuntaamista ja kuntien keskinäisen sekä kuntien ja avoimen sektorin välisen yhteistoiminnan vahvistamista.

2.2

Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen

2.2.1

Säännökset

Rakennuslain (370/1958) voimassa olon aikana vakiintuneessa sopimuskäytännössä kunnat olivat edellyttäneet asemakaavan tuomasta arvonnoususta hyötyneitä maanomistajia osallistumaan kunnalle kohdistuviin kustannuksiin. Toiminta perustui yksityisoikeudelliseen sopimiseen ja siihen sovellettiin yleisiä sopimusoikeudellisia periaatteita. Toimintatavat syntyivät kuntien, kiinteistönomistajien ja rakennuttajien yhteistoiminnan ja yhdensuuntaisten tarpeiden tuloksena. Sopimisessa on aina esillä molempien osapuolten tarpeita ja toiveita siitä, kuinka kohteena olevaa kaavaa olisi toteutettava ja mitä muita ratkaistavia tarpeita osapuolilla on. Oikeuskäytännön myötä tuli ilmeiseksi, että kunnan julkisoikeudellinen asema erityisesti kaavoitustoimivallan haltijana asetti rajoituksia sopimisen vapaudelle.

”Eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää eräiden kaavoituksen toteuttamiseen liittyvien seikkojen (julkisen ja yksityisen tahon välinen kustannusten jako kaavoituksessa, maankäyttösopimusten sisältö, katualueen luovutus) tarkemman sääntelyn tarvetta ja antaa mahdollisesti tarvittavat lakiehdotukset eduskunnalle pikaisesti.” (EV 248/1998 vp, s. 1).

Maankäyttö- ja rakennuslain myötä 1.1.2000 tuli voimaan maankäyttösopimuksia koskeva 11 §. Sillä legitimoitiin sopimusten käyttäminen ja edellytettiin, ettei sopimuksilla syrjäytetä kaavoitukselle asetettuja tavoitteita tai sisältövaatimuksia. Lisäksi säädettiin, että sopimuksista on tiedotettava kaavoituksen yhteydessä. Eduskunnan maankäyttö- ja rakennuslain yhteydessä hyväksymään ponteenperustuen valmisteltiin ripeästi säädösmuutos 222/2003, jolla lisättiin maankäyttö- ja rakennuslakiin 12 a luku, joka on perusta nykykäytännölle. Samalla kumottiin pari vuotta aiemmin voimaan tullut 11 §.

Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 12 a luku on säilynyt olennaiselta sisällöltään muuttumattomana voimaan tulostaan 1.7.2003 saakka. Luvun keskeisin säännös on 91 a §:n 1 momentti, jolla asetetaan asemakaavoitettavan alueen maanomistajalle velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin, jos laadittavasta asemakaavasta aiheutuu merkittävää hyötyä maanomistajalle. Kustannuksiin osallistumisesta on pyrittävä sopimaan maanomistajan kanssa (91 a § 1 mom). Jos maanomistajan kanssa ei ole syntynyt sopimusta hänen osallistumisestaan yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin, kunta voi periä maanomistajalta kehittämiskorvauksen (91 c § 1 mom). Kehittämiskorvauksen perusteena ovat kaava-alueen rakentamista palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannukset, joista säädetään 91 d §:ssä. Kustannukset kohdennetaan maanomistajalle hänen omistamansa tontin arvonnousuun suhteutettuna osuutena kustannuksista (91 c § 1 mom). Kehittämiskorvauksen määräämisestä säädetään lain 91 c – 91 p §:ssä.

Kunnan velvollisuudesta toteuttaa asemakaavan yleiset alueet säädetään kaavojen toteuttamisesta annetun lain 12 luvussa. Kunnan kadunpitovelvollisuus alkaa, kun asemakaavan mukaisen toteutuneen maankäytön liikennetarve sitä edellyttää eikä kadun rakentamisesta kunnalle aiheutuvia kustannuksia ole pidettävä kohtuuttomina kadun rakentamisella tyydytettävään liikennetarpeeseen verrattuna (86 § 1 mom). Muiden yleisten alueiden toteuttamisvelvollisuudesta säädetään saman kaltaisesti 90 §:n 1 momentissa. Kunnan lakisääteisten palveluiden järjestäminen voi tuottaa kunnalle velvoitteen toteuttaa yleisiä rakennuksia, joissa palvelua tarjotaan. Näihin liittyy yhdyskuntarakentamisen kustannuksiksi kutsuttuja toteuttamiskustannuksia, joista säädetään 91 d §:ssä ja jotka ovat olennaisia kustannusten korvausvelvollisuuden kannalta.

maankäyttösopimus Kunta voi tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (), joilla voidaan kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopia osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista (91 b §). Sopiminen ei siten rajoitu yksinomaan kustannuksien korvaamisesta sopimiseen, ja kustannuksistakin voidaan sopia kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin. Sopimisen vapaus ei ole kuitenkaan rajoituksetonta. Maankäyttösopimukset eivät sido kunnan kaavoitustoimintaa, jossa kunta toimii julkisen vallan käyttäjänä. Tähän palataan myös myöhempänä oikeuskäytännön yhteydessä.

Maankäyttösopimukset neuvotellaan ja solmitaan ennen kaavojen hyväksymistä. Kaavoituksen osallisille voi syntyä epäilys, että kaavan sisällöstä on sovittu sopimuskumppaneiden kesken etukäteen ja että osallistuminen ei ole enää vaikuttavaa. Tätä riskiä hallitaan sopimuksia koskevalla avoimuuden sääntelyllä ja säätämällä laissa maankäyttösopimusten tekemisen ajankohdasta ja sitovuudesta. Maankäyttösopimus voidaan osapuolia sitovasti tehdä vasta sen jälkeen, kun kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä, ellei kyse ole kaavoituksen käynnistämissopimuksesta (91 b §). Kaavojen sisällöstä sopiminen on yksiselitteisesti kiellettyä (91 b § 1 momentti).

2.2.2

Käytäntö

2.2.2.1

Yleistä

Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten tärkein peruste on kunnan velvollisuus toteuttaa asemakaavan yleiset alueet. Yleisiä alueita ovat muun muassa kadut ja erilaiset virkistysalueet kuten puistot, puistometsät, leikkikentät ja ulkoliikunta-alueet. Kustannuksiin lasketaan mukaan yleisten alueiden maanhankinnasta, suunnittelusta ja rakentamisesta aiheutuvat kustannukset sekä maaperän kunnostamisen, välittömän meluntorjunnan ja kaavoituksen kustannuksia. Myös kunnan toteuttamisvastuulla olevien palveluiden tarvitsemien tonttien tai muiden rakennuspaikkojen maanhankintakustannukset lasketaan kuuluviksi yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Jo toteutuneet kustannukset ja kaava-alueen ulkopuolisen yhdyskuntarakentamisen kustannukset voidaan ottaa rajoitetusti huomioon, jos ne palvelevat kaava-alueen toteuttamista.

Kadut ovat erityisasemassa yhdyskuntarakentamisen kustannuksissa. Kadut ovat kulkuyhteys rakennuskortteleihin. Ne ovat kaupunkimaisessa yhdyskuntarakenteessa pääasiallinen sijoituspaikka teknisille verkoille, joista tutuimpia ovat vesihuolto-, sähkö-, tietoliikenne- ja kaukolämpöverkot. Teknistyvässä yhteiskunnassa erilaisten verkkojen tarve lisääntyy jatkuvasti. Yksityisten ja julkisten talonrakennushankkeiden käynnistämisen edellytyksenä on riittävään valmiuteen rakennettu katuverkko ja sille sijoitettu muu tarpeellinen tekniikka.

Intensiivisimmän rakentamisvaiheen jälkeen tai sen loppuvaiheessa katualueet viimeistellään suunniteltuun käyttöönsä ja toteutetaan muut kaava-aluetta palvelevat yleiset alueet. Nämä kaikki yhdessä ovat edellytys alueen käyttökelpoisuudelle tarkoitukseensa. Yleiset alueet muodostavat yhdyskuntarakenteen rungon.

2.2.2.2

Kustannusten määrätietoja

Kunnan ja kuntayhtymien tilinpäätöstiedot palveluluokkakohtaisesti, www.tutkihallintoa.fi, 19.12.2025.

Kuntien tilinpäätöksiin perustuvat taloustiedot julkaistaan verkossa Valtiokonttorin ylläpitämässä tutkihallintoa.fi -palvelussa, mihin tässä esitettävät taloustiedot perustuvat. Kuntien investointien seurannan kohta Kiinteät rakenteet ja laitteet koostuu mm. katujen, teiden, pysäköintialueiden, siltojen ja puistojen investoinneista. Tiedot kattavat keskeisen osan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 d §:n tarkoittamista Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvista kustannuksista. Kuntien maanhankinnan kustannukset eivät kuitenkaan sisälly seurannan kohtaan Kiinteät rakenteet ja laitteet. Niitä on käsitelty aiempana luvussa 2.1.2.3 Maapolitiikan taloustietoja. Kuntien vesihuollon ja talonrakennuksen investoinnit eivät sisälly tässä esitettäviin kustannuksiin.

Valtiokonttorin kokoamien tietojen perusteella Manner-Suomen kuntien yhteenlasketut investoinnit katuihin, puistoihin ja muihin yleisiin alueisiin vuosina 2022–24 olivat 1113–1209 miljoonaa euroa vuodessa (keskiarvo 1177 milj.€/v., noin 211 €/as./v.). Näistä kustannuksista ehdoton valtaosa (noin 91 %) oli kadunrakentamisen ja loput muiden yleisten alueiden rakentamisen kustannuksia. Katuihin kunnat investoivat vuosina 2022–24 keskimäärin noin 1066 miljoonaa euroa vuodessa eli noin 191 euroa asukasta kohti vuodessa.

Maakunnittainen ja kunnittainen vaihtelu on merkittävää. Seuraavassa on tästä muutama esimerkki. Uudellamaalla investoinnit katuihin, puistoihin ja muihin yleisiin alueisiin olivat vuonna 2024 asukasta kohti 330 euroa, kun Etelä-Savossa luku oli 74 €/as./v, Pirkanmaalla 201 €/as./v ja Pohjois-Pohjanmaalla 218 €/as./v. Kuntakohtaisten erojen laajaa vaihteluväliä voinevat kuvata Helsingin (402 €/as./v), Jyväskylän (170 €/as./v), Outokummun (64 €/as./v) ja Pellon (31 €/as./v) vastaavat asukaskohtaiset luvut vuodelta 2024. Manner-Suomen keskiarvo vuonna 2024 oli 216 €/as./v. Väestön painottuminen suuriin kaupunkeihin vaikuttaa merkittävästi keskimääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen.

2.2.2.3

Kustannusvastuun kohdentaminen – maankäyttösopimus ja kehittämiskorvaus

Yhdyskuntarakentamisen kustannuksista muodostuu kokonaisuus, jonka rahoittamiseen ovat velvoitettuja sekä kunta että maanomistaja. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 12 a luvun säännökset sisältävät perusteet ja menettelyt kustannusten jakamiselle kunnan ja maanomistajan kesken. Maankäyttösopimuksissa voidaan käsitellä muitakin sisältöjä kuin kustannusvastuun jakamista, joten niiden vaikutus voi ulottua monenlaisiin sisältöihin. Maankäyttösopimukset ovat siten myös kunnan ja kiinteistönomistajan välisen yhteistoiminnan väline.

Alueen omistajalla ei ole aktiivista velvollisuutta rakentaa kiinteistölleen ja siten toteuttaa asemakaavaa. Asemakaavan tärkein oikeusvaikutus on, että sen vastaisesti ei saa rakentaa. Maapolitiikan keinoilla rakentamaan velvoittaminen on kuitenkin mahdollista. Velvoittaminen voi tapahtua yksityisoikeudellisesti maankäyttö- tai tontinluovutussopimuksen ehdoilla taikka julkisoikeudellisesti rakentamiskehotuksella (97 §).

Valtaosa kunnista pyrkii ensikertaisesti kaavoittamaan itse omistamaansa maata. Tällöin kaavojen toteuttamisesta annetun lain 12 a luku ei tule ollenkaan sovellettavaksi, koska kunta on kaavoitettavan alueen ainoa maanomistaja. Kaavoitettavan maan hankinnassa kunta on voinut soveltaa muita maapoliittisia keinoja tai ne ovat voineet olla tukena kiinteistökauppaneuvotteluissa.

Maankäyttösopimusten tekeminen liittyykin yleisimmin asemakaavan muutoksiin erityisesti silloin, kun kaavoitetaan lisää rakennusoikeutta täydennysrakentamiseen. Täydennysrakentamiseen tai käyttötarkoituksen olennaiseen muuttamiseen liittyy yleensä sellainen maanomistajalle aiheutuva merkittävä hyöty (kiinteistön arvonnousu), joka on kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 a §:n 1 momentin mukaan edellytys maanomistajan velvollisuudelle osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Merkittävyydelle on asuntorakentamisen osalta asetettu kynnykseksi 500 kerrosneliömetrin rakennusoikeus tai rakennusoikeuden lisäys (91 c § 4 momentti). Jos merkittävyyden kynnyksen ylittävää hyötyä ei synny, kaikki yhdyskuntarakentamisen kustannukset ovat kunnan vastuulla.

Maankäyttösopimukset voivat olla sisällöiltään monenlaisia. Yksinkertaisimmillaan sovitaan ainoastaan yhdyskuntarakentamisen kustannusten korvaamisesta. Korvauksen määrän peruste on useimmiten prosenttiosuus kiinteistön arvonnoususta, mikä perustuu vain väljästi laskennallisiin yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Laajempana sopimus voi sisältää esimerkiksi molempia osapuolia koskevia velvoitteita toteuttamisen aikatauluista, laatutasosta ja vaikkapa hankkeen negatiivisten ilmastovaikutusten rajoittamisesta taikka yksityistä toimijaa sitovia velvoitteita esimerkiksi huoneistotyyppinen ja huoneistojen hallintamuotojen jakaumasta. Lisäksi sopimus voidaan laatia siten, että se koskee vain osapuolten velvoitteita kaavan laatimisvaiheessa (ns. kaavoituksen käynnistämissopimus), jolloin varsinainen, myös kaavan toteuttamista koskeva maankäyttösopimus laaditaan myöhemmin, jos se on tarpeen.

Maankäyttömaksut ja kehittämiskorvaukset – Oikeudellinen selvitys maankäyttösopimuksia koskevista käytänteistä (Häkkänen, YM 2020:4), luku 5 (s. 50–70).

Sopimuskäytännöissä on tullut esiin tilanteita, joiden osalta ei ole selvyyttä siitä, tuleeko kaavojen toteuttamisesta annetun lain 12 a lukua soveltaa niihin. Maankäyttösopimukseksi tulkittavia tai sitä muistuttavia sopimuksia voivat olla kunnan tekemät sopimukset maanvuokralaisen kanssa, kunnan ja kiinteistökehittäjän tekemät muulla tavoin nimetyt sopimukset, joiden sisällössä on maankäyttösopimuksen elementtejä, ja mahdollisesti myös suunnittelu- ja kehittämisvaraukset, jotka eivät ole muodollisesti sopimuksia vaan yksipuolisia oikeussuhteita.

Tilastokeskus, rahanarvonmuunnin (https://stat.fi/tup/laskurit/rahanarvonmuunnin.html, 6.11.2025)

Maankäyttösopimuksista kunnille syntyviä tuloja on kuvattu aiempana luvussa 2.1.2.3 Maapolitiikan taloustietoja. Maankäyttösopimusten lukumäärätietoja ja kunnittaisia eroja on arvioitu muun muassa Rintamäen väitöskirjassa vuodelta 2007 ja Häkkäsen maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistusta varten laatimassa selvityksessä vuodelta 2020. Selvityksissä esitettyjä euromääriä ei ole tässä muunnettu nykyarvoksi, koska sopimusten laatimisajankohtia ei ole ilmoitettu täsmällisesti. Suuntaa antavasti voi käyttää seuraavia rahanarvon muuntokertoimia, joissa on ilmoitettu kyseisen vuoden euromääräisen arvon muuntamisessa vuoden 2024 arvoksi käytettävä kerroin:

Rinkinen, Kristiina, Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän prosessit ja työnjako – Taustamuistio (ympäristöministeriö, 2017), s. 31.

Rintamäki, Vesa, Maankäyttösopimus − Katalyytti maapolitiikassa, kaavojen toteuttamisessa ja kuntataloudessa. Edita Publishing Oy, Helsinki, 2007, s. 189 ja 204–206.

Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen valmisteluun liittyvän taustamuistion mukaan Suomen suurissa kaupungeissa keskimäärin joka kolmanteen kaavaan liittyy maankäyttösopimus.Rintamäen mukaan vuonna 2004 tehtiin 116 maankäyttösopimusta 29 kunnassa. Sopimuksiin liittyvissä asemakaavoissa rakennusoikeus oli yhteensä noin 1 miljoona kerrosneliömetriä eli keskiarvona noin 8 600 kerrosneliömetriä sopimusta kohti. Rintamäen tutkimissa 48 maankäyttösopimuksessa, joissa vastikkeet olivat rahamääräisiä ja yksiselitteisiä, oli vastikkeiden yhteismäärä 21,1 miljoonaa euroa. Keskiarvo oli noin 440 000 euroa sopimusta kohti ja kaavan rakennusoikeuteen suhteutettuna noin 88 euroa kerrosneliömetriä kohti. Muiden 22 maankäyttösopimuksen arvo ei ollut selvitettävissä sopimuksista vastikkeisiin sisältyneiden työsuoritusten ja alueluovutusten vuoksi. Tutkitut sopimukset oli laadittu 1.7.2003 jälkeen.

Maankäyttömaksut ja kehittämiskorvaukset – Oikeudellinen selvitys maankäyttösopimuksia koskevista käytänteistä (Häkkänen, YM 2020:4), s. 28–29.

Häkkänen avaa maankäyttösopimustulojen määrää esimerkkikaupunkien avulla. Kuopiossa tehtiin 28 maankäyttösopimusta vuosina 2007–13. Sopimustulot olivat 4,8 miljoonaa euroa (5,95 €/as/v). Vastaavat luvut Espoosta vuosilta 2009–14 olivat 173 sopimusta ja 164 miljoonaa euroa (104,82 €/as/v). Yhden kuopiolaisen sopimuksen keskimääräinen arvo oli noin 170 000 euroa ja espoolaisen sopimuksen noin 950 000 euroa.

Kehittämiskorvaus on yksipuolinen julkisoikeudellinen maksu, jonka kunta voi määrätä asemakaavoitettavan alueen maanomistajalle, jos tämän kanssa ei ole päästy sopimukseen osallistumisesta kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Perusedellytyksenä maksun määräämiselle on, että maanomistaja saa asemakaavasta merkittävää hyötyä. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 12 a luvun 16 pykälästä 13 koskee suoraan kehittämiskorvausta. Kehittämiskorvauksen määräämisen menettely on täsmällisesti säännelty ja monivaiheinen. Päätös on tehtävä viipymättä asemakaavan hyväksymisen jälkeen ja se on muutoksenhakukelpoinen.

Kunnat suosivat maankäyttösopimusten tekemistä maanomistajan kustannusvastuun toteuttamisessa. Kehittämiskorvauksen käyttäminen on erittäin harvinaista. Todennäköisiä syitä tähän on kehittämiskorvausmenettelyn monimutkaisuus ja maankäyttösopimuksen väljempi suhde kustannusperusteisuuteen. Ympäristöministeriön vuonna 2022 tekemän selvityksen mukaan päätöksiä kehittämiskorvauksista on tehty hyvin vähän. Vain Seinäjoki ja Kaarina ovat perineet kehittämiskorvauksia. Seinäjoki on perinyt kehittämiskorvauksia neljältä maanomistajalta ja Kaarina kahdelta maanomistajalta. Seinäjoen ja Kaarinan lisäksi Maanmittauslaitos on antanut kehittämiskorvausmenettelyyn liittyvän lausunnon Ruskon ja Siuntion kunnille, mutta nämä kunnat eivät ole perineet kehittämiskorvausta.

Niukka kehittämiskorvauskäytäntö vastaa sinänsä 91 a §:n 1 momentin säännöstä sopimisen ensisijaisuudesta maanomistaja osallistumisessa kustannuksiin. Kehittämiskorvaus on osallistumisvelvollisuuden toteutumisen viimesijainen varmistaja.

2.2.3

Oikeuskäytäntö

Oikeuskäytäntöä maankäyttösopimuksista ja maankäyttökorvauksista sekä näihin rinnastettavista, eri tavoin nimetyistä kumotun rakennuslain aikaisista sopimuksista ja maksuista on varsin paljon. Kehittämiskorvausta koskevia korkeimman hallinto-oikeuden tai korkeimman oikeuden ratkaisuja ei sen sijaan ole.

2.2.3.1

Rakennuslain aikaista oikeuskäytäntöä

”ettei sopimuksella ole ratkaistu

eikä voidakaan ratkaista vastaisen kaavan sisältöä

Majamaa, Vesa, Maankäyttösopimus − sopimus oikeudellisesti vieraassa ympäristössä. Lakimies 7–8/2006, s. 1241.

Kumotun rakennuslain ajalta on korkeimman hallinto-oikeuden ja korkeimman oikeuden ratkaisuja kaavoitukseen liittyneitä sopimuksia koskeneisiin valituksiin tai riitoihin. Rakennuslaissa ei ollut maankäyttösopimuksia koskevia säännöksiä. Vanhemmissa KHO:n ratkaisuissa kaavoitukseen liittyvien sopimusten tekeminen on katsottu sinänsä hyväksyttäväksi, mutta niillä ei ole katsottu voitavan sopia sitovasti kaavan sisällöstä. Majamaa katsoo KHO:n tuolloisen perustelukäytännön” saaneen alkunsa tapauksesta KHO 1970 A 48. Perustelulla on voitu ohittaa vaikea kysymys siitä, ovatko kaavoitukseen liittyneet sopimusehdot tosiasiallisesti ohjanneet kaavoitusta.

KHO on pitänyt lainvastaisena vaatia kaavoituksen tai poikkeusluvan yhteydessä yksinomaan kiinteistön arvonnousuun perustuvaa maksua. Ratkaisussa KHO 1991 A 80 oli kysymys siitä, että kunta oli asettanut poikkeuslupaa koskevan puoltavan lausuntonsa ehdoksi, että maanomistaja luovuttaa maata vastineeksi luvalla myönnettävästä rakennusoikeudesta. Poikkeuslupaa ei voitu sitoa tällaiseen edellytykseen. Ratkaisussa KHO 1995 A 31 taas oli kyse siitä, että kunta oli edellyttänyt maanomistajalta niin sanotun kaavoitusarvomaksun maksamista saadakseen kaupungin toimielimissä käsitellyksi ja hyväksytyksi tonttinsa asemakaavan muutoksen. KHO:n mukaan valtuusto oli käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin se oli lain mukaan ollut käytettävissä ja kumosi valtuuston päätöksen. Korkeimman oikeuden ratkaisun KKO 1999:128 keskeinen sisältö oli, että kunnan, rakennusyhtiön ja eräiden muiden yhtiöiden väliseen sopimukseen sisältyneeltä maksulta oli puuttunut laillinen peruste. Sopimus liittyi kaavoitukseen ja maksun perusteena oli rakennusoikeuden lisäyksen tuoma alueen arvonnousu. Edellä kuvattu ratkaisukäytäntö on ollut osaltaan johtamassa maankäyttösopimuksista säätämiseen maankäyttö- ja rakennuslaissa.

2.2.3.2

Maankäyttö- ja rakennuslain aikaista oikeuskäytäntöä

Maankäyttösopimuksiin liittyvistä korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuista kaksi koskee maankäyttösopimuksen riidan oikeuspaikkaa tai muutoksenhakuoikeutta (KHO 2016:52, 2004:87). Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on käsitelty kunnan oikeutta sopia maksusta korvauksena rakennusoikeuden määrän lisääntymisestä (KHO 2004:87, KHO 2016:89), maapoliittisen ohjelman linjausten soveltamista yksittäisen maankäyttösopimukseen mukaiseen sopimuskorvaukseen (KHO 2021:24) ja kunnan oikeutta olla hyväksymättä maankäyttösopimuksessa sovitun mukaista asemakaavaa (KHO 2015:116, KHO 2020:59). Valtiontukisääntöjen merkitystä suhteessa maankäyttösopimukseen on käsitelty ratkaisuissa KHO 2012:31 ja KHO 2016:89. Asianosaisen valitusoikeutta maankäyttösopimusasiassa ratkaisussa KHO 2015:116. Maankäyttösopimuksia koskevissa muutoksenhakuasioissa on ollut esillä korkeimmassa oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa muun muassa, kuuluuko sopimusriidan käsittely hallinto- vai yksityisoikeuden alaan, onko kunnan sopimusta koskeva päätös ollut valituskelpoinen ja mikä on maankäyttösopimuksen hyväksymisajankohdan merkitys sopimuksen sitovuuteen (KKO 2016:8 ja KHO 2016:52, KHO 2004:86, KHO 2006:14).

Seuraavassa avataan lyhyesti muutamia edellä mainittuja korkeimpien oikeusasteiden ratkaisuja.

Kunnan kaavoitustoimivallan ja maankäyttösopimuksen välistä suhdetta käsitellään tuulivoiman mahdollistavan asemakaavan hyväksymiseen liittyvässä ratkaisussa KHO 2015:116. Kunnan ja tuulivoimalayhtiön välinen maankäyttösopimus, jonka perusteella kunta oli käynnistänyt kaavan laatimisen tuulivoimapuiston mahdollistamiseksi, ei velvoittanut kuntaa lopulta hyväksymään sopimuksen mukaista asemakaavaa. Asiassa ei ollut merkitystä myöskään sillä, että alue oli varattu maakuntakaavassa tuulivoimarakentamiseen. Ratkaisu painottaa kunnan itsenäistä kaavoitustoimivaltaa. Maankäyttösopimus ei sido kuntaa sopimuksessa tavoitteeksi esitetyn laisen kaavan hyväksymiseen.

Maapoliittisen ohjelman linjausten soveltamista yksittäisen maankäyttösopimukseen mukaiseen korvaukseen käsiteltiin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2021:24. Maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä ja sisällöstä ei ole säännöksiä laissa ja sen lausumat on katsottava luonteeltaan ohjeiksi, tavoitteiksi tai suosituksiksi. Maapoliittinen ohjelma oli yksi maankäyttökorvauksen määrän oikeellisuuden arviointiperuste. Arvioinnissa oli otettava huomioon kaavahankkeeseen, aikaan ja paikkaan sidottuja olosuhteita sekä vastaavissa tapauksissa tehdyt maankäyttösopimukset yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vuoksi.

Ratkaisussa KHO 2012:31 käsiteltiin valitusta kaupungin päätöksestä hyväksyä kaupungin ja rakennusliikkeen välillä tehty yhteistyösopimukseksi otsikoitu sopimus, joka koski muun ohella kaavoituksen käynnistämistä kaupungin omistamalla alueella. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan maankäyttösopimusta koskevan säännöstön soveltamisen sopimukseen ratkaisee sopimuksen sisältö, ei se miten se on nimetty. Myös sellaisia sopimuksia, joissa kunnan sopimuskumppani on muu kuin maanomistaja, voidaan pitää lain tarkoittamina maankäyttösopimuksina. Maankäyttösopimusten taloudellisissa ehdoissa pitää ottaa huomioon Euroopan unionin valtiontukisääntelyn ehtojen täyttyminen.

HE 167/2002 vp, 91 b §:n yksityiskohtaiset perustelut.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2016:52 referoidaan maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 167/2002 vp) 91 b §:n 3 momentin perusteluissa olevaa kohtaa sopimuksista. Perusteluiden mukaan kaavoitusmenettelyn ensisijaisuutta turvaavilla lain rajoituksilla ei sinänsä ole tarkoitus supistaa sopimusten käyttöalaa nykykäytännön mukaisesta. Lisäksi säännökset, joilla määritellään kustannusperusteisesti maanomistajan velvollisuus osallistua kaavan toteuttamisen kustannuksiin, eivät rajoita mahdollisuutta maankäyttösopimuksin sopia laajemminkin ja muutenkin kuin kustannusperusteisesti maanomistajan ja kunnan keskinäisistä kaavan toteuttamiseen liittyvistä velvoitteista. Sopimusmenettelyssä kustannussidonnaisuus on myös voinut olla sillä tavoin väljää, ettei kysymys aina ole ollut kaavamuutokseen liittyvien toteuttamiskustannusten korvaamisesta. Tällöin sopimuskorvaus on voinut perustua kaavoitushyötyyn (arvonnousuun) ja sen jakamiseen maanomistajan ja kunnan kesken. Vallinnutta sopimuskäytäntöä ei tältäkään osin ole ollut tarkoitus muuttaa.

2.2.3.3

Maankäyttösopimus ja tuomioistuimen ratkaisuvalta

Yksi huomio maankäyttö- ja rakennuslain aikaisesta oikeuskäytännöstä on, että KKO:n ratkaisukäytännössä maankäyttösopimukset näyttäytyvät lähtökohtaisesti yksityisoikeudellisina ja KHO:n ratkaisukäytännössä lähtökohtaisesti julkisoikeudellisina eli hallintosopimuksina. Tähän liittyvät ratkaisut KKO 2016:8 ja KHO 2016:52. Niistä voi havaita kaksi erilaista lähestymistapaa maankäyttösopimuksen perusluonteeseen – julkisoikeudellisesti painottunut ja sopimusoikeudellisesti painottunut.

HL Ratkaisussa KKO 2016:8 oli kysymys yksityishenkilöiden ja kunnan välillä tehdystä maankäyttösopimuksesta. Sopimus liittyi kaavamuutokseen, jolla muutettiin pientaloalueen käyttötarkoitus toimitilarakentamiseen ja siten nostettiin kaava-alueen kiinteistöjen arvoa. Maanomistajat vaativat valituksessaan sopimuksen pätemättömäksi tai mitättömäksi julistamista taikka sen kohtuullistamista. Korkein oikeus totesi asian ratkaistessaan maankäyttösopimukset perustaltaan yksityisoikeudellisiksi. Se perusteli tätä muun muassa maankäyttö- ja rakennuslain ja hallintolain (434/2003;) esitöiden (HE 101/1998 vp ja HE 72/2002 vp) maankäyttösopimuksien yksityisoikeudellisuutta koskevilla kirjauksilla, jo ennen maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun säätämistä vakiintuneella oikeuskäytännöllä, hallintolain 3.1 §:n mukaisella hallintosopimuksen määritelmällä ja erityisesti sillä, onko sopimuksessa sovittu julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai asiasta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön. Lisäksi KKO totesi, että maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säädetty siitä, missä tuomioistumissa maankäyttösopimuksia koskevat riidat ratkaistaan. KKO:n mukaan sopimus ei sisältänyt ehtoja, joiden vuoksi sitä olisi tullut pitää hallintosopimuksena, ja tällaisten ehtojen puuttuessa piti sopimusta yksityisoikeudellisena.

huolimatta sisältävät tyypillisesti myös yksityisoikeudellisia ehtoja Ratkaisun KHO 2016:52 taustalla oli monimutkaisempi sopimussuhteiden verkko, joka liittyi kauppakeskuksen rakennushankkeeseen. Kauppakeskuksen toteuttamiseksi muutettiin asemakaavaa, katettiin valtatie ja toteutettiin valtatielle kauppakeskuksen ajoneuvoliittymiä. Kaupungin ja tienpitäjän välillä oli sopimus hankkeesta aiheutuvien valtatien muutoskustannusten siirtämisestä kaupungin vastattaviksi. Kaupungilla oli maankäyttösopimus hanke- ja kaavamuutosaloitteen tehneiden maanomistajien (yritysten) kanssa sekä kaavan muuttamisesta että valtatien muutoskustannusten siirtämisestä yritysten vastattaviksi. Yritysten välillä oli sopimus valtatien muutoskustannusten jaosta, johon liittyvä riita oli aiemmin ratkaistu yleisessä tuomioistuimessa. KHO:ssa käsiteltiin hallintoriita-asiana toisen yrityksen vaatimusta, joka koski maankäyttösopimuksen merkitystä yritysten välisessä kustannusten jaossa. KHO totesi muun ohessa, että maankäyttösopimus on perusluonteeltaan hallintosopimus. Ratkaisun perusteluissa mainitaan, että maankäyttösopimus liittyy julkisen vallan käyttöön, koska kaavojen laatiminen ja toteuttaminen ovat julkisen vallan käyttöä. Sillä seikalla, että maankäyttösopimuksella ei voida sitovasti sopia kaavan sisällöstä, tai sillä, onko sopimuksella siirretty julkisen vallan käyttöä yksityiselle taholle, ei ole sopimuksen luonteen kannalta merkitystä. KHO totesi lisäksi, että maankäyttösopimukset tästä. Tässä tapauksessa riita-asia ei KHO:n mukaan ollut luonteeltaan julkisoikeudellinen. Vastuunjako oli ratkaistu erillisessä prosessissa yleisessä tuomioistuimessa eikä sitä voinut ratkaista hallintoriita-asiana.

Yhteistä ratkaisuille on, että riita-asian ja siinä esitetyn vaatimuksen luonne määräävät sen, ikä tuomioistuin on toimivaltainen käsittelemään asian. Molemmissa ratkaisuissa on todettu maankäyttösopimuksen sijoittuminen julkisoikeudellisen ja yksityisoikeudellisen väliselle akselille. Molemmissa annetaan huomattava paino tapauskohtaisille piirteille ja olosuhteille. Kumpikaan ratkaisu ei sulje periaatteellisella tasolla pois mahdollisuutta päinvastaiseen tulkintaan maankäyttösopimuksen pääasiallisesta luonteesta. Vallitsevassa oikeustilassa on ratkaistava tapauskohtaisesti, missä tuomioistuimessa maankäyttösopimusriita ratkaistaan.

2.2.3.4

Kehittämiskorvaus oikeuskäytännössä

Ibid., s. 75–76.

Korkein hallinto-oikeus ei ole ratkaissut kehittämiskorvauksen määräämiseen liittyviä valituksia. Kehittämiskorvausta sivuaa ratkaisu KHO 9.11.2016 (taltio 4733). Maanomistajat olisivat halunneet mailleen laadittavaksi asemakaavan, ja he olisivat halunneet osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin kehittämiskorvauksen muodossa. Kunta ei suostunut kaavoittamaan. Valituksessa vaadittiin, että ympäristöministeriön päätös kumotaan ja heidän vaatimuksensa kunnalle asetettavasta kaavoitusvelvoitteesta hyväksytään. KHO hyväksyi kunnan esittämät maankäytölliset perustelut kaavoittamatta jättämiselle. Häkkänen arvioi maanomistajien olettaneen pääsevänsä alemmalla korvauksella kehittämiskorvausmenettelyssä kuin tekemällä sopimuksen kunnan kanssa.

Turun HaO 16.2.2012 taltio 12/0043/1

Turun hallinto-oikeus käsitteli vuonna 2012 valituksen, jossa vaadittiin kumoamaan kunnan tekemä päätös kehittämiskorvauksen määräämisestä. Asiassa oli pohjimmiltaan kysymys siitä, oliko kunnan ja maanomistajan väliseen kiinteistökauppaan sisältynyt osallistuminen yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin ja oliko kunnalla kaupan ehdot huomioiden ollut oikeus määrätä maksettavaksi kehittämiskorvaus. Hallinto-oikeus totesi, että kiinteistökaupan ehdoissa ei ollut mainittu mitään osallistumisesta yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin eikä kauppahinnasta voinut päätellä, että siinä olisi huomioitu osallistuminen yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Osallistumisesta yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin ei siten ollut sovittu ja kunta oli voinut määrätä maanomistajien maksettavaksi kehittämiskorvauksen.

2.2.4

Nykytilan arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun (222/2003) säätäminen selvensi useita kunnan ja maanomistajan väliseen taloudelliseen suhteeseen liittyviä seikkoja, jotka olivat olleet aiemman sopimus-, hallinto- ja oikeuskäytännön varassa ilman varsinaista sääntelyä. Pääosin vuonna 2003 voimaan tulleita, kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista koskevia säännöksiä voi pitää siten onnistuneina, että aiempi, käytännössä lähes sääntelemätön tilanne muuttui selvästi hallittavammaksi.

Perustava säännös 12 a luvussa on 91 a §:n 1 momentissa maanomistajalle asetettu velvoite osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Ennen tätä säännöstä oli epäselvää, mihin kunnan ja sen sopimuskumppanin väliseen sopimukseen sisältyvä taloudellinen vastuu viime kädessä perustuu. Aiempi yleinen käsitys oli, että kaavoitukseen liittyvissä sopimuksissa kyse oli asemakaavan aikaansaaman kiinteistön arvonnousun leikkaamisesta sopimusperusteisesti siten, että kunta saa itselleen osan arvonnoususta. Toki taustalla oli ymmärrys siitä, että kunnan toimet (kaavan laatiminen, yhdyskuntarakenteen toteuttaminen) ovat olennaisia siinä, että maanomistajalle syntyy rakentamismahdollisuus, eikä ole perusteltua, että arvonnousun aikaansaamisen kustannukset kohdentuvat vain kunnalle eivätkä ollenkaan arvonnoususta hyötyvälle maanomistajalle. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 a § sisältää perussäännöksen kustannusten jakautumisesta kunnan ja maanomistajan kesken. Tätä perusasetelmaa ei ole tarkoituksenmukaista muuttaa.

Maankäyttösopimusten asema on säädösmuutoksen 222/2003 jälkeen vakiintunut. Sopimuksia laaditaan yleisesti. Kehittämiskorvauspäätöksiä tehdään erittäin harvoin. Kehittämiskorvaus toimii viimekätisenä varmistajana sille, että maanomistajan velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin toteutuu. Kehittämiskorvauksen käyttöä ei ole tarkoituksenmukaista lisätä. Kustannuksiin osallistumisesta sovitaan yleisesti maanomistajan kanssa, kuten 91 a §:n tarkoitus on ollutkin. Sopiminen on tarkoitettu ensisijaiseksi toimintatavaksi, ja näin tapahtuukin.

Kun maanomistajan velvollisuus on määritelty osallistumisena kustannuksiin, voidaan sekä maankäyttösopimuksen mukaista korvausta että sille rinnakkaista kehittämiskorvausta pitää lähtökohtaisesti valtiosääntöoikeudellisesti maksuna, ei verona. Korvauksella katetaan kustannuksia, jotka voidaan yksilöidä ja joita synnyttävät toimenpiteet ovat tarpeellisia tietyn asemakaavan toteuttamiseksi. Käytäntö ei toki ole näin yksiviivaista.

Nykytilan muuttamisen tarpeet liittyvät säännösten yksityiskohtaisiin ratkaisuihin, joihinkin tulkinnanvaraisuuksiin ja ehkä erityisesti maankäyttösopimuksen käyttöalan laajuuteen suhteessa kehittämiskorvausta koskevaan sääntelyyn. Samalla kun säännökset rakentuvat kustannusperusteisuuden pohjalle, on maankäyttösopimuksilla mahdollisuus laventaa kunnan ja sopimuskumppanin välisiä oikeuksia ja velvollisuuksia selvästi ohi pelkän kustannusvastaavuuden. Tämä koetaan toisaalta menettelyn vahvuudeksi ja sisäänrakennetuksi joustoelementiksi, toisaalta sen koetaan antavan kunnalle tarpeettoman vahvan asema neuvottelukumppanina, kun samalla ymmärretään kunnan asema kaavoitustoimivallan käyttäjänä alueellaan. Lisäksi sääntelyn koetaan olevan siten vaikeasti ymmärrettävää, että sen riittävä hallitseminen edellyttää huomattavaa perehtyneisyyttä sekä maankäyttöön että oikeuteen.

Yksi nykysääntelyllä vaikeasti hallittava asia on maanomistajien riittävän yhdenvertaisen kohtelun varmistaminen erilaisissa tilanteissa. Keskenään samanlaiset tilanteet ovat varsin hyvin hallittavia yhdenvertaisuuden näkökulmasta. Tällaisena tilanteena voi pitää esimerkiksi sitä, kun samalla kaava-alueella sijaitsevien kahden maanomistajan kanssa laaditaan erilliset maankäyttösopimukset, jotka koskevat vain kustannuksiin osallistumista, ja omistajien maa-alueiden kaavaratkaisu on likimain samanlainen. Vertailu on varsin suoraviivaista. Haasteita yhdenvertaisuuden toteutumisen arvioimiselle syntyy heti, jos kaavaratkaisu eri maanomistajien alueilla on kovin erilainen, toinen omistajista tekee sopimuksen ja toiselle määrätään kehittämiskorvaus, omistettavat alueet sijaitsevatkin eri kaava-alueilla taikka kaavat laaditaan selvästi eri aikoina. Lisäksi, jos maankäyttösopimukseen halutaan muutakin sisältöä kuin vain välitön kustannusten korvaaminen, muuttuu sopimuksen vastikkeen (maankäyttökorvauksen) arvon arvioiminen selvästi vaikeammaksi. Sopimuksen taloudellinen vaikutus ei ole silloin suoraan luettavissa siihen kirjoitetusta euromäärästä. Merkittäviä taloudellisia vaikutuksia voi olla yksinkertaisiltakin vaikuttavilla ehdoilla kuten kunnan ja yksityisen rakentajan toteuttamistoimille asetettavilla aikamäärillä. Näihin voi sisältyä merkittäviä taloudellisia riskejä rakentamisen suhdannevaihteluiden vuoksi. Toisena esimerkkinä voi mainita yksityisen rakentajan toteuttaman kohteen huoneistojakaumalle tai vaikkapa ilmastovaikutuksille asetettavat ehdot, jotka vaikuttavat rakentamiskustannuksiin ja mahdollisesti myös rakennettavien tilojen kysyntään ja hinnoitteluun. Yhdenvertaisuuden hallinta erilaisissa tilanteissa ei ole toteutettavissa yksittäisillä sopimuksilla tai päätöksillä vaan se edellyttää kunnan maapoliittisten toimien kokonaisuuden linjaamista.

Tulkinnanvaraisuuksia nykyiseen sääntelyyn sisältyy esimerkiksi siihen, onko maankäyttösopimus mahdollista tehdä vain asemakaavan yhteydessä vaiko myös yleiskaavan taikka lupamenettelyjenkin yhteydessä. Onko kunnan sopimuskumppanin oltava aina kohdealueen maanomistaja vai voiko kumppani olla esimerkiksi maanvuokralainen tai jopa ilman omistus- tai hallintasidettä kohdealueeseen? Mistä kaikesta voidaan sopia kaavoituksen käynnistämissopimuksessa? Yhdyskuntarakentamisen kustannusten laskemisen tavassa ja kustannusten huomioon ottamisessa suhteessa niiden toteuttamisen ajankohtaan voi olla tarkentamisen tarvetta. Osa yhdyskuntarakentamisen kustannuksista on määritelty kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 d §:ssä epäselvästi ja osa kaavan toteuttamisen kannalta olennaisista kustannuksista ei ole mukana. Yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumisen velvollisuuden syntymisen edellytyksenä on, että asemakaavasta aiheutuu maanomistajalle merkittävää hyötyä. Merkittävän hyödyn arvioiminen on vaikeaa nykyisessä tilanteessa, jota leimaa eri alueiden eriytymiskehitys, joka on valtakunnallista, alueellista ja jopa paikallista. Lain 91 c §:n 4 momentin mukaisen 500 asuinkerrosneliömetrin arvo ei ole lähellekään sama eri sijainneissa.

laajemminkin sopia

oikeustoimilaki

Maankäyttösopimusten laissa väljästi määriteltyä sisältöä on kritisoitu. Pykälän 3 momentin mukaan sopimuksilla voidaan kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamattaosapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista. Lainkohdan sanamuodolla irrotetaan sopimusehdot kehittämiskorvaukseen liittyvästä tiukasta kustannusvastaavuudesta, mutta jätetään sääntelemättä suorasanaisesti se, missä sopimusvapauden rajat ovat. Sopimusvapaus saatetaan ymmärtää rajoittamattomaksi, mitä se ei suinkaan ole. Sopimista sääntelevät kunnan julkisoikeudellinen asema, sopimusoikeudelliset periaatteet ja sopimisen liittyminen alueidenkäyttöä ja rakentamista koskevaan säännösympäristöön. Kunnan on sopijapuolena muun muassa huomioitava asemansa kaavoitustoimivallan käyttäjänä ja toimittava hyvän hallinnon perusteiden mukaisesti. Sopimisessa on huomioitava keskeiset sopimusoikeudelliset periaatteet, joista merkittävä osa on kirjoittamatonta oikeutta, sekä varallisuusoikeudellisista oikeustoimista annetun lain (228/1929, jäljempänä), säännökset muun muassa sopimusehtojen kohtuullisuudesta ja pätemättömyydestä.

Ks. Miettinen – Häkkänen: Maankäyttö- ja rakennuslain maapolitiikan säännösten arviointitarve Euroopan unionin valtiontukisääntelyn näkökulmasta (YM 2021), s. 37–39 ja 97–100.

Maankäyttösopimusten yhteydessä käytetään usein myös maksuhelpotuksia jonkin tavoitteen saavuttamisen edistämiseksi. Maksuhelpotukset voivat muodostaa valtiontukea, jota on arvioitava Euroopan unionin valtiontukisääntelyn näkökulmasta. Valtiontuki on etua, joka täyttää kaikki SEUT 107(1) artiklan valtiontuen määritelmän vaatimukset. Tavoiteltavan päämäärän hyväksyttävyys ei sinänsä ole riittävä peruste maksuhelpotuksenkaan muodossa annettavalle tuelle vaan on arvioitava sitä, tuottaako tuki yrityksille valikoivaa etua ja vääristääkö tuki tai uhkaako se vääristää kilpailua. Kaavoituksen ei katsota tuottavan etua valtiontuen näkökulmasta, mutta kaavoitus ja sen yhteydessä laadittavat ja toteutettavat sopimukset voivat tulla arvioitavaksi valtiontuen hyväksyttävyyden näkökulmasta.

Edelle kirjoitettu ei edellytä koko sääntelyn uudistamista vaan pikemminkin sen tarkistamista. Mahdollisia laajemmin sääntelyä muuttavia vaihtoehtoja kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisessa on tarkasteltu sitä koskevassa myöhemmässä luvussa.

2.3

Tonttijako

2.3.1

Säännökset

Tonttijaossa suunnitellaan, miten asemakaavan rakennuskortteli jaetaan kiinteistötalouden, rakentamisen ja tontin käytön kannalta tarkoituksenmukaisiksi rekisterikiinteistöiksi, joita kutsutaan asemakaava-alueella tonteiksi. Tonttijako on yksi asemakaavaan toimeenpanon väline. Suhteessa kiinteistönmuodostamiseen tonttijako on esivaihe: sitovan tonttijaon mukainen tontti muodostetaan kiinteistöksi kiinteistötoimituksessa, jossa tontti lohkotaan ja rekisteröidään kiinteistörekisteriin yhdeksi maanomistuksen yksiköksi, tontiksi. Tonttijaosta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa ja lohkomisesta kiinteistönmuodostamislaissa. Tonttijako voidaan osoittaa asemakaavassa, jolloin se on luonteeltaan ohjeellinen tai sitova. Asemakaavan hyväksymisen jälkeen sitova tonttijako voidaan laatia erillisenä tonttijakona. Sekä asemakaavan yhteydessä että erillisenä laadittua tonttijakoa voidaan muuttaa myöhemmin tehtävällä erillisellä tonttijaolla.

Tontiksi nimitettäviä kiinteistöjä voidaan muodostaa vain asemakaava-alueella. Yleisimmin tontteja muodostetaan rakennuskortteleihin, joihin on laadittu sitova tonttijako. Tonttijaon olemassa ole ei sinänsä ole ehdoton edellytys sille, että tontti voidaan muodostaa. Sen sijaan tontin muodostaminen sitovan tonttijaon vastaisesti ei ole mahdollista (kiinteistönmuodostamislain 32 §).

Tonttijaon laatimista koskevat säännökset ovat kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78–82 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen (895/1999) 37–40 §:ssä. Osana asemakaavaa hyväksyttyyn tonttijakoon haetaan muutosta siten kuin asemakaavaan haetaan muutosta. Muutoksenhausta erillistä tonttijakoa koskevaan päätökseen säädetään 187 ja 190 §:ssä ja valitusoikeudesta 194 §:ssä. Tonttijakopäätöksen voimaantulosta säädetään lain 200 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 93 §:ssä sekä tällaisen päätöksen täytäntöönpanosta ennen lainvoimaa lain 202 §:ssä. Töiden suorittaminen ja merkkien asettaminen maastoon tonttijaon aikana on mahdollista lain 204 a §:n nojalla.

Asemakaavan yhteydessä laadittu tonttijako tulee voimaan samalla kun asemakaavakin tulee voimaan. Jos asemakaava, josta on valitettu, määrätään kunnanhallituksen päätöksellä voimaan siltä osalta, johon valituksen ei voi katsoa kohdistuvan, voidaan myös asemakaavan osana tehty tonttijako määrätä tulemaan voimaan vastaavalta osalta. Asemakaavasta säädetään alueidenkäyttölaissa.

Päätös erillisenä laadittavan tonttijaon hyväksymisestä voidaan tehdä vasta kun asemakaava on tullut voimaan, koska asemakaava on ohjeena laadittaessa erillistä tonttijakoa (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 79 §). Rakentamislupaa ei yleensä voida myöntää ennen sitovan tonttijaon hyväksymistä, mutta poikkeuksia tähän on säädetty kaavojen toteuttamisesta annetun lain 202 §:ssä ja rakentamislain 43 b §:ssä. Sitovan tonttijaon alueella ei lohkomista saa suorittaa siten, että toimituksessa muodostuu rakennuskorttelin tai tonttijaon mukaisen tontin rajasta poikkeava uusi kiinteistöraja (kiinteistönmuodostamislain 32 §).

kokeilulaki Osassa kuntia sovellettiin kevennettyjen rakentamis- ja kaavamääräysten kokeilusta annettua lakia (1257/2010, jäljempänä), jonka 5 §:n mukaan rakennuslupa oli mahdollista myöntää tietyin edellytyksin maankäyttö- ja rakennuslain 81 §:n 2 momentista poiketen ennen tonttijaon laatimista ja tontin lohkomista. Kokeilulain mahdollistama rakennusluvan myöntäminen ennen tonttijaon laatimista ja tontin lohkomista säädettiin pysyväksi käytännöksi koko maahan rakentamislain 43 b §:llä (897/2024).

Erillisen tonttijaon laatijan tulee olla pätevä tehtävään. Erillisen tonttijaon voi laatia kunnan kiinteistöinsinööri tai hänen määräyksestään kunnan muu viranhaltija, jolla tulee olla maanmittausalan korkeakoulututkinto tai muu vähintään teknikkotasoinen maanmittausalan tutkinto (maankäyttö- ja rakennusasetuksen 37.4 §).

Kiinteistöinsinöörin kelpoisuusvaatimuksista säädetään kunnan kiinteistöinsinööristä annetussa laissa (557/1995). Lain 2 §:n mukaan kiinteistöinsinöörin kelpoisuusehtona on Teknillisen korkeakoulun maanmittausosastolla suoritettu tehtävään soveltuva diplomi-insinöörin tutkinto tai sitä vastaava aikaisempi tutkinto. Saman lain 1 §:n mukaan kunnassa, joka huolehtii kiinteistörekisterin pitämisestä, tulee olla kiinteistöinsinööri. Myös muussa kunnassa voi olla kiinteistöinsinööri. Kiinteistönmuodostamislain 5 §:n mukaan toimitusinsinöörinä kiinteistötoimituksessa voi olla tehtävään soveltuvan maanmittauksen tutkinnon suorittanut diplomi-insinööri ja ammattikorkeakoulussa tai teknillisessä oppilaitoksessa tehtävään soveltuvan tutkinnon suorittanut insinööri tai teknikko.

Kiinteistöverolain (654/1992) 12 a §:n 1 momentin (970/2016) mukaan kunnanvaltuusto voi määrätä rakentamattomalle rakennuspaikalle 2,00–6,00 veroprosentin, mikä on yleisiä kiinteistöveroprosentteja korkeampi. Myös tonttijaolla on vaikutusta siihen, voidaanko 12 a §:n 1 momenttia soveltaa. Pykälän 4 momentin (1026/1999) mukaan asemakaavan mukaisella asuinrakennuksen rakennuspaikalla tarkoitetaan 1) asemakaavan mukaista kiinteistörekisteriin merkittyä tonttia tai muuta rakennuspaikkaa; 2) asemakaavan mukaista sitovan tai ohjeellisen tonttijaon mukaista rakennuspaikkaa; ja 3) asemakaavaan merkittyä korttelia, jolla ei ole sitovaa tai ohjeellista tonttijakoa. Sekä sitovalla että ohjeellisella tonttijaolla on merkitystä kiinteistöverolain 12 a §:n sovellettavuuden kannalta.

2.3.2

Käytäntö

Kuntiin on muodostunut erilaisia tonttijakojen laatimisen käytäntöjä. Osassa kunnista tonttijaot tehdään ohjeellisina, osassa sitovina, osassa kaavan yhteydessä ja osassa erillisinä tonttijakoina. Voimassa oleva lainsäädäntö mahdollistaa erilaiset käytännöt. Myös maksukäytännöt vaihtelevat, samoin se, jaetaanko kortteli ensimmäisen kerran tonteiksi kokonaisuutena vai tehdäänkö jakoa tontti kerrallaan. Tonttijaon suorittamisen tapaan vaikuttaa myös se, mihin käyttötarkoitukseen rakennuskortteli on asemakaavassa osoitettu, millä muilla tavoilla kaava ohjaa rakentamista, kuinka vilkasta tonttikysyntä on ja onko tonttijakoa tehtäessä tiedossa, millaisia rakennushankkeita on tulossa. Kyse ei ole siis vain käytännöistä vaan myös tarkoituksenmukaisuudesta.

Tonttijakojen määrät vaihtelevat kunnittain paljon, nollasta useampaan sataan tonttijakopäätöksen vuodessa. Asioiden keskimääräiset käsittelyajat vireilletulosta päätöksen tekemiseen ovat tyypillisimmillään kuukaudesta neljään kuukauteen, jos muutoksenhakua ei huomioida. Maksullisten tonttijakojen asiakashinnat vaihtelevat perusteittain ja kunnittain. Erillisten tonttijakojen hinnat vaihtelevat muutamasta sadasta eurosta noin tuhanteen euroon ja ylikin. Sitovat tonttijaot tehtäneen monissa isoissa kunnissa erillisinä tonttijakoina useammin kuin asemakaavan yhteydessä, vaikka molempia menettelyitä esiintyy. Tonttijakotehtäviä hoitavien henkilöiden määrä ja käytetyt henkilötyövuodet vaihtelevat paljon kunnittain. Osa käyttää tehtävän hoitamisessa myös ostopalveluja. Isommissa kunnissa tonttijakotehtäviin on resursoitu noin yhdestä neljään henkilötyövuotta kuntaa kohden.

Tonttijako palvelee myös sellaisia tarpeita, joita ei ole mainittu laissa, kuten osoitteiden antamista, kiinteistön arvonmääritystä, määräalojen koelaskentaa ja verotusta.

Tonttijakopäätös on kaavan tyyppinen suunnitelma-asiakirja, jota koskeva päätös jää voimaan toistaiseksi ja siten vaikuttamaan pitkäksi aikaa. Päätöstä on noudatettava ryhdyttäessä muodostamaan tontteja rakentamista varten. Tonttijakoa koskevien päätöstietojen asianmukainen tiedonhallinta ja helppo löydettävyys on tärkeää.

2.3.3

Oikeuskäytäntö

Tonttijaoista löytyy maankäyttö- ja rakennuslain soveltamisajalta muutama korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätös. Tontin murto-osainen yhteisomistus on edellyttänyt omistajien yhteistä rakennuslupahakemusta tai suostumusta, hallinnanjakosopimus on voinut vaikuttaa kuitenkin laintulkintaan (KHO 2013:43 ja 2018:82). Tontinosan lunastusoikeus (kiinteistönmuodostamislain 62 §) on ollut otettava huomioon asemakaavaa laadittaessa siten, että lunastusoikeus ei saa aiheuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta haittaa (KHO 2008:60). Sitova tonttijako tai sen tarve on voinut vaikuttaa oman asunnon luovutusvoiton verotukseen (KHO 2015:75) ja kiinteistöveron määrään (Turun hallinto-oikeus 13.2.2012 12/0089/3). Uusin vuosikirjaratkaisu koski erillisen tonttijakopäätöksen purkamista viranomaisen toimivallan puuttumisen vuoksi (KHO 2021:117).

Tonttijakoa koskevassa tulkintakäytännössä (esim. eduskunnan oikeusasiamies, EOA 9.2.2006, Turun hallinto-oikeus 13.2.2012 12/0089/3 ja KHO 2011:84) on ollut epäselvää, mitä maankäyttö- ja rakennuslain 81 §:n 3 momentin mukaisella rakennuspaikan käsitteellä tarkoitetaan ja mikä on ohjeellisten kaavamerkintöjen merkitys rakennuspaikkaa koskevassa oikeusharkinnassa. Säännös on sittemmin siirretty rakentamislain 44 §:ään.

2.3.4

Nykytilan arviointi

Mahdollisuuteen laatia tonttijako asemakaavan laatimisen yhteydessä tai erikseen on oltu tyytyväisiä. Tonttijaon laatiminen asemakaavan yhteydessä on luonteeltaan yhden luukun malli, jossa samalla hallinnollisella päätöksellä voidaan ratkaista kaksi laissa säädettyä erillistä ja harkintakriteereiltään itsenäisesti ratkaistavaa asiaa. Tämä on koettu tarpeelliseksi ja menettelyiden sujuvuutta edistäviksi. Malliin liittyy kuitenkin tarve varmistaa, että myös asemakaavan yhteydessä tonttijaon laatiminen tehdään erillisen tonttijaon laatimista vastaavalla tarkkuudella, tonttijaon laatija on tehtäväänsä pätevä ja asemakaavan lisäksi laaditaan tarkoitukseensa riittävä tonttijakokartta.

Ohjeellisella tonttijaolla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia. Asemakaavaan merkitty ohjeellinen tonttijako vaikuttaa kuitenkin rakennuspaikan sopivuuden tulkintaan rakentamislupaharkinnassa. Kaavoissa käytetään ohjeellisen tontin tai tonttijaon lisäksi käsitteitä ohjeellinen rakennuspaikka ja ohjeellinen rakennusala osoittamaan, miten rakennukset voisivat sijoittua kortteliin. Näiden keskinäinen suhde on epäselvä. Lakiuudistuksessa olisi harkittava mahdollisuutta luopua ohjeellisesta tonttijaosta.

Tonttijaon kuulemissäännöksissä nostetaan esille vastapäisen kiinteistön omistaja tai haltija. Nämä eivät yleensä ole tonttijakoasian asianosaisia, koska vaikutukset heihin ovat useimmiten välillisiä. Kuulemissäännöksen muuttamista tältä osin on syytä harkita.

Tonttijakoa koskevat säännökset ovat osin laissa, osin asetuksessa. Lakiuudistuksen yhteydessä säännökset voisi olla hyvä koota lakiin.

Vaatimus ajoyhteysrasitteen osoittamisesta tonttijaossa (maankäyttö- ja rakennusasetuksen 37 §) on osoittautunut jossain määrin hankalaksi sen vuoksi, että rasite perustetaan varsinaisesti vasta kiinteistönmuodostamistoimituksessa. Rasite perustetaan kiinteistönmuodostamislain säännösten mukaisesti, jolloin rasitteen paikaksi voidaan määrätä muukin kuin tonttijaossa osoitettu. Kuten asemakaavassa osoitettu ajoyhteys, myös tonttijaossa osoitettu ajoyhteys on suunnitelma yhteyden järjestämisestä.

Kokeilulain mukainen malli, jossa rakennuslupa on voitu myöntää eräissä kunnissa ennen sitovaa tonttijakoa ja tontin lohkomista, on toiminut seurantatulosten mukaan hyvin. Tätä koskeva säännös on otettu osaksi rakentamislakia koskemaan kaikkia kuntia (43 b §). Kokeilu on osoittanut, että tällä tavoin on voitu yksinkertaistaa ja nopeuttaa rakennuslupakäsittelyä. Poikkeamispäätöksen tarve ennen rakennuslupaa on jäänyt pois silloin, kun tonttijakoa ei ole vielä laadittu eikä tonttia lohkottu.  Lakivalmistelun yhteydessä on ratkaistava vastaavan säännöksen tarkoituksenmukainen sijainti (rakentamislaki vai yhdyskuntakehittämislaki).

Tonttijako oikeusvaikutuksineen on voimassa siinä osoitetun tontin kiinteistöksi muodostamisen jälkeenkin. Kiinteistönmuodostamisessa tonttijaon rajasta voidaan poiketa kiinteistönmuodostamisasetuksen (1189/1996) 20 §:n nojalla. Tämä voi johtaa ristiriitaisiin rajamerkintöihin eri rekistereissä ja oikeudellisesti epäselviin tulkintatilanteisiin rakentamislupaa myönnettäessä. Myös tässä on syytä ymmärtää, että tontti muodostetaan vasta kiinteistötoimituksella, joten kiinteistörekisteriin viety tieto on lopullinen tieto tontin ulottuvuuksista.

Tonttijaon laatimiskustannusten perimisessä on ollut kunnissa erilaisia käytäntöjä. Lähtökohtana on, että lain edellyttämä sitova tonttijako tehdään asemakaava-alueelle ensimmäisen kerran maksutta, sillä ensimmäinen tonttijako on viranomaisaloitteinen, viranomaisen tehtäviin kuuluva välttämätön kaavan toteuttamisen vaihe. Se toteuttaa samaa yleisen edun tavoitetta kuin asemakaavakin. Toisaalta ensimmäinenkin asemakaava voi olla yksityisen aloitteesta laadittu ja yksityisen edun vaatima, jolloin siihen liittyvän tonttijaon laatiminenkin on tällaisessa tilanteessa pääosin yksityisen edun vaatima. Kuten asemakaavan kustannukset ovat tällaisessa tilanteessa perittävissä yksityiseltä, olisi harkittava mahdollisuutta periä myös tonttijaon kustannukset yksityiseltä vastaavassa tilanteessa.

Ei-ammattimaisten henkilöiden vaikeus hahmottaa tonttijaon oikeudellista merkitystä voi osittain johtua laissa käytetyistä käsitteistä ja sanan tontti käytöstä yleiskielessä tarkoittamaan ylipäätään rakennuspaikkaa. Monet olettavat, että tonttijaolla syntyisi uusi rakentamiskelpoinen tontti, vaikka tontti syntyy vasta lohkomistoimituksessa. Tontti-käsitteen käyttö maankäyttö- ja rakennuslain joissain pykälissä aiheuttaa sekaannusta, koska samaa nimeä käytetään suunnitellusta yksiköstä (ns. kaavatontti), tonttijaon mukaisesta tontista (ns. tonttijakotontti) ja varsinaisesta kiinteistöksi muodostetusta tontista. Käsitteiden päivittämistä voi harkittava. Käynnissä oleva rakentamisen ja alueidenkäytön alan käsitteiden määritelmätyö tuonee osaltaan tähän selvyyttä, mutta sillä tuskin pystytään vaikuttamaan yleiskielessä vakiintuneiden käsitteiden epätäsmälliseen käyttöön.

376/2020

Tonttijaon laatijan pätevyyttä koskevien säännösten soveltaminen on ollut osin epäselvä, kun tonttijako tehdään osana asemakaavaa. Asemakaavan laatijan pätevyydestä on säädetty erikseen eikä säännöksessä oteta kantaa siihen, kuka voi laatia asemakaavaan sisältyvän sitovan tonttijaon (ks. maankäyttö- ja rakennusasetuksen 3 §). Pätevyysvaatimuksia olisi peilattava kiinteistönmuodostuslainsäädännössä tapahtuneeseen kehitykseen ja huomioon olisi otettava myös vuonna 2020 voimaan tullut ammatteja koskevan sääntelyn hyväksymistä edeltävästä suhteellisuusarvioinnista annettu valtioneuvoston asetus ().

Tutkinnonuudistus on muuttanut maanmittausalan koulutusta. Teknillisen korkeakoulun maanmittausosasto on lakannut olemasta, joten laissa oleva tätä koskeva viittaus on vanhentunut. Aalto-yliopistossa, joka jatkaa aiemman Teknillisen korkeakoulun toimintaa, ei ole enää maanmittausalan diplomi-insinöörin tutkintonimikettä eikä tutkintoa.

Kiinteistöinsinöörin virka ei ole kunnassa pakollinen, jolloin kunnan tarve nimetä kiinteistöinsinööri tonttijakoja varten on tarpeettoman raskas. Yksinkertaisempaa olisi säätää tonttijaon laatijan pätevyydestä laissa.

1384/2015

Euroopan unionin ammattipätevyyssääntelyn toimeenpanemiseksi Suomessa on tullut voimaan velvollisuus tehdä pätevyyksistä säädettäessä niin sanottu suhteellisuusarviointi. Arvioinnin tekemisestä säädetään valtioneuvoston asetuksessa ammatteja koskevan sääntelyn hyväksymistä edeltävästä suhteellisuusarvioinnista. Velvollisuus tehdä suhteellisuusarviointi tulee voimaan, jos laissa säädetään tutkintovaatimuksista tarkemmin kuin vain viittaamalla yleisesti tutkinnon tasoon. Säännellyllä ammatilla tarkoitetaan virkaa tai tehtävää, jonka aloittamisen tai harjoittamisen edellytyksenä on, että henkilö täyttää lainsäädännössä asetetut ammattipätevyyttä koskevat yksityiskohtaiset vaatimukset (laki ammattipätevyyden tunnustamisesta,, 3 §). Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 79 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 37 §:n vaatimukset tonttijaon laatijan koulutuksesta täyttävät säännellyn ammatin määritelmän sisällön.

Lainsäädäntöön tehtäviä muutoksia on arvioitava myös rakentamattoman rakennuspaikan kiinteistöveron kannalta. Tarkoituksena ei ole muuttaa nykyistä oikeustilaa.

2.4

Maan luovuttaminen, lunastaminen ja korvaukset

2.4.1

Säännökset

2.4.1.1

Lunastusperusteet

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain lunastusperusteet voidaan jakaa tavoitteidensa mukaisesti kahteen ryhmään.

Ensinnäkin laissa ovat kuntien maapoliittiset lunastusperusteet, joiden perusteella kunnalla on oikeus lunastaa maata laaja-alaisemmin yhdyskuntarakentamiseen. Tällä perusteella kunta voi lunastaa myös yksityiseen rakentamistoimintaan tarkoitettuja maa-alueita. Lunastaminen edellyttää lunastusluvan saamista ympäristöministeriöltä (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 ja 100 §).

Toiseksi laissa on säädetty yleisiin tarpeisiin kaavoissa osoitettujen alueiden lunastusperusteista. Jälkimmäiset koskevat alueita, joiden toteuttaminen on julkisyhteisöjen tehtävä ja jotka julkisyhteisön, yleensä kunnan, on saatava omistukseensa ennen kuin se voi lähteä niitä toteuttamaan. Nämä lunastukset, joilla toteutetaan asemakaava, voidaan panna toimeen lunastustoimituksin ilman lunastuslupaa (96 §). Samoin ilman lunastuslupaa voidaan toteuttaa eräät asemakaavan yleisten alueiden toteuttamista tarkoittavat omistus- ja hallintaoikeuden siirrot (92–95 §). Suoraan lunastustoimituksin toimeenpantavissa ovat myös rakentamiskehotuksen toteuttamisen tehosteena oleva kunnan lunastusoikeus (97 §) ja kolmansien oikeuksien lakkauttamista koskevat lunastusoikeudet (98 §).

Kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin perustuvissa lunastuksissa lunastajana voi olla vain julkisyhteisö, poikkeuksena lain 98 §, jossa lunastajana voi olla tontinomistaja. Yleisimmin lunastajana on kunta, kun se toteuttaa asemakaavojen toteuttajan tehtäväänsä (toteuttaa asemakaavassa yleiseen käyttöön varatut kadut ja muut yleiset alueet). Lunastamista voi hakea myös lunastettavan maan tai oikeuden omistaja.

Kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin perustuvassa lunastamisessa itse lunastusperusteesta säädetään mainitussa laissa, mutta lunastamisen menettelystä ja korvauksesta lunastuslaissa. Lunastuslupahakemuksen käsittely ja siitä päättäminen ovat hallintomenettelyä ympäristöministeriössä. Muutoksenhakuun sovelletaan hallinnollista muutoksenhakutietä. Kun lunastuksen käsittely jatkuu luvan lainvoimaistumisen jälkeen lunastustoimituksessa, sovelletaan lunastuslain toimitusta koskevia menettelysäännöksiä. Lunastustoimituksessa arvioidaan ja määrätään lunastuskorvaukset ja huolehditaan omistusoikeuden siirtymisestä ja muista tarpeellisista oikeuksien järjestelyistä lunastuslaissa säädetyn mukaisesti. Muutoksenhaku lunastustoimitukseen on siviilioikeudellista. Lunastustoimituksessa tehtyyn päätökseen voidaan hakea muutosta valittamalla maaoikeuteen kiinteistönmuodostamislaissa säädetyssä järjestyksessä (lunastuslain 89 §:n 1 mom).

2.4.1.2

Rakentamiskehotus

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 97 §:n mukainen lunastusperuste on käyttötarkoitukseltaan poikkeava muista lunastusperusteista. Se toimii uhkana rakentamiskehotuksen noudattamiselle, jonka tarkoituksena puolestaan on jouduttaa asemakaavan toteutumista. Pykälässä säädetään kunnan oikeudesta määrätä kehotuksin kiinteistönomistaja rakentamaan asemakaavan mukaisesti ja oikeudesta lunastaa tontti kunnan omistukseen, jos kehotusta ei noudateta. Kehotuksen tiedoksiannosta ja kunnan velvollisuudesta pitää kehotuksista luetteloa säädetään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 100 ja 101 §:ssä. Valituslajina rakentamiskehotuksissa on lain 190 §:n mukaan hallintovalitus.

2.4.1.3

Katujen ilmaisluovutusjärjestelmä

Kunta saa ensimmäisen asemakaavan mukaiset katualueet osittain korvauksetta haltuunsa ja omistukseensa yksityisiltä maanomistajilta maankäyttö- ja rakennuslain 94–95 ja 104 §:n perusteella. Kunnan on kuitenkin 104 §:n perusteella suoritettava korvausta maanomistajalle, jos luovutettavaksi tulevan maan pinta-ala ylittää 20 prosenttia hänen kyseisellä asemakaava-alueella omistamastaan maasta. Korvaus tulee maksettavaksi myös siinä tapauksessa, että luovutettavaksi tulevan maan pinta-ala on suurempi kuin maanomistajalle jäljelle jäävälle maalle osoitettu rakennusoikeus samalla asemakaava-alueella.

Rakennuskaavateiden alueilla sovelletaan katualueen luovutusperusteen osalta kaavojen toteuttamisesta annetun lain 213 §:n 3 momentin perusteella kumotun rakennuslain 104 §:ää. Sen mukaan omistaja saa korvauksen siltä osalta, kuin luovutettavan rakennuskaavatien pinta-ala on enemmän kuin kymmenesosa hänen kaava-alueella omistamastaan muusta kuin kaavassa maatalousalueeksi osoitetusta maasta tai rakennuskaavatie ei ole tarpeellinen omistajalle kuuluvan rakennusmaan käyttämiselle. Muuksi tieksi varatusta alueesta ei korvausta makseta. Rakennuskaavatien alue, joka on otettu kunnan haltuun kumotun rakennuslain perusteella, on siirtynyt kunnan omistukseen maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tullessa 1.1.2000 lain 218 §:n 1 momentin perusteella ilman muita toimenpiteitä. Rakennuskaavatien alueen, jota ei ollut otettu haltuun maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tullessa, kunta saa omistukseensa asemakaavan katualuetta koskevien säännösten mukaisesti.

2.4.1.4

Poikkeuslaki

poikkeuslaki Katujen ilmaisluovutusjärjestelmä perustuu lakiin alueiden luovuttamisesta asemakaavan toteuttamista varten (369/1958, jäljempänä). Poikkeamisella tarkoitetaan tässä yhteydessä poikkeamista tuolloisen hallitusmuodon (94/1919, kumottu), nyttemmin perustuslain omaisuuden suojaa koskevasta säännöksestä. Nykyisen perustuslain 15 §:n 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Poikkeuslailla on mahdollistettu poiketa täyden korvauksen periaatteesta.

Poikkeuslain 1–2 §:n mukaan lailla voidaan säätää velvollisuudesta luovuttaa kaupungille korvauksetta yleinen tie, joka sisältyy asemakaava-alueeseen, ja myös siten luovuttaa laissa määrättävin rajoituksin asemakaavassa osoitettu katualue ja rakennuskaavan liikenneväyläksi osoitettu alue. Poikkeuslaki on antanut perusteen säätää katualueen ja rakennuskaavatien alueen ilmaisluovutuksesta aikanaan rakennuslaissa ja edelleen maankäyttö- ja rakennuslaissa.

2.4.1.5

Lunastuslaki ja sen muutos vuonna 2025

Kaavojen toteuttamisesta annetussa laissa säädetään lunastamisen perusteista lain soveltamisalalla, mutta siinä ei pääsääntöisesti säädetä lunastusmenettelystä eikä korvauksen perusteista. Laissa viitataan näiltä osin lunastuslakiin. Lunastustoimituksessa ja korvauksissa noudatetaan lunastuslain säännöksiä. Lunastuslain 1 luvun yleisiä säännöksiä sovelletaan myös kaavojen toteuttamisesta annetun lain mukaiseen lunastamiseen, mukaan lukien 4 §:ään sisältyvät lunastamisen yleiset edellytykset. Asemakaava-alueella lunastaminen perustuu lunastusluvan sijaan pääsääntöisesti asemakaavan.

Kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin sisältyy poikkeuksia lunastuslain mukaisista menettelyistä ja korvausten määräytymisestä. Korvausten osalta poikkeavaa ovat katualueen siirtymisessä kunnan omistukseen noudatettavat säännökset, jotka mahdollistavat ensimmäisen asemakaavan alueella katualueen siirtymisen kokonaan tai osittain korvauksetta kunnan omistukseen ja maantien tiealueen siirtyminen kunnan omistukseen asemakaavan tullessa voimaan sekä lain 101 §:n mukaisen lunastus- ja korvausvelvollisuuden voimaan tulemisen rajoitukset 102 §:ssä. Menettelyllisesti poikkeavaa on ensimmäisen asemakaavan mukaisen katualueen omistuksen siirtymisen mahdollistaminen lohkomistoimituksessa. Lisäksi katualueen haltuun ottoa koskevat säännökset poikkeavat lunastuslain mukaisesta menettelystä.

Elokuun alussa 2025 tuli voimaan lunastuslain muutos, jonka tarkoituksena oli parantaa lunastettavan omaisuuden haltijan asemaa ja varmistaa perustuslaissa turvatun täyden korvauksen vaatimuksen toteutuminen. Lunastuskorvauksen määräämisen perusteita koskevaa sääntelyä muutettiin siten, että lunastettavasta omaisuudesta määrätään käyvän hinnan sijasta sen markkina-arvoa vastaava täysi korvaus ja lunastuskorvaukselle suoritetaan 25 %:n suuruinen korotus. Korotusta ei sovelleta rakentamiskehotukseen perustuvaan lunastukseen. Lisäksi lunastuslaista kumottiin asemakaavoituksesta johtuvan arvon leikkaamista koskevat säännökset ja niin sanotun asunto- ja elinkeinotakuun soveltamisalaa laajennettiin.

2.4.2

Käytäntö

2.4.2.1

Lunastaminen

Kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin perustuvia lunastuslupia haetaan ympäristöministeriöstä harvoin. Hakemuksia on jätetty vuodesta 2000 lukien 3–4 kappaletta vuodessa. Lähes poikkeuksetta hakijana on ollut kunta, joka hakee lupaa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 §:n 1 tai 3 momentin perusteella. Lain 99 §:n 2 momenttia, jossa luvan myöntämisen peruste on maakuntakaavan toteuttaminen, on käytetty maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon jälkeen yhden kerran lunastusluvan myöntämisen perusteena. Lain 100 §:ää (kaavan toteuttamista helpottava lunastus) ei ole käytetty lunastusluvan myöntämiseen kertaakaan.

Ympäristöministeriössä on ratkaistu vuoden 2025 lokakuun loppuun mennessä 63 maankäyttö- ja rakennuslain mukaista lunastuslupahakemusta. Näistä 58 tapauksessa lupa on myönnetty kokonaan tai osittain hakemuksen mukaisena. Viidessä tapauksessa hakemus on hylätty. Viidessä tapauksessa lupahakemus on palautettu, 15 tapauksessa hakemus on peruutettu ja yhdessä tapauksessa asia on rauennut. Myönnetyissä luvissa lunastusperusteena oli 34 kertaa 99 §:n 1 momentti, 23 kertaa 99 §:n 3 momentti ja kerran 99 §:n 2 momentti.

Suurin osa haetuista lunastusluvista on myönnetty hakemuksen mukaisina ja suurin osa muutoksenhakuun päätyneistä lupapäätöksistä on pysynyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hakemusten käsittely ympäristöministeriössä on kestänyt keskimäärin reilun vuoden. Valitusprosentti on ollut lunastuslupa-asioissa suuri. Vajaa puolet annetuista luvista on edennyt korkeimpaan hallinto-oikeuteen asti.

Maanmittauslaitos käsittelee maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia lunastustoimitusasioita noin 100 kappaletta vuodessa. Maanmittauslaitokselta saadun arvion mukaan suurin osa asioista on kunnan hakemia kaavojen toteuttamisesta annetun lain 96 §:n mukaisia yleisen alueen tai yleisen rakennuksen tontin lunastuksia ilman lunastuslupaa.

Taulukko SEQ Taulukko \* ARABIC 4. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten valmiiksi saatujen lunastustoimitusten lukumäärä vuosina 2016–2024, Maanmittauslaitos:

Ympäristöministeriö selvitti katujen ilmaisluovutuksen käytäntöjä kunnissa (YM 2020:9). Suomen Kuntaliitto teki samoihin aikoihin kyselyn 20 kunnalle maapoliittisten keinojen käytöstä kunnissa viime vuosina. Kyselyn 20 vastaajakunnassa oli katujen ilmaisluovutusta käytetty vuosittain keskiarvoisesti seitsemän kertaa, katualueiden lunastamista viisi kertaa ja tontinosan lunastamista (kiinteistönmuodostamislain 62 a §) yhden kerran kuntaa kohden laskettuna. Maankäyttö- ja rakennuslain 92–95 §:n mukaisten päätösten tai toimenpiteiden lukumääristä ei ole saatavilla päätöstilastoja.

2.4.2.2

Rakentamiskehotus

Rakentamiskehotusten käytöstä ei kerätä kansallisesti tilastotietoa. Vuoden 2019 Kuntaliiton kyselystä ilmeni, että kyselyyn vastanneet kunnat eivät olleet käyttäneet rakentamiskehotusta kertaakaan viime vuosina. Nähtävästi kuitenkin muutama kunta Suomessa käyttää kehotusta aktiivisesti maapolitiikan keinonaan.

2.4.2.3

Ilmaisluovutus

Katualueen ilmaisluovutusta käytetään kunnissa aktiivisesti toteutettaessa ensimmäisiä asemakaavoja, joiden alueella on maata muiden kuin kunnan omistuksessa. Sen sijaan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 105 §:n mukaisia katualueen korvauksia (niin sanottu kateuskorvaus) ei kunnissa nähtävästi juuri peritä. Tarkempaa tietoa ilmaisluovutuksen käytöstä ja käytännöistä on selvitetty lainvalmistelua varten tilatussa selvityksessä (YM 2020:9).

Katualueen ilmaisluovutusvelvollisuuden poistaminen – Taustaa, vaikutusarvioita, seurauksia ja ratkaisuja (YM 2020:9), s. 15, s. 38–40.

Ilmaisluovutusjärjestelmän yksi ominaispiirre oli kumotun rakennuslain aikana ja on edelleen katualueen toteuttamisen vaiheittaisuus. Katualue osoitetaan asemakaavassa, jonka voimaan tulemisen jälkeen se voidaan toteuttaa kaduksi. Katualueen haltuun saamisen, alueen omistusoikeuden siirtymisen sekä maapohjan ja ainesosien korvaamisen menettelyt on hajautettu. Vaiheiden välillä voi mennä useita vuosia tai jopa vuosikymmen. Eri vaiheissa asioista voidaan monesti vaihtoehtoisesti joko sopia tai käyttää viranomaismenettelyitä. Vaiheiden järjestys eri kunnissa voi vaihdella lain säännösten puitteissa.

Ibid., s. 96, 100 ja 104.

Rakennuslain aikana kaavoitettuja ja haltuun otettuja rakennuskaavateiden alueita, jotka ovat jääneet korvaamatta ja lohkomatta yleisiksi alueiksi, on edelleen huomattava määrä. Alueiden toteutuneisuuden astetta ja lukuja kartoitettiin lainvalmistelun aikana kunnille suunnatulla kyselyllä. Keskimäärin vastaajakunnissa oli haltuun ottamattomia ensimmäisten asemakaavojen mukaisia katualueita kuntaa kohden noin 8 hehtaaria, mediaanin ollessa noin 2 hehtaaria. Haltuun otettuja, mutta yleisiksi alueiksi lohkomatta jääneitä katualueita oli kuntaa kohden keskiarvona hieman alle 8 hehtaaria, mediaanin ollessa noin 1 hehtaari. Haltuun otetuista katualueista noin puolessa oli käsitelty korvauksetkin, mutta noin puolessa korvaukset olivat edelleen maksamatta. Yli 70 prosenttia keskeneräisiksi jääneistä menettelyistä oli peräisin ajalta ennen maankäyttö- ja rakennuslain säätämistä, siis yli 20 vuoden takaa.

2.4.3

Oikeuskäytäntö

VL Ympäristöministeriössä vuoden 2019 loppuun mennessä ratkaistuista kaavojen toteuttamisesta annetun lain mukaisista lunastuslupapäätöksistä 22 (40 %) eteni muutoksenhaussa korkeimpaan hallinto-oikeuteen asti. Tuomioistuin pysytti ministeriön ratkaisut yhtä lukuun ottamatta. Kumottu päätös (KHO 2005:12) koski vesialueen lunastamista tapauksessa, jossa hakija ei ollut mm. selvittänyt riittävästi, kohdistuivatko hakemuksessa tarkoitetut toimenpiteet koko lunastettavaksi pyydetylle vesialueelle tai oliko alueen lunastaminen tai käyttöoikeuden perustaminen mahdollista vesilain (587/2011,) lupamenettelyn kautta. Vuoden 2019 jälkeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa on käsitelty yhtä maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin perusteella myönnettyä lunastuslupaa koskeneet valitukset (KHO 2023:90). Päätöksen mukaan lunastusluvan myöntämiselle on ollut maankäyttö- ja rakennuslaissa ja lunastuslaissa säädetyt oikeudelliset edellytykset. Valitukset hylättiin.

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 §:ää koskevasta oikeuskäytännöstä ilmenee melko avoimeen muotoon kirjoitettujen lunastamisen edellytysten tarkempi soveltaminen käytännössä. Kun lunastaminen perustuu lain 99 §:n 3 momenttiin, tutkitaan soveltamisalakysymyksenä alueen yleiskaavassa osoitetun käyttötarkoituksen edellytyksen täyttyminen. Muuten lunastamisen perusteista päätettäessä merkitystä annetaan 99 §:n 1 ja 3 momentin soveltamisessa tyypillisesti alueen sen hetkiselle maankäytölle, alueen kaavoitustilanteelle ja kunnan maanhankinnalle alueen läheisyydessä. Perusteluissa nostetaan esille, tapauksen mukaan, maankäytön suunnittelutilanne alueella, alueen liittyminen olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen, –verkostoihin ja olemassa oleviin asemakaava-alueisiin, kunnan maanomistus alueella, kunnan rakennus- ja raakamaatilanne, tonttien kysyntä, rakentamispaine ja tonttitarjonta alueella ja kunnassa laajemminkin sekä kunnan asuntotuotantositoumukset. Lisäksi harkinnassa arvioidaan, miksi alueen maankäytön toteuttaminen edellyttää tai ei edellytä tietyn alueen tai sen osan omistusoikeuden siirtymistä kunnalle. Lunastamisen laajentamista tai tarkempaa rajaamista koskevat vaatimukset on jätetty toisinaan lunastustoimituksen ratkaistavaksi. (Ks. KHO 2019:143, KHO 2009:92, KHO 2007:84, KHO 2006:84.)

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain mukaisessa lunastuslupa-asiassa on sovellettava lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisesta virkkeestä ilmenevää yleistä lunastusoikeudellista periaatetta. Lunastusta ei sen mukaan saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla taikka jos lunastuksesta yksityiselle edulle koituva haitta on suurempi kuin siitä yleiselle edulle saatava hyöty. Luvan myöntävä viranomainen tutkii, onko alueen ostamisesta neuvoteltu etukäteen, neuvotteluiden käyminen on tulkintakäytännössä ollut luvan myöntämisen edellytyksenä. Lunastuslupa on kuitenkin voitu myöntää selvittämättä muiden maapoliittisten keinojen käyttöä, kuten maankäyttösopimuksen tekemisen mahdollisuutta, kehittämiskorvausta tai kehittämisaluemenettelyä (KHO 2009:92 ja KHO 2006:84, KHO 9.11.2006 t. 2960). Näitä ei siten pidetä oikeuskäytännön mukaan sellaisina lunastuslain 4 §:ssä tarkoitettuina muina lunastuksen tarkoituksen toteuttavina tapoina, jotka estäisivät luvan myöntämisen. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaissut kaksi Suomea koskevaa lunastuslupa-asiaan liittyvää valitusta vuonna 2026 (EIT Ilveskoski and others v. Finland, 2026; EIT Graham and others v. Finland, 2026). Näiden EIT:n ratkaisujen mukaan Suomen lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö vastaavat perusoikeuksien toteutumisen näkökulmasta sekä Suomen perustuslakia että Euroopan ihmisoikeussopimusta.

Jotta kunta on voinut lunastaa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 96 §:n perusteella valtion omistaman tontin, on edellytyksenä ollut, että alue on selvästi asemakaavassa tarkoitettu kunnan tarpeisiin (KKO 2016:7). Lain 96 §:n mukaisen hakemuksen tekeminen maanmittaustoimistolle koskee vain lunastusasian valmistelua, eikä siitä siten saa kuntalain 91 §:n mukaan tehdä oikaisuvaatimusta (KHO 2014:77).

Rakentamiskehotusta koskevaa oikeuskäytäntöä on niukasti. Kaupunginhallituksen päätöstä hakea maanmittaustoimistolta lunastustoimitusta rakentamiskehotukseen perustuvan lunastuksen toteuttamiseksi pidettiin vain valmistelua koskevana päätöksenä eikä päätös siten ollut valituskelpoinen (KHO 2004:74).

Katualueen ilmaisluovutukseen liittyviä korkeimpien oikeusasteiden päätöksiä on niukasti. Muutamissa päätöksissä katualueen ilmaisluovutusta on käsitelty osana maankäyttösopimukseen liittynyt taloudellista vastiketta (kuten KKO 2016:8 ja KHO 2004:87). Kumotun rakennuslain ajalta on kaksi korkeimman oikeuden päätöstä, joissa käsitellään nimenomaisesti katualueen ilmaisluovutukseen ja korvaamiseen liittyviä kysymyksiä. Päätösten aikainen sääntely on vastannut olennaiselta sisällöltään nykyistä. Korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 1999:52 oli kysymys siitä, että kiinteistöstä oli alueen ensimmäisen asemakaavan mukaan siirtynyt katualuetta kaupungille korvauksetta, ja omistaja oli valituksessaan vaatinut korvausta jäännöskiinteistön arvon alenemisesta. Ratkaisun mukaan omistajalle ei ollut aiheutunut sellaista (kumotun) rakennuslain 74 §:n 2 momentissa tarkoitettua erityistä vahinkoa, jota olisi voitu olosuhteisiin katsoen pitää kohtuuttomana. KKO:n perusteluiden mukaan asemakaavan toteuttamisesta on suoritettava korvausta ainoastaan, milloin siitä on nimenomaan säädetty. Ratkaisun KKO 1992:35 olennainen sisältö oli, että omistajalle maksettavalle kohteenkorvaukselle oli suoritettava kuuden prosentin vuotuinen korko alueiden haltuunottopäivästä lukien.

Apulaisoikeuskanslerin sijaisen ratkaisussa 8.7.2024 (OKV/1849/10/2023) oli kysymys kaupungin toimista kaavassa kaduksi osoitetun alueen omistusoikeuden selvittämisessä. Ratkaisun mukaan kaupungin olisi tullut aktiivisemmin yrittää edistää maanomistusta koskevan asian ratkaisua, jos se katsoi omistavansa alueen ja käytti sitä katualueena, vaikka lainhuuto alueeseen oli toisella. Kaupungin toiminta ei ollut apulaisoikeuskanslerin sijaisen mukaan hallintolain ja hyvän hallintotavan mukaista. Rakennuslain aikaisessa apulaisoikeuskanslerin ratkaisussa 12.2.1992 (Dnro 779/1/90) kiinnitettiin kaupungin viranhaltijoiden huomiota rakennuslain ja -asetuksen noudattamiseen katualuetta haltuun otettaessa rakennuslain 48 §:n mukaisesti, kun kaupunki ei ollut katualueen haltuun ottamisen jälkeen pian ryhtynyt katualuetta rakentamaan tai muutoin tarvinnut aluetta tarkoitukseensa.

2.4.4

Nykytilan arviointi

2.4.4.1

Lunastaminen

Osa laissa säädetyistä lunastusperusteista on jäänyt käyttämättä tai vähälle käytölle. Näitä ovat kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 §:n 2 momentin mukainen maakuntakaavan toteuttamiseksi myönnettävä lunastuslupa ja 100 §:n mukainen kaavan toteuttamista helpottava lunastus. Näiden lunastusperusteiden olemassaoloa ja välttämättömyyttä olisi arvioitava lakia uudistettaessa perusoikeuksien rajoitusta koskevien periaatteiden mukaisesti. Erityisesti maakuntakaavan toteuttamista tarkoittavan lunastusperuste (99 §:n 2 momentti) on vähämerkityksinen ja asemakaavan toteuttamista koskeva lunastuslupaperuste (100 §) melko avoin ja jäsentymätön perusoikeuksien rajoituksia koskevan tarkkarajaisuuden vaatimuksen kannalta.

Lunastuslupien soveltamiskäytännössä ja muutoksenhauissa on nähtävissä asianosaisten tyytymättömyyttä päätöksiin. Asianosaisten oikeusturvaodotukset maankäytön alalla eivät täysin toteudu. Lakia uudistettaessa olisi mahdollisuuksien mukaan pyrittävä lisäämään sääntelyyn elementtejä, jotka edistäisivät välttämättömien perusoikeusrajoitusten toimeenpanon hyväksyttävyyttä yhteiskunnassa. Laintulkinnan ennakoitavuuden lisääminen täsmentämällä lunastusperusteita voi olla yksi tällainen elementti.

Aiemman valmistelun aikana on nostettu esille menettelyllisen oikeusturvan riittävyys. Kyse on ollut etenkin kuulemismenettelyiden ja muutoksenhaun tehokkuudesta ja siitä, onko omistaja saanut oikeasti ajoissa tietoa lunastusperusteen syntymisestä ja pystynyt osallistumaan päätöksentekoon. Tiedoksiantomenettelyitä olisi tarvittaessa tehostettava perustuslain 21 §:ssä säädetyn oikeusturvan edistämiseksi. Perustuslaissa turvattu oikeus tulla kuulluksi ja muutoksenhakuoikeus voivat toteutua vain, jos asianosainen saa oikea-aikaisesti tiedon kuulemisen tai muutoksenhaun vireilläolosta. Julkinen kuuluttaminen ilmoitustaululla ja viranomaisen verkkosivuilla ei ole käytännössä tehokas tiedottamisen muoto, jos henkilö ei osaa odottaa tiedoksiantoa, kuten viranomaisaloitteisissa asioissa on tavanomaista.

Ympäristöasioissa on säädetty melko usein julkisen kuuluttamisen lisäksi henkilökohtaisista täydentävistä ilmoituksista, kun se on tarpeen asianosaisen oikeuksiin puuttumisen erityisen merkittävyyden vuoksi. Kaavaratkaisuilla voi olla erityinen oikeuksiin puuttuva merkitys sellaiselle maanomistajalle, jonka kiinteistön käyttöä ratkaisulla rajoitetaan ja jonka kiinteistölle kohdistuu kaavan hyväksymisen oikeusvaikutuksena lunastusperuste ja sitä turvaava käytönrajoitus. Kaavasta tiedottamisesta säädetään valmisteilla olevassa uudessa alueidenkäyttölaissa.

Lunastuslupa-asia on hallintoasian käsittelyä, jolloin lunastuksen kohteen omistajalla ei yleensä ole oikeutta saada mahdollisesta asiamiehen palkkiosta kohtuullista korvausta, vaan kulu jää lunastuksen kohteen omistajan kannettavaksi. Kaavoitus- ja rakentamislakiluonnoksen valmistelun aikana on esitetty olevan kohtuullista, että asiamiespalkkioon liittyvä kulu kuuluisi lunastajan katettavaksi, kun kuluriski sen jälkeen tapahtuvan lunastustoimituksenkin aikana on lunastajalla. Lunastuslain korvausperusteiden muutos, joka on tullut voimaan 1.8.2025, on kuitenkin parantanut kokonaisuutena lunastuksen kohteen omistajan taloudellista asemaa lunastuksessa.

2.4.4.2

Rakentamiskehotus

Rakentamiskehotusta koskevan säännöstön ajantasaisuus on arvioitava menettelyn sujuvuuden ja säännösten selkeyden lisäksi perusoikeuksien toteutumisen kannalta.

Rakentaminen kaavojen toteuttamisesta annetussa laissa säädetyssä kolmen vuoden määräajassa rakentamiskehotuksen antamisesta voi olla hankalaa. Mahdolliset kehotuksen antamisen jälkeen välttämättömät, rakentamista edeltävät viranomaismenettelyt, kuten tonttijako ja kiinteistönmuodostus, vievät oman aikansa. Rakentamisluvan käsittelyajan pitkittyminen voi viivästyttää aloittamista. Rakentamislaissa on käsittelylle kylläkin säädetty määräajat ja viivästysseuraamukset (68 a §). Muutoksenhaku edellä mainittuihin viranomaispäätöksiin voi pitkittää rakennushanketta vuosilla. Sääntelyssä olisi otettava riittävästi huomioon viranomaismenettelyiden mahdolliset aikaviiveet ja niistä aiheutuva riski ja mahdottomuus rakentaa asetetun määräajan sisällä. Toisaalta on huomattava, että rakentamiskehotuksen käyttäminen on varsin harvinaista, mikä viittaa siihen, että sitä ei käytetä automaattisesti lain salliman minimiajan kuluttua vaan rakentamiskehotuksen kohteet ovat todennäköisesti olleet jo pitkään rakentamattomia tai vajaasti rakennettuja.

Rakentamiskehotuksen antaminen voi tarkoittaa tontilla jo asuvalle henkilölle asunnon menettämistä tai muuta henkilökohtaisten perusoikeuksien huomattavaa kaventumista. On huolehdittava, että kehotusta annettaessa noudatetaan suhteellisuusperiaatetta. 1.8.2025 voimaan tulleen lunastuslain muutoksen yhteydessä muutettu lunastuslain 32 § (asunto- ja elinkeino-omaisuuden korvaussuojan vahvistaminen) koskee myös rakentamiskehotukseen perustuvaa lunastamista.

2.4.4.3

Katujen ilmaisluovutusjärjestelmä

Katualueen ilmaisluovutuksesta säätäminen on edellyttänyt aikanaan valtiopäiväjärjestyksen (7/1928, kumottu) 67 §:n nojalla säädettyä valtuuslakia. Ilmaisluovutus tarkoittaa katualueen omistus- ja hallintaoikeuden siirtymistä kunnalle osittain tai kokonaan korvauksetta. Katujen ilmaisluovutusjärjestelmä on perustuslain omaisuudensuojasäännöksen vastainen ja siitä olisi tarpeen luopua. Perusoikeuksista poikkeamista vanhan valtuuslain perusteella ei pidetä enää lähtökohtaisesti hyväksyttävänä. Lakien kokonaisuudistuksessa on arvioitava poikkeuslakien kumoamisen tarve. (Ks. PeVL 22/2020 vp, s. 7).

Perustuslakiuudistuksen myötä on omaksuttu poikkeuslakien välttämisen periaate. On vältettävä uusien, puhtaasti kansallisten perustuslaista poikkeavien lakien säätämistä. Poikkeuslakimenettelyyn tulee turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavasta syystä (PeVL 1a/1998 vp s. 2/II ja PeVL 26/2004 vp s. 5/II). Mahdolliset ristiriidat perustuslain ja lakiehdotuksen välillä tulisi ensisijaisesti poistaa lakiehdotukseen tehtävin muutoksin (PeVL 61/2010 vp, s. 5).

Ilmaisluovutusjärjestelmän uudistamisessa on otettava huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö. Ihmisoikeustuomioistuin lausui Kreikkaa koskevissa ratkaisuissaan kansalliseen lakiin sisältyvän tiealueiden korvauksetonta luovutusta tarkoittavan lunastussäännöksen olevan ihmisoikeussopimuksen omaisuuden suojaa koskevan artiklan vastainen (EIT Organochimika Lipasmata Makedonias 18.1.2005 ja EIT Biozokat 9.10.2003.)

Katualueen ilmaisluovutusvelvollisuuden poistaminen – Taustaa, vaikutusarvioita, seurauksia ja ratkaisuja (YM 2020:9), s. 51–52 ja s. 76.

Ibid., s. 51–52.

Ilmaisluovutusjärjestelmän yksi ominaispiirre on menettelyn vaiheittaisuus ja hajoaminen ajallisesti. Tämä aiheuttaa yhteiskunnassa hallinnollista taakkaa ja ongelmia. Menettelyn eri vaiheita ei dokumentoida ja kirjata tarkasti viranomaisten ylläpitämiin omistus- ja hallintaoikeuden perusrekistereihin. Kiinteistörekisteriyksikön tietoja käytetään hallinto- ja siviiliprosesseissa lähtötietona, jolloin puutteet niissä ovat ongelmallisia.Katualueen muodostamisen prosessin monimutkaisuus ei kuitenkaan johdu yksinomaan ilmaisluovutusvelvollisuudesta. Kun kiinteistöjen tiedoissa on virheitä tai puutteita, ne heijastuvat eri alojen päätöksentekoon. Virheet pinta-alatiedoissa ovat nousseet esiin erityisesti rakennuskaavateiden osalta, jotka ovat siirtyneet kuntien omistukseen maankäyttö- ja rakennuslain siirtymäsäännöksellä (218 §) yli 20 vuotta sitten, mutta joiden pinta-aloja ei ole poistettu viereisten kiinteistöjen rekisteritiedoista. Pinta-alatietoa käytetään lähtötietona esimerkiksi kiinteistöverotuksessa. Väärän pinta-alan kulkeutuminen konekielisen tiedonsiirron mukana verottajalle voi vaikuttaa kiinteistöveron määrään sitä.Oikea pinta-alatieto voi olla merkityksellinen seikka omaisuudensuojan toteutumisen arvioinnissa.

Säädöksin on tarpeen varmistaa, että kiinteistörekisterin tietojen päivittämiseen panostetaan, että haltuun otettujen katujen alueet lohkotaan yleisiksi alueiksi, että ne siirtyvät kunnan omistukseen ja että korvaukset suoritetaan. Joillain alueilla olisi tarpeen ajantasaistaa mahdolliset asemakaavojen vanhentuneet katualueiden rajaukset sitä ennen. Kaavojen ajantasaisuuden arvioinnissa ja sen valvonnassa olisi kiinnitettävä huomiota vanhojen katualueiden rajausten tarkoituksenmukaisuuteen. Valtionavustuksin tai muin keinoin olisi huolehdittava, että kunnilla ja Maanmittauslaitoksella on riittävästi varoja vanhentuneiden rekisteritietojen päivittämiseen ja mahdollisten hankalienkin korvausmenettelyiden loppuun saattamiseen. Kesken olevat vanhojen rakennuskaavateiden ja katualueiden toteuttamisen ja korvaamisen menettelyt olisi saatettava loppuun kohtuullisessa ajassa.

Katualueiden toteutumisen vaiheiden dokumentointi ja päätöstiedon etsiminen on vaivalloista, koska tieto on syntynyt ja syntyy pitkän ajan kuluessa. Asiakirjat, kuten rakennus- ja asemakaavat, korvaussopimukset, korvaustoimitusten päätökset, haltuunottopäiviä kuvaavat asiakirjat ja muut vastaavat asiakirjat saattavat olla hyvinkin vanhoja ja erillisinä asiakirjoina arkistoituja. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 102 §:n mukainen velvollisuus pitää maksamattomista korvauksista luetteloa ei ole aina ollut tiedossa ja käytössä. Asiakirjojen tiedonhallintaa olisi tarpeen kehittää. Pitkään tarvittava tieto olisi säilytettävä viranomaisen asianhallinnassa siten, että se löytyy kustannustehokkaasti vielä pitkän aikaa päätöksenteon jälkeen.

2.4.4.4

Poikkeuslain kumoaminen

Katujen ilmaisluovutusvelvollisuuden perusteena oleva poikkeuslaki sisältää myös muita kuin kadun ilmaisluovutusta koskevia säännöksiä. Poikkeuslain säännökset on käytävä läpi siten, että voidaan arvioida koko poikkeuslain kumoamisen mahdollisuus tämän lakihankkeen yhteydessä. Alla on esitetty lyhyt katsaus poikkeuslain säännöksiin ja arvio siitä, miten poikkeuslaki voitaisiin kumota kokonaisuudessaan tässä uudistuksessa.

2.4.4.5

Arvio poikkeuslain kumoamisen edellytyksistä

Poikkeuslain 1 §:n mukaan lailla voidaan säätää velvollisuudesta luovuttaa kaupungille korvauksetta yleinen tie, joka sisältyy asemakaava-alueeseen, ja myös siten luovuttaa laissa määrättävin rajoituksin asemakaavassa osoitettu katualue. Lisäksi 1 §:n 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa on säädetty kaupungista, on vastaavasti voimassa kauppalasta ja maalaiskunnan asemakaava-alueesta.

Poikkeuslain 1 §:ssä tarkoitettu velvollisuus luovuttaa korvauksetta asemakaavassa osoitettu katualue voidaan kumota esityksessä ehdotettujen muutosten voimaantullessa tarpeettomana. Katualueiden pakkotoimisissa omistusoikeuden siirroissa ehdotetaan siirryttäväksi tavanomaiseen lunastusmenettelyyn. Ehdotettua vastaava järjestelmä on käytössä muiden yleisten alueiden kohdalla jo voimassa olevan lain mukaan. Erikseen on arvioitava vanhojen menettelyiden loppuun saattamisen siirtymäsäännökset ja mahdollinen tarve säilyttää poikkeuslaki voimassa määräajan vielä lain voimaantulon jälkeenkin tapausten loppuun hoitamiseen asti, jos se on perustuslain vuoksi tarpeen.

maantielaki

jokaisen

Poikkeuslain 1 §:ssä tarkoitettu velvollisuus luovuttaa kaupungille korvauksetta yleinen tie, joka sisältyy asemakaava-alueeseen, voidaan myös kumota tarpeettomana. Liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain (503/2005, jäljempänä) 57 §:n mukaan perustettavien maanteiden alueet lunastetaan omistusoikeuksin valtiolle. Maanteiden omistusoikeuden siirtyminen valtiolle omistusoikeuksin maantielain säätämisen myötä oli omaisuuden suojan kannalta asianmukaista, koska alueista oli aikanaan tieoikeutta perustettaessa maksettu täysi korvaus (PeVL 3/2005 vp, s. 2). Julkisyhteisön, kuten valtion, omaisuus ei kuulu perustuslain 15 §:n mukaisen omaisuudensuojan piiriin, mutta yksityisen (””) omaisuus kuuluu.

Poikkeuslain 2 §:n mukaan lailla voidaan siinä määrättävin rajoituksin säätää velvollisuudesta luovuttaa korvauksetta käytettäväksi maa, joka rakennuskaavassa on osoitettu liikenneväyläksi. Esityksessä yhdyskuntakehittämislaiksi ei ole mukana yksityisen maan ilmaisluovutuksen perustavia säännöksiä, joiden vuoksi poikkeuslaki olisi pidettävä voimassa. Myös kaavojen toteuttamisesta annetun lain 92 §:n mukainen kunnan oikeus yksityistien korvauksettomaan haltuunottoon esitetään sekin nyt kumottavaksi. Yksityistie perustetaan tieoikeudella, jolloin maapohjan omistus säilyy alkuperäisellä omistajalla. Tiekunta ei siis omista yksityistien tiealuetta. Poikkeuslain 2 § voidaan kumota kokonaisuudessaan.

Poikkeuslain 3 §:n mukaan lailla voidaan säätää isojaossa, isojaon järjestelyssä tai uusjaossa tahi muussa jakolainsäädännön alaan kuuluvassa maanmittaustoimituksessa yhteiseksi erotetun tiealueen, joka sisältyy tonttiin, omistusoikeuden siirtymisestä tontin muun osan omistajalle yhteisen tien osakkailta, joilla on oikeus vaatia korvausta tontinomistajalta. Säännös voidaan kumota tarpeettomana, sillä yhteiseksi erotetut tiealueet on lakkautettu lailla tilojen yhteisten teiden ja valtaojien sekä niihin verrattavien alueiden lakkaamisesta yhteisinä alueina (983/1976). Mainittu laki on aikanaan säädetty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä määrätyllä tavalla ja se on edelleen voimassa. Lakanneet yhteiset alueet siirtyivät joko viereisiin kiinteistöihin tai kunnan omistukseen (ks. mainitun lain 3 luku). Yhteistä aluetta ei enää saa muodostaa yhteismetsää, tietä eikä valtaojaa tai muuta veden johtamista varten (kiinteistönmuodostamislain 132 §:n 2 momentti). Poikkeuslain 3 § ei ole tarpeen yhdyskuntakehittämislain eikä muunkaan tavallisen lain säätämisen perustana, joten 3 § voidaan kumota kokonaisuudessaan.

2.4.4.6

Siirtymäsäännösten tarve

Erikseen on arvioitava vanhojen haltuun otettujen katualueiden ja rakennuskaavateiden siirtymäsäännökset ja mahdollinen tarve säilyttää poikkeuslaki voimassa määräajan niiden vuoksi. Samoin on pyrittävä varmistamaan, että kunnan omistukseen lohkomalla siirtyneiden alueiden lunastuskorvaukset tulevat maksetuiksi. Kumotun rakennuslain perusteella hyväksyttyjen rakennuskaavateiden alueet ovat osittain merkittyinä yksityisten maanomistajien kiinteistöihin pinta-aloineen, vaikka alueen omistusoikeus ja hallinta ovat lain mukaan siirtyneet kunnalle ja aluetta käytetään katuna. Myös käytön ja omistusoikeuden menettämisestä aiheutuvat korvaukset voivat olla edelleen maksamatta. Muitakin katualueita voi olla haltuun ottamatta, lohkomatta ja korvauksia edelleen maksamatta, kun ehdotettava yhdyskuntakehittämislaki tulee voimaan.

Lunastamisen valtiosääntöoikeudelliset edellytykset (perustuslain 15 §) eivät kunnan haltuun ottamien katualueiden osalta ole täysin täyttyneet ennen korvausten maksamista, yleiseksi alueeksi lohkomista ja kunnan omistusoikeuden kirjaamista kiinteistörekisteriin (ks. PeVL 3/2005 vp, s. 2). Tältä osin poikkeuslaki olisi siten mahdollisesti edelleen tarpeen pitää voimassa, vaikka ehdotettavassa laissa ei esitettäisi uusien alueiden osalta ilmaisluovutusjärjestelmän säilyttämistä. Toisaalta saattaa olla, että pakkolunastusjärjestelyiden säätäminen selkeillä siirtymäsäännöksillä voisi poistaa poikkeuslain voimassapitämisen tarpeen sinänsä, jolloin poikkeuslaki voitaisiin esittää kumottavaksi ehdotettavan lain voimaantulon yhteydessä.

Tavoitteeksi on syytä asettaa, että omistajat saavat korvauksensa ja että haltuun otettujen katualueiden pinta-alat poistetaan yksityisen omistaman kadun vieruskiinteistön tiedoista kiinteistörekisteristä. Kunnan omistukseen lohkomalla siirtyneiden katujen korvaukset on maksettava tai omistusoikeudet on luovutettava takaisin yksityiselle, jos kunnalla ei ole aikomusta rakentaa katualuetta. Katualueiden kiinteistörajat on tarpeen kirjata oikein kiinteistörekisteriin.

2.5

Kehittämisalueet

2.5.1

Säännökset

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 110 §:n mukaan kunta tai useampi kuin yksi kunta yhdessä voivat määräajaksi, enintään 10 vuodeksi, nimetä yhden tai useamman rajatun alueen kunnasta tai kunnista kehittämisalueeksi. Kehittämisalueella voidaan soveltaa lain 112 §:n mukaisia erityisjärjestelyjä sen mukaan kuin kunta niiden käytöstä päättää kehittämisalueen nimeämisen yhteydessä (111 §).

Käytettävissä olevia erityisjärjestelyjä voivat olla alueen toteuttamisvastuun siirtäminen yleisten alueiden osalta alueen kehittämistä varten muodostetun yhteisön tehtäväksi, kunnan ja kiinteistönomistajien kesken tehtävä kiinteistöjärjestely hyötyjen ja kustannusten jakamiseksi, kunnan oikeus periä maanomistajalta kehittämismaksu, kunnan etuosto-oikeuden laajennus kaikenkokoisten kiinteistöjen kauppoihin ja erityisten tukitoimien suuntaaminen alueelle.

Kiinteistöjärjestelystä ei ole muita säännöksiä kaavojen toteuttamisesta annetussa laissa, ei myöskään kiinteistönmuodostamislaissa. Myöskään kehittämismaksusta ei ole säädetty täsmällisesti. Sitä koskeva säännös 112 §:n kohdassa 3 on yleisluonteinen: maanomistajalta voidaan periä hyötyyn suhteutettu kohtuullinen kehittämismaksu, jos alueen kehittämistoimenpiteistä koituu maanomistajalle erityistä hyötyä, joka on epäsuhteessa hänen suorittamiinsa kustannuksiin. Kehittämismaksun määräämiseen sovelletaan erityissäännösten puuttuessa julkisoikeudellisia maksuja koskevaa yleislainsäädäntöä, kuten hallintolakia sekä verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annettua lakia (706/2007).

2.5.2

Käytäntö

Kehittämisaluemenettelystä on tehty kaksi tiivistä selvitystä (Kehittämisaluemenettelyn selvitys 2016, Kehittämisaluemenettely 2020). Molempien tekijänä on ollut Newsec Valuation Oy. Selvitysten tarkoituksena on ollut arvioida kehittämisaluesäännöstön käyttöä, toimivuutta ja kehittämistarpeita. Ensimmäisessä selvityksessä menettelyä arvioitiin neljän simuloidun kohdealueen avulla. Jälkimmäisessä selvityksessä keskityttiin selvittämään alan toimijoiden näkemyksiä menettelystä ja sen kehittämistarpeista. Selvitysten mukaan kehittämisaluemenettelyn käyttö on jäänyt vähäiseksi.

Menettelyä on käytetty tai harkittu käytettäväksi vain muutamia kertoja. Käytännön kokemuksia on kertynyt hyvin vähän. Selvitysten mukaan päätöksiä menettelystä on tehty tai harkittu tehtäväksi Kajaanissa (Petäisenniskan työpaikka-alue, 2001), Jyväskylän maalaiskunnassa (Väinölä, 2003), Joensuussa (Asemanseutu, 2016) ja Espoossa (Keran alue, ei päätöstä).

Kehittämisaluemenettelyn selvitys (Newsec Valuation Oy, 2016), s. 24.

Osasyynä menettelyn käytön vähyyteen nähtiin se, että menettelyä ei tunneta. Toisaalta menettelystä ei nähty syntyvän lisäarvoa verrattuna muihin käytettävissä oleviin menettelyihin kuten maankäyttösopimuksiin. Menettelyn mahdollinen lisäarvo nähtiin nimenomaisesti sellaisilla alueilla, joilla on useita maanomistajia ja tarve yhteisille pelisäännöille kehittämishankkeen hallituksi läpiviemiseksi. Hyötyjen tasaamisen menettelyt nähtiin keskeiseksi edellytykseksi maanomistajien mukaan saamiseksi.

Kehittämisaluemenettely (Newsec Valuation Oy, 2020), s. 15.

Jälkimmäisen selvityksen johtopäätöksissä nähtiin, että kehittämisaluemenettelyn käytön edellytyksenä on alueen kiinteistönomistajien sitouttaminen kehittämiseen, mihin liittyy olennaisesti menettelyn tuottamien hyötyjen konkreettisuus (selkeys, mahdolliset verohyödyt tai muut tuet, tasapuolisuuden varmistaminen). Käyttöönoton edellytyksenä nähtiin tarve säännöstölle hyötyjen ja kustannusten jakamiseksi. Kunnan rooli kehittämishankkeen koordinoinnissa ja hallinnassa nähtiin keskeiseksi, erityisesti kunnalla käytettävissä olevien kaavoituksen ja maapolitiikan työkalujen vuoksi. Samalla menettelyn pitäisi perustua nimenomaisesti kaikkien osapuolten yhteistyöhön.

Maapolitiikan nykytila ja tulevaisuus – Keinot, vaikuttavuus, avoimuus ja hyväksyttävyys (Falkenbach et al., VNTEAS 2021:49), s. 46.

Maapolitiikan nykytila ja tulevaisuus -selvityksen mukaan useassa kunnassa on keskusteltu kehittämisaluemenettelyn käytöstä. Tarve kehittämisaluemenettelyn kaltaiselle välineelle aluekehityshankkeissa on joissain kunnissa tunnistettu. Nykysäännösten mukaista prosessia pidetään vaikeana. Maanomistajien kannustimia pidetään epäselvinä ja menettelyn tuomaa lisäarvoa heikkona. Käynnistettyjä kehittämisaluemenettelyjä ei ole missään kunnassa viety loppuun saakka.

2.5.3

Oikeuskäytäntö

Kehittämisalueeksi nimeämistä koskevasta päätöksestä ei ole julkaistu korkeimpien oikeuksien ratkaisuja. Muutamien korkeimman hallinto-oikeuden päätösten perusteluissa otetaan kantaa kehittämisaluemenettelyyn osana kunnan käytössä olevia maapolitiikan keinoja (KHO 2006:84, KHO 2009:92, KHO 12.8.2025 taltio 2178). Ratkaisuissa on käsitelty lunastusluvan myöntämistä ja arvioitu lunastusluvalle vaihtoehtoisten menettelyjen vaikutusta lupaharkintaan ja luvan edellytyksiin.

Eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin ratkaisuja ei kehittämisalueista ole.

2.5.4

Nykytilan arviointi

Kehittämisaluemenettely ei ole nykymuodossaan osoittautunut toimivaksi keinoksi tavoitteeseensa nähden. Lakivalmistelussa on syytä arvioida, onko menettely ylipäätään tarpeen säilyttää mukana sääntelyssä taikka voiko menettelyä kehittää siten, että sen käyttö yleistyisi ja sillä voitaisiin saavuttaa sille alun perin asetettuja tavoitteita.

Pääasiassa rakennettujen alueiden uudistamisentehostamiseksi lakiin ehdotetaan otettavaksi mahdollisuus kehittämisalueiden nimeämiseen. Tarvetta tällaiseen menettelyyn on arvioitu olevan esimerkiksi lähiöiden uudistamisessa tai kaupunkirakenteessa olevien alueiden käyttötarkoituksen muuttuessa. Myös rakentamattoman alueen nimeäminen kehittämisalueeksi voisi olla perusteltua esimerkiksi pyrittäessä uuden asuin- tai työpaikka-alueen tehokkaaseen toteuttamiseen erityisistä asunto- tai elinkeinopoliittisista syistä

HE 101/1999 vp, s. 43.

Maankäyttö- ja rakennuslain säätämisen yhteydessä kehittämisaluemenettelyn tarvetta perusteltiin mm. seuraavasti: ”.”

Tarve kehittämisaluetyyppisen instrumentin olemassaololle ei ole poistunut. Esimerkiksi laajempien alueiden käyttötarkoituksen olennaiseen muuttamiseen ei ole olemassa yhteistoimintaan perustuvia työkaluja. Maankäyttösopimusten käyttäminen on osoittautunut joustavaksi menettelyksi yhden tai muutaman osapuolen kehittämishankkeissa. Laajoihin kehittämishankkeisiin maankäyttösopimus ei sellaisenaan sovellu, koska se on lähtökohdaltaan kahdenvälinen yksityiskohtainen sopimus. Usean osapuolen hankkeen hallinta edellyttää koordinoivampaa lähestymistapaa, jossa luodaan yhteistyölle yleisemmät puitteet, joita tarkennetaan tarpeen mukaan kahdenvälisesti.

3

Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on laatia uusi yhdyskuntakehittämislaki osana maankäyttö- ja rakennuslain uudistamista. Laki koostuisi kuntien maapolitiikkaa, kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista, kehittämisaluemenettelyä, tonttijakoa sekä yhdyskuntakehittämiseen liittyvää maan luovuttamista, lunastamista ja korvauksia koskevista säännöksistä. Säännökset uudistettaisiin ja ajantasaistettaisiin, ja tarpeettomista säännöksistä luovuttaisiin.

Lailla pyritään pääministeri Orpon hallitusohjelman mukaisesti säilyttämään kuntien avainmerkitys elinkeinopolitiikan, ympäristön, asumisen ja maankäytön kysymyksissä sekä turvaamaan vakaa toimintaympäristö rakentamiseen ja asuntomarkkinoille selkeällä, ennakoitavalla, oikeasuhtaisella ja kilpailuneutraalilla sääntelyllä. Lisäksi hallitusohjelmasta johdettuina tavoitteina ovat toimivuuden ja reilun kilpailun edistäminen asuntomarkkinoilla, kaupunkiseutujen kasvun edellytysten turvaaminen, riittävän tontti- ja asuntotarjonnan varmistaminen, maankäytön ja rakentamisen sääntelyn keventäminen ja yksittäisenä asiana maankäyttösopimuksia koskevan lainsäädännön selkeyttäminen.

Yhdyskuntakehittämislain soveltamisalan säännöksillä on mahdollista vaikuttaa yllä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseen. Tavoitteiden toteuttamisessa on otettava huomioon yhdyskuntakehittämislakiin läheisesti liittyvien olemassa olevien ja valmisteltavien säädösten sisältö. Näitä ovat erityisesti kiinteistönmuodostamislaki, lunastuslaki, rakentamislaki, alueidenkäyttölaki ja yhdyskuntarakentamislaki. Lakia laadittaessa on varmistettava lakien keskinäinen yhteensopivuus erityisesti aiemman maankäyttö- ja rakennuslain soveltamisalan osalta.

Lain valmistelun työryhmävaiheen aikana kävi ilmeiseksi, että sääntelyssä on pyrittävä luomaan tai säilyttämään tasapaino kuntien, alan toimijoiden ja maanomistajien välillä. Tavoitteena on siksi pidettävä kaikkien keskeisten toimijoiden aseman turvaamista niin, että tuetaan edellytyksiä luottamukseen perustuvalle yhteistoiminnalle yhdyskuntakehittämisessä. Kuntien maapolitiikkaa yleisesti ohjaavien säännösten tarve nähtiin valmistelussa merkittäväksi.

4

Ehdotukset ja niiden vaikutukset

4.1

Keskeiset ehdotukset

4.1.1

Yleistä

Yhdyskuntakehittämislaissa säädettäisiin kuntien maapolitiikasta, kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta, kehittämisalueesta, tonttijaosta sekä lain soveltamisalaan kuuluvasta maan luovuttamisesta, lunastamisesta ja kaavan toteuttamisesta johtuvasta korvauksesta. Lisäksi säädettäisiin muutoksenhausta ja säännösten voimaantulosta sekä annettaisiin tarpeelliset siirtymäsäännökset.

Lain tarkoituksena olisi luoda edellytykset kaavojen sujuvalle toteuttamiselle siten, että alueidenkäytölle asetetut yhteiskunnalliset tavoitteet voivat toteutua ja samalla huolehtia kiinteistön ja muiden oikeudenomistajien oikeuksien ja aseman sekä hyvän hallinnon periaatteiden huomioon ottamisesta. Laissa olisi ytimeltään kysymys kunnan ja kiinteistönomistajien välistä yhteistoimintaa kaavojen toteuttamisessa koskevasta sääntelystä. Samalla huolehdittaisiin siitä, että kunnan jäsenten ja asianosaisten vuorovaikutusmahdollisuudet turvattaisiin, ja että maapolitiikan ja alueidenkäytön suunnittelun välinen työnjako säilyy selkeänä.

Olennaisesti uutta verrattuna voimassa olevaan lainsäädäntöön olisivat luvun 2 säännökset kunnan maapolitiikasta. Tällä vastattaisiin vaatimuksiin kunnan maapolitiikan avoimuudesta, läpinäkyvyydestä ja linjaperustaisuudesta. Maapolitiikkaa koskevat säännökset vaikuttaisivat kunnan toimintaan koko yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla erityisesti maapoliittisen ohjelman laatimisvelvoitteen kautta.

Esityksessä ehdotettaisiin lisäksi tehtäväksi yhdyskuntakehittämislaista sekä kaavojen toteuttamisesta annetun lain kumoamisesta johtuvat muutokset alueidenkäyttölakiin, rakentamislakiin, rakennetun ympäristön tietojärjestelmästä annettuun lakiin (431/2023) sekä eräisiin muihin lakeihin. Laki alueiden luovuttamisesta asemakaavan toteuttamista varten (poikkeuslaki) esitettäisiin kumottavaksi.

4.1.2

Maapolitiikka

Maapolitiikkaa harjoittavat kunnat velvoitettaisiin valmistelemaan maapolitiikkansa suuntaviivat ja periaatteet nykyistä avoimemmassa menettelyssä. Maapolitiikalle asetettaisiin tavoitteita, joilla tuettaisiin alueidenkäyttölain ja sen perusteella valmisteltujen kaavojen tavoitteiden toteutumista.

Kuntien tulisi laatia, hyväksyä ja pitää saatavilla maapoliittinen ohjelma, ylläpitää sitä ajantasaisena ja seurata kunnassa tehtäviä maapoliittisia toimenpiteitä valtuustokausittain. Tällä tavoiteltaisiin avointa ja pitkäjänteistä toimintakulttuuria kunnan maapolitiikassa.

Kunta voisi tehdä päätöksen olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa, jos laatiminen olisi kunnassa ilmeisen tarpeetonta sen vuoksi, että maapoliittisia toimia käytetään vain harvoin. Päätös olisi muutoksenhakukelpoinen.

Mahdollisuutta osallistua ja vaikuttaa päätöksentekoon maapolitiikasta parannettaisiin, samoin tiedottamista maapoliittisen ohjelman sisällöstä ja maapolitiikan toteutumisen seurannasta. Seurannan olisi sisällettävä tiedot maapoliittisessa ohjelmassa esitettyjen toimenpiteiden käyttämisestä kunnassa, arvio ohjelman tavoitteiden toteutumisesta maapoliittisten toimenpiteiden vaikutuksista ja merkittävyydestä kunnan talouden, yhdyskuntarakentamisen ja yhdyskuntarakenteen kannalta. Sekä maapoliittinen ohjelma että toimien seuranta olisi pidettävä saatavilla yleisessä tietoverkossa.

4.1.3

Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen

Kiinteistönomistajan velvollisuus osallistua kunnalle aiheutuviin yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin säilyisi perustaltaan nykyisenlaisena. Tätä kutsuttaisiin lyhyesti osallistumisvelvollisuudeksi.

Kiinteistönomistajan osallistumisesta yhdyskustarakentamisen kustannuksiin olisi edelleen ensisijaisesti sovittava ja kehittämiskorvauksen määrääminen olisi toissijaista kuten nytkin. Sopiminen voisi koskea joko vain yhdyskuntarakentamisen kustannuksia, jolloin se olisi kehittämiskorvausmenettelylle rinnasteinen, mutta nopeampi menettely, tai sitten sopia voisi osallistumisvelvollisuutta ja kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista. Kehittämiskorvaus olisi edelleen kustannuksiin perustuva maksu.

Maankäyttösopimusta koskevia säännöksiä selkeytettäisiin. Kaavoituksen käynnistämissopimuksen sisältöä täsmennettäisiin, samoin sopimusten mahdollisia osapuolia ja soveltamista eri kaavamuotoihin. Muutoksilla selvennettäisiin säännösten soveltamisalaa ja tulkintaa vastaamaan nykyistä oikeuskäytäntöä.

Yhdyskuntarakentamisen kustannusten määrittelyä tarkennettaisiin ja säädettäisiin rakennuskorttelin rakennuskelpoiseksi saattamisen kustannusten huomioimisesta kiinteistön arvonnousun arvioinnissa. Otettaisiin käyttöön rajattu mahdollisuus yhdyskuntarakentamisen kustannusten korvaamiseen myös rakentamislain mukaisen poikkeamisluvan (57 §) yhteydessä.

Kehittämiskorvauksen määräämisen edellytyksenä olevaksi merkittäväksi arvonnousuksi katsottaisiin edelleen pääsäännön mukaan 500 kerrosneliömetrin lisärakennusoikeus asuntorakentamiseen taikka muun rakentamismahdollisuuden tuottama, tähän rinnastuva arvonnousu. Kehittämiskorvauksen enimmäismäärä säilyisi 60 %:na arvonnoususta. Kunta voisi päättää maapoliittisessa ohjelmassaan tai kaavoitettavan alueen osalta erillisellä päätöksellä muuttaa näitä arvoja kiinteistönomistajan eduksi, ja laskea erityisestä syystä 500 kerrosneliömetrin kynnysarvoa alimmillaan 300 kerrosneliömetriin.

Kunnan velvollisuutta toteuttaa kehittämiskorvauksen määräämisen perusteena olleet yhdyskuntarakentamisen toimet terävöitettäisiin määräämällä aikaraja toteuttamiselle ja tätä tehostamaan uhka velvollisuudesta palauttaa kehittämiskorvaus. Samoin säädettäisiin siitä, kuinka kauan aikaisemmin tehtyjen toimenpiteiden kustannukset voidaan ottaa kehittämiskorvausta määrätessä huomioon.

4.1.4

Kehittämisalue

Kehittämisaluesäännöksiä uudistettaisiin ja yksinkertaistettaisiin menettelyn käyttöönoton helpottamiseksi. Kehitettävän alueen kiinteistönomistajille ja -haltijoille mahdollistettaisiin aloitteen tekeminen kehittämisalueen nimeämiseksi. Kehittämishankkeen osapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista sovittaisiin kehittämisaluesopimuksessa. Kehittämisalueella sovellettaisiin muuten maankäyttösopimusta ja kehittämiskorvausta koskevia säännöksiä sekä olemassa olevia kiinteistönmuodostamisen ja lunastamisen menettelyjä. Voimassa olevan lain mukaisesta kehittämismaksusta ja kiinteistöjärjestelystä luovuttaisiin.

4.1.5

Tonttijako

Esityksessä ehdotetaan tonttijaon säännösten säilyvän perusperiaatteiltaan nykyisen kaltaisena. Tonttijako tehtäisiin edelleen joko asemakaavan yhteydessä tai erillisenä, mutta se voitaisiin tehdä vain oikeusvaikutuksiltaan sitovana. Ohjeellisen tonttijaon käsite ehdotettaisiin poistettavaksi laista. Nykyisen lainsäädännön mukainen sitova tonttijako säilyisi voimassa yhdyskuntakehittämislain mukaisena tonttijakona. Tonttijaon laatijan pätevyysvaatimuksia väljennettäisiin. Kunnan kiinteistöinsinööriä koskevat säännökset poistettaisiin.

4.1.6

Maan luovuttaminen, lunastaminen ja kaavan toteuttamisesta johtuva korvaus

Esityksessä ehdotetaan lunastussäännösten säilyttämistä pääasiassa nykyisellään. Katujen ilmaisluovutussääntelyä koskevat säännökset ja eräät käyttämättömäksi jääneet lunastusperusteet ehdotetaan kumottaviksi. Esityksessä ehdotetaan katujen ilmaisluovutusjärjestelmää koskevan poikkeuslain kumoamista.

Ensimmäiseen asemakaavaan liittyvä katualueen ilmaissaantioikeus esitetään poistettavaksi. Katualueen luovuttaminen ilman täyttä korvausta on perustuslain 15 §:n vastainen. Ilmaissaantioikeuden poistamisella ei kuitenkaan luotaisi tilannetta, jossa asemakaavan toteuttaminen hidastuisi. Sujuva asemakaavan toteuttaminen erityisesti katujen osalta on sekä kunnan että rakennuskorttelialueiden toteuttajien yhteinen intressi.

Laissa esitettäisiin säilytettäviksi nykyisenkaltainen asemakaavan toteuttamista koskeva lunastusperuste, mikä oikeuttaa lunastamaan asemakaavan mukaisen yleisen alueen ja yleisen rakennuksen tontin ilman lunastuslupaa. Nämä ovat yleisimmin käytetyt lunastusperusteet. Menettelyt yleisen alueen saamisessa kunnan haltuun ja omistukseen mahdollistaisivat kaavojen sujuvan toteuttamisen ilmaisluovutuksen poistumisesta huolimatta. Katualueen haltuunotossa ja omistuksen siirtymisessä säilyisi kaksi erilaista menettelyä sen mukaan, onko kyseessä ensimmäinen asemakaava vai asemakaavan muutos. Maantien tiealueen omistus ei enää siirtyisi asemakaavan myötä poikkeuksetta kunnalle.

Rakentamiskehotusta koskeva sääntely säilytettäisiin pääosin ennallaan. Määräaikoihin ja asetetun rakentamisvelvollisuuden täyttymisen toteamiseen tehtäisiin joitain muutoksia ja täsmennyksiä. Kunnan lunastusoikeus tilanteessa, jossa rakentamiskehotuksessa asetettua velvollisuutta ei ole täytetty, säilyisi ennallaan.

Lunastusluvan myöntämisen edellytyksiä tarkennettaisiin. Maakuntakaavaan ja oikeusvaikutuksettomaan yleiskaavaan perustuva lunastuslupa poistettaisiin. Samoin poistettaisiin mahdollisuus myöntää lupa asemakaavan toteuttamista helpottavaan lunastukseen. Lunastuslupa voitaisiin vastaisuudessa myöntää joko yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muutoin kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten taikka oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan perustuen. Lunastusluvan myöntämisen edellytyksiä täsmennettäisiin lisäämällä säännöksiin lunastamisen ajankohtaa ja lunastettavan alueen sijaintia ja laajuutta koskevat harkintaperusteet.

Uudistettuja lunastuslain korvausperusteita sovellettaisiin pääsääntöisesti myös yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla.

4.1.7

Muutoksenhaku

Muutoksenhaussa noudatettaisiin pääsääntöisesti oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia (808/2019). Valitusoikeus olisi näissä tilanteissa asianosaisella eli sillä, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Muutoksenhaku tonttijaon hyväksymispäätöksestä olisi erilainen sen mukaan, olisiko kysymys tonttijaon hyväksymisestä osana asemakaavaa vai erillisen tonttijaon hyväksymisestä.

Kunnallisvalitusta sovellettaisiin muutoksenhakuun maapoliittista ohjelmaa ja kehittämisaluetta koskevista päätöksistä. Valitukseen olisivat asianosaisten lisäksi oikeutettuja kunnan jäsenet. Näitä päätöksiä olisivat maapoliittisen ohjelman hyväksyminen, maapoliittisen ohjelman laatimisesta luopuminen ja kehittämisalueeksi nimeäminen. Siltä osin kuin maapoliittisen ohjelman sisältö olisi luonteeltaan strategian ja periaateohjelman tyyppistä, ei muutoksenhaku olisi kuntalain 136 §:n perusteella mahdollista. Kunnan päätökseen, jolla maapoliittinen ohjelma todetaan ajantasaiseksi sekä kehittämisalueeksi nimeämistä koskeva aloite päätetään hylätä, ei saisi hakea muutosta valittamalla. Maankäyttösopimuksen hyväksymistä koskevasta kunnan päätöksestä ei säädettäisi yhdyskuntakehittämislaissa, joten sitä koskeva muutoksenhaku tapahtuisi kuntalain mukaan.

Tuomioistuimen toimivallasta maankäyttösopimuksia koskevien riitojen käsittelyyn esitetään annettavaksi selventävä säännös. Jos riita-asia koskisi sekä julkis- että yksityisoikeudellista sopimussisältöä, asia käsiteltäisiin yleisessä tuomioistuimessa kokonaisuudessaan. Säännöksen tarkoituksena olisi, että tuomioistuinkäsittely ei muodostuisi oikeusturvan kannalta liian monimutkaiseksi ja pitkäkestoiseksi.

4.1.8

Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset

Lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsiteltäisiin loppuun soveltaen lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä muutamin poikkeuksin.

Yhdyskuntakehittämislain voimaan tullessa vireillä olevaan kunnan maapoliittisen ohjelman laatimiseen ja hyväksymiseen sovellettaisiin yhdyskuntakehittämislain säännöksiä. Maapoliittinen ohjelma olisi laadittava ja hyväksyttävä seuraavan lain voimaantulon jälkeisen valtuustokauden aikana. Maankäyttösopimuksiin sovellettaisiin uusia säännöksiä, jos kunta ei olisi ennen lain voimaan tuloa tehnyt päätöstä sopimuksen hyväksymisestä.

Ennen yhdyskuntakehittämislain voimaan tuloa voimaan tulleen asemakaavan alueella sijaitsevan katualueen haltuunotossa, siirtymisessä kunnan omistukseen, lohkomisessa ja korvauksissa noudatettaisiin yhdyskuntakehittämislain säännöksiä. Kiinteistörekisterin pitäjälle (kunnan kiinteistöinsinööri tai Maanmittauslaitos) annettaisiin oikeus käynnistää yleiseksi alueeksi lohkomatta jääneen katualueen lohkominen ja tietyissä tilanteissa myös lunastus, jos kunta ei olisi hakenut tai käynnistänyt lohkomista viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Maanmittauslaitoksen oikeus täydentäisi kunnan ja asianosaisen oikeutta hakea lohkomista ja lunastusta.

Korvausta koskevat aiemman lainsäädännön mukaiset sopimukset säilyisivät voimassa ja sitoisivat myös kiinteistön tai oikeuden myöhempää omistajaa. Lunastusluvat ratkaistaisiin vireilletulon aikana voimassa olleiden säännösten mukaan. Lunastuskorvauksiin sovellettaisiin lunastuslain korvausperusteiden uudistamisen myötä 1.8.2025 voimaan tulleita säännöksiä ilman siirtymäaikaa, lain 520/2025 voimaantulosäännöksen mukaisesti.

Lain voimaantulon ajankohdasta päätetään hyväksymiskäsittelyn yhteydessä.

4.2

Pääasialliset vaikutukset

4.2.1

Vaikutuksiin liittyvät epävarmuudet

Vaikutusten arvioinnin epävarmuustekijät liittyvät vaikutusten tunnistamiseen, arvioitujen vaikutusten toteutumiseen ja siihen, kuinka merkittäviksi vaikutukset muodostuvat. Yhdyskuntakehittämislain täsmällinen vaikutusten arviointi on vaikeaa, koska vaikutusketjut ovat monimutkaisia. Yksittäisen lain vaikutusten erottaminen muiden alan säädösten, kuten alueidenkäyttölain, rakentamislain ja yhdyskuntarakentamislain vaikutuksista on haastavaa. Lisäksi erityisesti lunastuslain ja kiinteistönmuodostamislain soveltamisella yhdyskuntakehittämislain ohessa on suuri merkitys lain soveltamistilanteissa. Vaikutusten toteutuminen riippuu usein myös tekijöistä, joita ei voi ohjata yksistään lailla. Arvioinnin tuloksiin sisältyy epävarmuuksia.

Lakiin ehdotettavat säännökset antavat toimijoille myös valinnan mahdollisuuksia. Vaikutuksia määrittää myös se, millaisessa toimintaympäristössä kukin toimija toimii. Kunnat ovat maapolitiikan alalla keskeisessä asemassa, ja vaikka mm. maapolitikan instrumenttien käytön sääntelyä ollaan yhdyskuntakehittämislain myötä jossain määrin yhtenäistämässä, kunnilla säilyy merkittävästi toimintavapautta käytettävissä olevien keinojen valinnassa. Markkinoilla vallitseva dynamiikka ja kilpailun toimivuus vaikuttavat paljon siihen, millä tavalla alan toimijat muutoksiin reagoivat.

Yhdyskuntakehittämislain sääntelyn keskeinen tarkoitus on tukea ja toteuttaa suunnitelmallista yhdyskuntakehitystä kunnissa. Maapolitiikkatoimet eivät yksinään tuota yhdyskuntarakennetta eivätkä määrittele toteutettavan yhdyskunnan luonnetta, laatua ja laajuutta. Maapolitiikkatoimilla luodaan edellytyksiä alueidenkäytön suunnittelulle (maan hankinta, sopimustoiminta) ja toteutetaan kaavoja (mm. tonttijako, yleisten alueiden hankinta ja lohkominen, tonttien luovuttaminen). Yhdyskuntien kehittymistä linjaavat ratkaisut tehdään kuntien strategisessa alueidenkäytön suunnittelussa (yleiskaavoitus), yksityiskohtaisessa asemakaavoituksessa ja rakentamista suoraan ohjaavassa yleiskaavoituksessa sekä osin myös lupamenettelyissä, silloin kun niihin sisältyy alueidenkäytöllistä harkintaa (suunnittelutarvealueet, poikkeamisluvat, puhtaan siirtymän sijoittamisluvat).

Vaikutusarvioinnissa joudutaan edellä kuvattujen riippuvuuksien vuoksi jossain määrin arvioimaan yhdyskuntakehittämislain täsmällisen soveltamisalan ulkopuolisia asioita. On siten vähintäänkin sivuttava maankäyttöpolitiikkaa, jolla tarkoitetaan kunnan kaavoitus- ja maapolitiikan muodostamaa kokonaisuutta, sekä lunastuslain ja kiinteistönmuodostamislain vaikutuksia yhdyskuntakehittämislain soveltamisalaan kuuluviin toimiin.

Koottua numeerista tietoa kuntien taloudesta on käytettävissä siinä muodossa kuin Valtiokonttori sitä kokoaa ja julkaisee. Luvussa 2 Nykytila ja sen arviointi on käyty läpi kuntien maapolitiikan kannalta keskeisiä, kuntien tilinpäätöstietoihin perustuvia taloustietoja. Näihin lukuihin sisältyy epävarmuuksia, koska kunnat eivät välttämättä kirjaa taloustietojaan täsmälleen samalla tavalla. Maapoliittisten keinojen käyttämistä koskevat määrätiedot perustuvat kyselyihin eivätkä ole sen vuoksi kattavia.

4.2.2

Taloudelliset vaikutukset

4.2.2.1

Yleistä taloudellisista vaikutuksista

Yhdyskuntakehittämislaissa käsitellään ensi sijassa ammattimaisen yhdyskuntakehittämisen kysymyksiä. Vaikutuksia kotitalouksiin ja muihin yksityisiin henkilöihin syntyisi tilanteissa, joissa maapoliittisia toimia kohdistuisi yksityisten henkilöiden maaomaisuuteen tai maaomaisuuteen liittyviin oikeuksiin. Julkistaloudelliset vaikutukset kohdistuisivat ehdottomalta valtaosaltaan kuntiin ja vain jossain määrin suoraan taikka välillisesti hyvinvointialueisiin ja valtioon.

Yhdyskuntakehittämislain sisällölliset muutokset verrattuna voimassa olevaan lainsäädäntöön eivät olisi suuria. Maapoliittiset keinot, joiden käyttö perustuisi tulevaisuudessa yhdyskuntakehittämislakiin, ovat jo nyt käytössä kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin perustuen myöhemmin selostettavaa rakentamislain lupamenettelyihin liittyvää uutta keinoa ja lunastusluvan käytön perusteiden rajaamista lukuun ottamatta.

Yhdyskuntakehittämislain säännöksistä aiheutuvien vaikutusten merkittävyyden ratkaisee useimmissa tapauksissa alueelle laadittavan tai laaditun asemakaavan sisältö. Yhdyskuntakehittämislakia tullaan soveltamaan pääosin kaavojen toteuttamiseen. Kaavan laadinnassa asianosaisilla ja kunnan jäsenillä on sekä osallistumismahdollisuus että muutoksenhakuoikeus. Kaavan laatiminen on pitkä prosessi, usein jopa vuosia kestävä. Voimaan tulleeseen kaavaan perustuvat yhdyskuntakehittämislain mukaiset toimet olisivat ajoissa ennakoitavissa. Ensimmäistä kertaa asemakaavoitettavilla alueilla sovelletun katualueiden ilmaisluovutusvelvollisuuden poistaminen parantaisi kaikkien maanomistajien asemaa ja lisäisi hieman kuntien maanhankintakustannuksia. Muutoksen myötä kuntien kaikki maanhankinta olisi jatkossa vastikkeellista, kun tämä poikkeuksellinen ilmaisluovutusvelvollisuus päättyisi.

Yhdyskuntakehittämislakia sovellettaisiin myös kunnan niin sanottuun raakamaan hankintaan eli siihen, kun kunta ostaa tai lunastaa maata yhdyskuntarakentamista varten jo ennen asemakaavoitusta. Maanomistajiin välittömästi kohdistuvia muita vastaavia maapoliittisia toimia olisivat mm. kunnan maanhankinta vapaaehtoisesti sopimalla, asemakaavaan, rakentamiskehotukseen tai lunastuslupaan perustuvalla lunastuksella taikka etuosto-oikeutta käyttämällä. Olennaista näissä tilanteissa olisi kauppahinnan tai lunastuskorvauksen oikeellisuus. Lunastuslain tuore korvausperusteiden muutos on vahvistanut maanomistajan asemaa lunastuksessa.

Yhdyskuntakehittämislain muuttuvilla säännöksillä ei vaikutettaisi mainittavasti maan arvon määräytymiseen. Maan arvo määräytyy pääasiassa muista tekijöistä, kuten kaavojen sisällöstä, kohteen sijainnista, markkinoiden toimivuudesta ja markkinatilanteesta, rakennusmaan kysynnästä ja kohteen rakennettavuustekijöistä. Kiinteistönomistajan velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin vaikuttaa osaltaan yksityisen rakentamiseen luovuttaman maan hintaan. Vastaavat kustannukset vaikuttavat myös kunnan omistaman ja rakentamiseen luovuttaman maan hinnan muodostumiseen. Lunastuslain korvausperusteiden muutos vaikuttaa myös yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin, koska kunnan maanhankintakustannus on ja olisi jatkossakin osa yhdyskuntarakentamisen kustannuksia.

Maan arvo määräytyy asemakaava-alueilla rakentamismahdollisuuden perusteella, jos alueella on ylipäätään toimiva tonttimarkkina. Rakentamisen sallittu määrä (rakennusoikeus) ja käyttötarkoitus ovat maan arvon muodostumisen keskeisiä tekijöitä. Näihin vaikutetaan kaavalla. Sijainti on merkittävä tekijä maan arvon määräytymisessä. Rakennuspaikkojen sijaintiin voidaan myös vaikuttaa kaavoituksella, erityisesti yleiskaavoituksella, ja jossain määrin myös kunnan maanhankinnan suuntaamisella. Yleiskaavoitus ja kunnan maanhankinta ovat yhteen suuntaan vaikuttavia toimia, joten maanhankinnan erillistä vaikutusta on vaikea erottaa yleiskaavoituksen vaikutuksesta. Yleiskaavoituksen myötä maan arvoon kohdistuvat odotukset muuttuvat. Kunnan maanhankinnan suuntautuminen yleiskaavan osoittamille uusille tai täydennettäville yhdyskuntarakentamisen alueille lisää ja muuttaa maan kysyntää ja vaikuttaa sitä kautta markkinaan.

Yhdyskuntakehittämislakia sovellettaisiin useimmiten asemakaavoitetulla tai asemakaavoitettavalla alueella kaavan yleisten alueiden ja yleisten rakennusten tonttien ja rakennuspaikkojen toteuttamiseksi. Tämän lisäksi kunta voisi edelleenkin lunastaa maata lunastuslupaan perustuen, mitä käytettäisiin ennestään asemakaavoittamattomalla maalla. Kuten nykytilan kuvauksessa (luku 2) on kerrottu, tällaisia maapoliittisia lunastuslupia myönnetään koko maassa 3–4 kappaletta vuosittain. Kyse ei olisi jatkossakaan määrällisesti merkittävästä lain soveltamisesta, kun otetaan huomioon lisäksi, että kaksi lunastusluvan perustetta, maakuntakaavan perustuva lunastuslupa (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 §:n 2 momentti) ja kaavan toteuttamista helpottava lunastus (100 §), tulisivat kumotuiksi yhdyskuntakehittämislain säätämisen yhteydessä.

Kunta hankkii maata ensi sijassa asemakaavan mukaisiksi yleisiksi alueiksi eli muun muassa kaduiksi ja viheralueiksi. Näiden yleisessä käytössä olevien alueiden taloudellinen arvo on pieni, koska niillä ei ole olemassa myöhempää markkinaa. Alueet jäävät kunnan omistukseen ja toteutus- ja ylläpitovastuulle. Yleisillä alueilla on itsessään lähinnä käyttöarvoa, mutta niillä on vaikutusta rakennuskorttelialueiden taloudellisen arvon muodostumiseen. Jos kunta hankkii maata myös rakentamiskäyttöön, sen arvo määräytyy lähtökohtaisesti samoin perustein kuin yksityisomistuksessa olevan rakennusmaan arvo. Yhdyskuntakehittämislain sisältämien säännösmuutosten vaikutus maan arvoon olisi pieni. Lakiin perustuvissa lunastuksissa noudatettaisiin lunastuslain mukaisia korvausperusteita.

Maankäyttö- ja kehittämiskorvauksen perusteet säilyisivät pääosin ennallaan. Yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin tehtävien tarkennusten vaikutus olisi jonkin verran kustannustasoa nostava, koska mukaan otettaisiin sellaisia aiemmin erikseen mainitsemattomia kustannuseriä, joiden mukaan laskeminen on ollut tähän asti tulkinnanvaraista. Näitä olisivat jo aiemmin sisältyneiden kunnalle maaperän kunnostamisesta ja kaava-alueen välttämättömästä meluntorjunnasta aiheutuvien kustannusten lisäksi purkamisesta, johtosiirroista ja tulvasuojelusta aiheutuvat sekä muut näihin rinnastettavat kustannukset silloin, kun ne palvelisivat yleisten alueiden toteuttamista tai muuten laajasti kaava-alueen toteuttamista, ja olisivat kaavan toteuttamisen kannalta välttämättömiä.

Kehittämiskorvaukseen sisällytettävien kustannusten aikamääräisten rajoitteiden täsmentäminen helpottaa kustannusten kohdentamista yksittäisissä soveltamistilanteissa. Yhdyskuntarakentamisen kustannusten huomioimisen aikamääriä (15 + 15 vuotta) on lakivalmistelussa kritisoitu liian pitkiksi. Nykyiset säännökset eivät aseta sitovia aikarajoja jo toteutuneiden yhdyskuntarakentamisen toimenpiteiden kustannusten huomioimiselle ja asettavat vain ohjeellisen aikarajan tulevien toimenpiteiden toteuttamiselle. Sitovat aikarajat parantavat ennakoitavuutta ja vähentävät tulkinnanvaraisuutta. Muutokset olisivat todennäköisesti taloudellisilta vaikutuksiltaan varsin neutraaleja.

Korvauksen käyttöalaa esitetään laajennettavaksi asemakaavoituksen ohella rakentamislain 57 §:n mukaisen poikkeamislupaan. Korvauksen soveltamisalan laajennuksella voi olla pieni kustannuksia lisäävä vaikutus maanomistajille. On kuitenkin todennäköistä, että merkittävää arvonnousua tarkoittavien lupien hakijoina olisivat institutionaaliset toimijat, eivät yksityishenkilöt tai kotitaloudet, ja hankkeita voi siirtyä kaavoituksesta lupamenettelyyn. Korvauksen kustannusperusteisuus varmistaisi korvauksen määrän kohtuullisuuden.

4.2.2.2

Taloudelliset vaikutukset kotitalouksiin ja yksityisiin maanomistajiin

Yhdyskuntakehittämislain soveltamisella olisi välillisiä taloudellisia vaikutuksia maanomistajiin alueella, jolle laajennettaisiin yhdyskuntarakennetta tai jolla olevaa yhdyskuntarakennetta kehitettäisiin. Vastaavia vaikutuksia voisi kohdistua kotitalouksiin silloin, kun ne olisivat maanomistajia tai -haltijoita. Vaikutukset syntyisivät kunnan maapoliittisten toimien, kuten maanhankinnan seurauksena. Yksi selvästi maanomistajan asemaa parantava muutos olisi luopuminen katualueen ilmaisluovutusvelvollisuudesta ensimmäisen asemakaavan yhteydessä. Katualueesta tulisi siis aina maksettavaksi korvaus omistajalle.

Olennaista kotitalouden ja muun yksityisen kiinteistönomistajan kannalta olisi se, että maan arvo määräytyisi sen todellista arvoa vastaavasti. Lunastuslain korvausperusteisiin vuonna 2025 tehdyt muutokset tulisivat sovellettaviksi yhdyskuntakehittämislain alalla. Lunastuslaissa säädetty korvausten aiempaa korkeampi taso hyödyttää myös nyt ehdotettavan lain mukaisten lunastusten kohteena olevia maanomistajia.

Vaikutuksia kotitalouksiin voisi syntyä myös kunnan maankäyttösopimustoiminnan tai sille rinnakkaisen kehittämiskorvausmenettelyn soveltamisesta, jos kotitalouden hallitsemaa kiinteää omaisuutta sijoittuisi kaavoitettavalle alueelle. Korvauksen laskennallinen perusta olisivat kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvat kustannukset. Niiden määräytymisperusteisiin tehtävien tarkistusten kustannusvaikutukset jäisivät pieniksi.

Jos maanomistajan velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin toteutettaisiin maankäyttösopimuksella, voitaisiin osapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista edelleen sopia laajemmin sopimusvapautta hyödyntäen. Tämä jättäisi kunnalle ja kunnan sopimuskumppanille sopimusoikeudellista liikkumavaraa, joka on jo nykyisenkin lain perusteella olemassa. Korvauksen käyttöalan laajentamisella rakentamislain 57 §:n mukaisen poikkeamislupaan ei todennäköisesti olisi merkittäviä vaikutuksia kotitalouksiin, vaan vaikutukset kohdistuisivat enimmäkseen institutionaalisiin toimijoihin. Vaikutukset kotitalouksille syntyisivät todennäköisimmin välillisesti kotitalouden myydessä maata.

Yhdyskuntarakentamisen kustannuksista sopimisen ja kustannusten kehittämiskorvauksena perimisen säännöksiä ja menettelyitä ei olisi tarkoitus muuttaa olennaisesti. Tällä olisi vaikutusta ei-ammattimaisesti toimivien maanomistajien kykyyn neuvotella korvauksesta. Säännösten moninaisuus ja tarve tuntea sopimusoikeudellisia periaatteita säilyisi edelleen ja tuottaisi hankaluutta alan maallikolle neuvotteluissa kunnan kanssa.

Kunnalle asetettavat velvoitteet maapoliittisen ohjelman laatimisesta, ylläpitämisestä, seurannasta ja saatavilla pitämisestä lisäisivät saatavilla olevaa tietopohjaa ja mahdollisuuksia vaikuttaa kunnan toimintaan (yhdyskuntakehittämislain 2 luku). Kunnalle asetettava velvoite yksilöidä yhdyskuntarakentamisen kustannukset ja niiden laskentatapa korvaussopimusta ja kehittämiskorvauspäätöstä valmisteltaessa vahvistaisi maanomistajan asemaa korvaustilanteissa (10 §:n 4 momentti).

Vaikutukset kotitalouteen, joka ei omista tai hallitse maata, olisivat välillisiä ja jäisivät vähäisiksi. Jos kotitalouden maanomistaminen tai -hallinta on vain oman asuinkäytössä olevan tontin tai rakennuspaikan hallintaa, vaikutukset olisivat useimmiten pieniä. Niihin kotitalouksiin, jotka eivät omista tai hallitse maata, kohdistuisi vain hyvin vähän vaikutuksia tai vaikutukset olisivat välillisiä. Välillisiä vaikutuksia voisi syntyä mm. maan arvon muuttumisen kautta, millä voisi olla vaikutuksia esimerkiksi asumiskustannuksiin ja jossain määrin palveluiden tuottamisen kustannuksiin.

Kunnan tontinluovutuksen kautta kotitalouksille voi avautua mahdollisuuksia asumisen järjestämiselle joko itse rakentamalla tai rakennuttamalla taikka hankkimalla rakennetun asunnon. Kunnan kyky tuottaa kysyntää laadullisesti ja määrällisesti vastaavia kaavoitettuja tontteja omistamallaan tai toisten omistamalla maalla riippuu osaltaan kunnan maapolitiikan toimivuudesta. Yhdyskuntakehittämislakiin sisältyvät ehdotukset säännösmuutoksiksi pitäisivät yllä kuntien kykyä tuottaa markkinoille tontteja rakentamiseen. Kunnan keskeinen asema alueensa tonttimarkkinoilla säilyisi.

Kunnan asettamilla tontinluovutusehdoilla on taloudellisia vaikutuksia tontin hankkijaan. Luovutusehdot ovat yksityisoikeudellisia eikä niitä koskevia nimenomaisia säännöksiä sisälly esitykseen yhdyskuntakehittämislaiksi, ei myöskään voimassa olevaan lainsäädäntöön. Tonttien saatavuudella ja hinnoittelulla voi olla merkittäviä vaikutuksia kotitalouksiin. Yhdyskuntakehittämislain tuomat muutokset kunnan mahdollisuuksiin markkinoita vastaavan tonttitarjonnan aikaan saamisessa ovat pieniä, eikä vaikutuksia voi pitää kotitalouksien kannalta merkittävinä. Eniten vaikutuksia tulisi olemaan kunnan linjauksilla maapoliittisessa ohjelmassaan.

4.2.2.3

Taloudelliset vaikutukset yrityksiin

Yritysten välinen kilpailu ja markkinoiden toimivuus

Sääntelytaakka ja muut kustannukset

Yritystoiminnan kannattavuus ja kustannukset

Yritystoiminnan aloittaminen, yrittäjänä toimiminen ja kasvuedellytykset

Erityiset vaikutukset pk-yrityksiin

Muut yritysvaikutukset

Yhdyskuntakehittämislain säätämisellä arvioidaan olevan pääosin positiivisia vaikutuksia markkinoiden toimivuuteen yhdyskuntakehittämisen ja rakentamisen alalla. Arvio perustuu erityisesti siihen, että yhdyskuntakehittämislain myötä kunnan maapolitiikkatoimet tulisivat läpinäkyvämmiksi ja toimintaympäristö muuttuisi tämän vuoksi ennakoitavammaksi investoijien kannalta.

Ks. esim. Maapolitiikan nykytila ja tulevaisuus – Keinot, vaikuttavuus, avoimuus ja hyväksyttävyys (Falkenbach et al., VNTEAS 2021:49), s. 138–148, sekä Ympäristöministeriö, Yrityskysely 2019, julkaisematon.

Uusi maapolitiikkasääntely yhdyskuntakehittämislain 2 luvussa mahdollistaisi yritystoimijoiden nykyistä paremman osallistumisen kuntien maapoliittisten linjausten valmisteluun. Osallistumismahdollisuus olisi laaja ja vastaisi osallisuutta kaavoitushankkeiden valmistelussa. Muutoksenhakumahdollisuus olisi kuntalain mukaisesti samoin laaja (asianosainen, kunnan jäsen) ja koskisi myös kunnan päätöstä olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa. Velvoitteet ohjelman ja siihen liittyvän seurannan saatavilla pitämisestä lisäisivät tiedon saatavuutta, millä olisi positiivisia vaikutuksia erityisesti ammattimaisiin toimijoihin. Maapolitiikkatoimien nykyistä suurempi läpinäkyvyys loisi nykyistä paremmat edellytykset kiinteistönomistajien yhdenvertaisuuden toteutumisen arvioimiselle. Säännösmuutoksilla vastattaisiin erityisesti yrityskentältä esitettyihin kehittämistoiveisiin.

Yhdyskuntarakentamisen kustannuksia ja niihin osallistumista koskevien säännösten muutokset eivät olisi suuria ja kohtelisivat kaikkia markkinoilla toimivia yhdenvertaisesti. Kehittämiskorvaukseen sisältyvien yhdyskuntarakentamisen kustannusten sitovien aikamääräisten rajoitusten vaikutus markkinoihin olisi todennäköisesti neutraali. Asiassa on otettava huomioon myös se, että kehittämiskorvausta käytetään erittäin harvoin verrattuna sopimuskorvauksiin. Kehittämiskorvausta koskevat säännökset vaikuttaisivat vain välillisesti sopimussisältöihin. Maankäyttösopimuksessa olisi jatkossakin mahdollista sopia myös toteuttamisen aikatauluista, ja tällä olisi edelleen kehittämiskorvaukseen liittyviä aikamääriä suorempi ja merkittävämpi vaikutus markkinoille. Maankäyttösopimuksessa aikataulusta sopiminen koskisi sekä kunnan että sen sopimuskumppanin toteuttamistoimia, joten neuvottelutilanne olisi tämän osalta lähtökohtaisesti tasapainoinen. Ammattimaisten toimijoiden kyky neuvotella kuntien kanssa on arvioitava ylipäätään hyväksi, erityisesti kun kuntien maapolitiikan avoimuuden lisääminen avaisi toimijoiden käyttöön paremman tietopohjan ja vaikuttamismahdollisuudet.

Rakentamislain mukaiseen poikkeamislupaan liittyvän kiinteistönomistajan velvollisuuden osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin käyttöönottaminen olisi markkinoiden toimivuuden ja kilpailun kannalta tasapainottava muutos. Yhdyskuntarakentamisen kustannusten korvaamisvelvoitteen kannalta ei enää olisi eroa sillä, missä viranomaismenettelyssä hankkeen alueidenkäytölliset toteuttamisedellytykset ratkaistaisiin. Kustannusten ja niihin osallistumisen perusteet olisivat vastaavat kuin asemakaavahankkeissa, pois lukien, että laajemminkin sopiminen (osallistumisvelvollisuutta ja kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta) ei olisi lupien yhteydessä mahdollista. Säännöksellä olisi todennäköisesti myönteinen vaikutus hankkeiden toteutumisen aikatauluihin, sillä poikkeamisen lupamenettely on kaavoitusmenettelyä nopeampi. Nykytilanteessa kunnille on ollut todennäköisesti taloudellisesti edullisempaa ratkaista esimerkiksi käyttötarkoituksen muutos asemakaavoituksella, koska siihen on voitu yhdistää maankäyttökorvaus tai kehittämiskorvaus.

Yhdyskuntakehittämislakiin sisältyvä uusi sääntely kohdentuisi välittömiltä hallinnollisilta vaikutuksiltaan valtaosaltaan kuntiin. Yrityksiin kiinteistönomistajina ei kohdennettaisi uutta sääntelyä lukuun ottamatta rakentamislain mukaiseen poikkeamislupaan liittyvää yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumisvelvollisuutta. Useita myös yritysten toimintaan vaikuttavia säännöksiä kumottaisiin (mm. katualueen ilmaisluovutusvelvollisuus ensimmäisen asemakaavan alueella, kolme lunastuslupaperustetta, kaksi vaikeasti sovellettavaa menettelyä kehittämisalueella, ohjeellinen tonttijako). Sääntelyn soveltamisen tietopohjan seuraaminen helpottuisi kuntien maapolitiikkatoimien avoimuusvelvoitteiden seurauksena.

Kehittämisaluesääntelyn aiottu yksinkertaistaminen (luku 4) ja siihen voimassa olevassa lainsäädännössä sisältyvien kehittämismaksun ja kiinteistöjärjestelyn poistaminen lainsäädännöstä yksinkertaistaisivat sääntelyä. Menettelyt kehittämisalueella perustuisivat jatkossa maankäyttösopimukseen rinnastettavaa sopimiseen sekä jo käytössä olevaan kehittämiskorvaukseen ja samoin käytössä oleviin lunastusmenettelyihin. Vaikutukset voisivat olla maltillisen positiivisia.

Yhdyskuntakehittämislain vaikutukset alan yritystoiminnan kannattavuuteen liittyisivät pääosin kustannusten mahdollisiin muutoksiin ja kunnan toimien ennakoitavuuteen. Aiemmin kuvatut taloudelliset vaikutukset, jotka kohdistuvat kiinteistönomistajiin, koskevat myös yrityksiä kiinteistönomistajina.

Yhdyskuntakehittämislain 2 luvun säännökset edellyttäisivät kunnan maapolitikalta muun muassa johdonmukaisuutta, pitkäjänteisyyttä ja ajantasaisuutta. Tämä olisi omiaan lisäämään yritysten toimintaympäristön vakautta ja ennakoitavuutta. Muutosten taloudellisten vaikutusten suuruutta on vaikea arvioida, mutta vaikutukset olisivat ilmeisen positiivisia.

Katualueen ilmaisluovutusvelvollisuuden poistumisen vaikutukset olisivat yritystoiminnan kannalta vähäisesti rakennusmaan hankinnan kustannuksia lisääviä. Ilmaisluovutusvelvollisuuden poistumisella olisi pieni kunnan maanhankinnan menoja nostava vaikutus. Tämä pyrittäisiin todennäköisesti siirtämään tontinluovutukseen sekä yhdyskuntarakentamisen kustannusten korvauksiin. Kaavoitettavalla alueella maata ennestään omistavalle yritykselle vaikutus voisi olla positiivinen.

Yhdyskuntarakentamisen kustannusten määräytymisperusteisiin tehtävät, aiemmin mainitut tarkennukset voisivat nostaa laskennallisia kustannuksia jonkin verran. Yhtä aikaa tehtävät avoimuutta lisäävät muutokset sekä kunnan maapolitiikkaan yleensä että yhdyskuntarakentamisen kustannusten muodostumisperusteiden yksilöimiseen yksittäisissä tapauksissa vaikuttaisivat yritysten kannalta positiivisesti. Sääntelykokonaisuuden vaikutus olisi avoimuuden ja vertailtavuuden lisääntymisen vuoksi yhdyskuntarakentamisen kustannusten osalta yrityksille positiivinen. Tässä olisi otettava huomioon yhdyskuntakehittämislain 11 §:n säännös rakennuskorttelin rakentamiskelpoiseksi saattamisesta aiheutuvien erityisten kustannusten huomioon ottamisesta arvioitaessa kiinteistön arvonnousua. Nykyisellään vastaavien arvonnousua alentavien kustannuserien huomioon ottaminen on perustunut vaihteleviin käytäntöihin, ei sääntelyyn. Tilanne selkiytyisi.

Maankäyttösopimusten ja kehittämiskorvauksen osalta yritykset rinnastuvat muihin kiinteistönomistajiin, joiden osalta muutosten vaikutuksia on arvioitu jo edellä.

Poikkeamislupamenettelyyn liittyvä osallistumisvelvollisuus yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin olisi taloudellisilta vaikutuksiltaan kahdensuuntainen. Vaikutus yrityksiin olisi lisäksi joko välillinen tai välitön riippuen siitä, käsitelläänkö yrityksen omistamaa kiinteistöä vai onko omistajana kolmas osapuoli. Yritysten kannalta positiivisia vaikutuksia syntyisi siitä, että osa hankkeista, jotka kunta olisi nykyisen lainsäädännön tilanteessa ratkaissut asemakaavoituksella, ratkaistaisiin yhdyskuntakehittämislain myötä lupamenettelyssä. Yrityksille koituva hyöty olisi tällöin nopeampi menettely ja rajatummat muutoksenhakumahdollisuudet.

Toisaalta yrityksille voitaisiin kohdentaa kustannuksia, joita ei olisi aiemmin voitu periä lupamenettelyssä. Kyse ei olisi kuitenkaan täysin uusista kustannuksista.Vastaavat hankkeet ovat nykytilanteessa todennäköisesti ainakin osittain ohjautuneet kaavoitusmenettelyyn. Lupamenettelyn yhteydessä perittävien korvausten ennakoitavuus olisi varsin hyvä, koska korvaukset voisivat perustua vain kustannuksiin. Lisäksi kunnalla olisi velvoite – kuten kaavoituksen yhteydessäkin – yksilöidä kustannukset ja niiden laskentatapa.

Yhdyskuntarakentamisen kustannusten huomioimisen aikamäärien muuttaminen kehittämiskorvauksen määräämisen yhteydessä sitoviksi (10 § 3 momentti ja 25 §) selkeyttäisivät kustannusten huomioimista ja vastuita, vaikkakin toimijat ovat lakivalmistelussa ilmoittaneet kannattavansa lyhyempiä aikamääriä. Kuten aiemmin on todettu, kehittämiskorvaus on ja tulisi olemaan edelleenkin harvoin käytetty menettely. Maankäyttösopimukset ovat yrityksille ensisijainen toimintamalli, johon kehittämiskorvaussääntely vaikuttaa välillisesti. Sopimalla yrityksillä on mahdollista vaikuttaa toteuttamisen ajoitukseen liittyviin taloudellisiin riskeihin. Sopimisen kannalta 10 ja 25 §:n mukaiset sitovat aikarajat yksinkertaistaisivat toimintaympäristöä poistamatta kuitenkaan sopimiseen liittyvää joustavuutta.

Kiinteistö- ja yhdyskuntakehittämisen alalla toimiminen edellyttää syvää ja laajaa osaamista, pääomia ja riskinottokykyä. Esitettävät säännösmuutokset eivät muuttaisi toimintaympäristöä siten, että perusedellytykset alalle tulemiseen ja yritystoiminnan aloittamiseen muuttuisivat olennaisesti. Sääntely olisi edelleen varsin spesifiä ja toimiminen julkisen ja yksityisen rajapinnassa haastavaa. Sääntelyn säilyminen olennaisilta osiltaan aiemman kaltaisena tukisi jo saavutetun osaamisen ja ammattitaidon hyödyntämistä.

Sääntelymuutosten maltillisuus tukisi jatkuvuutta. Kuntien velvoitteella maapoliittisen ohjelman laatimiseen ja ylläpitoon olisi erityisiä positiivisia vaikutuksia nimenomaan pienempiin yrityksiin, joiden henkilöstön osaaminen on kohdistettava yrityksen perustoimintaan. Maapoliittiset ohjelmat tulisivat sisältämään sellaisia kunnan toiminnan kuvauksia ja linjauksia, jotka toimisivat ohjenuorina paitsi kunnalle myös erityisesti alan pienemmille toimijoille. Pienten ja keskisuurten yritysten toiminnan pullonkaulana yhdyskuntakehittämisessä tulisi kuitenkin säilymään yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla riittävän oikeudellisen ja sopimusosaamisen hankinta ja ylläpito.

Kehittämisaluemenettelyn painottuminen sopimiseen ja jo käytössä olevien toteuttamiskeinojen soveltamiseen olisi positiivista yritysten kannalta. Säännösmuutosten vaikutukset yritystoiminnan kustannuksiin ja kannattavuuteen olisivat todennäköisesti positiivisia, mutta vaikutusten toteutumista on erittäin vaikeaa ennakoida. Uuteen sääntelyyn pohjautuvien hankkeiden syntyminen edellyttää uudenlaisen liiketoimintamallin luomista. Yhdessä kiinteistönomistajien aloiteoikeuden kanssa säännösmuutokset vähentäisivät kehittämisaluemenettelyn kuntakeskeisyyttä ja antaisivat lisää liikkumavaraa ja innovointimahdollisuuksia kiinteistönomistajien yhteistoimintaa synnyttävälle ja hyödyntävälle yritystoiminnalle.

Yhdyskuntakehittämislain säännöstöllä pyrittäisiin varmistamaan, että maapolitiikan maksut kohtelevat eri osapuolia yhdenvertaisesti, mistä olisi nimenomainen säännös kunnan maapolitiikkaa yleisesti koskevassa 4 §:ssä ja kiinteistönomistajan velvollisuutta osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin koskevassa 9 §:ssä. Yhdenvertaisen toteutumisen vaatimus edellyttäisi myös, että maapolitiikan maksut olisivat EU-valtiontukisääntelyn tarkoittamalla tavalla syrjimättömiä eivätkä vääristäisi tai uhkaisi vääristää kilpailua. Erillistä säännöstä asiasta ei sisällytettäisi yhdyskuntakehittämislakiin, koska Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus on muutenkin sitovana voimassa.

4.2.2.4

Vaikutukset julkiseen talouteen

Valtionhallinto ja julkisyhteisöjen rahoitus

Kunnat

Hyvinvointialueet

Valtionhallinnolle ei kohdistettaisi tehtäviä yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla lukuun ottamatta ympäristöministeriölle jo ennestään kuuluvaa yhdyskuntakehittämisen yleistä ohjausta, seurantaa ja kehittämistä, sekä toimivaltaa päättää lunastusluvasta. Tehtävien järjestämiselle tai sisällölle ei asetettaisi sellaisia uusia vaatimuksia, joilla olisi kustannusvaikutuksia. Toisaalta tehtävät eivät myöskään vähenisi. Muutokset olisivat kustannusten kannalta neutraaleja.

Kuntien velvoitteisiin esitetään muutoksia maapolitiikan harjoittamisessa alueellaan, millä olisi vaikutuksia kuntien talouteen. Tehtävä kuuluu kunnille jo nykyisen kaavojen toteuttamisesta annetun lain 20 §:n perusteella. Maapolitiikan sisältö on määritelty lain 5 a ja 20 §:ssä yleispiirteisesti. Yhdyskuntakehittämislailla täsmennettäisiin sitä, kuinka kunnan olisi maapolitiikkaa harjoittaessaan järjestettävä toimintansa. Muutosten kuntiin kohdistuvia taloudellisia seurauksia arvioidaan jäljempänä kuntia koskevassa alaluvussa.

Valtion väylähallintoon kohdistuvat taloudelliset vaikutukset eivät olisi merkittäviä. Väylien suunnittelu, toteuttaminen ja väylänpito perustuvat pääosin niitä koskevaan erityislainsäädäntöön, samoin alueiden hankkiminen väylänpitoa varten, eikä yhdyskuntakehittämislain säätäminen muuttaisi tätä tilannetta. Taloudellisia vaikutuksia ei syntyisi.

Maanmittauslaitoksen tehtäviin kuuluvat lunastustoimitukset ja kiinteistörekisterin pito lukuun ottamatta sellaisia asemakaavoitettuja alueita, joiden kiinteistörekisterinpito kuuluu kunnan kiinteistöinsinöörille. Yhdyskuntakehittämislain säätämisestä ei aiheutuisi pysyviä muutoksia Maanmittauslaitoksen tehtäviin, mutta lohkomisen ja korvausten osalta toteuttamattomia katualueita koskeva siirtymäsäännös voi lisätä tilapäisesti Maanmittauslaitoksen työmäärää. Kustannukset mahdollisesti lisääntyvistä tehtävistä kuuluvat kunnille, joten niistä ei aiheudu taloudellista rasitetta Maanmittauslaitokselle.

Yhdyskuntakehittämislain säätämisestä ei aiheutune muutosta tuomioistuinten käsiteltäviksi tulevien asioiden luonteeseen eikä määrään, joten taloudellisia tai resurssien tarpeeseen liittyviä vaikutuksia ei aiheutune. Tuomioistuimen toimivaltaa maankäyttösopimuksia koskevien riitojen ratkaisussa täsmentävän 63 §:n vaikutus tuomioistuinten talouden kannalta jäänee vähäiseksi.

Muuhun valtionhallintoon ei arvioida kohdistuvan taloudellisia tai muitakaan vaikutuksia. Hyvinvointialueille ei kohdistuisi taloudellisia vaikutuksia.

Suurin kuntien tehtäviin kohdistuva muutos, jolla olisi myös kustannusvaikutuksia, olisi velvoite laatia ja ylläpitää maapoliittista ohjelmaa. Säännösmuutokset tuskin edellyttäisivät uusia rekrytointeja, mutta voisivat ainakin lain soveltamisen alkuvaiheessa lisätä henkilötyömäärää, myötävaikuttaa tehtäväkuvien sisältöön ja uusien tehtäväsisältöjen muodostamiseen. Käytäntöjen kehittämiseksi uusien säännösten mukaisiksi tarvittaisiin muutamien henkilötyökuukausien työpanos kunnassa, toki riippuen kunnan olosuhteista ja valmiudesta. Kun toiminta on vakiinnutettu, maapolitiikan hoitamisen henkilötyön määrä lisääntyisi nykyisestä ehkä muutamia prosentteja, kun otetaan huomioon ohjelman ajantasaisena säilyttämisen sitominen nelivuotisiin valtuustokausiin ja tarve jatkuvuudelle linjauksissa. Kunnat ovat itse tuoneet esille tarpeen maapolitiikan pitkäjänteisyydelle, mikä tulisi käytännössä tarkoittamaan maapoliittisen ohjelman sisällöllistä uudistamista harvemmin kuin valtuustokausittain, vaikka ajantasaisuus olisikin tarkistettava vaalikausittain tarkistettava.

Suurissa kaupungeissa kaavoituksen ja maapolitiikan aktiivisuus edellyttää jo nykyisellään merkittävää työpanosta kokonaisuuden hallitsemiseksi. Näissä kaupungeissa myös muutokset toimintatavoissa ja velvoitteissa näkyvät selvimmin työmäärässä. Kuopion kaupunki arvioi yhdyskuntakehittämislakiluonnosta koskevassa lausunnossaan, että säännösmuutokset edellyttäisivät noin 0,5 henkilötyövuoden työpanoksen lisäystä maapolitiikan hoitamiseen. Kuopio on Suomen 8. suurin kaupunki, jonka väkiluku on 126 572 asukasta (31.12.2025) ja jonka väestönmuutos on ollut keskimäärin + 0,8 % vuodessa aikavälillä 2016–25. Muut lausunnonantajat eivät esittäneet määrällistä arviota henkilötyön tarpeen muuttumisesta. Esimerkiksi Helsingin kaupunki arvioi maapolitiikkaa koskevien muutosten ”vaativan uusia rekrytointeja” ja velvoitteen yksilöidä kaava-aluetta palvelevat yhdyskuntarakentamisen kustannukset kasvattavan työmäärää. Kuntien lausunnot antavat vain hieman suuntaa työmäärän muutoksen arvioimiselle.

Kunnissa, joille maapoliittisen ohjelman laatiminen olisi kokonaan uutta, muutos olisi henkilötyön osalta suhteellisesti hieman suurempi sekä alkuvaiheessa että toiminnan vakiinnuttua. Tällaisia kuntia olisivat todennäköisesti pienehköt tai keskisuuret kunnat, joissa ei ole aiemmin nähty tarpeelliseksi laatia maapoliittista ohjelmaa, mutta joissa yhdyskuntakehittämislain säännösten perusteella olisi ohjelma jatkossa laadittava. Näissä kunnissa ohjelman laatimiseen, ylläpitämiseen ja seurantaan tarvittava työpanos olisi ehkä joitain henkilötyökuukausia valtuustokautta eli neljää vuotta kohti.

Kunnissa, joissa voitaisiin perustellusti uudet säännökset huomioon ottaen päättää olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa, olisi ehkä muutaman viikon henkilötyöpanos kohdistettava kertaluonteisesti päätösvalmisteluun. Näin voitaisiin toimia pienissä ja pienehköissä kunnissa, joissa kuntakehitys ei edellytä aktiivista maapoliittisten toimenpiteiden käyttämistä.

Väestötiedot 2025, Tilastokeskus.

Laura Suurijärvi, Kuntaliitto, 3.12.2025.

Manner-Suomessa on 292 kuntaa. Kunnista noin 67 %:ssa on alle 10 000 asukasta. Alle 10 000 asukkaan kunnissa asuu noin 840 000 henkilöä. Näistä kunnista ehdoton valtaosa voisi hyödyntää mahdollisuutta olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa. Yli 50 000 asukkaan kuntia on 21 ja niissä asuu noin 3,1 miljoonaa henkilöä. Mikään näistä kunnista ei todennäköisesti voisi jättää maapoliittista ohjelmaa laatimatta yhdyskuntakehittämislain voimaan tulon jälkeen. Toisaalta näissä kunnissa on jo nyt maapoliittinen ohjelma laadittuna tai vähintäänkin maapolitiikkaa linjattuna jossain muussa ohjelma-asiakirjassa. Väliin jäävien 10 000–50 000 asukkaan kuntien joukossa ovat todennäköisimmin ne kunnat, joiden käytäntöihin lakimuutos vaikuttaisi eniten, lisäten niiden kuntien henkilötyön määrää, jotka eivät ole aiemmin aktivoituneet maapolitiikassaan. Näitä kuntia on lukumäärältään 75 kappaletta ja niissä asuu noin 1,6 miljoonaa henkilöä. Kuntaliiton syksyllä 2025 tekemän kyselyn perusteella näistä kunnista suurella osalla on maapoliittinen ohjelma. Valtakunnallisesti maapolitiikkaan kohdennettavan työmäärän lisäys voinee olla 15 ja 25 henkilötyövuoden välillä, mikä kohdentuisi suuriin ja keskikokoisiin kuntiin, ja tarkoittaisi noin 0,9–1,5 milj. € henkilöstökulun lisäystä vuodessa.

Maapolitiikan linjaamisen säännöllistyminen tuottaa myös hyötyjä alan toimijoille, kuntalaisille ja kunnille. Hyödyt ovat osin taloudellisia myös kuntien kannalta. Siirtyminen tapauskohtaisesta ratkaisemisesta linjattuun toimintaan säästää työaikaa, helpottaa yksittäisten toimien perustelemista kunnan kumppaneille. Se myös todennäköisemmin vähentää muutoksenhakuja kuin lisää niitä ja parantaa päätetyn linjan mukaisten päätösten pitävyyttä valitustapauksissa. Ennakoitava toiminta on taloudellisesti tehokkaampaa toimintaa pitkällä aikavälillä, mutta tehostumisen vaikutusta ja sitä, missä määrin se kompensoi lain toimeenpanon yhteydessä lisääntynyttä resurssitarvetta, on vaikeaa arvioida.

Yhdyskuntakehittämislaissa esitetään kunnalle velvoitetta kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannusten ja niiden laskentatavan yksilöimiseen sekä maankäyttösopimusta että kehittämiskorvauspäätöstä valmisteltaessa. Useat kunnat ovat lausunnoissaan pitäneet tätä uutena tehtävänä. Voimassa olevassa lainsäädännössä korvausten lähtökohta on kustannusperusteisuus. Korvausten ensisijainen toteuttamistapa on sopiminen, ja koska sopimiseen liittyy vapauksia, kustannusperusteisuus jää helposti liian vähälle huomiolle. Hallintolain 7 §:n palveluperiaate ja 8 §:n neuvontavelvollisuus edellyttävät kuntaa tiedottamaan yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja antamaan asiakkailleen hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa. Yhdyskuntarakentamisen kustannustietoisuuden edellyttäminen ja kustannuksista informoiminen eivät olisi edellä kirjoitetun perusteella uusia tehtäviä, mutta edellyttäisivät yhdyskuntakehittämislain voimaan tultua kunnilta pyyntöihin reagoinnin sijaan aktiivisuutta tiedon tarjoamisessa. Uusi säännös konkretisoisi velvoitetta ja lisäisi tehtävän hoitamiseen tarvittavaa työmäärää kunnan asiakkaiden tietoisuuden lisääntymisen myötä. Kustannustietoahan kunnat sinänsä tuottavat joka tapauksessa. Kyse olisi kustannustiedon jalostamisesta palvelemaan nykyistä paremmin maapolitiikkaa ja kunnan asiakkaita. Tämä hyödyttäisi myös kuntaa kustannustietoisuuden lisääntymisen myötä. Työmäärän lisäyksen ja etenkin nettovaikutuksen arviointi ei ole mahdollista tässä yhteydessä, mutta vaikutus on todennäköisesti kuntien kustannuksia hieman lisäävä.

Henkilökulujen lisäksi talousvaikutuksia kunnille on etenkin maankäyttötuloihin mahdollisesti aiheutuvilla muutoksilla. Näihin vaikuttaisivat erityisesti yhdyskuntarakentamisen kustannuksia (10 §), maankäyttö- ja kehittämiskorvauksen soveltamisalan laajentamista (16 §) ja kehittämiskorvauksen määräämisen edellytyksiä ja enimmäismäärää (17 §) koskevat uudet säännökset.

Yhdyskuntarakentamisen kustannuksia koskevilla säännöksillä (10 §) mahdollistettaisiin jonkin verran nykyistä useampien kustannusten sisällyttäminen niihin kustannuksiin, joihin kiinteistönomistajalla on velvollisuus osallistua muiden edellytysten täyttyessä. Muun muassa purkamisen, tulvasuojelun ja johtosiirtojen kustannukset voitaisiin tietyin edellytyksin laskea yhdyskuntarakentamisen kustannuksiksi. 15 vuotta aikaisemmin syntyneet kustannukset olisivat hyväksyttävissä erityisestä syystä. Tämä puolestaan todennäköisesti vähentäisi jonkin verran mukaan laskettavia kustannuksia. Säännösmuutosten yhteisvaikutus lienee kuntatalouden kannalta neutraali.

Rakennuskorttelin rakentamiskelpoiseksi saattamisesta aiheutuvien erityisten kustannusten huomioon ottamisen kirjaaminen säännökseen (11 §) ei muuttaisi yleistä käytäntöä siitä, miten kaavan arvonnousun arviointia on sopimuskäytännössä tehty. Säännös olisi kustannusvaikutukseltaan neutraali.

osallistumisvelvollisuus Kiinteistönomistajan yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumisen velvollisuuden () laajentamisella koskemaan myös rakentamislain 57 §:n mukaisia poikkeamislupia asemakaava-alueella olisi vaikutuksia kunnille (16 §). Kunta voisi hyötyä taloudellisesti siitä, että se voisi valita vapaammin tarkoituksenmukaisemman menettelyn yksittäisessä hankkeessa, joka edellyttäisi joko kaavoitusta tai poikkeamislupaa. Lisäksi niiden hankkeiden määrä, joissa kunta voisi ylipäätään saada maankäyttökorvauksen tai periä kehittämiskorvauksen, voisi jonkin verran lisääntyä. Uusi sääntely edellyttäisi uusien toimintatapojen muodostamista, mikä vaatisi henkilötyötä kertaluonteisesti aloitusvaiheessa. Vaikutus kuntatalouteen olisi todennäköisesti maltillisen positiivinen sekä lisääntyvien tulojen että toiminnan tehostamismahdollisuuden kautta. Kunnan oikeus päättää asuinrakentamisen osalta pääsäännön mukaista 500 kerrosneliömetriä alemman merkittäväksi katsottavan arvonnousun alarajan käyttöönottamisesta laajentaisi kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuutta kooltaan aiempaa pienempiin hankkeisiin. Tämä lisäisi kuntien maankäyttötuloja silloin, kun kunnalla olisi lain edellyttämät perusteet alentaa korvauskynnystä ja kunta tekisi asiasta päätöksen. Koska päätös ei voisi koskea koko kunnan aluetta, voisi säännösmuutos tuottaa kunnalle lisätuloja vain pienehkössä osassa maankäyttösopimuksia.

Mahdollisia muutoksia kuntien sopimustuloihin on erittäin vaikeaa arvioida. Seuraavassa esitetään yleisellä tasolla kaksi arviota mahdollisista muutoksista. Sopimusten määrä voisi molempien edellisessä kappaleessa kuvattujen säännösmuutosten myötä hieman lisääntyä. Säännösmuutosten vaikutuksen suuntaa sopimuskorvausten tasoon ei ole helppo arvioida. Sopimusten vuotuisesta määrästä ei ole täsmällistä tietoa, mutta voitaneen arvioida vuodessa tehtävän noin 200 sopimusta. Jos sopimusten määrä lisääntyisi säännösmuutosten seurauksena 5 % ja sopimuskohtainen keskimääräinen tulo kasvaisi 2 %:lla, voisi vaikutus kuntatalouteen olla noin 7 miljoonaa euroa positiivinen. Koska kuitenkin poikkeamislupien kautta osallistumisvelvollisuuden piiriin tulevat hankkeet olisivat pienehköjä ja koska kustannustietoisuuden lisääntyminen vaikuttaisi pikemminkin sopimuskorvauksia hillitsevästi, voisi keskimääräinen sopimuskorvaus jopa laskea. Jos sopimusten määrä lisääntyisi 5 % ja sopimuskohtainen keskimääräinen tulo laskisi 2 %, voisi vaikutus kuntatalouteen olla noin 3 miljoonaa euroa positiivinen Kehittämiskorvausten kautta syntyvä vaikutus jäisi marginaaliseksi, koska kehittämiskorvauspäätösten määrän ei arvioida mainittavasti muuttuvan.

Yhdyskuntarakentamisen toimenpiteiden toteutusvelvollisuuteen liittyvä velvoite palauttaa maksettu kehittämiskorvaus, jos velvollisuus olisi laiminlyöty, olisi kunnalle pienehkö taloudellinen riski. Palautus koskisi tilannetta, jossa kunta olisi jättänyt toteuttamatta olennaisia osia asemakaavan toteuttamiseksi tarpeellisesta yhdyskuntarakentamisesta. Kustannuksia ei olisi myöskään syntynyt, tai syntyneet kustannukset olisivat selvästi ennakoitua pienempiä. Kunnalla olisi tilanteessa toimintamahdollisuuksia muun muassa neuvottelemalla, palauttamalla korvaus oma-aloitteisesti taikka ryhtymällä mahdollisesti toteutumatta jäävän kaavan muuttamiseen. Tällaisissa tilanteissa olisi todennäköistä, että myöskään yksityinen rakentaminen ei olisi edennyt kaava-alueella, joten kehittämiskorvauksiakaan ei olisi laajassa mitassa maksettu ( kehittämiskorvaus tulisi maksettavaksi, kun alue on asemakaavan perusteella myönnetyn lainvoimaisen rakentamisluvan mukaisesti rakennettavissa). Kun ottaa huomioon, että kehittämiskorvauksen (15 §) käyttö tulisi säilymään edelleenkin marginaalissa, olisi kunnille aiheutuva taloudellinen riski hyvin pieni. Taloudellista vaikutusta voi pitää neutraalina.

Katualueen ilmaissaantioikeuden poistaminen – Taustaa, vaikutusarvioita, seurauksia ja ratkaisuja (YM 2020:9).

Ibid., s. 88–91. Selvityksen tausta-aineistossa on esitetty täsmällisempi arvio 0,64 euroa/v/as., mikä vastaa 0,76 euroa vuoden 2025 hintatasossa.

Katualueen ilmaisluovutusvelvollisuuden poistumisen taloudelliset vaikutukset jäisivät pieniksi aiheesta vuonna 2021 valmistuneen selvityksen perusteella. Vaikutukset voisivat olla merkittäviä sellaisen yksittäisen alueen osalta, jonne laadittaisiin ensimmäinen asemakaava ja jossa kaavan mukaiset katualueet olisivat muun kuin kunnan omistuksessa. Kuntien toiminnan kannalta katualueesta maksettavan korvauksen määritteleminen yksinkertaistuisi ja neuvottelut helpottuisivat, kun niihin ei liittyisi epäoikeudenmukaiseksi koettavaa omaisuuden luovuttamista ilman korvausta. Ilmaisluovutuksen taloudellinen merkitys on arvioitu ylipäätään varsin vähäiseksi, edellä mainitun selvityksen kyselyvastausten perusteella alle euroksi asukasta kohti vuodessa, kun esimerkiksi kiinteistöveron tuotto oli keskimäärin 361 €/asukas/vuosi. Selvityksen tietojen perusteella olisi mahdollista arvioida katualueen ilmaisluovutuksen vuotuiseksi taloudelliseksi arvoksi kunnille noin 3,1–3,6 milj. euroa, ottaen huomioon rahan arvon muuttuminen ja arvioiden, että kunnista väkimäärältään suurin kolmannes pystyy säännöllisesti hyödyntämään ilmaisluovutusta.

Tässä on otettava huomioon, että lunastuskorvausperusteiden muuttuminen vuonna 2025 ei ole yhdyskuntakehittämislain vaan lunastuslain muutoksen vaikutus, minkä vaikutus on edellä jätetty ottamatta huomioon. Lisäksi useiden kuntienkin lausunnoissaan esiin nostama yhdyskuntakehittämisen painopisteen kohdistuminen enenevässä määrin jo aiemmin kaavoitetuille ja rakennetuille alueille vähentää katualueen ilmaisluovutusvelvollisuuden taloudellista merkitystä kunnille. Ilmaisluovutusvelvollisuushan koskee vain ensimmäistä kertaa asemakaavoitettavaa aluetta. Taloudellinen vaikutus kunnille jäänee tämän kehityksen vuoksi käytännössä edellä arvioitua pienemmäksi.

Katualueiden toteuttamista koskeva siirtymäsäännös (73 §) asettaisi kunnille kannusteen kesken jääneiden katuprosessien loppuun saattamiseksi. Velvoitetta prosessien loppuun saattamiselle ei asetettaisi, mutta kunta joutuisi arvioimaan aiempaa tarkemmin katujen toteuttamista koskevan velvoitteen taloudellista merkitystä, asemakaavojen sisältöä ja niiden ajan tasalla pitämisen tarvetta. Kyse ei olisi uudesta tehtävästä eikä uudesta kustannuksesta kunnille, koska katujen toteuttaminen on kunnan tehtävä voimassa olevassa lainsäädännössäkin. Muutos ei lisäisi kuntien kustannuksia, mutta se voisi vaikuttaa kustannusten ajoittamiseen.

Muiden säännösmuutosten taloudellinen vaikutus kunnille jää pieneksi. Kokonaisuutena edellä kuvatut taloudelliset vaikutukset ovat kahdensuuntaisia. Henkilötyön tarpeeseen liittyvät menojen lisäystarpeet ja katualueen ilmaisluovutuksen tuottaman hyödyn menetys voitaneen kompensoida maapolitiikkatulojen maltillisen lisäämisen mahdollistavilla säännöksillä. Avoimuuden lisääntyminen ja maapoliittisten linjausten vahvistaminen voinevat osaltaan parantaa prosessien sujuvuutta.

Hyvinvointialueiden talouteen ja rahoitukseen yhdyskuntakehittämislain säätämisellä ei olisi vaikutuksia. Hyvinvointialueiden kannalta keskeisintä yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla on tonttien ja rakennuspaikkojen saaminen hyvinvointialueiden tarpeiden mukaan niiden käyttöön. Lain säätäminen ei muuttaisi hyvinvointialueiden toimintamahdollisuuksia, kuten oikeutta maan lunastamiseen.

Hyvinvointialueita olisi kohdeltava yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumisvelvoitteen osalta kuten muitakin kiinteistönomistajia. Palvelutuotannon alueita koskevissa kaavahankkeissa olisi hyvinvointialueiden varauduttava osallistumiseen yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin, mihin saattaa liittyä vääriä käsityksiä. Taustalla on sosiaali- ja terveysalan palveluiden järjestämisvastuun siirtyminen pois kunnilta. Kunnan vastuu yhdyskuntarakentamisesta ei ole kuitenkaan muuttunut. Hyvinvointialueen asema rinnastuu maankäyttökorvauksen ja kehittämiskorvauksen kannalta yksityiseen kiinteistönomistajaan, ei kuntaan.

4.2.2.5

Vaikutukset kansantalouteen

Yhdyskuntakehittämislain säätämisen vaikutukset kansantalouteen arvioidaan maltillisiksi, koska esitettävät säännösmuutokset perustuisivat rakennuslain ja maankäyttö- ja rakennuslain pitkään jatkumoon. Suorat vaikutukset kohdistuisivat julkisella sektorilla ensi sijassa kuntiin ja avoimella sektorilla kiinteistöalan ja rakentamisen toimialoihin. Lisäksi suoria vaikutuksia kohdistuisi kiinteistönomistajiin. Välillisiä vaikutuksia voi arvioida kohdistuvan kaikille niille toimialoille, joille kunnat synnyttävät toiminnallaan rakentamismahdollisuuksia ja joita kiinteistö- ja rakennusala palvelevat. Yhdyskuntakehittämislain vaikutukset kohdistuisivat pääosin yhteiskunnan muun toiminnan mahdollistamiseen. Lain säännöksillä luotaisiin edellytyksiä kaavoituksella suunniteltujen yhdyskuntien hallitulle toteuttamiselle sekä yleiseen käyttöön että yksityiseen rakentamiseen.

Muutokset sääntelyyn eivät olisi radikaaleja. Tämä mahdollistaisi olemassa olevan osaamisen hyödyntämisen ja totuttujen toimintamallien edelleen kehittämisen. Säännöksiä on pyritty selkeyttämään ja niiden määrää vähentämään sikäli kuin se on ollut mahdollista sääntelyn perustarkoitusta muuttamatta. Maltilliset muutokset sääntelyyn olisivat omiaan lisäämään vakautta ja ennakoitavuutta keskeisille toimialoille ja välillisesti niiden palveluita käyttäville toimialoille. Säännöksillä säilytettäisiin kuntien keskeinen asema maapolitiikassa, mutta samalla avattaisiin kunnan toimintaa läpinäkyvämmäksi, mahdollistettaisiin paremmat vaikutusmahdollisuudet kunnan toimintaan alalla ja selkeytettäisiin nykysääntelyn tulkinnanvaraisiksi koettuja kohtia.

Säännösmuutosten vaikutukset tulisivat esiin pitkällä aikavälillä. Vaikutuksia työllisyyteen, tuotantoon ja investointeihin on erittäin vaikeaa arvioida määrällisesti. Toimintaympäristön vakaudella on niihin todennäköisesti maltillisen positiivisia vaikutuksia. Kuntien maapolitiikan valmistelun ja seurannan nykyistä suurempia avoimuus lisäisi ennakoitavuutta ja parantaisi alan toimijoiden riskien hallintaa.

Pitkäksi aikaa toteuttamatta jääneet katualueiden lohkomiset ovat ongelmallisia kiinteistörekisterin luotettavuuden kannalta. Yhdyskuntakehittämislain säännökset, jotka koskevat uusien katualueiden toteuttamista, estäisivät jatkossa katualueiden jäämisen lohkomatta. Lisäksi siirtymäsäännöksillä olisi mahdollista ainakin vähentää merkittävästi jo aiemmin syntynyttä katualueiden lohkomisvelkaa. Lohkomistoimituksilla pystytään parantamaan ja turvaamaan kiinteistörekisterin oikeellisuutta ja luotettavuutta, millä on merkitystä erityisesti kiinteistökauppojen yhteydessä, käytettäessä kiinteistöjä vakuutena, sekä kiinteistöverotuksessa.

4.2.3

Ympäristövaikutukset

Yhdyskuntakehittämislain säännökset mahdollistavat alueidenkäytöllisiä ratkaisuja ja niiden toteuttamista valmiiksi yhdyskuntarakenteeksi. Niillä ei ole suoria ympäristövaikutuksia tai suorat vaikutukset ympäristöön ovat vähäisiä. Vaikutusten voi katsoa aiheutuvan pikemminkin alueidenkäyttöpäätöksistä tai alueidenkäytön ja maapolitiikan yhteisvaikutuksista. Yhdyskuntarakenteesta päätetään alueidenkäyttölain mukaisilla kaavoilla ja rakentamisen lupapolitiikalla. Maapoliittiset toimet luovat mahdollisuuksia kaavoitukselle ja kaavojen toteuttamiselle. Ympäristöllisten vaikutusten yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla voinee katsoa kohdistuvan yhdyskuntarakentamiseen, vähäisemmin esimerkiksi luonnonvarojen käyttöön ja luonnon monimuotoisuuteen. Jos lain antamia mahdollisuuksia käytetään vastuullisesti kestävämmän yhdyskuntarakenteen muodostamiseen, sen soveltamisen ympäristövaikutukset ovat todennäköisesti positiivisia.

Kunnan maapoliittisilla linjauksilla voi olla yhdessä kaavoitusratkaisujen kanssa merkittäviäkin vaikutuksia maan käytön säästeliäisyyteen ja tehokkuuteen. Säästeliäällä maan käyttöön ottamisella voi nähdä olevan muitakin positiivisia ympäristövaikutuksia, muun muassa luonnonvarojen käyttötarpeen väheneminen, liikennetarpeen väheneminen ja kasvullisten alueiden laajempi säilyminen. Yhdyskuntakehittämislaissa maapolitiikalle asetettavat uudet tavoitteet (4 §) kannustaisivat kuntia arvioimaan maapolitiikkansa vaikutuksia kestävän kehityksen tavoitteiden toteutumiselle ja yhdyskuntarakenteen suunnitelmalliselle kehittämiselle. Lain säännökset muun muassa yhdyskuntarakentamisen kustannuksista ovat neutraaleja sen suhteen, suosiiko kunta yhdyskuntakehittämisessään olemassa olevien rakennettujen alueiden täydentämistä, aiemmin rakennettujen alueiden merkittävää uudistamista vai uusien alueiden ottamista käyttöön. Linjaratkaisuja, jotka tehdään alueidenkäytön suunnittelussa, on mahdollista tukea kunnan maapolitiikkalinjauksilla, ottaen huomioon muusta säännösympäristöstä tulevat vaatimukset muun muassa yhdenvertaisesta kohtelusta ja kilpailuneutraalista toiminnasta.

Kunnat käyttävät maankäyttösopimuksia ja tontinluovutussopimuksia välineinä muutoin itse asettamiensa ympäristöllisten tavoitteiden toteuttamisessa. Kuntien sopimustoiminnan sisältöä ei säänneltäisi yhdyskuntakehittämislailla, pois lukien asiat, jotka liittyvät kiinteistönomistajan velvollisuuteen osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin (9 §). Kunta voi linjata sopimustoimintaansa maapoliittisessa ohjelmassaan, ja yhdyskuntakehittämislain 4 §:ään kirjatut yleiset maapolitiikan tavoitteet tulevat otettaviksi huomioon ohjelmaa laadittaessa, mutta sopimussisältöjen ympäristötavoitteisten ehtojen vaikutuksia ei voi pitää lain vaikutuksina.

Vaikutukset kulttuuriympäristöihin ovat välillisiä ja vaihtelevat kunnan toteuttaman maapolitiikan mukaan. Esimerkiksi aktiivisella kehittämisalueiden toteuttamisella tai kulttuuriympäristöjen potentiaalin tunnistamisella maapoliittisessa ohjelmassa luotaisiin edellytyksiä arvokkaiden kulttuuriympäristöjen säilyttämiselle, kehittämiselle ja yhteensovittamiselle muiden toimintojen kanssa. Kunnan on siis mahdollista linjata maapolitiikkaansa myös siten, että kulttuuriympäristöllä on vaikutusta kunnan politiikkatoimiin. Yhdyskuntakehittämislaki ei asettaisi kuitenkaan erityisiä edellytyksiä kulttuuriympäristön huomioimiselle lain soveltamisalalla, koska asemakaava on jo kunnan käytössä oleva oikeusvaikutteinen väline kulttuuriympäristön arvoihin liittyvien ratkaisujen tekemiseen. Päällekkäinen sääntely heikentäisi oikeustilan selkeyttä.

Yhdyskuntakehittämislain säätämisellä ei voi myöskään nähdä olevan itsenäisiä vaikutuksia rakennettuun ympäristöön, ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen, luonnonvarojen käyttöön, maisemaan ja kaupunkikuvaan, maaperään, vesiin ja ilmaan, luonnon monimuotoisuuteen ja ilmastonmuutoksen hillintään tai siihen sopeutumiseen. Yhdyskuntakehittämislain mukaisilla päätöksillä ja toimenpiteillä tuetaan tai toteutetaan alueidenkäytössä tehtyjä ratkaisuja.

4.2.4

Muut ihmisiin kohdistuvat ja yhteiskunnalliset vaikutukset

4.2.4.1

Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen

Yhdyskuntakehittämislain soveltamisalan kannalta merkittäviä ja vaikutusarvioinnissa huomioon otettavia perustuslain 2 luvun perusoikeuksia ovat yhdenvertaisuus (6 §), vaali- ja osallistumisoikeudet (14 §), omaisuuden suoja (15 §), oikeus työhön ja elinkeinovapaus (18 §), vastuu ympäristöstä (20 §) ja oikeusturva (21 §). Lain soveltamisalan yhteys muiden perusoikeuksien toteutumiseen on etäinen.

Suomi on sitoutunut useisiin kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Perustuslakiin kirjatut perusoikeudet ovat yhdensuuntaisia kansainvälisten sopimusten kanssa. Tässä käsitellään yhdyskuntakehittämislain säätämisen vaikutuksia perusoikeuksien näkökulmasta.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Vaikutusarvioinnin tässä luvussa nostetaan esiin näkökohtia yhdyskuntakehittämislain säännösehdotusten arvioiduista vaikutuksista perusoikeuksien toteutumiseen käytännössä. Yhdyskuntakehittämislain oikeudellista suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä kuvataan hallituksen esityksen luvussa 12.

Yhdyskuntakehittämislain säännöksissä huomioitaisiin perustuslain vaatimus yhdenvertaisuudesta lain edessä. Kuntien maapolitiikkatoimissa olisi huolehdittava eri omistajaryhmien yhdenvertaisesta kohtelusta. Keskeisiä lain soveltamisalaan kuuluvia toimia olisivat kunnan päätös maapoliittisesta ohjelmasta, yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin liittyvistä korvauksista sopiminen tai niistä määrääminen sekä korvaukset kiinteän omaisuuden ja oikeuksien hankkimisessa kunnalle. Kaikissa edellä mainituissa toimissa on kysymys kiinteistön ja oikeuden omistajan kannalta olennaisesta yhdenvertaisuuden toteutumisesta.

osallistumisvelvollisuus Kunnan edellytettäisiin yleisesti maapolitiikassaan kohtelevan kiinteistönomistajia yhdenvertaisesti ja ottavan huomioon asemaansa julkisen vallan käyttäjänä (4 §:n 2 momentti). Tämä asettaisi sisällöllisiä vaatimuksia kunnan laatimalle maapoliittiselle ohjelmalle (5 §) ja sen soveltamiselle maapoliittisiin toimiin. Kiinteistönomistajan velvollisuudessa osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin () kunnan edellytettäisiin toimivan hyvän hallinnon perusteiden mukaisesti ja kohtelevan kiinteistönomistajia yhdenvertaisesti.

Kiinteän omaisuuden ja oikeuksien hankkimisessa kunnalle viimesijaisena yhdenvertaisuuden toteutumisen varmistuksena olisi lunastusmenettelyn soveltaminen. Yhdyskuntakehittämislain mukaisissa lunastuksissa sovellettaisiin lunastuslain mukaisia yleisiä periaatteita ja menettelyjä, ja korvaustaso määräytyisi 1.8.2025 voimaan tulleiden lunastuslain uusien korvausperusteiden mukaan.

Yhdyskuntakehittämislaissa turvattaisiin asianosaisten ja muiden osallisten osallistumismahdollisuudet päätösvalmisteluun. Osallistumista ja vuorovaikutusta koskevat säännökset olisivat joustavia ja kunta voisi suunnitella ja toteuttaa menettelyt tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Yksittäisissä päätöksissä osallistumismahdollisuuksien turvaamisen keskiössä olisivat asianosaiset eli ne, joihin päätös välittömästi vaikuttaa. Näitä päätöksiä olisivat maankäyttösopimuksen, kehittämiskorvauspäätöksen, tonttijaon ja rakentamiskehotuspäätöksen valmistelu. Lunastuslain ja kiinteistönmuodostamislain mukaisissa toimissa (lunastus, lohkominen) osallistumismahdollisuuksista säädettäisiin kyseisissä laeissa. Merkittävä osa yhdyskuntakehittämislain säännöksistä mahdollistaa asemakaavan toteuttamista. Kaavoituksen vuorovaikutuksesta säädetään uudessa alueidenkäyttölaissa, eikä siihen voida vaikuttaa yhdyskuntakehittämislain säännöksillä.

Yhdyskuntakehittämislain omaisuuden suojaan liittyvät säännökset perustuisivat sitä edeltävän lainsäädännön traditioon, alueidenkäytön suunnittelun lainsäädäntöön ja lunastus- ja kiinteistönmuodostamislakiin. Sopimustoiminnan osalta yhdyskuntakehittämislain rinnalla tulisi sovellettavaksi myös oikeustoimilaki, joka sisältää säännökset muun muassa oikeustointen pätemättömyydestä ja sovittelusta. Yhdyskuntakehittämislain säännösten vaikutuksia omaisuuden suojan toteutumisessa on arvioitava tässä kontekstissa.

Yhdyskuntakehittämislakiin sisältyisi kolme sopimustyyppiä: maankäyttösopimus, kehittämisaluesopimus ja korvaussopimus. Kunnan maapoliittisiin toimiin voi sisältyä muitakin sopimustyyppejä, kuten sopimus kiinteistön kaupasta ja maanvuokrasopimus. Viime mainituista ei säädettäisi yhdyskuntakehittämislaissa, mutta niihin liittyviä linjauksia voisi sisältyä kunnan maapoliittiseen ohjelmaan.

Maankäyttösopimukseen ja korvaussopimuksiin liittyvä sääntely säilyisi pääosin nykyisellään, samoin niiden vaikutukset. Maankäyttösopimuksen soveltamisalan laajentaminen rakentamislain mukaiseen poikkeamislupaan olisi rajoitettua. Sopia voitaisiin vain yhdyskuntarakentamisen kustannusten korvaamisesta. Tämä laajentaisi jonkin verran kiinteistönomistajan kustannusvastuuta, mutta korvattavien kustannusten muodostuminen olisi yhtä tarkkaan säänneltyä kuin kehittämiskorvauksen yhteydessä. Maankäyttösopimuksen soveltamisalan laajentaminen muihin siihen rinnastettaviin oikeussuhteisiin ei tuottaisi uusia omaisuuden suojaan puuttuvia vaikutuksia, mutta laajentaisi muun muassa yhdenvertaisen kohteluun ja osallistumisoikeuteen liittyviä velvoitteita aiemmin sääntelemättömiin tilanteisiin.

Uuteen kehittämisaluesopimukseen sovellettaisiin maankäyttösopimusta koskevia säännöksiä hyvän hallinnon perusteiden soveltamisen ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksineen. Sopimukset olisivat monenkeskisiä eikä vastaavia olisi aiemmin tehty, mikä vaikeuttaa vaikutusten arviointia. Erityisiä riskejä omaisuuden suojan toteutumiselle ei voi arvioida syntyvän.

Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu, ja omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Kuntien maanhankinnan ja asemakaavojen toteuttamisedellytysten varmistaminen olisi yhdyskuntakehittämislain keskeistä sisältöä. Perustuslain 15 §:n 2 momentin mukainen pakkolunastaminen yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan on tarkoitettu turvaamaan sekä yksityisten oikeudenomistajien edut että kuntien yhdyskuntakehittämiseen liittyvät yleiset tarpeet.

Yhdyskuntakehittämislaissa säilytettäisiin edelleen julkisyhteisön oikeus lunastaa asemakaavan sisältöön perustuen alueita yleiseen käyttöön ilman erillistä lunastuslupaa. Lunastamisen peruste olisi voimaan tullut asemakaava. Asemakaavan laatimisesta ja sisältövaatimuksista säädetään alueidenkäyttölaissa. Kaavoituksen menettelyillä turvattaisiin kiinteistön- ja oikeudenomistajan vaikutus- ja muutoksenhakumahdollisuus lunastamisen perusteeseen lainmukaisuuteen. Yhdyskuntakehittämislain ja rinnalla sovellettavien lunastus- ja kiinteistönmuodostamislain säännöksien soveltamiselle turvattaisiin perustuslain edellyttämän täyden korvauksen periaatteen toteutuminen. Kun otetaan lisäksi huomioon lunastuslain korvausperusteisiin 1.8.2025 voimaan tulleet muutokset, joiden tarkoituksena on ollut omaisuuden suojan parantaminen, voidaan täyden korvauksen periaatteen katsoa toteutuvan.

Katualueiden ilmaisluovutusvelvollisuuden poistaminen ensimmäistä asemakaavaa toteutettaessa poistaisi omaisuuden suojassa olleen aukon. Uudet säännökset kunnan haltuun ottamien katujen lohkomisessa yleisiksi alueiksi ja korvauksien suorittamisessa olisivat omaisuuden suojaa parantavia. Kahden lunastuslupatyypin poistaminen säännöksistä yksinkertaistaisi yhdysluntakehittämislain lunastuslupasääntelyä. Lisäykset edellytyksiin myöntää niin lunastuslupia kaavoitettavaksi aiotun maan hankkimiseksi kunnalle parantaisivat omaisuuden suojaa lunastuslupaharkinnassa. Lisäykset koskisivat kohdealueen sijaintia, laajuutta ja lunastamisen ajoitusta. Muutokset yhdessä parantaisivat omaisuuden suojaa tasapainoisesti suhteessa alueiden käyttöön liittyviin yleisiin tarpeisiin.

Kunnalla on niin sanottu kaavoitusmonopoli eli toimivalta laatia ja hyväksyä aluettaan koskevat asema- ja yleiskaavat, muutamin poikkeuksin. Kunnan rakennusvalvontaviranomainen ratkaisee rakentamisen luvat. Kunta vastaa yleisten alueiden, kuten katujen ja puistojen toteuttamisesta ja ylläpitämisestä. Näissä toiminnoissa kunnalla on kattava yksinoikeus. Yksityistä kilpailevaa toimintaa ei voi olla muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta (esim. ranta-asemakaavan laatiminen ja asemakaavan toteuttamisvastuun siirto rajatuissa tilanteissa).

Kunnan toiminta muistuttaa toimimista markkinoilla silloin, kun se kehittää kiinteistöjä rakentamiskelpoisiksi ja luovuttaa tontteja yksityiseen rakentamiseen. Kuntalain 126 §:n 2 momentin mukaan kunta ei hoida tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla, jos kunta ostaa, myy tai vuokraa kiinteistöjä ja toiminta liittyy kunnan alueidenkäyttölaissa tai rakentamislaissa tarkoitettujen tehtävien hoitoon (kohta 6). Kyseessä ei ole kuitenkaan tehtävä, jota kunta hoitaa yksinoikeudella. Elinkeinona harjoitettava maanhankinta, edelleen kehittäminen ja luovutus rakennettavaksi on sallittavaa ja täysin mahdollista, mutta edellä kuvattu kunnan erityisasema edellyttää toimijoilta kunnan toiminnan tuntemista ja yhteistoimintaa kunnan kanssa. Käytännössä kunnan aktiivinen toiminta maanhankinnassa, kiinteistökehityksessä ja tontinluovutuksessa painottuu ensimmäisten asemakaavojen alueille ja yksityisten yritysten toiminta jo kertaalleen rakennetuille alueille ja kaavamuutostilanteisiin.

Yhdyskuntakehittämislain säännökset eivät muuttaisi yllä kuvattua perusasetelmaa. Lain säännösten vaikutukset kohdistuisivat elinkeinon harjoittamisen kannalta erityisesti kiinteistökehittämisen kustannusten muodostumiseen suhteessa kunnan toteuttamisvastuisiin. Keskeisesti elinkeinotoiminnan kustannuksia ja sitä kautta toimintamahdollisuuksia määrittelevä säännös olisi kiinteistönomistajan velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Vastaava säännös on jo voimassa olevassa lainsäädännössä, ja muutokset pääsäännön soveltamisessa olisivat sääntelyä täsmentäviä. Elinkeinovapauden toteutumisen reunaehdoissa ei tapahtuisi merkittäviä muutoksia.

Yhdyskuntakehittämislain soveltamisalan työpaikat syntyvät kunta-alalle, rakentamis- ja kiinteistöalalle sekä näitä tukeviin toimintoihin, esimerkiksi konsulttipalveluihin. Lain säätämisellä ei ole mainittavia vaikutuksia työvoiman tarpeeseen.

Yhdyskuntakehittämislailla luotaisiin edellytyksiä suunnitelmalliselle alueidenkäytölle ja toteutettaisiin voimaan tulleita asemakaavoja. Alueidenkäytön suunnittelusta ja rakentamisen lupapäätöksistä riippumattomia ympäristöön vaikuttavia ratkaisuja ei lain säännösten perusteella tehtäisi. Lain vaikutukset ympäristöperusoikeuden toteutumiseen olisivat välillisiä.

Lain säännösten perusteella tehtävät päätökset olisivat osa elinympäristöä koskevaa päätöksentekoa, johon osallistumisen oikeudet on pyrittävä turvaamaan. Kunnan maapoliittisessa ohjelmassa voitaisiin tehdä päätöksiä, joilla linjataan esimerkiksi kunnan maanhankinnan suuntaamista tietyille tai tietynlaisille alueille, maankäyttö- ja muissa sopimuksissa noudatettavia periaatteita ja kunnan oman tontinluovutuksen ehtoja. Nämä linjaukset voisivat lähestyä vaikutuksiltaan yleispiirteisten kaavojen vaikutuksia.

Erityisesti kunnan maanhankinnan suuntaamisella yhdessä kunnan pyrkimykseen kaavoittaa pääosin itse omistamaansa maata voi olla merkittäviä yhdyskuntarakenteen kestävään kehittämiseen liittyviä vaikutuksia. Vastaava merkitys voi olla myös kunnan linjauksilla maankäyttösopimusten laatimisella kiinteistönomistajien kanssa uusien alueiden ottamiseksi rakentamiskäyttöön. Paikalliset ratkaisut tehtäisiin edelleenkin kuntakohtaisesti kunnallisen itsehallinnon puitteissa.

Kunnan maapolitiikalle asetettavilla yleisillä kestävää kehitystä ja yhdyskuntarakenteen suunnitelmallista kehittämistä koskevilla vaatimuksilla suunnattaisiin maapoliittisen ohjelman laadintaa ympäristöperusoikeuden myötäisesti. Ohjelman laatimista ja muutoksenhakua koskevilla säännöksillä turvattaisiin mahdollisuus osallistua perustuslain 20 §:n tarkoittamalla tavalla elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon.

Yhdyskuntakehittämislakiin sisältyisi kolmenlaisia jälkikäteisiä oikeusturvakeinoja. Ennakollisia oikeusturvakeinoja eli päätösvalmistelun aikana tapahtuvaa osallistumista ja vuorovaikutusta on kuvattu aiempana.

Maapoliittisen ohjelman hyväksymistä tai laatimatta jättämistä, maankäyttösopimuksen hyväksymistä ja kehittämisalueeksi nimeämistä koskeviin päätöksiin olisi mahdollista hakea muutosta kuntalain mukaan. Tämä tarkoittaisi, että valitusoikeus olisi laaja (asianosaiset, kunnan jäsenet) ja valituksen saisi tehdä laillisuusperusteilla. Muutoksenhaku kehittämisalueeksi nimeämisestä säilyisi kuntalain mukaisena. Maapoliittisen ohjelman hyväksymistä koskevia päätöksiä on kunnissa tehty tähän saakka kuntalain perusteella. Sitä koskevassa muutoksenhaussa ei tapahtuisi muutoksia, lukuun ottamatta mahdollisuutta hakea muutosta päätökseen olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa. Tällaisia päätöksiä ei ole aiemmin tehty. Maankäyttösopimuksen hyväksymistä koskevan kunnan päätöksen muutoksenhaku ei muuttuisi vaan se säilyisi kuntalain mukaisena. Asemakaavan osana hyväksytystä tonttijaosta voisi tehdä valituksen asemakaavaa koskevien säännösten mukaan (kunnallisvalitus).

Muiden, yksittäisissä asioissa tehtävien päätösten muutoksenhakukeinona olisi hallintovalitus. Valitusoikeus olisi asianosaisilla. Erillisenä hyväksyttyä tonttijakoa koskeva valitus olisi hallintovalitus. Valitukseen oikeutettuja olisivat asianosaiset ja kunnan valitusoikeus poistettaisiin.

Maankäyttösopimuksen julkisoikeudellista sisältöä koskeva riita-asia käsiteltäisiin hallintotuomioistuimessa hallintoriita-asiana ja yksityisoikeudellista sisältöä koskeva riita-asia yleisessä tuomioistuimessa, kuten nykyäänkin. Jos riita-asia koskee sekä julkis- että yksityisoikeudellista sopimussisältöä, asia käsiteltäisiin kokonaisuudessaan yleisessä tuomioistuimessa, mikä yksinkertaistaisi ja nopeuttaisi käsittelyä näissä tilanteissa. Tämä parantaisi sopimusosapuolten oikeusturvaa, koska asia ei voisi enää jakautua käsiteltäväksi kahdessa tuomioistuinlinjassa. Korvaussopimuksia koskevat riita-asiat kuuluisivat edelleen yleisten tuomioistuinten ratkaistaviksi.

Lunastamiseen ja kiinteistötoimituksiin liittyvät riita-asiat ratkaistaisiin näiden lakien säännöksiin perustuen.

Yhdenvertaisuus (6 §)

Vaali- ja osallistumisoikeudet (14 §)

Omaisuuden suoja (15 §)

Oikeus työhön ja elinkeinovapaus (18 §)

Vastuu ympäristöstä (20 §)

Oikeusturva (21 §)

4.2.4.2

Vaikutukset eri ihmisryhmiin

Yleistä

Alkuperäiskansa saamelaiset

Kiinteistönomistajat ja -haltijat sekä muiden kiinteistöihin liittyvien oikeuksien omistajat erottuisivat erillisenä tunnistettavana ihmisryhmänä, johon lain soveltamisella olisi erityisiä vaikutuksia. Näitä vaikutuksia on käsitelty jo edellä.

Toinen tunnistettava ihmisryhmä, johon kohdistunee vaikutuksia enemmän ja suoremmin ovat kiinteistö- ja rakentamisalan yritysten omistajat. Myös edellä mainituilla aloilla ja kuntien teknisellä ja ympäristötoimialalla työskentelevien henkilöiden työn sisältöön lailla olisi vaikutuksia. Näitä vaikutuksia on arvioitu yritysvaikutusten ja kuntiin viranomaisina kohdistuvien vaikutusten yhteydessä.

Yhdyskuntakehittämislain vaikutusten kohdentumisessa ei ole mahdollista erotella esimerkiksi eri sukupuolia, kieliryhmiä tai vammaisia henkilöitä.

Lain vaikutukset lapsiin ja nuoriin olisivat pääosin välillisiä, ja niitä olisi vaikea erottaa muun asuin- ja elinympäristöön kohdistuvan päätöksenteon ja toimien vaikutuksista. Pitkän aikavälin vaikutukset kohdistuisivat lasten ja nuorten tulevaisuuteen. Nämä vaikutukset olisivat pääosin ympäristöllisiä ja yhdyskuntarakenteeseen kohdistuvia, ja niitä on kuvattu kyseissä kohdassa vaikutusarviota.

Lasten ja nuorten osallistumismahdollisuuksien järjestäminen esimerkiksi kunnan maapoliittisen ohjelman valmisteluun olisi haastavaa eikä sitä säännöksillä edellytettäisi. Säännökset eivät sulkisi osallistumismahdollisuuksia pois, mutta säännösten soveltamisalan erityislaatuisuus, päätettävien asioiden vähäinen konkretia ja tarvittavan taustatiedon laajuus vaikeuttaisivat käytännön osallistumista. Kuntien järjestämät osallistumismahdollisuudet valmisteluun ja päätöksentekoon esimerkiksi nuorisovaltuustojen (kuntalain 24 §) kautta voisivat tarjota osalle nuoria reitin vaikuttaa maapolitiikkaan.

saamelaiskäräjälaki Vaikutukset alkuperäiskansa saamelaisiin syntyisivät kiinteistöihin liittyvien oikeuksien kautta. Saamelaisten kotiseutualueiden alueidenkäytölliset kysymykset poikkeavat jossain määrin muusta Suomesta erityisesti perinteisten elinkeinojen huomioon ottamisen tarpeen vuoksi. Ratkaisut alueidenkäytöstä eivät olisi kuitenkaan tehtävissä suoraan yhdyskuntakehittämislain perusteella vaan osana alueidenkäytön suunnittelua. Yhdyskuntakehittämislain mukaista lunastuslupa-asiaa ratkaistaessa olisi otettava huomioon muun muassa saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995, jäljempänä) 9, 9 a ja 9 b §:n mukaiset velvoitteet. Yhdyskuntakehittämislailla ei olisi vaikutuksia saamelaisten kielellisiin oikeuksiin.

4.2.4.3

Vaikutukset viranomaisiin

Yhdyskuntakehittämislain vaikutukset kohdistuisivat ensi sijassa kunnan toimintaan ja kunnan tiedonhallintaan. Lisäksi vaikutuksia olisi Maanmittauslaitoksen toimintaan. Välillisiä vaikutuksia olisi muun muassa toiminnan tilastointiin, joista vastaavat kunnat, Tilastokeskus, Valtiokonttori ja Maanmittauslaitos. Maanmittauslaitoksen toimintaan voi olla vaikutusta sillä, että prosesseina kesken jääneisiin katualueisiin liittyviä lohkomis- ja lunastustoimituksia käynnistynee tavanomaista enemmän yhdyskuntakehittämislain hyväksymisen jälkeen ja ehkä uudelleen lain siirtymäaikojen umpeutumisen jälkeen. Maanmittauslaitos perii toimituksista korvauksen, joten kyse olisi henkilöresurssien varaamisesta ja suuntaamisesta.

Vaikutukset kuntiin ja hyvinvointialueisiin

Vaikutukset julkiseen talouteen

Kuntien ja hyvinvointialueiden toimintaan viranomaisina kohdistuvia vaikutuksia käsitellään myöhempänä kohdassa. Niihin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia on arvioitu aiempana luvussa.

4.2.4.4

Vaikutukset demokratiaan ja oikeusvaltiokehitykseen

Uusi maapolitiikkasääntely lisäisi kuntalaisten, maanomistajien, kansalaisjärjestöjen, yritystoimijoiden ja muiden osallisten mahdollisuuksia osallistua kuntien maapoliittisten linjausten valmisteluun. Osallistumismahdollisuus olisi laaja ja vastaisi osallisuutta kaavoitushankkeiden valmistelussa. Muutoksenhakumahdollisuus olisi kuntalain mukaisesti samoin laaja (asianosainen, kunnan jäsen) ja koskisi myös kunnan päätöstä olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa. Maapolitiikan nykyistä laajemmalla avaamisella keskusteluun ja päätöksentekoon kunnissa olisi paikallisdemokratiaa ja osallisuutta vahvistava vaikutus.

Maankäyttösopimus- ja kehittämiskorvausmenettelyn laajentamisella rakentamislain mukaisiin lupamenettelyihin voi olla joitain kielteisiä vaikutuksia vaikutusmahdollisuuksiin. Alueidenkäyttöä koskevan lainsäädännön punainen lanka on kaavoituksen ensisijaisuus päätettäessä alueidenkäytöstä. Poikkeamislupa on yksittäistapauksissa rajatusti käytettävä viranomaismenettely. Kaavoituksessa oikeus tulla kuulluksi ja oikeus muutoksenhakuun on laaja, ja päätökset tehdään pääsääntöisesti kunnan valtuustossa. Lupamenettely on kaikissa edellä mainituissa suhteissa suppeampi. Yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumista koskeva päätöksenteko lupamenettelyjen yhteydessä olisi vastaavalla tavalla suppeampaa paikallisen demokratian ja kunnan päätöksenteon seurannan kannalta. Päätöksenteko olisi jossain määrin läpinäkymättömämpää kuin kaavoituksen yhteydessä.

Muut sääntelyyn esitetyt muutokset olisivat luonteeltaan nykytilaa säilyttäviä.

4.2.4.5

Vaikutukset työllisyyteen ja työelämään

Yleistä

Tonttijaon laatijan ammattipätevyysvaatimusten suhteellisuusarviointi

Yhdyskuntakehittämislailla ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia työllisyyteen ja työelämään. Kunnan maapolitikan läpinäkyvyyden lisääntyminen lisännee maapoliittisten toimenpiteiden ennakoitavuutta ja siten jouduttanee suunnittelun ja rakentamisen prosesseja yksityisellä sektorilla. Rakentamisen kysyntään tämä ei vaikuta, mutta voi jonkin verran nopeuttaa reagointia kysynnän muutoksiin. Työllisyysvaikutukset ovat välillisiä. Vaikutuksia henkilötyömäärään kunnissa on arvioitu luvuissa 4.2.2.4 ja 4.2.4.7.

Tonttijaon laatimiseen liittyviä pätevyysvaatimuksia muutettaisiin nykyisestä, millä pyrittäisiin turvaamaan nykyistä paremmin työvoiman saatavuus tähän tehtävään. Yhdyskuntakehittämislaki ei sisältäisi pätevyysvaatimuksia muiden tehtävien osalta. Maapolitiikan työtehtävät säilyisivät edelleen laajaa perehtymistä ja erityisosaamista vaativina. Osaamista tarvittaisiin ainakin alueidenkäytöstä, yhdyskunta- ja talonrakentamisesta, kunnan toiminnasta sekä julkis- ja yksityisoikeudesta.

Osana vaikutusarviointia tehdään ammatteja koskevan sääntelyn hyväksymistä edeltävästä suhteellisuusarvioinnista annetun valtioneuvoston asetuksen edellyttämä oikeasuhteisuuden arviointi. Arviointi on tehtävä, kun säädetään uutta tai muutetaan jo aikaisemmin säädettyä lainsäädäntöä, joka koskee ammattien sääntelyä. Säänneltyjä ammatteja koskevan sääntelyn valmistelusta vastaavan viranomaisen on varmistettava, että sääntely voidaan perustella yleisen edun mukaisilla tavoitteilla. Arvioinnissa on erityisesti harkittava, voidaanko uusia säädöksiä tai säädösten muuttamista perustella objektiivisesti yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvillä syillä taikka yleiseen etuun liittyvillä, uuden ammatteja koskevan sääntelyn hyväksymistä edeltävästä suhteellisuusarvioinnista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/958 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuilla syillä.

Ammattipätevyyden tunnustamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2005/36/EY on vahvistettu säännöt, joiden mukaisesti tiettyä ammattia sääntelevän jäsenvaltion on tunnustettava ammattipätevyys, joka on hankittu yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa ja joka antaa kyseisen pätevyyden haltijalle oikeuden harjoittaa siellä samaa ammattia. Suomessa direktiivi on pantu täytäntöön ammattipätevyyden tunnustamisesta annetulla lailla.

Säännellyllä ammatilla tarkoitetaan virkaa tai tehtävää, jonka aloittamisen tai harjoittamisen edellytyksenä on, että henkilö täyttää lainsäädännössä asetetut ammattipätevyyttä koskevat yksityiskohtaiset vaatimukset. Ammattipätevyydellä tarkoitetaan pätevyyttä, josta on osoituksena muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, pätevyystodistus tai ammattikokemus taikka näiden yhdistelmä. Vaatimukset voivat liittyä koulutukseen, työkokemukseen tai esimerkiksi tietyn kokeen suorittamiseen. Säännellyksi ammatiksi ei sen sijaan lueta tehtävää, johon edellytetään ainoastaan soveltuvaa koulutusta ja johon kelpoisuuden määrittää viime kädessä työnantaja tai viranomainen.

Voimassa olevan maankäyttö- ja rakennusasetuksen 37 §:n 4 momentissa on säädetty erillisen tonttijaon laatijan pätevyydestä. Säännöksen mukaan tonttijaon laatii kunnan kiinteistöinsinööri tai hänen määräyksestään kunnan muu viranhaltija, jolla tulee olla maanmittausalan korkeakoulututkinto tai muu vähintään teknikkotasoinen maanmittausalan tutkinto. Kiinteistöinsinöörin pätevyydestä on säädetty kunnan kiinteistöinsinööristä annetun lain 2 §:ssä. Kiinteistöinsinöörin kelpoisuusehtona on Teknillisen korkeakoulun maanmittausosastolla suoritettu tehtävään soveltuva diplomi-insinöörin tutkinto tai sitä vastaava aikaisempi tutkinto. Teknillinen korkeakoulu on nykyään osa Aalto-yliopistoa. Lain tarkoittamaa tutkintonimikettä ei ole enää olemassa.

Yhdyskuntakehittämislain 34 §:ssä säädettäisiin tonttijaon laatijan pätevyydestä. Tonttijaon laatijalta edellytettäisiin soveltuvaa maanmittausalan korkeakoulututkinto. Tonttijaon voisi kuitenkin laatia myös vähintään maanmittausalan perustutkinnon suorittanut henkilö, jonka työkokemus olisi riittävä suhteessa laadittavana olevan tonttijaon edellyttämään osaamiseen. Vaatimus koskisi sekä osana asemakaavaa että erillisenä laadittavaa tonttijakoa, koska näiden käyttötarkoitus, oikeusvaikutukset ja tarvittava osaaminen ovat identtiset. Tonttijaon laatijan ei enää edellytettäisi olevan kunnan kiinteistöinsinööri eikä siten myöskään edellytettäisi kunnan kiinteistöinsinööriltä vaadittavaa pätevyyttä.

Pääsäännön mukaisesti maanmittausalan korkeakoulututkinto tuottaisi pätevyyden laatia tonttijako. Tutkinto voisi olla alempi tai ylempi korkeakoulututkinto. Työkokemukseen liittyvää vaatimusta ei asetettaisi. Koska kysymys on maanmittausalan erityisosaamista vaativasta tehtävästä, jossa on tunnettava paikkatiedon, kaavoituksen, kiinteistönmuodostuksen ja kiinteistörekisterinpidon menettelyitä ja lainsäädäntöä, on perusteltua edellyttää tonttijaon laatijalta nimenomaisesti maanmittausalan koulutusta. Tonttijaon tuloksena on sitova suunnitelma asemakaavan toteuttamiseksi tarpeelliseksi kiinteistöjaotukseksi, joka toteutetaan lohkomistoimituksilla. Lohkomalla kiinteistöstä muodostetaan tontti, joka on rakentamiskelpoinen. Asemakaava, rakentamiskelpoisuus ja merkitseminen kiinteistörekisteriin ovat tontin taloudellisen arvon muodostumisen perustekijöitä.

Täydentävän säännöksen mukaan tonttijaon voisi laatia vähintään maanmittausalan perustutkinnon suorittanut henkilö, jos hänen työkokemuksensa olisi riittävä suhteessa laadittavan tonttijaon edellyttämään osaamiseen. Säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa myös se, että alan perustutkinnon suorittanut henkilö voi laatia koulutustaan ja työkokemustaan vastaavia tonttijakoja. Tämä mahdollistaa alalla pitempään toimineiden henkilöiden jatkamisen osaamistaan vastaavissa tonttijaon tehtävissä ja pätevöitymisen tehtäviin alalla työskentelyn kautta, vaikka pääsäännön mukainen koulutusvaatimus ei täyttyisikään.

Tonttijaon laatijan pätevyysvaatimuksia voi pitää oikeasuhtaisina ja perusteltuina. Tonttijaolla vaikutetaan sitovasti kiinteistönomistajien oikeuksiin ja rakentamismahdollisuuteen. Lainsäädännöllä on tarpeen varmistaa tonttijaon laatijan riittävä ammattitaito. Pätevyysvaatimukset kohdistuvat vain koulutukseen ja työkokemukseen eivätkä siten ole kansalaisuuden tai asuinpaikan perusteella suoraan tai välillisesti syrjiviä.

4.2.4.6

Vaikutukset tietoyhteiskuntaan ja tietosuojaan

Tietoyhteiskunta

Tietosuoja

Yhdyskuntakehittämislain säätämisellä ei ole merkittäviä tietoyhteiskuntavaikutuksia. Uusilla maapoliittisen ohjelman ja sen seurannan yleisessä tietoverkossa saatavilla pitämistä koskevilla säännöksillä parannettaisiin kuntiin liittyvän tiedon saatavuutta. Kuntien ei kuitenkaan edellytettäisi julkaisevan tietoa tietyssä muodossa tai tietyllä sähköisellä alustalla.

Vaatimus tonttijaon esittämisestä valtakunnallisesti yhteentoimivassa tietomallimuodossa ja tähän liittyvä siirtymäaika säilytettäisiin voimassa olevan lainsäädännön mukaisina. Tonttijaot tullaan laatimaan tietomallimuotoisina viimeistään vuoden 2029 alusta alkaen ja ne tulevat olemaan osa rakennetun ympäristön RYHTI-tietojärjestelmän tietosisältöä.

Kunnille asetettaisiin yhdyskuntakehittämislaissa velvoite ylläpitää tietoaineistoa määrätyistä kehittämiskorvauksista (26 §), rakentamiskehotuksista (52 §) ja 6 luvun mukaisista sopimukseen perustuvista korvauksista (57 §). Velvoitteet eivät olisi uusia, mutta aiempi nimitys luettelo muutettaisiin nimitykseksi tietoaineisto. Vastaavista velvoitteista on säädetty kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 p ja 97 §:ssä sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 102 §:ssä. Sopimukseen perustuvia korvauksia koskeva velvoite laajennettaisiin koskemaan maksamattomien lisäksi myös maksettuja korvauksia. Kunnat toimisivat näiden tietoaineistojen rekisterinpitäjinä.

Edellä mainittuihin tietoaineistoihin tulisi sisältymään päätösten, sopimusten ja niihin liittyvien asian vaihetta kuvaavien tietojen lisäksi henkilöiden nimiä, henkilötunnuksia, yhteystietoja ja kiinteistötunnuksia. Nämä olisivat päätösten ja sopimusten kohdentamisen kannalta tarpeellisia henkilötietoja, joiden kerääminen perustuisi yhdyskuntakehittämislakiin. Tietoaineistoon ei voisi sisällyttää niin sanottuja erityisiä henkilötietoryhmiä (tietosuoja-asetus (EU) 2016/679, 9 artikla). Tällaisten tietojen kerääminen, käsittely ja säilyttäminen ei olisi tarpeen yhdyskuntakehittämislaissa ilmaistun tarkoituksen kannalta eivätkä lain säännökset olisi siten peruste tällaisten tietojen käsittelemiselle.

Yhdyskuntakehittämislain edellyttämä tietoaineistojen käsittely olisi kaikkineen tehtävä tietosuojalainsäädäntöä noudattaen eikä säännöksien asettamien velvoitteiden noudattamisesta aiheutuisi erityistä riskiä henkilötietojen turvallisuudelle.

4.2.4.7

Vaikutukset kuntiin ja hyvinvointialueisiin

Kunnat

Hyvinvointialueet

Kuntiin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia on käsitelty luvussa 4.2.2.4. Tässä luvussa keskitytään käsittelemään vaikutuksia kuntien toimintaan. Vaikutuksia kunnalliseen itsehallintoon perustuslain näkökulmasta käsitellään puolestaan myöhempänä luvussa 12.10.

Kunnat olisivat keskeisiä yhdyskuntakehittämislakia soveltavia viranomaisia. Lain säätämisen myötä kunnille ei tulisi kokonaan uusia tehtäviä. Kuntien tehtäviä koskevia velvoitteita tarkennettaisiin, mikä edellyttäisi muutoksia menettelytapoihin ja toimintaprosesseihin. Olennaisimmat vaikutukset kuntien toimintaan aiheutuisivat kunnan maapolitiikan harjoittamista koskevista uusista säännöksistä (luku 2). Maapolitiikan harjoittaminen on kaavojen toteuttamisesta annetussa laissa säädetty kunnan tehtäväksi (5 a § ja 20 §). Kunnat ovat itse ratkaisseet sen, kuinka harjoittavat maapolitiikkaa. Päävelvoite ei muuttuisi. Uudet sisällöt säännöksissä liittyisivät velvoitteeseen laatia maapoliittinen ohjelma, pitää se ajantasaisena ja seurata maapoliittisten toimien toteutumista. Ohjelma olisi laadittava vuorovaikutteisesti ja aineistot olisi pidettävä saatavilla yleisessä tietoverkossa. Valtuustokausittain olisi vähintäänkin tarkistettava ohjelman ajantasaisuus.

Kunta ratkaisisi hallintosäännössään toimivallan osoittamisen yhdyskuntakehittämislain mukaisissa kunnan päätöksissä. Maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä ja maapoliittisen ohjelman laatimisesta luopumisesta olisi päätettävä kunnan monijäsenisessä toimielimessä (6 §). Muiden päätösten osalta kunnalla olisi laajempi vapaus toimivallan siirtämiseen. Kunnalle osoitettaisiin päätöstoimivaltaa edellisten lisäksi kehittämiskorvauksen määräämisessä (19 §), kehittämiskorvauksen maksuunpanossa (22 §), kehittämiskorvaukseen maksuunpanon jälkeen tehtävissä muutoksissa (24 §), kehittämisalueeksi nimeämisessä (28 §) ja kehittämisalueen nimeämiseksi tehtyyn aloitteen vastaamisessa (29 §), tonttijaon hyväksymisessä, muuttamisessa ja kumoamisessa (32 §) sekä rakentamiskehotuksen antamisessa (50 §). Jos toimivallan siirtämisestä ei olisi hallintosäännössä määrätty, toimivalta olisi edellä luetelluissa asioissa kunnan valtuustolla.

Maapoliittisia ohjelmia laaditaan vakiintuneesti suuressa osassa yli 20 000 asukkaan kunnista. Ohjelmien nimitykset ja sisältö vaihtelevat jonkin verran. Sisällölle on olemassa Kuntaliiton tuottama ohjeistus ja saatavissa malleja kaupunkien toimintatavoista. Yhdyskuntakehittämislain 5 §:ssä ei olisi kyse velvoitteesta, jonka seurauksena olisi luotava täysin uudenlaista toimintaa ja sisältöjä. Uudet säännökset asettaisivat vähimmäisvaatimuksia laatimismenettelylle, sisällölle, hyväksymiselle ja seurannalle. Kuntien olisi sovitettava käytäntöjään uusien säännösten mukaisiksi, mikä edellyttäisi kuntakohtaisesti tai kuntayhteistyönä uuden toimintatavan kehittämistä. Kuntaliiton tai vakiintuneiden kuntayhteistyön foorumien käyttäminen nykyisten toimintatapojen pohjalta tehtävään kehittämiseen olisi perusteltua. Työmääränä kehittäminen voisi tarkoittaa kuntaa kohti joitain henkilötyökuukausia, toki riippuen merkittävästi siitä, kuinka laajaa ja aktiivista kunnan kaavoitus ja maapolitiikka ovat ja mitä vaatimuksia kunnan ja seudun toimintaympäristö näille asettavat.

Kehittämisvaiheen jälkeen toimintaan tarvittava työpanos ja osaaminen eivät todennäköisesti poikkeaisi merkittävästi nykyisestä sellaisissa kunnissa, jotka nytkin laativat ja ylläpitävät maapoliittista ohjelmaa. Uusi sääntely lisäisi säännönmukaisuutta valmisteluun, päättämiseen ja seurantaan, mikä tuottaisi hyötyjä alan toimijoille, kuntalaisille ja myös kunnan omaan toiminnan seurantaan ja arviointiin. Tarvittavan henkilötyön määrä lisääntyisi nykyisestä, mutta vain rajallisesti – ehkä muutamia prosentteja sitten, kun toiminta on vakiintunutta. Kunnissa, jotka eivät nykyisellään laadi maapoliittista ohjelmaa, muutos olisi henkilötyön ja uuden osaamisen osalta suurempi ensimmäisen ohjelman laadinnan yhteydessä. Samoin olisivat suurempia toiminnan tuottamat hyödyt alan toimijoille, kuntalaisille ja kunnalle itselleen. Kunnissa, joissa päätettäisiin olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa, henkilötyötä olisi kohdistettava kertaluonteisesti päätösvalmisteluun, mikä tarkoittaisi enintään muutaman henkilötyöviikon työpanosta. Säännösmuutokset tuskin edellyttäisivät uusia rekrytointeja suurimpia kaupunkeja ja kaupunkiseutuja lukuun ottamatta, mutta voisivat myötävaikuttaa tehtäväkuvien sisältöön, uusien tehtäväsisältöjen muodostamiseen ja tehtävien priorisointiin.

Väestötiedot 2025, Tilastokeskus.

Maapolitiikkaan osoitettavan henkilötyömäärän tarve on täysin riippuvainen kunnan koosta ja olosuhteista sekä aktiivisuudesta kaavoituksessa ja maapolitiikassa. Kunnat ovat hyvin erilaisia, jo väestömääränsäkin puolesta. Helsingin väkiluku on tuhatkertainen Manner-Suomen pienimmän kunnan Lestijärven väkilukuun verrattuna. Väkiluvun kuntakohtainen muutos vuonna 2025 vaihteli -7,0 %:sta +2,4 %:iin (Manner-Suomi +0,3 %).Jo näiden tietojen perusteella on selvää, että vaihteluväli toiminnan aktiivisuudessa ja maapolitiikan tehtäviin käytettävässä henkilötyömäärässä on todella laaja.

Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista koskevan yhdyskuntakehittämislain luvun 3 säännösten vaikutukset olisivat nykyisiä toimintatapoja täsmentäviä. Osa uusista säännöksistä edellyttäisi kunnilta jonkin verran lisää työpanosta ja toimintatapojen vakioimista. Pitkällä aikavälillä tämä tehostaisi toimintaa. Työmäärää lisääviä vaikutuksia voi katsoa aiheutuvan jonkin verran velvoitteesta yksilöidä kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannukset ja niiden laskentatapa sekä maankäyttösopimusta että kehittämiskorvauspäätöstä valmisteltaessa (10 §:n 4 momentti). Toisaalta hyvän hallinnon perusteet (hallintolain 2 luku) edellyttävät tätä kunnilta jo nyt. Säännös selventäisi kunnan toimintavelvoitteita. Maankäyttösopimuksen laatimismenettelyä, kaavoituksen käynnistämissopimusta ja kehittämiskorvausta koskevien säännösten vaikutus olisi samoin pääosin toimintatapaa selkeyttävä.

Kiinteistönomistajan yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumisen velvollisuuden (osallistumisvelvollisuus) laajentamisella koskemaan myös rakentamislain 57 §:n mukaisia poikkeamislupia asemakaava-alueella olisi vaikutuksia kuntien toimintaan. Ensinnäkin säännösmuutos mahdollistaisi keskenään vertailukelpoisissa hankkeissa korvauksen perimisen yhdyskuntarakentamisen kustannuksista riippumatta siitä, olisiko viranomaismenettelynä em. lupa vai asemakaava. Toiseksi se antaisi kunnille nykyistä enemmän vapautta valita rakentamishankkeen viranomaismenettely ilman, että mahdollisuus korvaukseen ohjaisi menettelyn valintaa. Menettelyn valinta voitaisiin tehdä alueidenkäytöllisin perustein, samalla ottaen huomioon kunnan resurssien järkevä käyttö. Kunnan toimintaa voitaisiin tehostaa ja lisätä jonkin verran kunnan saamia korvaustuloja. Kolmanneksi uusi sääntely edellyttäisi uusien toimintatapojen muodostamista, mikä vaatisi henkilötyötä ja mahdollisesti ostopalveluja aloitusvaiheessa. Lisäksi olisi olemassa riski, että lupamenettelyä suosittaisiin liiallisesti. Lupamenettelyn käyttäminen myös hankkeissa, joissa asemakaavan laatimisen kynnys ylittyy, voisi johtaa pitkällä aikavälillä heikosti hallittuun yhdyskuntakehitykseen. Asemakaavan laatimisen tarpeesta säädetään alueidenkäyttölaissa.

Kehittämisaluesääntelyn muutokset edellyttäisivät voimassa olevasta lainsäädännöstä poikkeavien toimintatapojen luomista. Nykyisten vaikeasti sovellettavien kehittämismaksun ja kiinteistöjärjestelyn poistaminen säännöksistä madaltaisi kynnystä kehittämisaluemenettelyn käyttämiselle. Sopimuskeskeinen toimintamalli edellyttäisi kunnalta yhteistyölähtöistä toimintatapaa. Jos säännösmuutoksilla voidaan tavoitteen mukaisesti lisätä menettelyn käyttöä, olisi vaikutuksena uudenlaisten hankkeiden käynnistyminen. Kuntien resursseja sidottaisiin, mutta tällä mahdollistettaisiin positiivista kaupunkikehitystä. Vaikutuksia on vaikea ennakoida siksikin, että kunnilla ei olisi pakkoa päättää kehittämisalueeksi nimeämisistä.

Tonttijakoa koskevan sääntelyn muutosten vaikutukset kunnan toimintaan jäänevät pieniksi. Menettelyt säilyisivät pääosin ennallaan mutta yksinkertaistuisivat jonkin verran. Tonttijaon laatijaa koskevien pätevyysvaatimusten väljeneminen helpottanee kuntien rekrytointia ja antanee mahdollisuuksia suunnata kiinteistöinsinöörin työpanosta tarkoituksenmukaisemmin. Merkittäviä vaikutuksia tarvittavan henkilötyön määrään ei synny, mutta toimintaa voinee vähäisesti tehostaa.

Katualueen ilmaisluovutusvelvollisuuden poistumisesta ensimmäisen asemakaavan alueella ei syntyisi vaikutuksia katualueen haltuunoton, lohkomisen ja lunastamisen menettelyjen kestoon. Katualue voitaisiin edelleen saada liikennetarpeen sitä edellyttäessä kunnan haltuun ja toteutettavaksi nopealla menettelyllä, kun aluetta koskeva asemakaava on tullut voimaan. Yhdyskuntakehittämislaissa säilytettäisiin ensimmäisen asemakaavan ja asemakaavamuutoksen ero siten, että ensimmäisen asemakaavan alueella haltuunotto voitaisiin tehdä joko sopimalla tai laittamalla katualueen lohkominen vireille. Omistus siirtyisi joko sopimalla tai lohkomalla. Lunastamisen vireillepano olisi haltuunoton edellytyksenä kaavamuutoksen ja tiettyjen erityistilanteiden yhteydessä. Molemmat vaihtoehdot mahdollistavat katualueen sujuvan toteuttamisen, kadun lohkomisen yleiseksi alueeksi ja korvausten maksamisen. Säännökset säilyttäisivät vakiintuneet menettelytavat.

Siirtymäsäännöksistä kuntien toiminnan kannalta merkityksellinen on katualueiden toteuttamista koskeva 73 §. Siirtymäsäännöksen tarkoituksena olisi edistää kesken jääneiden katuprosessien saattamista loppuun. Lain soveltamisalalla tämä tarkoittaisi katualueiden haltuun ottamista, omistuksen siirtymistä, lohkomista yleiseksi alueeksi ja korvausten suorittamista. Kadun fyysisestä toteuttamisesta säädettäisiin yhdyskuntarakentamislaissa. Kiinteistörekisterinpitäjälle annettaisiin toimivalta määrätä lohkominen käynnistettäväksi määräajan kuluttua, jos kunta ei olisi siitä huolehtinut, ja edellytettäisiin ratkaisematta jäänyt korvausasia ratkaistavaksi lunastustoimituksessa. Säännökset edistäisivät katukäyttöön tarpeellisten katualueiden prosessien saattamista loppuun. Toisaalta säännöksen voidaan arvioida vaikuttavan myös siten, että kunnat käynnistäisivät kaavamuutoksia ja kaavojen kumoamisia sellaisten katualueiden osalta, joilla ei olisi toteutumisen edellytyksiä. Säännökset edistäisivät epäselvien tilanteiden ratkaisemiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Kyse ei olisi uudesta tehtävästä kunnalle, koska katujen toteuttaminen on kuulunut kunnan tehtäviin nykyisen kaltaisena velvoitteena kumotun rakennuslain (370/1958) voimaan tulosta saakka.

Muutoksenhakua koskevien säännösten vaikutukset jäänevät pieniksi. Maapoliittisen ohjelman laatimatta jättämistä koskevan päätöksen muutoksenhakukelpoisuus voi tuottaa kunnille jonkin verran hallinnollisia kustannuksia. Muutoksenhakumahdollisuuden merkitys kunnan maapolitiikan avoimuuden ja linjaperustaisuuden takeena on arvioitu kuitenkin siten painavaksi perusteeksi, että muutoksenhakuun tulisi olla mahdollisuus. Toimivaltaista tuomioistuinta maankäyttösopimusta koskevan riidan ratkaisemisessa koskeva 63 § selventäisi mahdollisten sopimusriitojen ratkaisua myös kunnan kannalta.

Tietojen hallintaan liittyvät tehtävät eivät olisi kunnille uusia (26 §, 52 § ja 57 §). Nimityksen muuttaminen luettelosta tietoaineistoksi ei vaikuta tehtävän sisältöön, laajuuteen tai suorittamiseen.

Erityisiä kuntayhtymiin kohdistuvia vaikutuksia ei syntyisi. Jos kuntayhtymän tehtäviin sisältyisi yhdyskuntakehittämislain mukaisia tehtäviä, vaikutukset olisivat yllä kuvattuja vastaavia, mutta kuntayhtymän jäsenkuntiin nähden osittain välillisiä.

Hyvinvointialueisiin ei kohdistu erityisiä vaikutuksia. Niiden mahdollisuudet hankkia tontteja ja rakennuspaikkoja tarvittaessa lunastamalla turvattaisiin. Yhdyskuntakehittämislain säännökset ajantasaistettaisiin siten, että hyvinvointialueet mainittaisiin erikseen lain kohdissa, joissa käsitellään julkisyhteisöjen oikeutta lunastaa yleisin tarpeisiin osoitettu alue. Merkittävä osa kuntien aiemmin hoitamista julkisista palvelutehtävistä on siirtynyt hyvinvointialueille. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain sanamuodot eivät vastaa tältä osin nykyistä julkisten palveluiden järjestämisen tapaa. Vaikka voimassa olevan lain perusteella on mahdollista myös lunastaa hyvinvointialueen vastuulla olevan julkisen palvelun toteuttamiseksi tarvittavia maa-alueita, nykytilanne on epäselvä. Yhdyskuntakehittämislain säännöksillä oikeustila säilytettäisiin sellaisena, kuin se on tarkoitettu olevaksi maankäyttö- ja rakennuslaki säädettäessä.

Hyvinvointialueiden palveluita pyritään edelleen keskittämään, millä voi olla merkittäviä vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen, liikenteen järjestämiseen, maan hintaan ja yhdyskuntakehitykseen palvelualueiden ympäristöissä. Tämä edellyttää tiivistä yhteistoimintaa kohdealueen kuntien kanssa kaavoituksessa ja osin myös kunnan maapolitiikassa. Yhdyskuntakehittämislain säätämisellä ei kuitenkaan ole vaikutuksia kunnan ja hyvinvointialueen keskinäiseen suhteeseen alueidenkäyttöön ja kiinteistökehittämiseen liittyvissä hankkeissa.

4.2.4.8

Vaikutukset aluekehitykseen ja maaseutuun

Yhdyskuntakehittämislakia sovelletaan alueilla, joilla on tarve suunnitelmalliseen yhdyskuntakehittämiseen. Näitä ovat asemakaavoitetut alueet ja tulevaisuudessa asemakaavoitettavat alueet, siis kaupunkimaiset alueet ja taajama-alueet lähialueineen. Vaikutusalueet ovat ajassa muuttuvia. Suuressa mitassa kehittymistä suunnitellaan yleispiirteisillä kaavoilla ja maankäytön toteuttamisohjelmilla.

Yhdyskuntakehittämislain aluekehitykseen kohdistuvat vaikutukset liittyvät kaupunkien, kaupunkiseutujen ja muiden taajamien kehitykseen. Yhdyskuntakehittämislaki sisältäisi välineitä, joilla kunta voisi mahdollistaa ja edistää voimaan tulleiden asemakaavojen toteuttamista ja tarvittaessa hankkia alueita suunnitelmallista yhdyskuntakehittämistä varten.

Ks. Kaupunki-maaseutu-alueluokitus 2018 – Paikkatietopohjaisen alueluokituksen päivitys (Suomen ympäristökeskuksen raportteja 21/2020), luokkien tiivis kuvaus sivulla 12.

Maaseutukehittämisen välineitä ei lakiin sisältyisi. Lain säännöksillä olisi kuitenkin vaikutuksia sellaiseen kaupunkien ja taajamien läheiseen maaseutuun, jolle yhdyskuntarakenteen suunnitellaan laajenevan. Näillä alueilla maaseutumaisen elämäntavan ja yhdyskuntarakenteen laajenemisen edut ovat usein vastakkaisia. Yhdyskuntakehittämislain säännösten soveltaminen tukee yhdyskuntarakenteen laajenemista kaupunkien ja taajamien läheiselle alueelle. Yhdyskuntarakenteen laajeneminen ratkaistaan kuitenkin alueidenkäytön suunnitelmilla eli kaavoista päättämällä. Suoria vaikutuksia yhdyskuntarakenteen laajenemisalueelle voi olla muun muassa lakiin perustuvan lunastusluvan myöntämisellä, maankäyttö- ja kehittämiskorvauksilla ja asemakaavaan perustuvilla kiinteistö- ja lunastustoimituksilla. Näitä on kuvattu aiempana kohdassa Taloudelliset vaikutukset kotitalouksiin ja yksityisiin maanomistajiin.

4.2.4.9

Muita vaikutuksia

Maankäyttö- ja rakennuslain uudistaminen

Vaikutukset Ahvenanmaahan

Rajat ylittävät vaikutukset

Muuta

Useiden lausunnonantajien lausunnoissa tuotiin esille tarve arvioida maankäyttö- ja rakennuslain uudistamisen vaikutuksia kokonaisuutena. Esitetyt huolet liittyvät erityisesti uusien lakien yhteentoimivuuteen ja niiden muodostaman kokonaisuuden hallintaan lakeja sovellettaessa. Samanaikaisesti on käynnissä rakennetun ympäristön tietojärjestelmästä annettuun lakiin pohjautuva muutos, jonka myötä alueidenkäytön ja rakentamisen suunnitelmien tuottamisen ja tiedonhallinnan tavat muuttuvat perusteellisesti viimeistään siirtymäajan päättyessä 1.1.2029.

Soveltamisala, jonka maankäyttö- ja rakennuslaki kattoi, on tarkoitus jakaa käsiteltäväksi neljässä laajahkossa laissa. Näistä rakentamislaki on tullut voimaan 1.1.2025. Siinä säädetään rakennusten ja rakennuskohteiden suunnittelusta, rakentamisesta ja käytöstä. Hallituksen esitys uudeksi alueidenkäyttölaiksi on annettu eduskunnalle keväällä 2026 (HE 70/2026 vp). Siinä säädettäisiin alueiden suunnittelusta sekä alueidenkäytöstä. Yhdyskuntakehittämislain soveltamisala olisi yhdyskuntakehittäminen, jota toteutettaisiin kunnan maapoliittisin toimenpitein, kunnan ja muiden osapuolten välisin sopimuksin, kiinteistötoimituksin ja lunastamalla sekä muilla laissa säädetyillä tavoilla. Yhdyskuntarakentamislakia sovellettaisiin asemakaava-alueella sijaitsevan yleisen alueen suunnitteluun, rakentamiseen, kunnossapitoon, käyttöön ja sillä tehtäviin toimenpiteisiin sekä hulevesien hallintaan rakennetulla alueella. Yhdyskuntarakentamislaki kattaisi myös voimassa olevan kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain (669/1978) soveltamisalan.

Lakien muodostaman kokonaisuuden vaikutuksia ei ole toistaiseksi arvioitu. Kokonaisuuden arvioimiselle on nähtävissä todellinen tarve. Vakiintunutta menettelyä vaikutusten arvioimiselle tämänkaltaisessa uudistamisessa ei kuitenkaan ole olemassa. Kokonaisuuden arvioiminen yhden lain yhteydessä ei ole tarkoituksenmukaista, koska kokonaisuus syntyy vasta kaikkien lakien tultua käsitellyiksi. Uudistuksen vaikutusten kannalta merkityksellisimpiä osia ovat rakentamislaki ja alueidenkäyttölaki. Näistä toinen on jo voimassa ja toinen eduskuntakäsittelyssä. Kokonaisuuden vaikutusten arvioiminen osana viimeisinä käsiteltäviä yhdyskuntakehittämislakia ja yhdyskuntarakentamislakia, jotka ovat kokonaisuuden kannalta vähemmän merkittäviä, kohdistaisi huomion näiden lakien käsittelyn kannalta väärin.

Edelle kirjoitettu ei tarkoita, etteikö kunkin lain vaikutuksia olisi arvioitu tai että niiden arviointi olisi puutteellinen. Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen tilanne huomioon ottaen olisi perusteltua ohjelmoida lakien muodostaman kokonaisuuden vaikutusten arvioiminen osaksi kaikkien neljän lain jälkiarviointia. Arvioissa voisi olla tarkoituksenmukaista ottaa huomioon myös rakennetun ympäristön tietojärjestelmään liittyvät muutokset. Tämä tarkoittaisi luonnollisesti sitä, että vaikutusarviolla ei olisi vaikutusta lakien hyväksymiskäsittelyyn vaan se palvelisi lainsäädännön kehittämistä niiden voimaantulon jälkeen.

Yhdyskuntakehittämislain säätämisellä ei ole vaikutuksia Ahvenanmaahan. Ahvenmaalla sovelletaan omaa maankäyttö- ja rakennuslakiaan (Plan och bygglag för landskapet Åland 2008:102), jonka soveltamisalaan kuuluvat myös yhdyskuntakehittämislailla Manner-Suomen alueella säänneltäviksi tarkoitetut asiat.

61

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:ssä säädetään Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövallasta. Lainkohdan mukaan maakunnalla on lainsäädäntövalta muun muassa asioissa, jotka koskevat rakennus- ja kaavoitustointa, naapuruussuhteita, asuntotuotantoa (kohta 7) ja kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastusta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan [lain]§:ssä säädetyin poikkeuksin (kohta 8). Lain 61 § koskee maan hankkimista varsinaista valtionhallintoa varten.

Valtakunnan rajat ylittävät vaikutukset, joilla on yhteys myös yhdyskuntakehittämislain soveltamisalaan, on selvitettävä alueiden käytön suunnittelun yhteydessä ja tästä säädetään alueidenkäyttölaissa. Yhdyskuntakehittämislailla tai siihen perustuvilla toimenpiteillä ei voi katsoa olevan itsenäisiä valtakunnan rajat ylittäviä vaikutuksia.

Yhdyskuntakehittämislailla ei ole suoria vaikutuksia eikä merkittäviä välillisiä vaikutuksia ihmisten hyvinvointiin ja terveyteen, kansalliseen turvallisuuteen ja maanpuolustukseen, rikollisuuteen ja arjen turvallisuuteen eikä eläinten hyvinvointiin.

5

Muut toteuttamisvaihtoehdot

5.1

Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.1.1

Yleistä

Vaihtoehtojen kuvauksessa käsitellään sekä kaavoitus- ja rakentamislakiluonnoksen että yhdyskuntakehittämislakiluonnoksen laatimisen yhteydessä keskusteltavana olleita vaihtoehtoja. Kaavoitus- ja rakentamislakiluonnoksen laatiminen on käytännössä ollut osa samaa lakivalmistelua maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuuden uudistamiseksi. Sen yhteydessä esiin tuotujen vaihtoehtoisten ratkaisujen tarkastelu laajentaa näkemystä koko lakivalmistelun aikana tutkituista mahdollisista sääntelyratkaisuista. Vaihtoehtoja kuvaavassa tekstissä on erikseen mainittu kuvaukset ja arviot, jotka liittyvät kaavoitus- ja rakentamislakiluonnoksen valmisteluun.

5.1.2

Maapolitiikka

Maapolitiikan nykytila ja tulevaisuus – Keinot, vaikuttavuus, avoimuus ja hyväksyttävyys VNTEAS 2021:49).

Ehdotetun maapolitikan sääntelyn (luku 2) perusvaihtoehtona on ollut nykyisen sääntelyn säilyttäminen. Tämä tarkoittaisi, että kunnilla säilyisi nykyisenkaltainen vapaus ratkaista, miten ne toteuttaisivat maapolitiikkaansa hyvin väljän tehtäväksi annon puitteissa. Voimassa oleva lainsäädäntö edellyttää kunnan huolehtivan maapolitiikan harjoittamisesta alueellaan ja määrittelee maapolitiikan kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyviksi tavoitteiksi ja toimenpiteiksi, joilla luodaan edellytykset yhdyskuntien kehittämiselle (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 5a ja 20 §). Muuta sääntelyä ei ole. Nykytilanteen säilyminen säilyttäisi kuntien väliset erot maapolitiikkaa koskevien linjausten laatimismenettelyissä ja toimien seurannassa. Yhtenäistävää ja maapolitiikalle tavoitteita ja reunaehtoja asettavaa sääntelyä ei olisi. Kuntien käytäntöjen yhdensuuntaisuus perustuisi kuntien väliseen yhteistyöhön. Nykytilanteen säilyttämisellä ei katsottu saavutettavan tavoitteita, jotka lakihankkeella on, ja joita tehty selvitys maapolitiikan kehittämistarpeista selvästi tukee.

Vahva ja välittävä Suomi - Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelma, s. 54.

Yhdyskuntakehittämislain valmistelutyöryhmässä arvioitiin sitä, onko maapoliittisen ohjelman laatimista edellytettävä kaikilta kunnilta vai olisiko osa kunnista jätettävä laatimisvelvoitteen ulkopuolelle. Pääministeri Orpon hallitusohjelman mukaan kuntien tehtävien hallittu eriyttäminen kuntien erilaisuuden perusteella on mahdollista, kun samalla varmistetaan perustuslain mukaisen yhdenvertaisuuden toteutuminen. Vaihtoehtona arvioitiin mahdollisuutta sitoa velvollisuus maapoliittisen ohjelman laatimiselle kunnan väkilukuun, vastaavalla tavalla kuin alueidenkäyttölain vaatimus kunnan kaavoittajasta (yli 6000 asukkaan kunnat). Kunnan asukaslukua pidettiin keinotekoisena kriteerinä arvioitaessa tarvetta maapoliittisen ohjelman laatimisen tarpeelle, eikä väkiluku kerro kovinkaan paljon kunnan olosuhteista ja kehitystilanteesta. Olennaisempana pidettiin kunnan toimien aktiivisuutta maapolitiikassaan ja tarvetta maapoliittisten keinojen käyttämiselle. Toisena vaihtoehtona arvioitiin mahdollisuutta edellyttää kaikilta kunnilta maapoliittisen ohjelman laatimista, mutta tätä pidettiin ilman muuta liian raskaana velvoitteena erityisesti pienille ja taantuville kunnille. Kaikkia kuntia samalla lailla kohteleva säännös olisi ollut yhdenvertaisen kohtelun kannalta yksinkertainen ratkaisu. Yhdenvertaisuuden toteutumisen kannalta on syytä kuitenkin kiinnittää huomiota kaikilla kunnilla edelleen säilyväksi tarkoitettuun yleiseen velvoitteeseen maapolitiikan harjoittamisesta (3 §).

5.1.3

Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen

Kaksi perusvaihtoehtoa nykyisen sääntelyn kehittämiselle ovat olleet veron periminen kattamaan kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvia kustannuksia ja nykyisen kustannusperustaisen maksun perimisen sääntelyn muuttaminen niin, että sopimukseen perustuvan maankäyttökorvauksen ja kunnan määräämän kehittämiskorvauksen perusteet olisivat olennaisesti samanlaiset. Vero tai maksu kohdistuisi joka tapauksessa kiinteistönomistajaan, jolle asemakaavasta aiheutuu merkittävää maan arvonnoususta johtuvaa hyötyä. Valmistelussa arvioitiin muitakin, merkitykseltään vähäisempiä vaihtoehtoja sääntelyn kehittämiseksi.

Ibid., s. 14–16 ja s. 121.

Veron perimistä koskenutta vaihtoehtotarkastelua käsitellään tuonnempana kaavoitus- ja rakentamislakiluonnoksen yhteydessä kirjattujen arvioiden pohjalta. Yhdyskuntakehittämislain valmistelun yhteydessä asiasta keskusteltiin työryhmässä, mutta varsin pian todettiin, että verovaihtoehdon valmisteluun käytettävissä oleva aika on liian lyhyt ja että pääministeri Orpon hallitusohjelmasta ei saa tukea tämän vaihtoehdon valmisteluun.

Valmistelutyöryhmän keskusteluissa arvioitiin sopimukseen perustuvan maankäyttökorvauksen ja kunnan määräämän kehittämiskorvauksen perusteiden yhdenmukaistamista siten, että korvaukset vastaisivat määrältään toisiaan riippumatta menettelytavasta. Tältä pohjalta ei valmisteltu ehdotusta säännökseksi, koska tällöin olisi menetetty se joustavuus, joka on nykyisen kaavoitukseen liittyvän korvaussääntelyn ydintä. Sääntely perustuu kustannuksiin ja sopimiseen. Lisäksi on mahdollistettu kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopiminen osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista. Maankäyttösopimuksen käyttäminen on yleistä, kun sen sijaan kehittämiskorvausta käytetään erittäin harvoin, mikä käy ilmi nykytilanteen kuvauksen yhteydessä esitetyistä kyselyvastauksista. Maankäyttösopimuksiin liittyvä käytäntö ja oikeuskäytäntö on vakiintunutta, ja sen käytön joustavuutta arvostetaan.

Maankäyttösopimuksella voidaan sopia kunnan ja maanomistajan välillä asioista, joihin ei ole mahdollista vaikuttaa yksinomaan sääntelyllä. Erityisen merkittävää yksityisen sopijapuolen kannalta on mahdollisuus päästä sopimaan kunnan toteutusvastuulla olevien katujen ja muiden yleisten alueiden toteutuksen aikataulusta ja laatutasosta. Sopimus on kahden osapuolen yhteinen tahdonilmaus ja sen syntyminen edellyttää yhteistyötä ja vastapuolen tarpeiden myötäisiä toimia. Kehittämiskorvauksen määrääminen ei synnytä yhteistyötä kunnan ja kiinteistönomistajan välillä.

Yhdyskuntakehittämislain työryhmätyöskentelyn loppuvaiheessa arvioitiin ehdotusta siitä, että korvauksille asetettaisiin arvonnousuun suhteutettu maksukatto, jota noudatettaisiin sekä maankäyttö- että kehittämiskorvauksissa, ja joka olisi erilainen kolmella erilaisella yhdyskuntarakentamisen vyöhykkeellä. Vyöhykkeet esitettiin määriteltäväksi sen mukaan, mikä olisi kaavoitettavan alueen lähtötilanne (täysin uudet alueet, merkittävästi kehitettävä vanhat alueet, vakiintuneet vanhat alueet). Arvonnousuun suhteutettu korvauksen enimmäismäärä olisi 60, 40 tai 20 % vyöhykkeen mukaan. Tähän pohjautuvaa valmistelua ei käynnistetty, koska perusteena oleva vyöhykemalli oli hyvin mekanistinen. Yhdyskuntarakentamisen kustannusten muodostuminen ei noudata esitettyä vyöhykemallia vaan perustuu alueen olosuhteisiin, kohteen kehittämistarpeeseen ja asetettuihin tavoitteisiin. Useimmiten korkeimpia kustannuksia syntyy jo rakennetuilla alueilla, koska niihin kohdistuu aina myös olevan rakenteen purkamisen kustannuksia ja tarve pitää keskeytymättömästi yllä mm. lämmön, sähkön ja veden jakelua ja liikennöitävyyttä tilapäisillä työmaajärjestelyillä.

Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisessa poikkeamisluvan osalta on ollut kolme vaihtoehtoa lakiluonnoksen 17 §:ssä esitetyn lisäksi. Nollavaihtoehtona on ollut nykyisen kaltainen sääntely, jossa kiinteistönomistajalla on velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin vain asemakaavoituksen yhteydessä. Nykytilanteessa on todennäköistä, että kunnat käynnistävät asemakaavan laatimisen sellaisissakin hankkeissa, jotka sisältönsä ja poikkeamisluvan myöntämisedellytysten puolesta olisivat ratkaistavissa poikkeamisluvalla, koska lupamenettelyn yhteydessä ei voi edellyttää kiinteistönomistajan osallistuvan yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Tämä voi johtaa epätarkoituksenmukaisen työläisiin viranomaismenettelyihin, koska ne kuitenkin olisivat välittömän taloudellisen vaikutuksensa vuoksi kunnalle edullisia. Laajemmassa arvioidussa vaihtoehdossa voitaisiin lupamenettelyn yhteydessä soveltaa täysin samoja säännöksiä yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisessa kuin asemakaavoituksen yhteydessä, mukaan lukien kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopimisen osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista. Tältä pohjalta laadittavan sääntelyn keskeiseksi ongelmaksi on arvioitu, että menettely olisi altis väärinkäytöksille, koska kuuleminen, päättäminen ja muutoksenhaku olisivat selvästi suppeampia kuin asemakaavoituksen yhteydessä. Demokratiavaje olisi ilmeinen. Lisäksi vaihtoehto suosisi lupamenettelyjä siten, että kaavoituksen asema ensisijaisena alueidenkäytön kysymysten ratkaisemisen välineenä olisi vaarassa heiketä liikaa. Kolmantena vaihtoehtona on ollut lausuntokierroksella olleessa lakiluonnoksessa ollut vaihtoehto, jonka mukaan kiinteistönomistajan velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin olisi laajennettu koskemaan rakentamislain 57 §:n mukaisen poikkeamisluvan lisäksi lain 43 a §:n (897/2024) mukaista puhtaan siirtymän sijoittamislupaa. Puhtaan siirtymän sijoittamisluvan käyttäminen on osoittautunut käytännössä varsin harvinaiseksi ja edelleen harvinaisempaa olisi sen käyttäminen alueella, jossa kunnalla olisi velvollisuus toteuttaa asemakaavan yleisiä alueita. Lisäksi useissa lakiluonnoksesta saaduissa lausunnoissa koettiin osallistumisvelvollisuuden olevan puhtaan siirtymän sijoittamisluvan tarkoituksen kanssa ristiriidassa.

Valmistelussa keskusteltiin ja arvioitiin lisäksi vaihtoehtoja muun muassa seuraavista kehittämiskorvaukseen liittyvistä aiheista:

jo tehtyjen yhdyskuntarakentamisen toimenpiteiden huomioimisen aikaraja

aikaraja tulevien yhdyskuntarakentamisen toimenpiteiden toteuttamiselle

merkittäväksi katsottavan arvonnousun kerrosneliömetrimääräinen alaraja

kehittämiskorvauksen prosentuaalinen enimmäismäärä suhteessa arvonnousuun

yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin sisällytettävät osatekijät

rakennuskorttelin rakentamiskelpoiseksi saattamisen kustannuksiin sisällytettävät osatekijät

kehittämiskorvaukselle ja sen palautukselle maksettava korko

2

Kaavoitus- ja rakentamislain valmistelussa ja yhdyskuntakehittämislain valmistelun työryhmävaiheessa nostettiin keskusteluun mahdollisuus alentaa kehittämiskorvauksen kerrosneliömetrimääräistä kynnysarvoa ja nostaa kehittämiskorvauksen ylärajan prosenttimääräistä leikkuria. Esillä olleet kynnysarvot olivat välillä 250–300 k-mja prosenttileikkuri 70 %. Työryhmävalmistelun loppuvaiheessa päädyttiin ehdottamaan, että prosenttimääräiseen leikkuriin ei puututtaisi, mutta alueilla, joilla rakennusoikeuden arvo on poikkeuksellisen korkea, kunta voisi päättää rajatusti myös alemmasta kerrosneliömetrimääräisestä kynnysarvosta. Työryhmä oli asiasta erimielinen. Kunnat kannattivat mahdollisuutta alentaa kynnysarvoa ja rakennus- ja kiinteistöalan toimijat vastustivat sitä.

2

2

2

Maapoliittiset linjaukset ja tilastot | Helsingin kaupunki, www.hel.fi, 17.12.2025

Asian harkitsemisen taustana oli tieto valtakunnallisesti voimistuvasta eriytymiskehityksestä sekä rakennusoikeuden arvon eroista Helsingin kaupungissa. Helsinki edustaa rakennusoikeuden arvon ylintä luokkaa valtakunnassa. Helsingin kaupungilta kerättyjen rakennusoikeuden hintatietojen perusteella voi sanoa, että jo yksin Helsingin hallinnollisella alueella rakennusoikeuden arvon vaihteluväli on moninkertainen. Kaupungin vuosina 2020–23 myymien asuntotonttien hinnoissa on nähtävissä vaihtelu välillä 535–1983 €/k-m. Vuonna 2025 päättyvien vuokrasopimusten mukaisten asuntotonttien markkina-arvoissa on ylimmillään arvioitu 2600–2900 euron kerrosneliömetrihintoja. Edellä mainitut tiedot löytyvät kaupungin verkkosivuilta. Helsingin maankäyttösopimuskäytännössä on asetettu 700 000–1 000 000 euron arvonnousun kynnystä asemakaava- ja asemakaavamuutosalueilla.Jos rakennusoikeuden arvo ylittää esimerkiksi 2000 €/k-m, kuten Helsingissä korkean kysynnän alueilla, ylittyy miljoonan euron raja 500 k-m:n rakennusoikeuden lisäyksellä. Muualla Suomessa rakennusoikeuden hinnan yläraja on alempi, mutta pohja saattaa olla yksittäisissä kymmenissä euroissa neliötä kohti tai jopa alempana. Arvonnousun laskeminen ei toki ole yksittäisissä tapauksissa yhtä suoraviivaista kuin edellä kuvatussa laskelmassa. Laskelma antaa kuitenkin käsityksen siitä, millaisia euromääräisiä eroja kerrosneliömetrimääräinen merkittävän arvonnousun kynnys voi sisältää.

Muita keskusteltuja vaihtoehtoja ei ole tarkoituksenmukaista käydä läpi yksityiskohtaisesti. Ehdotuksessa säännöksiksi on pyritty löytämään tasapaino eri näkökulmien välillä.

Ks. Maankäyttö- ja rakennuslain maapolitiikan säännösten arviointitarve Euroopan unionin valtiontukisääntelyn näkökulmasta, YM 2021:2.

Kaavoitus- ja rakentamislakiluonnoksen valmistelun aikana tutkittiin mahdollisuutta maan arvonnousuun pohjautuvaksi, yhdyskuntarakentamisen kustannusten kattamiseksi perittäväksi veroksi. Korvaus olisi voitu sitoa yleiskatteisesti yhdyskuntarakentamisen kuntakustannuksiin, jolloin kaava-aluekohtaista kustannusarviointia ei tarvittaisi. Lisäksi tunnistettiin tarve saada tarkempaa tietoa kuntien maapolitiikan ja kaavojen toteuttamisen soveltamiskäytännöistä ja kustannuksista. Tavoitetta edistettäneen kustannustehokkaimmin rakennetun ympäristön tietojärjestelmähankkeessa tai muissa vastaavissa kuntatiedon yhtenäistä esittämistä ja keräämistä koskevissa valtakunnallisissa hankkeissa. Valmistelun aikana tuli esille julkisten kunnallisten maksujen maksuperusteiden sääntelyn sellainen yleisluontoisuus, että se saattaa mahdollistaa maksujen keräämisen samoista palveluista useampaan kertaan. Tällaisia osittain saman perusteen sisältäviä maksuja voivat olla maankäyttökorvaukset, kehittämiskorvaukset, hulevesimaksut, vesihuoltomaksut ja yleisten alueiden käyttöä koskevat maksut. Kysymys liittyy kuntien toiminnan ja talouden tietojen parempaan seuraamisen tarpeeseen yleisemminkin. Valmistelun aikana selvitettiin tarvetta muuttaa maapolitiikan sääntöjä Euroopan unionin valtiontukisääntelyn noudattamisen varmistamiseksi. Säännösmuutoksia ei nähty tarpeellisiksi, koska kuntien on muutenkin toiminnassaan huolehdittava valtiontukisääntelyn noudattamisesta maapolitiikan alalla..

5.1.4

Kehittämisalue

Ks. Kehittämisaluemenettelyn selvitys (Newsec Valuation Oy, 2016) ja Kehittämisaluemenettely (Newsec Valuation Oy, 2020).

Kehittämisaluesääntelyn perusvaihtoehtoina olivat sääntelyn kehittäminen helpommin sovellettavaksi tai luopuminen kehittämisaluemenettelystä kokonaan. Voimassa olevan sääntelyn säilyttämistä ei pidetty mahdollisena, koska sen soveltamisen käyttökokeilut olivat osoittaneet menettelyn kankeaksi käyttää. Yhdyskuntakehittämislain valmistelussa tunnistettiin kuitenkin tarve kehittämisaluemenettelyn tyyppiselle sääntelylle, joten koko sääntelystä luopuminen nähtiin huonoksi vaihtoehdoksi, koska tällöin myös tarve menettelyn kehittämiselle olisi saattanut jäädä vaille huomiota.

Kaavoitus- ja rakentamislakiluonnoksen valmistelussa päädyttiin esittämään kehittämisaluesäännösten poistamista laista. Valmistelun aikana selvitettiin, miten voimassa olevan lain kehittämisalueisiin liittyviä säännöksiä olisi voitu uudistaa. Konkreettisia uusia säännösehdotuksia ei tuolloin ollut mahdollista valmistella uudistuksen aikaraamissa.

5.1.5

Tonttijako

Tonttijakoa koskevan sääntelyn osalta ei ole tarkasteltu merkityksellisiä vaihtoehtoja.

5.1.6

Maan luovuttaminen, lunastaminen ja kaavan toteuttamisesta johtuva korvaus

Ensimmäisen asemakaavan mukaisen katualueen ilmaisluovutusvelvollisuuden poistamisen ainoana vaihtoehtona olisi velvollisuuden säilyttäminen. Tämä olisi ristiriidassa perustuslain 15 §:n omaisuudensuojaan kuuluvan täyden korvauksen periaatteen vastaista. Nykymuotoisen perustuslain soveltamisessa ei ole hyväksytty poikkeamista täyden korvauksen periaatteesta, joten nykytilan säilyttäminen ei ole mahdollinen vaihtoehto.

Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 45 §:n sisällöksi esitettiin lausuntovaiheessa kahta vaihtoehtoa. Säännöksessä olisi kyse voimaan tulleen asemakaavan mukaisen katualueen ottamista kunnan haltuun ja omistukseen.

Ensimmäisen vaihtoehdon mukaan asemakaavan mukaisen katualueen omistusoikeuden ja hallinnan siirtymisessä sopimisen vaihtoehtona olisi lunastusmenettelyn vireille paneminen. Lunastusmenettelyssä ratkaistaisiin alueen omistuksen siirtyminen kunnalle, korvaukset kiinteistönomistajalle ja katualueen muodostaminen yleiseksi alueeksi.

Toisessa vaihtoehdossa säilytettäisiin ensimmäinen asemakaavan ja asemakaavamuutoksen ero siten, että ensimmäisen asemakaavan mukaisen katualueen haltuunotossa sopimisen vaihtoehtona olisi myös yleiseksi alueeksi lohkomisen vireille paneminen, kuten nykyäänkin. Lohkomisessa ratkaistaisiin sekä alueen omistuksen siirtyminen kunnalle että katualueen muodostaminen yleiseksi alueeksi. Korvaukset kiinteistönomistajalle ratkaistaisiin erikseen joko sopimalla tai lunastustoimituksessa.

Ensimmäisen vaihtoehdon mukainen menettely olisi nykyistä yksinkertaisempi ja selkeämpi. Toisen vaihtoehdon mukainen menettely vastaisi jo vakiintunutta käytäntöä ja todennäköisesti vähentäisi työläämpien lunastustoimitusten määrää verrattuna ensimmäiseen vaihtoehtoon. Asia on tarkoitus ratkaista lausuntokierroksen jälkeen ottaen huomioon asiasta saatava palaute.

Lunastusluvan perusteisiin ehdotettujen poistojen vaihtoehtona on ollut säilyttää mukana maakuntakaavaan perustuva lunastuslupa (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 §:n 2 momentti) ja kaavan toteuttamista helpottava lunastus (100 §). Molempien luvan myöntämisperusteiden käyttö on ollut erittäin vähäistä. Sääntelyä ei ole tarkoituksenmukaista säilyttää erittäin harvoin toistuvia tilanteita varten. Lisäksi molemmissa edellä mainituissa tilanteissa lunastusluvan myöntäminen olisi tarvittaessa edelleen mahdollista, vähintäänkin lunastuslain yleisten lunastusperusteiden mukaan.

Katualueen ilmaissaantioikeuden poistaminen – Taustaa, vaikutusarvioita, seurauksia ja ratkaisuja (YM 2020:9), s. 125 ja luku 6 kokonaisuudessaan.

Kaavoitus- ja rakentamislakiluonnoksen valmistelun aikana oli esillä mahdollisuus toisaalta laajentaa maapoliittisia lunastusperusteita ja toisaalta nostaa lunastamisen yleistä kynnystä edellyttämällä maanomistajalle lievempien keinojen käyttöä ensisijaisena vaihtoehtona. Samoin esitettiin eräitä lunastuslain korvaussäännösten muuttamista, joko alentamista tai korottamista, koskevia ehdotuksia, joita sovellettaisiin erityisesti maapolitiikan alalla. Katualueiden ilmaisluovutusta koskevassa selvityksessä esitettiin erilaisia vaihtoehtoja ilmaisluovutusjärjestelmän mukana poistuvan katujen haltuunottomenettelyn tilalle. Kaavoitus- ja rakentamislakiluonnoksessa (105 §) esitettiin katualueiden haltuunotossa noudatettavaksi lunastuslain mukaista menettelyä, jossa katualueen haltuunotto voitaisiin tehdä lunastuspäätöksen jälkeen (lunastuslain 57 §) tai lunastustoimikunnan erillisellä päätöksellä oikeudesta ennakkohaltuunottoon (lunastuslain 59 §).

Lunastuslain tavanomaisten menettelyiden soveltaminen asemakaavan mukaisten katualueiden haltuun ottamisessa viivyttäisi jo voimaan tulleen asemakaavan toteuttamista. Viivytys kohdistuisi paitsi kadun myös kaikkien kadun varren rakennuskorttelien toteuttamiseen. Lunastuslain haltuun ottamisen säännösten soveltaminen ei mainittavasti parantaisi kiinteistönomistajan oikeusturvaa, koska lunastusoikeuden perusteena olevan asemakaavan laatimisen prosessi on jo edellyttänyt laajaa vuorovaikutusta ja kaavan hyväksymispäätös on ollut muutoksenhakukelpoinen.

5.1.7

Muutoksenhaku

Muutoksenhakua koskevan sääntelyn osalta ei ole tarkasteltu merkityksellisiä vaihtoehtoja.

Tuomioistuimen toimivaltaa maankäyttösopimuksia koskevien riitojen käsittelyssä koskevan 63 §:n vaihtoehtona oleva nykyisen oikeustilan säilyttäminen sisältäisi riskin sille, että samaa sopimusta koskevaa riita-asiaa saatettaisiin käsitellä sekä yleisessä että hallintotuomioistuimessa. Tämä ei olisi oikeusturvan toteutumisen kannalta toivottavaa. Kuten korkein oikeus totesi ratkaisussaan KKO 2016:8, riidan osapuolten erisisältöisten vaatimusten ohjaaminen käsiteltäviksi eri tuomioistuinlinjoissa aiheuttaisi osapuolille tarpeettomia kustannuksia ja epäselvyyttä.

5.1.8

Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset

Katualueen haltuunottoa, omistuksen siirtymistä, lohkomista ja korvauksia koskevan siirtymäsäännöksen (73 §) sisällön osalta on valmistelun yhteydessä käyty paljonkin keskustelua, mutta yksiselitteistä vaihtoehtoista säännösluonnosta ei pystytty muodostamaan.

Katualueen ilmaisluovutukseen liittyen on ehdotettu, että kunnan oikeus saada ensimmäisen asemakaavan mukainen katualue omistukseensa korvauksetta säilyisi jonkin pituisen siirtymäajan, mikä olisi merkittävä kannuste kunnille saattaa keskeneräisiä katuprosesseja loppuun. Tätä ei ole katsottu mahdolliseksi omaisuuden suojan perusoikeuden vuoksi.

Siirtymäsäännöksessä ehdotetun viiden vuoden määräajan pituudesta on esitetty erilaisia näkemyksiä. Maanmittauslaitoksen toimivallasta käynnistää oma-aloitteisesti katualueen lohkominen määräajan umpeuduttua on esitetty vastustavia kantoja ja näkemyksiä jouston mahdollistamiseksi. Suorittamatta olevien korvausten maksamisen varmistaminen on sinänsä nähty tarpeelliseksi, mutta kaikkiin tapauksiin sovellettavissa olevaa sääntelyn tapaa ei kyetty muodostamaan, mihin suurin syy on tiedon puute maksamatta jääneistä korvauksista. Lausuntokierroksella saatavan palautteen perusteella voi olla mahdollista kehittää ehdotettua siirtymäsäännöstä edelleen.

5.2

Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

5.2.1

Yleistä

Tulevaisuuskatsaus eräiden maiden alueidenkäytön suunnittelujärjestelmiin

Tulevaisuuskatsaus eräiden maiden alueidenkäytön suunnittelujärjestelmiin – Ajantasaistus vuosien 2019—2024 muutoksista

Tässä luvussa oleva kuvaus perustuu pääosaltaan kaavoitus- ja rakentamislain valmistelun aikana vuonna 2019 valmistuneeseen selvitykseen(YM 2019:24). Katsaukseen on tehty ajantasaistus vuonna 2025 (, YM 2025:11). Ajantasaistus koskee muutoksia Ruotsin, Ranskan, Saksan ja Alankomaiden lainsäädännössä. Norjan ja Tanskan suunnittelujärjestelmissä ei ole tapahtunut olennaisia muutoksia vuoden 2019 valmistuneen raportin jälkeen, ja Iso-Britannia on jätetty EU-eron takia ajantasaistuksen ulkopuolelle. Yhdyskuntakehittämislain valmistelun osalta muutokset ajantasaistuksessa tutkitun neljän maan lainsäädännössä eivät ole selvityksen perusteella merkittäviä. Joitain muutoksia on tuotu jäljempänä esiin Ranskan ja Alankomaiden osalta.

Land-use Planning Systems in the OECD

Global Compendium of_Land Value Capture Policies

Land Policies in Europe

http://dx.doi.org/10.1787/9789264268579-en

OECD (2017), Land-use Planning Systems in the OECD: Country Fact Sheets, OECD Publishing, Paris.

https://doi.org/10.1787/4f9559ee-en

OECD/Lincoln Institute of Land Policy, PKU-Lincoln Institute Center (2022), Global Compendium of Land Value Capture Policies, OECD Regional Development Studies, OECD Publishing, Paris,

Land Policies In Europe - Land-Use Planning, Property Rights, and Spatial Development

Thomas Hartmann, Andreas Hengstermann, Mathias Jehling, Arthur Schindelegger, Fabian Wenner (editors): (Springer 2025)

Luvun alussa ennen maakohtaista tarkastelua esitellään tiiviisti OECD-maissa käytössä olevia maapoliittisia keinoja. Tiedot perustuvat pääasiassa vuonna 2017 julkaistuun OECD-maita koskeneeseen selvitykseen, ja joiltain osin vuonna 2022 julkaistuun selvitykseen. Jälkimmäisessä selvityksessä oli OECD-maiden lisäksi mukana merkittävä joukko järjestöön kuulumattomia maita. Lisäksi referoidaan vuonna 2025 julkaistua selvitystä. Selvityksellä on merkitystä maapolitiikan toimijoiden ja toimintatapojen yhtäläisyyksien ja erojen ymmärtämisessä eurooppalaisessa kontekstissa.

5.2.2

Maapoliittista keinoista OECD-maissa vuoden 2017 selvityksessä

Country fact sheets OECD laati vuonna 2017 selvityksen 32 maan alueidenkäytön suunnittelun järjestelmistä. Mukana olivat lähes kaikki tuolloin OECD:hen kuuluneet maat. Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmien kuvaus perustuu maista koottuun tietoaineistoon, jotka on esitetty maakohtaisina tietosivuina (). Selvitykseen sisältyy yhteenveto ja vertailu maissa käytetyistä suunnitteluvälineistä.

OECD (2017), Land-use Planning Systems in the OECD: Country Fact Sheets, s. 3 ja 12.

Osana selvitystä koottiin tietoa maiden maapoliittisista käytännöistä. Selvityksen alussa esitetään kokoavasti ja yleispiirteisesti tutkituissa maissa käytössä olevia maapoliittisia keinoja kaavojen toteutumisen edistämiseksi sekä hyötyjen ja kustannusten tasaamiseksi.

(value capture

(penalties for underdeveloped land

expropriations

land readjustment

Selvityksessä tarkastellaan eri maissa käytettyjä keinoja kaavoituksen tuoman hyödyn jakamisessa), vajaasti rakennetun kaavoitetun maan toteuttamisen edistämisessä), maan lunastamisessa yleiseen tarpeeseen () ja kaavan toteuttamista edistävissä kiinteistöjärjestelyissä ().

Hyödyn jakaminen

value capture

Ibid., s. 34.

Kaavoituksen tuoman hyödyn jakamisessa, jota voi nimittää myös arvon leikkaamiseksi, on käytössä lukuisia erilaisia keinoja. Vain viidessä maassa tällaisia keinoja ei käytetä. Selvityksessä täsmennetään käsitettäsiten, että sillä tarkoitetaan viranomaisten toimia, joilla ne voivat saada osan sellaisesta maan arvonnoususta, jonka ei perustu maanomistajan itsensä toteuttamiin kehittämistoimiin. Yleisimmin tässä on kyse siitä, että alueelle kohdistettujen julkisten investointien tai kaavan muuttamisen seurauksena kiinteistöjen arvo on noussut.

impact fee

joint development

property or land value tax

land banking / pre-emptive purchase rights

tax increment financing

betterment levy

impact fee

betterment levy

Ibid., s. 34-38.

Eniten käytetty menettely hyödyn jakamisessa on kiinteistönomistajan osallistuminen kiinteistöä suoraan palvelevan infrastruktuurin rakentamisen kustannuksiin (). Tätä voidaan soveltaa sekä ensikertaisen rakentamisen yhteydessä että aluetta merkittävästi parannettaessa. Toinen yleisesti käytetty menettely on yhteiskehittäminen (), jossa rakentamisesta syntyvä hyöty jaetaan viranomaisen ja kiinteistönomistajan kesken. Tätä voi pitää pidemmälle vietynä yhteistoimintana kuin kustannusten jakamista, ja se sisältää myös taloudellisten riskien jakamisen. Kiinteistö- tai maanarvovero () on yksi tapa jakaa arvonnousun tuottamaa hyötyä. Kiinteistön arvon noustessa myös siitä perittävän veron määrä nousee, mutta edellytyksenä on kiinteistöjen arvon säännöllinen ja luotettava seuranta. Useimmissa OECD-maissa seuranta ei ole riittävää siten, että vero toimisi kunnolla arvonnousua jakavana välineenä. Yksityisten tai julkisten toimijoiden maanhankinta kehittämistarkoituksiin () voi olla tehokas menetelmä kaavoituksen tuoman maan arvonnousun haltuun saamiseksi. Menettelyä on mahdollista tehostaa etuosto-oikeuden kaltaisilla järjestelyillä ja maan myyntihinnan sääntelyllä. Kiinteistön verotusarvon tulevaan nousuun perustuvaa rahoittamista () myös käytetään, mutta sitä ei voi pitää varsinaisena hyödyn jakamisen menettelynä. Kyse on pikemminkin rahoitusjärjestelystä yhteiskunnan vastuulla olevien alueen osien toteuttamiseksi. Kehittämismaksu tai -vero () on luonteeltaan kiinteistöjen arvonnousuun perustuva maksu, jolla leikataan alueen arvonnousua, jonka perustana ovat viranomaisten toimet (kaavoitus, infrastruktuurin parantaminen). Vaikka infran toteuttamisen kustannuksiin osallistuminen () ja kehittämismaksut () on esitetty selvityksessä toisistaan poikkeavina menettelyinä, niitä voi käytännössä olla vaikea erottaa toisistaan.

Ibid., Table 1.4 Land value capture mechanisms, s. 37.

Eri maissa käytetyt yleisimmät keinot kaavoituksen tuoman hyödyn jakamisessa on koottu alla olevaan taulukkoon:

development agreements

Ibid., s. 37-38.

Edellä kuvattujen menettelyjen lisäksi käytetään sopimuksia () viranomaisten ja kiinteistökehittäjien välillä. Sopimukset ovat usein kohdekohtaisia, ja niiden sääntely on vähäistä. Sopimisen etuna on joustavuus, jolloin osapuolet voivat yhdessä ratkaista tapauskohtaisia kysymyksiä. Sopimisen ongelmina voi pitää läpinäkymättömyyttä ja kohonnutta riskiä korruptiolle.Suomessa edellä mainittuja sopimuksia nimitetään maankäyttösopimuksiksi.

Kaavan toteuttamisen edistäminen

penalties for underdeveloped land

Ibid., s. 38.

Kaavoitetun maan toteuttamisen edistämiseen liittyviä sanktioita () ovat vajaasti rakennettujen kiinteistöjen korkeampi verotus (Suomessa korotettu kiinteistövero) ja mahdollisuus käynnistää lunastaminen, jos kaavan toteuttaminen ei edisty riittävästi (Suomessa rakentamiskehotukseen perustuva lunastus). Eniten käytetty keino on kuitenkin se, että rakentamisen luvat ovat voimassa vain määräajan, minkä jälkeen lupaa on haettava uudestaan (kuten Suomessa).

Lunastaminen

expropriation

Ibid., s. 39–40.

Maan lunastaminen () on mahdollista kaikissa selvityksen kohdemaissa, mutta lunastusperusteissa on vaihtelua. Lunastaa voidaan yleisesti erilaisten liikenne- ja teknisten verkkojen toteuttamiseksi, yleisten alueiden toteuttamiseksi ja suojelutarkoituksiin. Useimmissa maissa lunastaminen on mahdollista myös asumiseen ja luonnonvarojen hyödyntämiseen. Joissain maissa on mahdollista lunastaa maata myös kaupallisiin tai muihin yksityisiin tarkoituksiin. Yleisesti lunastamisen edellytyksenä on yleinen tarve ja se, että hanketta ei ole mahdollista toteuttaa ilman lunastusta. Joissain maissa lunastamisen perusteena voi olla vain julkisyhteisön yleinen tarve. Omistajat ovat oikeutettuja lunastuskorvaukseen, jossa lähtökohtana on useimmiten markkina-arvo.

Ibid., s. 39.

Seuraavassa kaaviossa esitetään lunastamisen mahdollisuus tiettyihin käyttötarkoituksiin osuutena selvityksen kohdemaista.

Kiinteistöjärjestely

Ibid., s. 40–41.

Kiinteistöjärjestelyssä maan omistusyksiköt muodostetaan ja jaetaan uudelleen aiempien omistajien kesken. Tarkoituksena on, että uudet kiinteistöt mahdollistavat maan tehokkaamman käytön. Lähtökohtana kiinteistöjärjestelyssä on aiempien kiinteistöjen arvojen välisen suhteen säilyttäminen ja siten omistajien yhdenvertainen kohtelu. Kiinteistöjärjestelyn toteuttamista koskeva sääntely on yksinkertaisempaa kuin lunastamisen sääntely. Mahdollisuus kiinteistöjärjestelyyn on olemassa vain joissain OECD-maissa (esim. Ranska, Saksa, Israel ja Japani).Suomessa vastaavaa menettelyä kutsutaan rakennusmaan järjestelyksi (kiinteistönmuodostamislain 12 luku), mutta mahdollisuutta rakennusmaan järjestelyyn ei ole koskaan käytetty.

5.2.3

Maapolitiikkaa koskevia johtopäätöksiä OECD:n vuoden 2022 selvityksessä

Global Compendium of_Land Value Capture Policies

land value capture, LVC

high-income countries

.

https://doi.org/10.1787/4f9559ee-en

OECD/Lincoln Institute of Land Policy, PKU-Lincoln Institute Center (2022), Global Compendium of Land Value Capture Policies, OECD Regional Development Studies, OECD Publishing, Paris,

Vuonna 2022 julkaistun selvityksenkohteena oli 37 OECD-maata ja 23 järjestöön kuulumatonta maata, lähinnä ns. globaalin etelän maita. Selvityksessä pyrittiin keräämään lisää tietoa eri maiden toimintatavoista kaavoituksen ja julkisten investointien maanomistajille tuottaman hyödyn jakamisessa (). Kohderyhmä oli vuoden 2017 selvitystä heterogeenisempi ja johtopäätökset sen vuoksi yleisemmällä tasolla. Suomi sijoittui tässä selvityksessä osaksi maaryhmää, jota luonnehdittiin käsitteellä korkean tulotason maat ()Tähän ryhmään kuului noin 58 % selvityksen kohdemaista. Selvityksen tuloksina voi pitää hyödyn jakamisen keinojen tyypittelyä ja suosituksia politiikkatoimiksi.

infrastructure levy

developer obligations

charges for development rights

land readjustment

strategic land management

Ibid., s. 12 ja s. 27-35.

Selvityksessä menettelyt hyödyn jakamisessa jaettiin viiteen päätyyppiin: julkisiin investointeihin perustuva kehittämismaksu tai -vero (), säännöksiin tai sopimukseen perustuva kehittäjävastuu kustannuksista (), maksu rakentamismahdollisuudesta (), kiinteistöjärjestely () ja julkisyhteisön maanhankinta kehittämistarkoituksiin (). Kolmen ensimmäisen tyypin välinen täsmällinen rajanveto on vaikeaa, mutta kaksi jälkimmäistä eli kiinteistöjärjestely ja julkisyhteisön maanhankinta muodostavat selvästi omat tarkkarajaiset tyyppinsä. Suomalaiseen oikeuskäytäntöön soveltumattomana voi pitää maksua rakentamismahdollisuudesta. Vuosikymmenten kuluessa kertyneessä oikeuskäytännössä yhtenä punaisena lankana on ollut se, että rakennusoikeutta ei ole mahdollista ostaa eikä myydä, ja tämä on myös yksi voimassa olevan sääntelyn ydinperiaatteista.

Ibid., s. 10 ja 35-36.

Selvityksen pääviestit koskivat hyödyn jakamisen hyväksyttävyyden varmistamista, oikeudenmukaisten ja läpinäkyvien sääntöjen luomista ja paikallishallinnon valmiuksien varmistamista. Hyväksyttävyyden perustana ovat toimiva yhteistyö hallinnon ja maanomistajien välillä, yhteistyön hyötyjen havaitseminen, maapolitiikkaa koskevan ymmärryksen lisääminen ja poliittinen tuki. Laintasoinen sääntely hyötyjen jakamisesta, menettelyistä, maksuista, maanomistajan asemasta ja riitojen ratkaisemisesta lisää maapolitiikkatoimien hyväksyttävyyttä. Paikallishallinnon merkittävä rooli edellyttää riittävien resurssien varmistamista käytännön työhön kuten neuvotteluihin maanomistajien kanssa, maksujen määrittelyyn ja maaomaisuuden hallintaan.

5.2.4

Yleistä maapolitiikasta Euroopassa

Land Policies in Europe Vuonna 2025 julkaistussa selvityksessätarkasteltiin 12 eurooppalaisen maan toimintatapoja maapolitiikassa. Vertailu tehtiin arvioimalla kustakin kohdemaasta valittua kiinteistökehityksen esimerkkikohdetta. Mukana oli sekä EU-maita että EU:n ulkopuolisia maita. Pohjoismaista mukana olivat Norja, Ruotsi ja Suomi. Tarkastellut kohteet erosivat toisistaan merkittävästi sijainnin, koon ja luonteen osalta. Ne poikkesivat myös käytettyjen maapoliittisten välineiden ja hankkeen etenemisvaiheen suhteen. Selvityksessä tunnistettiin yhtäläisyyksiä ja eroja eri maiden sääntelyssä, toimintatavoissa ja toimintakulttuureissa. Tässä tiiviissä esityksessä keskitytään selvityksen yleisempiin havaintoihin, ei yksittäisiin esimerkkikohteisiin. Teksti perustuu selvityksen johdanto- ja johtopäätösosiin, joita ovat laatineet useat kirjoittajat eri eurooppalaisista yliopistoista ja tutkimuslaitoksista. Kun on kyse yksittäisen kirjoittajan tekstistä, tämä mainitaan alaviitteessä.

planning permission

Land Policies In Europe - Land-Use Planning, Property Rights, and Spatial Development, s. vi-viii.

Maapolitiikalle ei ole olemassa yhtenäistä eurooppalaista määritelmää eikä yhtenäisiä eurooppalaisia toimintatapoja. Maapolitiikalla pyritään vaikuttamaan kiinteistömarkkinoihin siten, että asetetut yhteiskunnalliset tavoitteet voidaan saavuttaa. Keskiössä on tasapainon löytäminen yleisiksi katsottavien tarpeiden ja maanomistajan tarpeiden välillä. Toiminta voi nojata vahvasti alueidenkäytön suunnitteluun tai perustua suurelta osin markkinoiden ohjaukseen. Rakentamisluvan myöntämistä sitovasti ohjaava kaava on maapolitiikankin kannalta merkittävä väline. Joissain maissa rakentamisen luonne ja määrä ratkaistaan vasta rakentamislupavaiheessa (). Jälkimmäinen toimintamalli painottaa maanomistajan toimintavapautta. Kokonaisuutena maapolitiikka on monimutkainen tehtäväkenttä, joka edellyttää moniammatillista lähestymistapaa. Keskeisiä kysymyksiä ovat, miten kiinteistökehityksestä syntyvät hyödyt ja vastuut jakautuvat sekä millä intensiteetillä yhteiskunta puuttuu yksityiseen omaisuuteen. Kestävässä maapolitiikassa on kysymys myös sosiaalisesta kestävyydestä, maapolitiikan hyväksyttävyydestä.

Ibid., s. 222–226, Benjamin Davy.

Eri toimijat tarkastelevat maata eri näkökulmista riippumatta siitä, millaisen järjestelmän puitteissa toimitaan. Kiinteistökehittäjälle maa on taloudellinen hyödyke, jonka arvo määräytyy markkinoilla. Ympäristönsuojelijan näkökulmasta maa on niukkuushyödyke, johon liittyy säilytettäviä luonnonarvoja. Kaavoittajat näkevät maan usein toiminnallisena resurssina, joka mahdollistaa erilaiset inhimilliset käyttötarkoitukset. Juristit voivat tarkastella maata yksikköinä, joihin liittyy omistajaa hyödyttäviä oikeuksia ja häntä rasittavia velvoitteita. Erilaiset näkemykset maan merkityksestä on syytä nähdä toisiaan täydentävinä, hyödyllisinä näkökulmina maapolitiikkaa linjattaessa.

Ibid., s. 238, Sebastien Dembski.

Ibid., s. 227–232, Tejo Spit.

kuinka paljon?

mitä?

milloin?

Yksityinen maanomistus on keskeinen yhteiskunnallinen instituutio. Sitä ei ole kattavasti säännelty oikeusnormeilla, mutta se on samalla syvään juurtunut osa yhteiskunnallisia normeja ja järjestelmiä. Kaavoitus vaikuttaa voimakkaasti maanomistusoikeuden sisältöön, mikä tekee kaavoituksen ja maanomistuksen suhteesta erityisen.Vaikka maiden ja kohteiden olosuhteet vaihtelevat, on maapolitiikan toimijoilla paljon yhteisiä piirteitä. Tämä koskee sekä julkisia että yksityisiä toimijoita. Hankkeissa keskeisiä kysymyksiä ovat määrä (), laatu () ja aikataulu (). Toimijoiden välisessä suhteessa haetaan hyväksyttävää tasapainoa. Jos tasapainoon ei päästä, hanke on vaarassa pysähtyä.

”good housing for all”

Ibid., s. 235-237, Sebastien Dembski.

Käytännössä kaikissa selvityksen kohteissa maa näyttäytyi yhdyskuntakehityksen kannalta kriittisenä ja niukkana resurssina. Joissain kohteissa viranomaisen, useimmiten kunnan, aktiivinen rooli oli ratkaisevan tärkeä hankkeen etenemiselle, kun taas toisissa viranomainen toimi lähinnä mahdollistajana. Aktiivinen viranomaisvetoinen maapolitiikka edellyttää vahvaa julkista mandaattia ja demokraattista valvontaa. Aktiivisen maapolitiikan mahdollinen ongelma voi olla viranomaisroolin ja kiinteistökehittäjäroolin sekoittuminen. Järjestelmissä, joissa viranomaisen toiminta rajoittuu rakentamiskelpoisten tonttien myyntiin eniten tarjoavalle, on puolestaan vaikeuksia edistää yleisiä tavoitteita esimerkiksi asumisessa (). Kun tavoitteet ovat saavutettavia ja osapuolten yhdessä hyväksymiä, on julkisten ja yksityisten toimijoiden välisen yhteistyön synnyttäminen helppoa.

”no explicit land policy”

”regulative land policy”

”cooperative land policy”

”active land policy”

.

Ibid., s. 241–250.

Maapolitiikalla on sekä kansalliseen sääntelyyn ja linjauksiin liittyvä strateginen ulottuvuus että operatiivinen ulottuvuus, joka painottuu paikallisiin yhdyskuntakehittämisen kysymyksiin. Toisaalta maapolitiikkaa voidaan tarkastella maanomistajien ja julkisten toimijoiden välisenä vuorovaikutuksena. Maapolitiikka ja alueidenkäytön suunnittelu ovat aina vahvasti toisiinsa kytkeytyneitä. Onnistunut alueidenkäytön suunnittelu edellyttää, että maanomistajien odotukset ja tavoitteet otetaan suunnittelussa vakavasti. Maapolitiikan toteutustavat voivat vaihdella huomattavasti: kirjattua maapolitiikkaa ei välttämättä ole lainkaan, eikä maanomistajan asemaa nähdä keskeisenä (), kaavojen toteutusta voidaan ohjata pääasiassa viranomaismääräyksillä (), viranomaisen ja maanomistajan yhteistyö voidaan asettaa keskiöön () tai voidaan painottaa maan hankkimista viranomaisen omistukseen kaavoitusta ja edelleen luovutusta varten ()Selvityksen perusteella voi todeta, että alueidenkäytön suunnittelu ja omistusoikeuden suoja ovat kohdemaissa vakiintuneessa tilassa. Tutustuminen toimintatapoihin eri maissa avaa näkymän siihen, että maapolitiikassa voidaan perustellusti valita toisistaan poikkeavia mutta silti käyttökelpoisia toimintalinjoja.

5.2.5

Ruotsi

2020:4

Maankäyttömaksut ja kehittämiskorvaukset: Oikeudellinen selvitys maankäyttösopimuksia koskevista käytänteistä (YM ) s. 49, 79–80.

Ruotsi on viime vuosina uudistanut maapolitiikan säännöksiään täsmentämällä maankäyttösopimusten säädöksiä ja säätämällä sopimusten sallitusta sisällöstä aiempaa täsmällisemmin.

Ett effektivare plangenomförande. Betänkande av Plangenomförandeutredningen (SOU 2012:91), s. 233.

Ruotsin lainvalmistelussa selvitettiin, miten lainsäädäntö on sopusoinnussa Euroopan unionin valtiontukea ja julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön kanssa. Valmistelussa käytiin läpi myös Euroopan unionin (EU) tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, mukaan lukien tapaukset C-306/08, C-220/05 ja C-399/98, ja todettiin, että muun muassa niin sanottujen maankäytön kehityssopimusten (exploateringsavtal) menettely- ja sisältökäytännöt oli EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä kyseenalaistettu. Nämä sopimukset vastaavat luonteeltaan suomalaisia yksityisen ja kunnan välillä tehtyjä maankäyttösopimuksia kaavoituksesta ja kaavojen toteuttamisesta.

Ibid., s. 256 ja 279.

Ruotsi katsoi EU:n valtiontukisääntöjen vaativan, että sopimusten sisällöstä säädetään lailla tarkemmin. Selvitysmiehen arviossa todettiin, että kehityssopimuksia ei kuitenkaan täysin voitu korvata lain säännöksillä ja määräyksillä, koska olosuhteet ja tilanteet vaihtelevat, eikä niitä pysty ennakoimaan. Ruotsissakin kehityssopimukset olivat selvityksen mukaan suositumpia kuin lain viimesijaisten säännösten mukaiset menettelyt. Säädösvalmistelussa käytiin läpi 100 tehtyä kehittämissopimusta ja todettiin, että noin puolet sopimuksesta sisälsi ehtoja, joille ei löytynyt lain tukea. Ehdot olivat taloudellisesti merkittäviä ja niiden oikeellisuutta suhteessa EU:n valtiontukisääntöihin oli vaikea selvittää. Tästä katsottiin aiheutuvan epävarmuutta sekä kunnille että kehittäjille. Niinpä lakiin ehdotettiin lisättäväksi säännöksiä sopimusten sisällön määrittelystä ja ennakkotarkastamisesta valtion viranomaisten toimesta. Ehdotettavien säännösten katsottiin lisäävän ennustettavuutta ja oikeusvarmuutta ilman, että ne vaarantaisivat sopimusmenettelyn olemassaolon.

Regeringens proposition 2013/14:126. En enklare planprocess. S. 146.

Hallituksen esityksessä ehdotettiin selvitysmiehen raportin perusteella uutta sääntelyä kehityssopimuksille. Tällaisella sopimuksella tarkoitetaan asemakaavan toteuttamista koskevaa sopimusta kunnan ja rakennuttajan tai kiinteistön omistajan välillä. Se voi koskea vain maata, joka ei ole kunnan omistuksessa. Kunnan, joka aikoo tehdä kehityssopimuksia, on lain mukaan määriteltävä suuntaviivat (riktlinjer), joissa päätetään sopimusten lähtökohdat ja tavoitteet sekä määritellään asemakaavoitukseen (detaljplaner) liittyvien kustannusten ja tulojen jakautumisen periaatteet.Lisäksi lakiin sisältyy säännöksiä sallituista ja kielletyistä sopimusehdoista sekä sopimusten sisällön selvittämisestä suhteessa asemakaavaan kaavoituksen aikana. Säännökset kehittämissopimuksista tulivat voimaan vuonna 2014 (Plan- och bygglag, lakimuutos 2014:900) ja niitä on muutettu viimeksi vuonna 2017 (lakimuutos 2017:181).

Katualueen ilmaissaantioikeuden poistaminen. Taustaa, vaikutusarvioita, seurauksia ja ratkaisuja (YM 2020:9), s. 55–57.

Ruotsissa kunnat vastaavat pääsääntöisesti katujen rakentamisesta ja ylläpidosta detaljikaava-alueilla ja katuja pitää rakentaa sitä mukaa, kun detaljikaava-alueen rakentuminen etenee. Kunta voi periä maksuja kadun rakentamisesta ja katujen maanhankintakustannuksista. Laskelmat tehdään erityisen kaavan mukaan, ja laskemisen periaatteista on säädetty siten, että kustannukset ositellaan laskelmissa vaikutusalueen kiinteistöille.

5.2.6

Tanska

Tanskan kaavalaki sisältää säännökset maankäyttösopimuksista eli sopimuksista, jotka koskevat infrastruktuurin laajentamista, tiettyjen kunnallisten kustannusten maksamista ja yksityiskohtaisia kaavoja. Maanomistajan hakemuksesta kunnanvaltuusto voi tehdä maanomistajan kanssa kehittämissopimuksen (udbygninsavtale) alueista, jotka ovat kuntakaavan kaupunkialueella tai vapaa-ajanasuntoalueella taikka maaseutualueella.

Kaavalain 21 b §:n 2 momentissa säädetään seikoista, joista kehittämissopimus on mahdollista tehdä. Sopimus voidaan ensinnäkin tehdä, jos alueella voidaan saavuttaa infrastruktuurin korkeampi laatu tai standardi. Toiseksi sopimus on mahdollinen, jos se edistää kuntakaavan mukaista alueen yksityiskohtaista kaavoitusta olematta ristiriidassa kuntakaavan määräysten kanssa. Kolmanneksi sopimus voidaan tehdä rakentamismahdollisuuksien muuttamiseksi tai lisäämiseksi yksityiskohtaisella kaavalla yleispiirteisemmän kaavan määräysten puitteissa, mikäli maanomistaja osallistuu sellaisen infrastruktuurin rahoittamiseen, joka ei kuulu kunnan toteutettavaksi.

Maankäyttösopimus voi kattaa sellaiset maanomistajan toteutettavaksi tai kustannettavaksi osittain tai kokonaan tulevat infrastruktuurikustannukset, jotka ovat kohdealueella tai sen ulkopuolella tarpeellisia kaavoituksen toteuttamiseksi. Maanomistajan pyynnöstä voidaan tehdä sopimus siitä, että kuntakaavan ja yksityiskohtaisen kaavan valmistelukustannukset kuuluvat maanomistajan suoritettaviksi.

Tulevaisuuskatsaus eräiden maiden alueidenkäytön suunnittelujärjestelmiin (YM 2019:24), s. 48–49.

Tiedot kehittämissopimuksen luonnoksesta on julkaistava viimeistään, kun ehdotus kuntakaavaksi tai yksityiskohtaiseksi kaavaksi asetetaan nähtäville kaavalain 24 §:n mukaisesti. Julkaisu on tehtävä elinkeinoministeriön sähköisessä rekisterissä. Kehittämissopimus tulee tehdä samanaikaisesti yksityiskohtaisen kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen kanssa. Tällöin on julkistettava myös tiedot sopimuksesta. Sopimuksen sisältöä koskevat tiedot ovat julkisia. Sopimusta koskevat tiedot on myös julkistettava em. rekisterissä.

5.2.7

Norja

Ibid., s. 41–42.

Norjassa yksityisillä hankekehittäjillä, organisaatioilla ja viranomaisilla on oikeus ehdottaa yksityiskohtaista kaavaa. Näillä tahoilla on oikeus saada asia käsiteltäväksi kunnassa ja kunnan kannanotto ehdotuksen johdosta. Kunta ja maanomistaja tai kehittäjä voivat tehdä sopimuksen alueen kehittämisestä, sopimus koskee myös kaavan toteuttamista. Yksityistä velvoittavien toimenpiteiden kustannusten on oltava suhteessa kunnalle kehityksestä syntyvään taloudelliseen taakkaan. Sopimukset voivat sisältää ennakkomaksuja.

5.2.8

Saksa

Saksassa, kuten Ranskassakin,

Ibid., s.79, 86–87.

maankäytön muutoksien sääntelyssä yritetään vähentää rakentamisen piiriin luonnolta otettavaa pinta-alaa. Menettelyistä sopimuspohjainen ja kumppanuuslähtöinen suunnittelu on saanut vähitellen jalansijaa Saksassa. Kaavoitussopimukset ovat mahdollisia rakennuslain (Städtebaulicher Vertrag) 11 §:n mukaan. Hankelähtöisessä kaavoituksessa rakennuttajan on katettava kunnallistekniikan rakentamiskustannuksia.

5.2.9

Iso-Britannia

Local Plan

Local Development Framework

(supplementary planning document)

Development Control

(planning permission)

Ibid., s. 99.

Englannissaon kuntien keskeisin suunnitteluinstrumentti, jossa ilmaistaan kunnan alueidenkäytön tavoitteet. Yleiskaavatasokoostuu alueidenkäytön osiosta ja toimenpideohjeista. Toimeenpanotasokäsittää asemakaavoituksenja lupakäytännöt. Maankäyttösopimusten teko tulee yleensä ennen virallista demokraattista kaavaprosessia (toisin kuin Suomessa). Kaavojen, sopimusten ja lupien pitää olla yleiskaavan mukaisia.

5.2.10

Ranska

Ibid., s. 65, 70–72.

Ranskassa maankäyttö on kytketty laajempaan urbanismin tavoitteeseen, jolloin kaupunkien maankäytön lakisääteinen ohjaaminenkin integroituu toiminnallisiin, ympäristöä koskeviin ja sosiaalisiin tavoitteisiin. Yleiskaavoissa voidaan määritellä maankäyttövyöhykkeitä, joille annetaan tarkempia määräyksiä. Osa määräyksistä koskee vyöhykkeellä noudatettavaa laatutasoa, kuten infrastruktuuria, tieverkon ja katutilan ominaisuuksia, tietoliikenneverkkoihin kytkeytymistä uusilla rakennettavilla vyöhykkeillä sekä julkisia palveluita. Muutoksia yhdyskuntarakenteeseen viedään eteenpäin lakisääteisillä menettelyillä, joihin voi liittyä myös sopimuksia. Tietyn alueen kehittämisen tarkemmista toteuttamisen periaatteista, kustannuksista, laatutavoitteista ja muista tarpeellisista asioista päätetään kokonaisuutena.

Tulevaisuuskatsaus eräiden maiden alueidenkäytön suunnittelujärjestelmiin – Ajantasaistus vuosien 2019–2024 muutoksista (YM 2025:11), s. 23–24.

Ranskassa on vuonna 2023 tullut voimaan laki 2023–630, joka kieltää uusien maa-alueiden käyttöönoton (artificialisation). Sääntöön on poikkeuksia, jotka koskevat kansallista ja Euroopan etua koskevia suurhankkeita.

5.2.11

Alankomaat

Tulevaisuuskatsaus eräiden maiden alueidenkäytön suunnittelujärjestelmiin (YM 2019:24), s. 55, 58.

Alankomaissa kuntatasolla on yksi sitova maankäytön suunnitelma, yksi asema- tai kuntakaava. Tiheästi asuttu maa on käytännössä kokonaan kaavoitettu. Kaava on paitsi lupa rakentaa myös velvoite rakentaa 10 vuoden kuluessa. Velvoitetta on vaikea aukottomasti valvoa, joskin oikeuskäytäntö viittaa mahdollisuuteen peruuttaa rakennusoikeuksia, jos niitä ei käytetä ajoissa. Kunnat tekevät tarkennuksia kuntakaavaan (asemakaavoja) kehittämistarpeen mukaan, usein läheisessä yhteistyössä maanomistajan ja kehittäjän kanssa.

Kaavan toteuttamisesta sovitaan usein kunnan kanssa, ja sopimusmenettelyyn liittyy pormestarin oikeus poiketa voimassa olevasta kaavasta. Alankomaissa on käytössä useita malleja alueen kehittämiseksi ja toteuttamiseksi, aina kuntien ja yksityisten hankeyhtiöistä julkisten kehittämisyhtiöiden kautta yksityisiin kehittäjiin ja maankäyttömaksujen ja julkisen toteuttamisen vaihtoehtoon. Sopiminen tapahtuu yksityisoikeuden säännöin eikä siitä ole tarkkoja normeja laissa, toisin kuin esimerkiksi Saksassa. Sopimukset tehdään alue-, ei korttelitasoisesti, jolloin ne palvelevat paremmin alueen kokonaisvaltaista kehittämistä. Vuoden 2008 finanssikriisi aiheutti kunnille maankäytön kehittäjinä riskien realisoitumista ja tappioita, joten nyttemmin kunnissa on oltu varovaisempia kehittämistoiminnassa.

Tulevaisuuskatsaus eräiden maiden alueidenkäytön suunnittelujärjestelmiin – Ajantasaistus vuosien 2019–2024 muu-toksista (YM 2025:11), s. 45–46.

Alankomaissa on vuonna 2024 tullut voimaan uusi yhtenäinen ympäristö- ja suunnittelulaki (Omgevingswet), joka nivoo yhteen useiden aiempien lakien säädökset. Lähes kaikki fyysiseen ympäristöön kohdistuvat muutokset niin rakennetussa kuin luonnonympäristössä ovat nyt saman lain piirissä. Laki velvoittaa kaikki kunnat tekemään laadullisia tavoitteita sisältävän ympäristöstrategian tai vision, johon perustuen yksittäisistä hankkeista neuvotellaan. Järjestelmä on muuttunut varsin hankelähtöiseksi, neuvottelevaksi ja niin sanottua orgaanista kaupunkikehittämistä tukevaksi. Vielä ei voida arvioida, kuinka rakennetun ympäristön laadun hallinta ja yhteisen edun mukaiset tavoitteet pystytään ylläpitämään hajautetussa, hankelähtöisessä ja suhteellisen kevyesti säännellyssä toimintaympäristössä.

6

Lausuntopalaute

6.1

Yleistä

YM074:00/2023

Luonnos hallituksen esitykseksi yhdyskuntakehittämislaiksi oli lausuntokierroksella 9.3.–4.5.2026 Lausuntopalvelussa. Lausuntopyyntö lähetetiin laajasti kuntiin, ministeriöihin, muille viranomaisille, lain alaan liittyville oppilaitoksille ja laajalle joukolle erilaisia edunvalvontayhteisöjä. Lausuntoja saatiin yhteensä 112 kappaletta. Kunnilta saatiin 53 lausuntoa, ministeriöiltä neljä lausuntoa, muilta viranomaisilta 24 lausuntoa sekä muilta lausunnonantajilta 31 lausuntoa. Lausunnot ja lausuntoyhteenveto on julkaistu Hankeikkunassa (hankenumero).Tietosuojasyistä yksityishenkilöiden lausunnot löytyvät hankeikkunasta vain, jos henkilö on tätä kirjallisesti pyytänyt lausuntonsa yhteydessä tai sen saateviestissä. Lausuntopalvelusta löytyvät vain ne lausunnot, jotka on annettu lausuntopalvelu.fi -palvelussa.

Suhtautuminen lausuntokierroksella olleessa luonnoksessa ehdotettuihin säännöksiin oli pääosin myönteistä, mutta myös merkittäviä kriittisiä kannanottoja esitettiin. Lausunnonantajat lausuivat eniten yhdyskuntakehittämislakiluonnoksen kunnan maapolitiikkaa koskevasta luvusta 2 sekä kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista koskevasta luvusta 3. Keskenään ristiriitaisimpia kannanottoja saatiin luonnoksen luvun 3 säännöksistä. Näiden osalta kuntakentän näkemyksissä pääosin kannatettiin nykytilan säilyttämistä ja rakennus- ja kiinteistöalan toimijoiden kannanotoissa pääosin toivottiin nykyistä täsmällisempää sääntelyä ja rajatumpaa sopimusvapautta. Maan luovuttamista, lunastamista ja kaavan toteuttamisesta johtuvaa korvausta käsittelevän luvun 6 säännöksistä kommentoitiin erityisesti säännösluonnoksia, jotka koskivat katualueen omistuksen ja hallinnan siirtymistä kunnalle, lunastuslain soveltamista ja ensimmäisen asemakaavan mukaisen katualueen ilmaissaantioikeuden poistamista säännöksistä. Siirtymäsäännöksistä (luku 9) saatiin erityisesti kunnilta paljon kannanottoja katualueen haltuunottoa, omistuksen siirtymistä, lohkomista ja korvauksia koskevasta säännösluonnoksesta. Esitetyistä yleisistä säännöksistä (luku 1) sekä kehittämisaluetta (luku 4), tonttijakoa (luku 5) ja muutoksenhakua (luku 7) koskevista säännöksistä saatiin selvästi vähemmän kannanottoja. Jonkin verran kritiikkiä esitettiin sekä 1 että 2 luvun osalta hyvän hallinnon perusteita koskevista säännöksistä niiden ainoastaan informatiivisen luonteen vuoksi.

6.2

Lausuntopalaute luvuittain

6.2.1

1 luku Yleiset säännökset

Luonnoksiin yleisiksi säännöksiksi suhtauduttiin varsin myönteisesti. Seudullisuuden ja kestävän kehityksen huomioon ottamista esitettiin joissain lausunnoissa. Oikeusministeriön lausunnossa kritisoitiin yleisesti tavoitesäännöksen sisällyttämistä lakiluonnokseen, pyydettiin varmistamaan määritelmien ja aineellisten säännösten sisällöllinen vastaavuus sekä kyseenalaistettiin joidenkin määritelmien tarpeellisuus. Tarkennustarpeita määritelmiin esittivät lisäksi eduskunnan oikeusasiamies ja eräät kunnat. Yhdyskuntakehittämislaissa tehtyä valintaa korvata alueidenkäyttölaissa käytetty nimitys maanomistaja nimityksellä kiinteistönomistaja kritisoitiin yhdessä lausunnossa. Eräät kunnat ja maakuntaliitot sekä Kuntaliitto esittivät lisättäväksi kunnan tehtäviä koskevaan pykäläluonnokseen säännöksen myös tehtävien hoitamiseen tarvittavasta asiantuntemuksesta ja voimavaroista.

6.2.2

2 luku Kunnan maapolitiikka

Kunnan maapolitiikkaa koskevasta yhdyskuntakehittämislakiluonnoksen 5 §:stä saatu palaute oli vähäistä ja pääosin myönteistä. Seudullisuuden huomioon ottamista sekä joustavuutta paikallisten olosuhteiden huomioon ottamisessa esitettiin. Yhdessä lausunnossa esitettiin hallinnon palveluperiaatetta täsmentävien yksityiskohtaisten, kuntaa koskevien toimintavelvoitteiden kirjaamista yleisluonteiseen 5 §:ään. Oikeusministeriö esitti muutoksia luvun 2 rakenteeseen ja ehdotuksia joidenkin pykälien yhdistämiseksi.

Maapoliittisen ohjelman sisältöä koskevasta yhdyskuntakehittämislakiluonnoksen 6 §:stä saatiin paljon kuntapalautetta. Esitettyä sääntelyä pidettiin liian rajoittavana ja toivottiin lisää joustavuutta. Muutamat kunnat esittivät, että kunnille ei asetettaisi lakisääteistä velvoitetta laatia maapoliittista ohjelmaa vaan säilytettäisiin nykyisenlainen tarkoituksenmukaisuusharkinta ohjelman laatimisessa. Kiinteistönomistajat ja rakennuttajat Rakli ry näki tarpeelliseksi, että säännöksessä esitettäisiin sopimisen piiriin kuuluvat aiheet luonnosta suuremmalla tarkkuudella. Useissa kuntalausunnoissa kritisoitiin sitä, että kunnan maapoliittisen ohjelman olemassaolo olisi edellytys sille, että kunta voisi soveltaa maankäyttö- tai kehittämiskorvausta erityistapauksissa luonnoksen 17 §:n mukaisesti ja tehdä luonnoksen 19 §:n mukaisen päätöksen kehittämiskorvauksen soveltamisen kerrosneliömetri- ja prosenttirajoista. Oikeuskanslerinvirasto näki tämän kaventavan kuntien harkintavaltaa. Tarve täsmentää maapoliittisen ohjelman sitovuutta kunnan tehdessä yksittäistapauksia koskevia päätöksiä tuotiin esille Suomen Asianajajien lausunnossa.

Yhdyskuntakehittämislakiluonnoksen 7 §:stä saatu palaute oli ristiriitaista. Pykäläluonnos käsitteli maapoliittisen ohjelman hyväksymistä, ajan tasalla pitämistä ja mahdollisuutta päättää ohjelman laatimisesta luopumisesta. Useissa kuntalausunnoissa esitettiin, että kunnan pitäisi voida itse ratkaista ohjelman hyväksymisen päättävä toimielin ja tarve ohjelman ajantasaistamiselle. Erityisesti pienten kuntien lausunnoissa pidettiin kuitenkin sopivana sitä, että maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä päättäisi luonnoksen mukaisesti nimenomaan kunnan valtuusto. Mahdollisuutta tehdä päätös luopua maapoliittisen ohjelman laatimisesta kritisoivat muun muassa Asuntosäätiö sr, Uudenmaan liitto, Kiinteistöliitto sekä kasvu- ja kaupunkiseutualueiden osalta Turun kaupunki. Toisaalta esimerkiksi Pohjois-Pohjanmaan liiton mukaan kunnilla tulisi olla matala kynnys todeta ohjelman laatiminen tarpeettomaksi. Täsmällisempien edellytysten säätämistä luopumispäätökselle esittivät Helsingin hallinto-oikeus, Keski-Pohjanmaan liitto, Suomen Omakotiliitto ry ja Kauniaisten kaupunki.

Kunnilta saatiin paljon palautetta maapoliittisen ohjelman laatimista, saatavilla pitämistä ja seurantaa koskevista luonnoksen 8 ja 9 pykälistä. Palautteessa esitettiin toisaalta joustavaa ja väljää sääntelyä vuorovaikutuksen toimintatavoista, toisaalta kaivattiin täsmällisiä säännöksiä esimerkiksi laatimisesta ilmoittamisen tavasta ja siitä, kuinka mielipiteet tulee ottaa huomioon. Jotkin kunnat tulkitsivat saatavilla pitämistä koskevien säännösten edellyttävän maapoliittisen ohjelman laatimista kaavoja vastaavalla tavalla koneluettavassa muodossa ja kritisoivat tällaista vaatimusta. Ympäristöministeriölle esitettyä toimivaltaa antaa asetuksella tarkempia säännöksiä seurannassa esitettävistä tiedoista vieroksuttiin ja pelättiin sen johtavan liian työlääseen ja yksityiskohtaiseen toimintatapaan. Lisäksi vuorovaikutteista laatimista koskevien säännösten nähtiin lisäävän kuntien työmäärää ilman vastaavaa hyötyä.

Yksityisiltä yhteisöiltä saaduissa lausunnoissa korostuivat tarve laajaan ja yhdenvertaiseen osallistumiseen, aluekohtaiseen yhdyskuntarakentamiskustannusten seurantaan sekä raportointivaatimusten täsmentämiseen (Suomen Omakotiliitto ry, Rakennusteollisuus RT ry, Suomen Arkkitehtiliitto).

6.2.3

3 luku Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen

Kiinteistönomistajan velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin

Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvat kustannukset

Maankäyttösopimus

Maankäyttö- tai kehittämiskorvaus erityistapauksissa

Yhdyskuntakehittämislakiluonnoksen luvusta 3 saatiin runsain lausuntopalaute. Erityisen paljon palautetta ja muutosesityksiä kohdistui 10 §:ään (), 11 §:ään (), 13 §:ään () ja 17 §:ään (). Luvun kokonaisuuden ja pykäläjärjestyksen osalta saatiin useita ehdotuksia oikeusministeriöltä.

Useiden kuntien palautteessa kritisoitiin kiinteistönomistajan osallistumisvastuuta (luonnoksessa käytetty nimitys) koskevaa luonnoksen 10 §:ää erityisesti sopimuskorvauksen ja kehittämiskorvauksen suorasanaisesta rinnastamisesta kiinteistönomistajien yhdenvertaisessa kohtelussa. Tämän nähtiin rajoittavan liikaa sopimusvapautta. Lisäksi yhdenvertaisuuden toteutumisen nähtiin olevan vaikeaa arvioida näissä tilanteissa. Kunnille kohdistuvia velvoitteita pidettiin liian yksityiskohtaisina ja siten liikaa työllistävinä ja menettelyjä hidastavina.

Yksityisten yhteisöjen Helsingin seudun kauppakamarin, Suomen Yrittäjien ja Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry:n antamassa palautteessa luonnoksen 10 §:stä painottui tarve rajoittaa korvausten suuruutta säännöksillä, kustannusperusteiden nykyistä selkeämpi avaaminen ja korvausten kohtuullisuus. Lisäksi joissain lausunnoissa kiinnitettiin huomiota siihen, syntyykö kiinteistönomistajille todellinen velvollisuus osallistua kustannuksiin, kun otetaan huomioon muun muassa osallistumisvelvollisuuden syntyminen vasta arvonnousun ollessa merkittävä ja kunnan mahdollisuus olla määräämättä kehittämiskorvausta, vaikka määräämiselle olisivat edellytykset olemassa.

Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvia kustannuksia koskevasta luonnoksen 11 §:stä saatu lausuntopalaute tuo hyvin esiin lausunnonantajien vastakkaisiin suuntiin vievät näkemykset. Usean kunnan lausuntopalaute kohdistui pykäläluonnoksessa esitettyyn vaatimukseen huomioon otettavien kustannusten yksilöimisestä maankäyttösopimusta ja kehittämiskorvausta valmisteltaessa sekä jo toteutuneiden kustannusten huomioon ottamista koskevaan 15 vuoden aikarajaan. Kustannusten yksilöintiä pidettiin työläänä ja sopimusvapautta rajoittavana vaatimuksena, ja esitettiin mahdollisuutta arvioida kustannukset kunnan keskimääräisten yhdyskuntarakentamisen kustannusten avulla. Kustannusten huomioon ottamisen aikaraja nähtiin liian lyhyenä ottaen huomioon yleisten alueiden 15 vuotta pidempi elinkaari. Lisäksi eräitä sanamuotoja 11 §:n 2 momentissa pidettiin liian ehdottomina ja tarpeellisia yhdyskuntarakentamisen kustannuksia poissulkevina. Yksityisten lausunnonantajien palautteessa korostui muun muassa tarve varmistaa, ettei samoja kustannuksia veloiteta kiinteistönomistajilta kahteen kertaan. Esimerkiksi Rakennusteollisuus RT ry:n lausunnossa esitettiin sopimiseen rajoitteita sellaisten kustannuserien korvaamisesta, jotka ovat syntyneet ennen hanketta, jotka tulee toteuttaa muun lainsäädännön kautta tai jotka eivät liity kaavahankkeeseen kiinteästi. Useat yksityiset lausunnonantajat esittivät takautuvan kustannustarkastelun ulottumista enintään 10 vuotta taaksepäin. Kaksi yksityistä yhteisöä sekä maa- ja metsätalousministeriö kyseenalaistivat yleisten alueiden ja yleisten rakennusten tonttien maanhankintakustannusten sisältymisen yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Yhdyskuntarakentamisen kustannusten yksilöintivelvoitetta esitettiin myös täsmennettäväksi luonnokseen kirjatusta. Maa- ja metsätalousministeriö korosti yhdyskuntarakentamisen kustannusten kohtuullisuutta kiinteistönomistajien kannalta, kehittämiskorvauksena perittävien kustannusten määrittelyä tarkkarajaisesti ja yksikäsitteisesti sekä niiden kohdentumista vain kyseisen kiinteistönomistajan alueen toteuttamisedellytyksiin.

Maankäyttösopimusta koskevasta luonnoksen 13 §:stä saatu lausuntopalaute oli myös kovin kaksijakoista. Elinkeinoelämän keskusliiton ja Helsingin seudun kauppakamarin lausunnoissa peräänkuulutettiin sopimusvapauden rajoittamista nykyistä enemmän, ja myös enemmän kuin lakiluonnoksessa esitetään. Esimerkkinä voi nostaa esille Helsingin seudun kauppakamarin lausunnon, jonka mukaan tulisi määrittää tarkemmin maankäyttösopimuksissa sallitut velvoitteet, korvausten enimmäismäärät sekä korvattavuuden piiriin kuuluvat kustannukset. Kuntien lausunnoissa puolestaan tuotiin esille, että lakiluonnos kokonaisuudessaan – ei siis vain 13 § – rajoittaisi nykyisenkaltaista sopimista maankäyttösopimuksin. Tampereen kaupungin lausunnossa kanta ilmaistiin toteamalla, että lakiluonnos rajoittaisi sopimusvapautta ja siitä tulisi poistaa turha sääntely pykälistä ja perusteluista (13–16 §). Kunnat toivoivat selvempää ilmaisua sille, että edelleenkin olisi mahdollista sopia maankäyttösopimuksilla laajemminkin kehittämiskorvausta koskevien säännösten tätä rajoittamatta. Nykytilanteen säilyttämistä pidettiin kuntalausunnoissa ylimalkaan toivottavana. Joissain kuntakannanotoissa nähtiin yhdenvertaista kohtelua koskevan vaatimuksen rajoittavan sopimusvapautta.

Kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuuden laajentamista kahteen rakentamislain mukaiseen lupamenettelyyn esitettiin luonnoksen 17 §:ssä (poikkeamislupa, puhtaan siirtymän sijoittamislupa). Kuntien lausunnoissa tätä kannatettiin laajasti, perustellen tätä erityisesti sillä, että yhdyskuntarakentamisen kustannuksia voi aiheutua lupamenettelyn kautta toteutuvista hankkeista yhtä lailla kuin kaavoitukseen perustuvista. Sitä kritisoitiin, että keinon käyttäminen edellyttäisi päätöstä asiasta osana maapoliittista ohjelmaa, mihin yhtyi myös eduskunnan oikeusasiamies. Usea kunta esitti lisäksi, että lupamenettelyn yhteydessä pitäisi voida sopia tarvittaessa muustakin kuin kustannusten korvaamisesta (vrt. luonnoksen 13 § Maankäyttösopimus). Kuntien lausunnoissa nostettiin esiin muun muassa sopiminen toteuttamisen aikatauluista. Kuulemismenettelyyn suhtauduttiin kuntalausunnoissa skeptisesti. Useat yksityiset yhteisöt vastustivat pykäläluonnosta kokonaisuudessaan (mm. Rakennusteollisuus RT ry, Kiinteistönomistajat ja rakennuttajat Rakli ry, Elinkeinoelämän keskusliitto, Helsingin seudun kauppakamari). Kiinteistöliiton kanta oli myönteinen edellyttäen, että kustannuksiin osallistumiseen sovellettaisiin kehittämiskorvausta koskevia merkittävän hyödyn kerrosneliömetrimääräistä kynnysarvoa ja prosentuaalista ylärajaa suhteessa kiinteistön arvonnousuun. Asuntosäätiö sr, Suomen Asianajajat ja Kohtuuhintaisten vuokra- ja asumisoikeustalojen omistajat - KOVA ry eivät ottaneet selkeää kantaa puolesta tai vastaan, mutta edellyttivät säännösluonnosten selkeyttämistä. Julkisyhteisöistä Senaatti ja Keski-Pohjanmaan liitto suhtautuivat säännösluonnokseen lähtökohtaisen myönteisesti. Suomen ympäristökeskus esitti lausunnossaan, että kehittämiskorvauksen ulottaminen lupaprosesseihin hämärtäisi kansalaisten perustuslaillisia ympäristöoikeuksia.

Kuntien lausunnoista, jotka koskivat luvun muuta sisältöä, voi nostaa esiin varsin yksimielisen kielteisen suhtautumisen luonnoksen 15 §:ään, jolla laajennettaisiin maankäyttösopimusta koskevien säännösten soveltamista muilla tavoin nimettyihin sopimuksiin ja muilla tavoin syntyneisiin oikeussuhteisiin, joissa kunta olisi yhtenä osapuolena ja jotka liittyisivät kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen maankäyttösopimukseen rinnastettavalla tavalla. Kaavoituksen käynnistämissopimusta koskevaa luonnoksen 14 §:ää pidettiin kuntalausunnoissa sinänsä nykytilannetta selventävänä, mutta sen laatimismenettelyn rinnastamista varsinaiseen maankäyttösopimukseen epäonnistuneena. Kuntalausunnoissa kritisoitiin maankäyttösopimuksen laatimismenettelyä koskevaa luonnoksen 16 §:ää eikä nähty tarvetta sopimusta koskevaan, kaavoitusmenettelystä eriytettyyn vuorovaikutukseen. Lisäksi vuorovaikutukseen liittyvän julkisuuden arvioitiin saattavan heikentää kiinteistönomistajien halukkuutta sopimiseen.

Kehittämiskorvauksen määräämiseen liittyvien luonnoksen pykälien (18–28 §) osalta kuntien kannanotot kohdentuivat erityisesti 19 §:ään. Yli 20 kuntaa, Kuntaliitto ja KuntaMaa Consulting esittivät hieman erilaisin vaihtoehdoin kunnille mahdollisuutta päättää merkittäväksi katsottavan arvonnousun alarajan laskemisesta pykäläluonnoksessa esitettyä 500 kerrosneliömetriä alemmaksi. Kerrosneliömetreinä esitetyn alarajan sijaan esitettiin myös mahdollisuutta määrätä rajasta euromääräisesti. Joitain esityksiä tehtiin myös kehittämiskorvauksen arvonnousuun suhteutetun prosenttimääräisen ylärajan nostamiseksi. Kuntaliitto ja muutamat kunnat esittivät luonnoksen 20 §:n mukaisen, kehittämiskorvaukseen liittyvän yhdyskuntarakentamisen toimenpiteiden toteutusvelvollisuuden 15 vuoden määräajan poistamista tai muuttamista sitovasta tavoitteelliseksi. Moni kunta esitti kehittämiskorvauksen maksuunpanon ajankohdan kytkemistä rakentamisluvan myöntämisen sijaan siihen hetkeen, kun kunta on toteuttanut yleiset alueet siihen valmiuteen., että kiinteistön rakentaminen asemakaavan mukaisesti on mahdollista. Usea kunta kritisoi luonnoksen 27 §:ssä esitettyä kunnan velvollisuutta myöntää kokonaan tai osittain vapautus kehittämiskorvauksen suorittamisesta, jos kehittämiskorvauksen suorittaminen olisi sen määräämisen perusteissa tapahtuneen olennaisen muutoksen vuoksi kohtuutonta. Tämä nähtiin kiinteistönomistajan taloudellisen riskin siirtämiseksi kuntien kannettavaksi. Lisäksi esitettiin yksittäisiä huomioita muun muassa tonttijakoa koskevan päätöksen ja kehittämiskorvauspäätöksen ajallisesta yhteydestä toisiinsa, kehittämiskorvauksen arvon säilymisestä maksuhetkeen, puolueettoman arvioijan käytöstä kiinteistön arvonnousun arvioinnissa sekä maksuunpanoon liittyvistä yksityiskohdista.

Muiden lausunnonantajien kannanotoista luvun 3 muihin pykäliin voi poimia esiin aiemmin mainittujen lisäksi muutamia muita näkemyksiä. Eduskunnan oikeusasiamies piti luonnoksen 15 §:n muotoilua oikeusvaikutuksiltaan epäselvänä ja ylipäätään pykälässä esitettyä maankäyttösopimussääntelyn soveltamisalan laajentamista perusteettomana. Oikeusasiamiehen mukaan kiinteistönomistajien yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta voi olla vaikea löytää yhtä valtakunnallisesti sovellettavaa kerrosneliömetrirajaa. Maa- ja metsätalousministeriö piti 15 vuoden enimmäisaikaa kehittämiskorvauksen perusteena olevien yhdyskuntarakentamisen toimenpiteiden toteuttamiselle liian pitkänä. Tähän näkemykseen yhtyivät Kiinteistönomistajat ja rakennuttajat Rakli ry, Senaatti-kiinteistöt ja Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry. Maa- ja metsätalousministeriö esitti myös, että kehittämiskorvaus pitäisi määrittää maksuunpanohetken tilanteessa uudelleen, että voitaisiin varmistua siitä, että kehittämiskorvauksena peritään luonnoksen 19 §:n mukaisesti enintään 60 % arvonnoususta. Yksityishenkilö esitti lausunnossaan, että kaavoituksen käynnistämissopimus tulisi määrätä pakolliseksi, kun asemakaavoitetaan yksityisen omistamaa aluetta.

6.2.4

4 luku Kehittämisalue

Luonnoksessa esitetyt muutokset kehittämisaluesääntelyyn saivat pääosin myönteisen vastaanoton. Ylipäätään näitä säännösluonnoksia kommentoitiin varsin vähän, ja saadut kommentit koskivat enimmäkseen säännösluonnosten detaljeja.

Kuntien kannanotoista voi nostaa esille huolen siitä, voiko nimetyllä kehittämisalueella syntyä tilanne, jossa kehittämisen kustannukset kohdistuisivat yksinomaan kunnille, kun esitetyissä säännöksissä painottuisi sopimusperusteisuus. Lisäksi kuntalausunnoissa vastustettiin määräajan asettamista kehittämisaluetta koskevan aloitteen käsittelylle. Asuntosäätiö sr ja Kohtuuhintaisten vuokra- ja asumisoikeustalojen omistajat - KOVA ry esittivät luonnoksen 31 §:n mukaisen aloitteen tekemisen mahdollistamista myös maanvuokralaiselle. Kiinteistönomistajat ja rakennuttajat Rakli ry esitti, että kunta voisi päättää kehittämisalueeksi nimeämisestä vain, jos vähintään puolet kiinteistönomistajista kannattaisivat nimeämistä. Lisäksi lausunnoissa esitettiin muun muassa kulttuurihistoriallisten arvojen ja seudullisten vaikutusten huomioon ottamista, vapaa-ajan asumisen alueiden erityiskohtelua, menettelyn soveltamismahdollisuutta teollisuus- ja energiahankkeisiin sekä tiedottamista koskevan sääntelyn täsmentämistä.

6.2.5

5 luku Tonttijako

Myös tonttijakoa koskevia säännösluonnoksia kommentoitiin varsin vähän. Eniten lausunnonantajien huomiota herätti esitys nykyisen lainsäädännön mukaisen ohjeellisen tonttijaon poistamisesta. Erityisesti pienet ja keskisuuret kunnat pitivät ohjeellisen tonttijaon poistamista negatiivisena muutoksena, kun taas suuremmat kunnat suhtautuivat tähän muutokseen joko neutraalisti tai positiivisesti. Muista kommenteista useimmat koskivat erilaisia säännösdetaljeja.

Ohjeellisen tonttijaon poistamista vastustavissa kuntien lausunnoissa tuotiin esille huoli jo olemassa olevien ohjeellisten tonttijakojen oikeusvaikutusten säilymisestä. Yksittäisenä asiana nostettiin esille mahdollisuus määrätä edelleen kiinteistöverolain (654/1992) mukainen korotettu rakentamattoman rakennuspaikan kiinteistövero myös sellaiselle rakennuspaikalle, joka on osoitettu vain ohjeellisesti. Joissain lausunnoissa huomattiin lakiluonnoksen mahdollistavan edelleen tonttijaon esittämisen ohjeellisena asemakaavassa, vaikka yhdyskuntakehittämislaki ei sisältäisikään nimenomaista mainintaa ohjeellisesta tonttijaosta. Tällaisen ohjeellisen asemakaavamääräyksen ohjausvaikutusta toivottiin selvennettävän.

Muutamassa kuntalausunnossa nostettiin esille lakiluonnoksen epäjohdonmukaisuuksia kiinteistönomistajaa ja kiinteistönhaltijaa koskevissa säännöksissä. Maanalaisten johtojen esittämisvelvollisuutta tonttijakokartalla ei pidetty tarpeellisena eikä aina edes mahdollisena. Erillisen tonttijaon laatimiseen liittyvä asianosaisten suora kuuleminen nähtiin riittäväksi tavaksi hoitaa vuorovaikutus eikä tonttijakoehdotuksen nähtävillä pito olisi siten tarpeellinen.

Kuntien Maanmittausalan Ammattikorkeakoulu- ja Opistotekniset KMT ry ja RIL ry kritisoivat tonttijaon laatijan pätevyyttä koskevaa luonnoksen 37 §:ää. Yhdistysten mukaan tonttijaon laatijalla tulisi olla maanmittausalan korkeakoulututkinto tai kelpoisuusvaatimuksen tulisi vastata kunnan kiinteistöinsinöörille laissa kunnan kiinteistöinsinööristä (557/1995) asetettuja vaatimuksia. Kuntien lausunnoissa luonnoksen mukaista, nykyistä väljempää pätevyysvaatimusta useimmiten kannatettiin, koska korkeakoulutettujen ammattilaisten rekrytoinnissa on merkittäviä ongelmia. KMT ry esitti lisäksi käytännön huomioita muun muassa kiinteistönomistajan ja -haltijan oikeuksien huomioimisesta, kulkuyhteyksien järjestämisestä tonttijaon yhteydessä sekä erillisen ja asemakaavan yhteydessä laaditun tonttijaon suhteesta.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus ja oikeuskanslerinvirasto toivat lausunnoissaan esille mahdollisia erillisen tonttijaon hyväksymispäätöksen muutoksenhakuun liittyviä ongelmia. Päätöksen lainvoimaisuuden toteamiseen ja sen voimaantuloon luonnoksen 43 §:ssä tarkoitetulla tavalla voisi liittyä hankaluutta ja epäselvyyksiä.

6.2.6

6 luku Maan luovuttaminen, lunastaminen ja kaavan toteuttamisesta johtuva korvaus

Luvusta saaduissa kannanotoissa painottuivat valinta luonnoksen 48 §:n vaihtoehtojen välillä, maantiealueen omistuksen siirtyminen kunnalle (50 §), lunastuslupaan perustuva maan lunastaminen (52 §), korvaus metsätalouden harjoittamisesta (59 §) ja lunastuslain korvaussäännösten soveltaminen yleisen rakennuksen tontin tai rakennuspaikan osaa lunastettaessa (62 §:n 2 mom).

Katualueen omistusoikeuden ja hallinnan siirtymistä koskevan luonnoksen 48 §:n vaihtoehdoista lausunnoissa kannatettiin selvästi nykysääntelyn mukaista vaihtoehtoa 2. Esimerkiksi Kuntaliitto perusteli kantaansa seuraavasti: ”Menettelynä vaihtoehto kaksi on kunnan kannalta sujuvampi, kun haltuunotto voidaan suorittaa heti, kun katu tarvitaan rakennettavaksi ja lohkomistoimituksen vireille laitto on erityisesti kiinteistörekisteriä pitävissä kunnissa sujuvaa, lisäksi kunta voi tehdä maastotyöt ja tuottaa kartat sujuvasti ja oikea-aikaisesti.” Maanmittauslaitos puolestaan piti vaihtoehtoa 1 kaavan toteuttamisen kannalta sujuvampana.

Maantiealueen omistuksen siirtymistä koskevaan luonnoksen 50 §:ään ottivat kantaa liikenne- ja viestintäministeriö, Väylävirasto ja Lounais-Suomen elinvoimakeskus kaikkien elinvoimakeskusten liikenneosastojen puolesta sekä muutamat kunnat. Säännösluonnoksessa esitettyä kannatettiin lausunnoissa, mutta luonnokseen esitettiin parannuksia. Liikenne- ja viestintäministeriön ja Väyläviraston lausuntojen mukaan olisi kannatettavinta, että maantien tiealueen siirtymisestä kunnan omistukseen asemakaava-alueilla luovuttaisiin kokonaan ja omistuksen siirtyminen ratkaistaisiin tapauskohtaisesti asemakaavan sisällön perusteella. Elinvoimakeskusten liikenneosastojen lausunnossa huomio kohdistettiin erityisesti maantiealueisiin, jotka asemakaavan myötä tultaisiin muuttamaan kaduiksi. Liikenneosastot esittävät omistuksen siirtymisen ajankohdaksi joko kadunpitopäätöksen tekemistä tai katualueen yleiseksi alueeksi lohkomisen ajankohtaa. Liikenne- ja viestintäministeriön lausunnossa esitettiin lisäksi katualueen lohkomisen automaattista vireille tulemista kadunpitopäätöksen jälkeen.

Uudenmaan liitto esitti maakuntakaavan säilyttämistä yhtenä lunastusluvan myöntämisperusteena myös jatkossa ja näki tämän olevan tarpeen muun muassa voimajohtojen, ratojen tai muun vastaavan infrastruktuurin toteuttamiseksi. Vantaan kaupunki esitti nykyisen lunastuslupasäännöksen säilyttämistä sellaisenaan. Keravan kaupunki piti puutteena, että elinkeinohankkeita ei ole kirjattu lunastusluvan piiriin kuuluviksi. Rakennusteollisuus RT ry, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry ja Suomen Yrittäjät pitivät luonnoksen 51 §:n 1 momentissa mainittua ”yleistä tarvetta” liian väljänä määrittelynä lunastusluvan perusteeksi ja esittivät lakiin niin sanottua restituutiosääntelyä, jolloin maanomistajalle voisi syntyä oikeus takaisinlunastukseen, jos lunastuksen perusteena olevat toimet eivät toteudu.

Metsätalouden harjoittamisen rajoituksesta johtuvaa korvausta koskeva luonnoksen 59 §:n teksti oli jätetty luonnoksesta pois, koska asia on ratkaistavana osana uutta alueidenkäyttölakia (HE 70/2026 vp). Eduskunnan oikeusasiamies piti tältä osin tarpeellisena kiinnittää ministeriön vakavaa huomiota hyvään lainvalmistelutapaan, ja totesi säännöksen olevan merkittävä kaavan toteuttamiseen liittyvän kunnan korvausvelvollisuuden näkökulmasta. Kuntaliitto ja Uudenmaan liitto ilmoittivat vastustavansa korvausvelvollisuutta.

Moni kunta ja muun muassa Kuntaliitto ilmoittivat vastustavansa luonnoksen 62 §:n 2 momentin korvaussäännöstä, jonka mukaan yleisen rakennuksen tontin tai rakennuspaikan lunastuskorvauksen määräämiseen sovellettaisiin lunastuslain mukaisia korvausperusteita myös silloin, kun lunastaminen tapahtuu kiinteistönmuodostamislain mukaisena tontinosan lunastuksena. Lausunnonantajat näkivät, että kaikkia lunastajia olisi kohdeltava yhdenvertaisesti tontinosan lunastustilanteissa lunastuskorvausta määrättäessä.

Oikeusministeriö esitti myös tähän lukuun useita tarpeellisia lakiteknisiä parannuksia. Kuntaliitto oli havainnut luonnoksen 51 §:n viittauksessa lunastuslakiin virheen, mikä olisi saattanut johtaa lunastuslain muuttuneen korvaussääntelyn soveltamiseen myös yksityisten välisissä lunastuksissa. Muutamat kunnat olivat havainneet epätäsmällisyyttä luonnoksen 60 §:ssä siten, että ei ollut mahdollista varmuudella tulkita, koskisiko pykälä vain luonnoksen luvun 6 mukaisia korvauksia vai myös esimerkiksi maankäyttösopimukseen perustuvia korvauksia. Espoon kaupunki esitti, että lunastuslain mukaista korvausta määritettäessä lunastavaksi hankkeeksi katsottaisiin kaava-alueen toteuttaminen kokonaisuudessaan, ei vain lunastuksen kohteena olevan yleisen alueen rakentaminen. Tällöin korvausta määrättäessä tulisi otetuksi huomioon myös kaavan kiinteistönomistajalle tuottama hyöty. Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry esitti, että luonnoksen 57 §:n mukaista korvausasiaa ratkaistaessa ei otettaisi huomioon maanomistajalle yleiskaavasta tai ranta-asemakaavasta johtuvaa hyötyä, ja ettei kunnalla olisi mahdollisuutta vaatia 3 momentin mukaisessa tilanteessa korvaustoimituksen muuttamista alueen lunastustoimitukseksi. Lisäksi MTK ry vastusti luonnoksen 61 §:n mukaisia korvausvelvollisuuden rajoituksia siltä osin kuin ne liittyvät korvaukseen metsätalouden harjoittamisen rajoituksesta.

6.2.7

7 luku Muutoksenhaku

Muutoksenhakua koskeviin säännösluonnoksiin ottivat kantaa oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, hallinto-oikeudet, Kohtuuhintaisten vuokra- ja asumisoikeustalojen omistajat - KOVA ry ja Suomen asianajajat sekä lisäksi Kuntaliitto, Pohjois-Pohjanmaan liitto ja muutamat kunnat erityisesti maapoliittisen ohjelman hyväksymistä koskevan päätöksen muutoksenhaun osalta.

Oikeusministeriö esitti lausunnossaan useita lakiteknisiä parannuksia muutoksenhakua koskevaan lukuun. Ministeriön mukaan luvun esitystapaa voitaisiin monelta osin yksinkertaistaa hyödyntämällä paremmin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädettyä. Samalla voitaisiin vähentää pykälien lukumäärää ja täsmentää sääntelyn sisältöä. Valtiovarainministeriö kiinnitti huomioita maapoliittisen ohjelman luonteeseen periaatepäätöksenä ja strategisena suunnitelmana, millä on vaikutusta päätöksen muutoksenhakukelpoisuuteen. Samaan asiaan kiinnitti huomiota myös oikeuskanslerinvirasto. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden lausunnossa tuotiin esille huoli siitä, kuinka esimerkiksi maapoliittisen ohjelman ajantasaisuutta tai ohjelman laatimisen tarpeettomuutta on mahdollista arvioida muutoksenhaussa.

Muutaman kunnan lausunnoissa tuotiin esille huoli aiemman tai hyväksytyn maapoliittisen ohjelman ohjaavuudesta ja noudattamisesta tilanteessa, jossa ohjelman hyväksymispäätöksestä on valitettu. Helsingin kaupunki esitti muutoksenhakukieltoa päätökselle, jolla kunta toteaa maapoliittisen ohjelman olevan ajantasainen. Kuntaliitto esitti, että kunnan päätöksen olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa ei tulisi olla muutoksenhakukelpoinen.

Maankäyttösopimusta koskevien sopimusriitojen käsittelyä koskevasta luonnoksen 68 §:stä saatiin useita kannanottoja. Luonnoksen tavoitetta selventää tuomioistuimen toimivaltaa sopimusriidan ratkaisemisessa pidettiin lähtökohtaisesti hyvänä. Korkein hallinto-oikeus, Turun hallinto-oikeus ja Kohtuuhintaisten vuokra- ja asumisoikeustalojen omistajat - KOVA ry totesivat säännösluonnoksen vastaavan sinänsä nykyistä oikeustilaa ja olevan mahdollisesti tarpeeton. Turun hallinto-oikeus pitää tästä huolimatta luonnoksen 2 momenttia perusteltuna ja oikeustilaa selventävänä, mihin pääosin yhtyvät myös Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, Itä-Suomen hallinto-oikeus ja Hämeenlinnan hallinto-oikeus. Turun hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että tilannetta, jossa samaa sopimusta arvioidaan eri tuomioistuinlinjoissa, ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Helsingin hallinto-oikeus sen sijaan suhtautuu esitettyyn säännökseen kriittisesti. Korkein hallinto-oikeus ei ota säännösesitykseen yksiselitteistä kantaa puoleen tai toiseen, mutta toteaa, että säännös, joka näin mahdollistaisi julkisoikeudellisen riita-asian ratkaisemisen tietyissä tilanteissa yleisessä tuomioistuimessa, olisi periaatteellisesti merkittävä muutos nykyiseen tuomioistuinlinjojen väliseen tehtävänjakoon, ja että asian periaatteelliseen merkitykseen olisi kiinnitettävä enemmän huomiota.

Hallinto-oikeudet kiinnittävät lisäksi huomiota säännösluonnoksen perustelutekstien oikeellisuuteen ja täsmällisyyteen.

6.2.8

8 luku Erinäisiä säännöksiä

Erinäisissä säännöksissä käsiteltyä asemakaavan toteuttamisvastuun siirtoa kiinteistönomistajalle tai -haltijalle kommentoivat lausunnoissaan muutamat kunnat, oikeusministeriö ja SLC (Svenska lantbruksproducenternas centralförbund). Ranta-asemakaavan toteuttamista koskevaa luonnoksen 70 §:ää ei lausunnoissa kommentoitu.

Muutamien kuntien ja yhden maakuntaliiton lausunnoissa esitettiin, että asemakaavan toteuttamisvastuun siirto kiinteistönomistajalle saisi koskea mitä tahansa yksityisen edun vuoksi laadittavaa kaavahanketta. Esimerkkeinä toteuttamisvastuun siirtämiseksi soveltuvista kohteista mainittiin taajama-alueiden ulkopuoliset asemakaavoitusta edellyttävät datakeskus- ja teollisuusalueet. Oikeusministeriö toi lausunnossaan esille toteuttamisvastuun siirron suhteen perustuslain 124 §:ään, joka koskee hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle. Lakiluonnoksen mukainen säännös vastaa nykyisen lainsäädännön mukaista vastaavaa säännöstä, joka on tullut voimaan ennen nykyistä perustuslakia. SLC:n lausunnossa painotetaan, että mahdollisen vastuunsiirron tulee olla hallittu ja omistajalle taloudellisesti kohtuullinen.

6.2.9

9 luku Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset

Voimaantulo- ja siirtymäsäännöksiä koskevat lausuntojen huomiot painottuivat erityisesti luonnoksen 76 §:ään, joka käsittelee katualueen haltuunottoa, omistuksen siirtymistä, lohkomista ja korvauksia. Säännösluonnokseen olivat ottaneet kantaa useat kunnat, Kuntaliitto ja yksi maakuntaliitto. Lausunnoissa oli lisäksi huomioita nykyisen lainsäädännön mukaisen ohjeellisen tonttijaon asemasta yhdyskuntakehittämislain tultua voimaan, kunnan maapoliittista ohjelmaa koskevista siirtymäsäännöksistä sekä joitain huomioita lain voimaantulon ajankohdasta ja siirtymäajoista yleisemmin.

Luonnoksen 76 § käsittelee omistuksen, hallinnan tai korvausten osalta keskeneräisen katualueen toteuttamista yhdyskuntakehittämislain tultua voimaan. Moni kunta esitti lausunnossaan selvää pidennystä luonnoksessa esitetylle viiden vuoden määräajalle, jonka kuluessa kunnan olisi poistettava edellä mainitut keskeneräisyydet. Jotkut kunnat esittivät katualueen omistuksen, hallinnan ja korvausten osalta siirtymäaikana noudatettavaksi nyt voimassa olevaa lainsäädäntöä, mikä tarkoittaisi myös ensimmäisen asemakaavan katualueen ilmaisluovutusvelvollisuuden säilymistä siirtymäajan. Lisäksi muutamat kunnat esittivät, että elokuussa 2025 voimaan tullutta lunastuslain 38 a §:n (520/2025) mukaista kohteenkorvauksen ja haitankorvauksen 25 %:n korotusta ei sovellettaisi korvauksen osalta kesken jääneisiin katujen toteuttamisiin. Liittyen Maanmittauslaitoksen toimivaltaan käynnistää oma-aloitteisesti katualueen lohkominen esitettiin säädettäväksi tarkemmin, mitä seikkoja sen olisi otettava huomioon toimitusmääräyksen ajankohdasta päättäessään. Kuntaliitto huomautti, että jo nykyisellään kiinteistörekisterinpitäjä voi kiinteistönmuodostamislain perusteella käynnistää yleisen alueen lohkomisen ilman hakemusta ja piti sen vuoksi tätä koskevaa säännöstä yhdyskuntakehittämislaissa tarpeettomana. Hajahuomioita esitettiin lisäksi toimituskustannusten maksamisesta valtion varoista, velan vanhenemista koskevan lainsäädännön soveltamisesta tai erillisestä uudesta vanhenemissäännöksestä maksamatta jääneiden korvausten osalta sekä siirtymäsäännöksen tarpeellisuudesta maantiealueiden omistuksen siirtymisessä kunnalle asemakaava-alueella.

Muista lukua koskevista kannanotoista voi mainita eduskunnan oikeusasiamiehen huolen vireillä olevan maapoliittisen ohjelman käsittelyyn siirtymäsäännösten vuoksi mahdollisesti aiheutuvista viiveistä, Suomen Arkkitehtiliiton huolen liian lyhyistä ja Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry:n huolen liian pitkistä siirtymäajoista sekä useiden kuntien ja RIL ry:n esille tuoman tarpeen säätää nykyisen lain mukaisesti laaditun ja hyväksytyn ohjeellisen tonttijaon asemasta yhdyskuntakehittämislain tultua voimaan.

6.3

Vastaukset Lausuntopalvelussa esitettyihin yksittäisiin kysymyksiin

Lausuntopalvelussa esitettyihin yksittäisiin kysymyksiin saadut vastaukset ovat alla graafisina esityksinä. Kaavioiden alareunassa olevat numerot tarkoittavat vastausten kappalemääriä, eivät prosentteja.

6.4

Vaikutusten arviointia koskeva lausuntopalaute

Luonnoksen vaikutusten arvioinnista pyydettiin kannanottoja erillisillä kysymyksillä Lausuntopalvelussa. Kokonaisuutena luonnoksen vaikutusarvioita pidettiin laajoina, mutta jossain määrin puutteellisina. Erityisesti kunnat ja Kuntaliitto ottivat asiaan aktiivisesti kantaa. Jonkin verran näkemyksiä saatiin myös muilta viranomaisilta ja edunvalvontayhteisöiltä.

Kuntien lausunnoissa korostuivat vaikutukset kuntien tehtäviin, kuntatalouteen ja rekrytointitarpeeseen. Kunnat pitivät luonnoksessa esitettyjä arvioita kuntiin kohdistuvia vaikutuksia aliarvioivina. Kuntalausunnoissa korostui tarve kuntavaikutusten kokonaisuuden arvioinnille. Merkittävinä taloudellisia vaikutuksia aiheuttavina tekijöinä mainittiin erityisesti katualueen ilmaisluovutusvelvollisuuden poistuminen, määräajan asettaminen yleisiksi alueiksi muodostamattomien katualueiden lohkomiselle, maapoliittisen ohjelman laatiminen ja sen toteutumisen seuranta, kuulemisvelvoitteet ja yhdyskuntarakentamisen kustannusten yksilöinti. Useat kunnat ja Kuntaliitto toivat esille myös vuonna 2025 toteutuneen lunastuslain korvausperusteiden muutoksen vaikutukset kuntatalouteen. Henkilöstön rekrytointivaikeudet suhteessa uusiin tai laajeneviin tehtäviin nähtiin ongelmallisena kehityksenä. Erityisesti suurten kaupunkien ja Kuntaliiton lausunnoissa nostettiin esiin tarve arvioida säännösmuutosten vaikutusta täydennysrakentamiseen, mikä on nykyisellään kaupunkien kasvun valtavirtaa ja tarkoittaa myös maanhankintatarpeen kohdistumista enenevässä määrin jo rakennettuihin alueisiin. Uuden sääntelyn arvioitiin hidastavan kuntien prosesseja ja vaikuttavan sitä kautta myös kiinteistönomistajien hankkeisiin. Jotkin kunnat näkivät uuden sääntelyn mahdollisesti lisäävän tuomioistuimissa ratkaistavien riitojen määrää. Lisäksi tuotiin esiin tarve arvioida vaikutuksia erityyppisten kuntien näkökulmasta, koska velvoitteet kohdistuisivat eri tavoin suuriin, keskisuuriin ja pieniin kuntiin.

2

Kuntaliiton mukaan laki selkeyttäisi sääntelyä ja vahvistaisi omaisuudensuojaa, mutta samalla kaavoituksen taloudellinen riski kasautuisi kunnille, erityisesti maaseutualueilla. Muutosten vaikutuksesta kuntien maankäyttötuloihin ja maanhankinnan kustannuksiin tulisi tehdä mahdollisimman luotettava euromääräinen arvio. Esitetyn lakiluonnoksen sekä muiden lakimuutosten vuoksi maanomistajien osallistumisvelvollisuus kaventuisi, kun kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuuden alaraja säilyisi 500 k-m:ssä, ja kunnan vastuulla olevien korvausten määrä kasvaisi lunastuskorvaustason nousun ja mahdollisesti myös metsänkäytön rajoituksista aiheutuvien korvausten myötä. Kokonaisuudessa aiempaa harvempi kaavahanke kattaisi siitä aiheutuvat kustannukset. Kokonaisuudessaan kuntien tehtävät lisääntyisivät, maanhankinnan kustannukset kasvaisivat ja kuntien saamat maankäyttökorvaukset vähenisivät.

Muiden viranomaisten kannat vaikutusarvioihin olivat varsin varoivaisia. Maakuntaliitot esittivät hyvin samansuuntaisia näkemyksiä vaikutusarvoista kuin kunnat. Keskeisesti nousivat esille säännösten vaikutus kuntien työmäärän ja resurssitarpeiden lisääntymiseen, vaikutusten kohdistuminen eri tavoin erilaisiin ja erikokoisiin kuntiin ja kokonaisarvioinnin puuttuminen. Uudenmaan liiton lausunnossa pidettiin puutteellisena erityisesti sitä, että aiemman maankäyttö- ja rakennuslain neljään lakin jakautumisen muodostaman uuden sääntelykokonaisuuden yhteisvaikutuksia ei ole arvioitu riittävällä tarkkuudella, minkä muutamat kunnatkin nostivat esille. Lupa- ja valvontavirasto painotti ilmastonmuutoksen hillintään ja sopeutumiseen sekä kiertotalouteen ja luonnon monimuotoisuuteen kohdistuvien vaikutusten arvioinnin tarvetta. Valtiovarainministeriön lausunnossa korostettiin kuntien tehtävälisäysten kompensointitarpeen arviointia ja keinojen esittämistä kompensoinnin toteuttamiseksi.

Edunvalvontayhteisöiden lausunnoissa korostuivat vaikutukset kiinteistönomistajiin ja kiinteistökehittämiseen. Asuntosäätiö sr:n ja Kohtuuhintaisten vuokra- ja asumisoikeustalojen omistajat - KOVA ry:n mukaan kiinteistönomistajalle aiheutuvia kustannuksia tulisi arvioida monipuolisemmin ja syvällisemmin. Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry näki tarpeen arvioida kuntien maapoliittisen valta-aseman vaikutusta kunnan alueen kehittymiseen ja toimijoihin sekä maanomistajien omaisuudensuojan toteutumiseen. Elinkeinoelämän keskusliitto EK piti arviointia puutteellisena vihreän siirtymän hankkeisiin ja poikkeamislupiin liittyvien uusia maksuvelvoitteiden vaikutusten osalta. Kiinteistönomistajat ja rakennuttajat Rakli ry:n mukaan säännösten vaikutuksia tulisi arvioida ensisijaisesti suhteessa yhdyskuntakehittämisen yleisiin tarpeisiin, tavoitteisiin sekä mahdollisuuksiin ja toissijaisesti voimassa olevaan lainsäädäntöön. Rakli ry esitti, että vaikutuksia arvioitaisiin olemassa olevien tonttien kehittämisen, rakennusten uudelleenkäytön, infrastruktuurin parantamiseen, täydennysrakentamisen edistämisen ja yhdyskuntarakenteen laajentumisen näkökulmista. RIL ry nosti esille mahdollisen lisäresurssien tarpeen. Suomen museoliitto ry totesi, että vaikutuksia kulttuuriympäristöön ja kulttuuriperintöön ei ole arvioitu. Suomen Omakotiliitto ry:n mukaan pientalo- ja vapaa-ajan asukkaiden sekä muiden ei-ammattimaisten maanomistajien näkökulmasta taloudellisia vaikutuksia ei ole tarkasteltu riittävän konkreettisesti. Yhdistys korosti tarvetta arvioida näihin ryhmiin kohdistuvia vaikutuksia, erityisesti taloudellisten vaikutusten syntymistä, useiden eri velvoitteiden yhteisvaikutuksena.

6.5

Lausuntokierroksen jälkeen tehdyt muutokset

Lausuntokierroksen jälkeen hallituksen esitysluonnosta on muutettu joiltain osin.

Lain tarkoitusta koskevaa pykälää on selvennetty. Erillinen määritelmäpykälä on poistettu ja määritelmät on siirretty osaksi lakiehdotuksen pykäliä. Tarpeettomat määritelmät on samalla poistettu. Kunnan tehtäviä koskevaa pykälää on täydennetty.

Kunnan maapolitiikkaa koskeviin säännöksiin on tuotu mukaan seudullinen näkökulma. Maapoliittisen ohjelman sisältöä koskevaa pykälää on muutettu paikalliset olot paremmin huomioivaksi, ja ohjelma ja sen toteutumisen seuranta linkitetty tiiviimmin toisiinsa. Seurannassa esitettäviä tietoja koskeva asetuksenantovaltuus on poistettu. Toimivalta päättää maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä osoitettaisiin valtuuston sijaan kunnan monijäseniselle toimielimelle. Ohjelman laatimisesta luopumisen edellytyksiä ja laatimisvaiheen vuorovaikutusta koskevia säännöksiä on täsmennetty.

osallistumisvastuu

osallistumisvelvollisuus

Luvun 3 pykäläjärjestys on muutettu johdonmukaisemmaksi. Lausuntovaiheessa kiinteistönomistajan velvollisuudesta osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin käytetty nimityson muutettu nimitykseksi. Kiinteistönomistajien yhdenvertaista kohtelua osallistumisvelvollisuuden toteuttamisessa koskeva velvoite on kirjattu yleisempään, nykyistä lainsäädäntöä vastaavaan muotoon. Yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin on tehty selventäviä täsmennyksiä muun muassa keskimääräisten kustannusten hyödyntämiseksi korvausta määriteltäessä, ja kustannusten kahdenkertaisen huomioimisen estämiseksi sekä kustannuslaskennan ja sopimusvapauden välisen suhteen selventämiseksi. Myös rakennuskorttelin rakentamiskelpoiseksi saattamista koskevaa pykälää on selvennetty. Maankäyttösopimuksen suhdetta osallistumisvelvollisuuteen ja kehittämiskorvaukseen on terävöitetty. Kaavoituksen käynnistämissopimuksesta tiedottaminen on kytketty kaavahankkeesta tiedottamiseen. Pykälä, joka koskeen 3 luvun säännösten soveltamista muihin sopimuksiin ja oikeussuhteisiin, on poistettu. Kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuus lupamenettelyjen yhteydessä on kohdennettu vain rakentamislain 57 §:n mukaiseen poikkeamislupaan asemakaava-alueella. Kehittämiskorvauslausunnon antajaa koskevasta pykälästä on poistettu maininta Maanmittauslaitoksesta. Kunnalle on lisätty oikeus erityisestä syystä ja rajoitetusti päättää myös 500 kerrosneliömetriä alemman kehittämiskorvauksen kynnysarvon soveltamisesta. Kehittämiskorvaus pantaisiin aina maksuun yhtenä eränä riippumatta rakentamisen tai kiinteistönluovutuksen vähäisyydestä.

Kehittämisalueeksi nimettävän alueen merkittävyyden arviointiin on lisätty myös seudullinen näkökulma. Kiinteistönhaltijoille eli maanvuokralaisille on lisätty oikeus aloitteeseen kehittämisalueen nimeämiseksi ja tarkennettu luvun säännöksiä tämä huomioiden. Maankäyttösopimusta koskevien säännösten noudattamista kehittämisaluesopimuksen sisällössä ja laatimismenettelyssä on selvennetty. Luvun pykälien sisältöjä on osin yhdistetty.

Kiinteistönomistajaa ja -haltijaa koskevat säännökset tonttijakoa koskevassa luvussa on muutettu sisällöltään yhtenäisiksi. Velvoite maanalaisten johtojen esittämisestä tonttijakokartalla on poistettu. Erillisen tonttijaon hyväksyminen on mahdollistettu siten, että ohjeena sille on hyväksytty asemakaava. Velvoite erillisen tonttijakoehdotuksen nähtävänä pitämisestä on poistettu. Kiinteistöverolain muuttamista koskeva esitys on lisätty liitelaiksi ohjeellisesti esitettyjen tonttien ja rakennuspaikkojen kiinteistöverotuksen sääntelyn säilyttämiseksi ennallaan.

Katualueen omistusoikeuden ja hallinnan siirtymisessä noudatettaisiin jatkossakin erilaista menettelyä ensimmäisen asemakaavan ja asemakaavamuutoksen alueilla. Maantien tiealueen siirtymistä kunnan omistukseen asemakaava-alueella on täsmennetty siten, että huomioidaan paremmin asemakaavan sisältö ja siitä johtuvat erilaiset tarpeet. Lunastuslain soveltamiseen liittyviä viittauksia on karsittu ja täsmennetty. Asemakaavan toteuttamisesta johtuva korvaus on täsmennetty koskemaan yleisen alueen toteuttamisesta aiheutuvaa erityistä haittaa tai vahinkoa. Sopimukseen perustuvaa korvausta koskeva luonnoksessa ollut toisto on poistettu.

Muutoksenhakua koskeva luku on koottu neljään pykälään. Säännöksiin on lisätty viittaus kiinteistönmuodostamislain muutoksenhakusäännöksiin lunastus- ja kiinteistötoimituksessa tehdyn päätöksen osalta. Maapoliittisen ohjelman ajantasaiseksi toteavaan päätöksen ei voisi hakea muutosta. Maankäyttösopimusta koskevan riita-asian osalta määrättäisiin tuomioistuimen toimivallasta vain, kun riita-asia koskisi sekä julkis- että yksityisoikeudellista sopimussisältöä.

Siirtymäsäännöksiin on lisätty aiemman lainsäädännön nojalla hyväksytyn ohjeellisen tonttijaon säilyminen voimassa hyväksymisajankohtanaan voimassa olleen lain mukaisin oikeusvaikutuksin. Katualueen haltuunottoa, omistuksen siirtymistä, lohkomista ja korvauksia koskevasta siirtymäsäännöksestä on poistettu kuntien toimintavelvoite määräajassa, mutta säilytetty kiinteistörekisterinpitäjän oikeus käynnistää lohkominen ja tarvittaessa lunastus.

Lisäksi lakiehdotuksiin on tehty joitain muita muutoksia ja teknisluonteisia korjauksia. Vaikutusten arviointia ja säätämisjärjestysperusteluja on täydennetty.

7

Säännöskohtaiset perustelut

7.1

Yhdyskuntakehittämislaki

7.1.1

1 luku Yleiset säännökset

Lain 1 luku sisältäisi lain tarkoitusta, määritelmiä ja viranomaisten tehtäviä koskevat säännökset.

1 §.Lain tarkoitus.Pykälässä säädettäisiin lain tarkoituksesta. Lain tarkoituksena olisi luoda edellytykset alueidenkäyttölaissa ( / ) tarkoitettujen kaavojen sujuvalle toteuttamiselle siten, että alueidenkäytölle asetetut yhteiskunnalliset tavoitteet voisivat toteutua. Samalla luotaisiin edellytyksiä markkinoiden toimivuudelle ja edistettäisiin hallinnon oikeusperiaatteiden toteutumista ja hyvän hallinnon perusteiden huomioon ottamista yhdyskuntakehittämisessä.

Alueidenkäyttölaissa säädetään kaavoituksesta. Kaavojen tarkoituksena on suunnitella alueidenkäyttöä ja asettaa alueille yhteiskunnallisia tavoitteita. Tämän lain tarkoituksena olisi säätää niistä keskeisistä toimenpiteistä, menettelyistä ja työkaluista, joilla mahdollistettaisiin näiden yhteiskunnallisten tavoitteiden toteutuminen.

Vahva ja välittävä Suomi. Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelma 20.6.2023, s. 124–125.

Säännöksessä esiin nostetulla edellytysten luomisella markkinoiden toimivuudelle tarkoitettaisiin pääministeri Orpon hallitusohjelmassa korostettuja tavoitteita asuntomarkkinoilla ja kiinteistö- ja rakennusalalla laajemminkin. Markkinoiden toimivuus liittyy kiinteästi tavoitteisiin kaupunkiseutujen kasvun edellytysten turvaamisesta, riittävän tontti- ja asuntotarjonnan varmistamisesta ja vakaan toimintaympäristöstä rakentamiseen ja asuntomarkkinoille.Yhdyskuntakehittämislaki on alueidenkäyttölain ohella toinen keskeinen tavoitteen toteutumiseen vahvasti vaikuttava säädös.

Pykälässä säädettäisiin keskeisestä tavoitteesta ottaa huomioon hyvän hallinnon perusteet. Hyvän hallinnon perusteilla tarkoitetaan hallintolain 2 luvun 6 §:n mukaisia oikeusperiaatteita ja luvun muiden säännösten mukaisia säännöksiä mm. palvelusta, neuvonnasta, kielenkäytössä ja viranomaisyhteistyöstä. Hallinnon oikeusperiaatteita ovat velvoite kohdella hallinnossa asioivia tasapuolisesti, velvoite käyttää viranomaisen toimivaltaa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin, velvoite olla puolueeton, velvoite suojata oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia sekä velvoite toimia oikeasuhtaisesti tavoiteltuun päämäärään nähden.

Hallintolain 2 §:n mukaan hallintolakia sovelletaan viranomaisissa, valtion liikelaitoksissa, julkisoikeudellisissa yhdistyksissä sekä yksityisissä, niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Kirjaus olisi informatiivinen ja muistuttaisi lain lukijaa, että hyvän hallinnon perusteita olisi noudatettava tämän lain soveltamisen yhteydessä.

Yhdyskuntakehittämislakia sovellettaisiin yhdyskuntakehittämiseen, jota toteutettaisiin kunnan maapoliittisilla toimenpiteillä, kunnan ja muiden osapuolten välisillä sopimuksilla, kiinteistötoimituksilla ja lunastamalla sekä muilla yhdyskuntakehittämislain mukaisilla tavoilla. Viime mainittuja olisivat esimerkiksi lunastusluvat.

Yhdyskuntakehittämisellä tarkoitettaisiin niiden toimenpiteiden kokonaisuutta, joilla kunta yhdessä muiden toimijoiden kanssa tavoittelee suunnitelmallista ja kestävää yhdyskuntarakenteen kehittymistä alueellaan.

Kiinteistönmuodostamiseen, lunastamiseen ja sopimuksiin sovellettaisiin lisäksi mitä muualla laissa säädettäisiin.

2 §.Ympäristöministeriön tehtävät.Pykälässä säädettäisiin ympäristöministeriön tehtävistä. Pykälä vastaisi kaavojen toteuttamisesta annetun lain (132/1999) 17 §:ää, jonka mukaan ympäristöministeriön vastuulle kuuluisi yhdyskuntakehittämisen yleinen ohjaus, seuranta ja kehittäminen. Tehtävät säilyisivät voimassa olevan lain mukaisina.

3 §.Kunnan tehtävät.Pykälässä säädettäisiin kunnan tehtävistä. Kunnan velvollisuutena olisi huolehtia maapolitikan harjoittamisesta sekä alueidenkäyttölain mukaisten kaavojen toteuttamiseksi tarpeellisista toimista. Kunnalla olisi oltava käytettävissään tehtäviin riittävät voimavarat ja asiantuntemus. Laissa säädettäisiin jäljempänä tarkemmin kunnan tehtävistä kaavojen toteuttamisesta.

7.1.2

2 luku Kunnan maapolitiikka

4 §.Kunnan maapolitiikka.Pykälässä säädettäisiin kunnan maapolitiikasta. Kunnan maapolitiikalla tarkoitettaisiin kunnan maan hankintaan ja luovuttamiseen sekä kaavojen toteuttamisen mahdollistamiseen liittyviä tavoitteita, toimenpiteitä ja sopimustoimintaa. Kunnan maapolitiikka on määritelty voimassa olevassa kaavojen toteuttamisesta annetussa laissa erittäin yleispiirteisesti. Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 5 a §:n mukaan kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet, joilla luodaan edellytykset yhdyskuntien kehittämiselle.

Ehdotettujen säännösten sisältö lisäisi kunnan maapolitiikan avoimuutta ja läpinäkyvyyttä. Maapolitiikan sisältöjen tuominen näkyvämmiksi avaisi myös maapolitiikan osien, kuten sopimustoiminnan, kehittämiskorvausten määräämisen ja yhdyskuntarakentamisen kustannusten laskennan perusteita.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että kunnan maapolitiikalla luotaisiin yhdessä alueidenkäytön suunnittelun kanssa edellytykset hyvälle elinympäristölle ja edistettäisiin ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä. Lisäksi 1 momentissa säädettäisiin, että maapolitiikalla tuettaisiin kunnan yhdyskuntarakenteen ja siihen toiminnallisesti liittyvän seudun suunnitelmallista kehittämistä. Seudulla ei tarkoitettaisi tässä yhteydessä tilastollista seutua vaan aluetta, jolla sijaitsevien kuntien alueet tai niiden osa-alueet muodostavat toiminnallisesti toisiinsa kytkeytyneen kokonaisuuden. Tällaisia alueita kutsutaan tyypillisesti esimerkiksi kaupunkiseuduiksi. Säännöksellä ei kuitenkaan rajattaisi tarkastelua yksinomaan kaupunkimaisiin seutuihin.

Maapolitiikka kytkettäisiin säännöksen myötä yhdensuuntaisesti vaikuttavaksi osaksi kunnan maankäyttöpolitiikkaa. Maankäyttöpolitiikalla tarkoitetaan kunnan kaavoituspolitiikan ja maapolitiikan muodostamaa kokonaisuutta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kunnan velvollisuudesta toimia maapolitiikassaan avoimesti, johdonmukaisesti ja pitkäjänteisesti, velvollisuudesta edistää osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia, velvollisuudesta kohdella kiinteistönomistajia yhdenvertaisesti sekä kunnan velvollisuudesta ottaa huomioon asemaansa julkisen vallan käyttäjänä liittyvät velvoitteet.

Rakentamis- ja kehityshankkeet, joihin kunnan maapolitiikalla olisi vaikutuksia, ovat nykytilanteessa usein monipolvisia ja pitkäkestoisia. Tästä aiheutuisi selvä tarve sille, että kunnan linjausten tulisi olla ennakoivia, ennakoitavia ja riittävän pysyviä. Ehdotettu 2 momentin velvoite ei kuitenkaan tarkoittaisi sitä, etteikö kunta voisi muuttaa maapolitiikkansa sisältöä. Velvoite kuitenkin edellyttäisi, että kunnan olisi harkittava ja perusteltava muutokset ja otettava huomioon muutosten vaikutukset erityisesti kesken oleviin hankkeisiin.

Pykälän 2 momentissa olisi asetettu velvollisuus avoimesti toimimisesta. Kunnan olisi tiedotettava maapolitiikastaan siten, että asianosaiset, kuten sopimusosapuolet ja kunnan asukkaat voisivat vaikuttaa asioihin. Velvoite liittyisi läheisesti osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamiseen. Nämä erikseen mainitut velvoitteet liittyisivät kiinteästi kunnan asemaan julkisen vallan käyttäjänä. Maapolitiikassaan kunta toimisi erilaisissa rooleissa, sekä yksityisoikeudellisena että julkisoikeudellisena toimijana. Myös tehdessään yksityisoikeudellisia sitoumuksia, kunta on viranomainen eikä voi toimia tähän perusominaisuuteensa liittyvien velvoitteiden vastaisesti.

julkisuuslaki),Yhtenä esimerkkinä kunnan toimimisesta maapolitiikassa yksityis- ja julkisoikeuden rajapinnassa voi nostaa esille maankäyttösopimusneuvottelut ja asiakirjajulkisuuden. Maankäyttösopimusneuvotteluissa olisi otettava huomioon, että neuvottelut edellyttävät keskinäistä luottamusta. Myös laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999, jäljempänäon otettava huomioon. Keskeneräinen maankäyttösopimus saattaa sisältää julkisuuslain 24 § 1 momentin perusteella salassa pidettävää tietoa, kuten liikesalaisuuksia, tai se ei keskeneräisyytensä vuoksi ole julkinen asiakirja. Asiakirjan valmistuttua sopimus kuitenkin tulisi julkiseksi viimeistään siinä vaiheessa, kun kunta tekisi osaltaan päätöksen hyväksyä sopimuksen. Tämän jälkeen sopimus voi sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin tarkoittamia salassa pidettäviä tietoja vain, jos julkisuuslaissa mainitut edellytykset täyttyvät, mutta pääpiirteittäin sopimuksen sisältö olisi julkinen. Sopimusosapuolten olisi huomioitava maankäyttösopimuksen erityispiirteet.

5 §.Maapoliittinen ohjelma.Pykälässä säädettäisiin maapoliittisesta ohjelmasta. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että kunnalla olisi oltava maapoliittinen ohjelma, jonka perustana olisivat kunnan ja siihen toiminnallisesti liittyvän, edellä 4 §:ssä tarkoitetun seudun ominaispiirteet, olosuhteet ja kehittämistarpeet. Pykälän 2 momentin mukaan ohjelmassa olisi määriteltävä kunnan maapolitiikan tavoitteet ja ne periaatteet, joita noudatetaan maapolitiikkaa eri toimenpiteillä toteutettaessa. Kunnan osa-alueiden erilaisuudesta johtuvista syistä ohjelman sisältö voisi olla erilainen kunnan eri osa-alueilla.

Velvoite olisi laissa uusi, mutta käytännössä useat kunnat laativat jo nyt maapoliittisen ohjelman. Nykytilanteessa maapoliittinen ohjelma on ollut kunnan, yleensä kunnan valtuuston, hyväksymä periaatteellinen asiakirja, jolla kunta on linjannut omaa toimintaansa maapolitiikassaan. Ohjelmasta on käytetty erilaisia nimityksiä kunnissa. Ohjaavia periaatteita ja linjauksia on hyväksytty joissain kunnissa osana laajempaa kokonaisuutta, esimerkiksi kuntastrategian osana tai yhdessä asuntopoliittisen ohjelman kanssa.

Voimassa oleva lainsäädäntö ei velvoita kuntia laatimaan maapoliittista ohjelmaa, mutta kunnat on velvoitettu huolehtimaan maapolitiikan harjoittamisesta alueellaan (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 20 §:n 1 momentti).

Maapoliittisessa ohjelmassa hyväksytyt periaatteet ja linjaukset lisäisivät toiminnan ennakoitavuutta ja avoimuutta. Ennakoitavuudesta hyötyisivät niin kunnat kuin yksityiset toimijat, koska hyväksyttyjen linjausten puitteissa olisi helpompaa toimia johdonmukaisesti. Kunnat hyötyisivät, kun niiden olisi helpompaa perustella yksittäistapauksissa tehtäviä ratkaisuja hyväksytyillä periaatteilla. Yksityiset toimijat voisivat suunnitella toimiansa pitkäjänteisemmin ja ottaa huomioon kunnan maapoliittiset linjaukset. Sitoutuminen hyväksyttyyn ohjelmaan turvaisi osaltaan hyvän hallinnon oikeusperiaatteiden toteutumista kunnan maapolitiikassa.

https://www.hel.fi/fi/kaupunkiymparisto-ja-liikenne/tontit-ja-rakentamisen-luvat/tontin-hakeminen/maapoliittiset-linjaukset-ja-tilastot

Helsingin kaupunki: Maapoliittiset linjaukset ja tilastot.

Pykälässä ei säädettäisi maapoliittisen ohjelman muodosta, esitystavasta tai yksityiskohtaisista tiedoista. Kunta saisi itse päättää minkälainen ohjelmasta muodostuisi. Nykytilanteessa useat kaupungit laativat ohjelman yhtenä asiakirjana, jossa voi olla liitteitä. Näin toimivat mm. Espoo, Joensuu, Oulu, Seinäjoki ja Tampere. Esimerkiksi Helsingin kaupungin maapoliittinen ohjelma jakautuu useaksi asiakirjaksi, jotka sisältävät mm. tontinluovutusta koskevat linjaukset, maapolitiikan tunnusluvut, maapoliittiset linjaukset perusteluineen.

Kunnan eri osien erilaiset olosuhteet ja tarpeet voitaisiin ottaa huomioon kohdentamalla tarvittaessa kunnan eri osa-alueille erilaisia maapoliittisia toimia. Yksi mahdollinen tapa alueellisen kohdentamisen toteuttamiseksi olisi soveltaa eri osa-alueilla erilaisia kehittämiskorvauksen kerrosalaneliömetrimääräisiä kynnysarvoja ja prosenttimääräisiä kehittämiskorvauksen enimmäismääriä säännösten määrittelemissä puitteissa. Näistä arvoista, niiden kunnan päätettävissä olevasta muuttamisesta ja muutoksen kohdentamisesta säädettäisiin lain 17 §:ssä. Jos kunta päättäisi soveltaa yhdyskuntarakentamisen kustannusten arvioimisessa 10 §:n 2 momentissa esitettyä osa-aluekohtaista arviointia, tällainen arviointi voitaisiin ottaa osaksi maapoliittisen ohjelman sisältöä. Osa-alueen olisi tällöin muodostettava kustannuslaskennan kannalta yhtenäinen kokonaisuus. Kunnalla olisi liikkumavaraa arvioida, mikä osa maapoliittisen ohjelman sisällöstä kohdennettaisiin koko kunnan alueelle ja mitä olisi perusteltua kohdentaa osa-alueittain tai vyöhykkeittäin.

6 §.Maapoliittisen ohjelman hyväksyminen.Pykälässä säädettäisiin maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että ohjelman hyväksyisi kunnan monijäseninen toimielin ja että ohjelman ajantasaisuus olisi tarkistettava vähintään kerran valtuuston toimikauden aikana.

Maapolitiikkaan sisältyy sekä suuria taloudellisia arvoja, että linjauksia mm. rakentamiskehotusten ja lunastamisen käyttämisessä, joten olisi perusteltua, että päätösvalta osoitettaisiin monijäseniselle toimielimelle. Kunnissa, jotka nykyisellään laativat maapoliittisia ohjelmia, on yleisimmin käytäntönä päättää ohjelman hyväksymisestä valtuustossa. Käytäntö säilyisi todennäköisesti useissa kunnissa samana, mutta säännös mahdollistaisi toimivallan delegoinnin hallintosäännössä esimerkiksi kunnanhallitukselle tai lautakunnalle, jonka toimialaan maapolitiikka kuuluu.

Ohjelma olisi laadittava tai tarkistettava valtuustokausittain, jolloin se olisi mahdollista kytkeä kunnan strategiaprosesseihin sekä sen yhteydessä käynnistettäviin tai laadittaviin muihin toimialojen toimintaa linjaaviin ohjelmiin. Vähimmillään tarkistaminen tarkoittaisi sitä, että 1 momentin tarkoittaman toimielimen päätöksellä todettaisiin olemassa olevan maapoliittisen ohjelman olevan ajantasainen, jolloin aiemmin hyväksytyn ohjelman soveltamista voitaisiin edelleen jatkaa. Tarkistaminen ei tarkoittaisi sitä, että ohjelmaa tulisi valtuustokausittain muuttaa, vaan lähinnä varmistaa, että ohjelma on ajantasainen ja tarkoituksenmukainen. Mikäli ohjelma ei olisi enää ajantasainen, tulisi sitä muuttaa.

Sekä ohjelman hyväksymistä että sen tarkistamista koskevat valtuuston päätökset olisivat kuntalain mukaisesti muutoksenhakukelpoisia, millä osaltaan turvattaisiin ohjelman säilymistä sisällöltään ajantasaisena. Samalla kuitenkin huolehdittaisiin siitä, että kunnan toimintaympäristöön perustuvat todelliset tarpeet ohjaisivat ohjelman laatimisen tarvetta eikä kuntia velvoitettaisi ohjelman sisällön uudistamiseen, jos siihen ei olisi tosiasiallista tarvetta. Muutoksenhakukelpoisuus koskisi niitä osia maapoliittisesta ohjelmasta, joilla ohjattaisiin kunnan toimintaa sitovasti, ei periaatteellisia ja strategisia linjauksia, jotka ovat lähtökohtaisesti kuntalain 136 §:n mukaisesti valmisteluksi katsottavia seikkoja (ks. kuitenkin KHO:2020:107). Päätös voidaan panna täytäntöön kuntalain 143 §:n perusteella ennen kuin se on saanut lainvoiman ottaen huomioon lainkohdassa olevat täytäntöönpanoa koskevat rajoitukset.

Maapoliittinen ohjelma voitaisiin laatia ja hyväksyä myös osana kunnan strategiaa tai yhdessä muun kunnan toimintaa ohjaavan ohjelman kanssa. Tällä mahdollistettaisiin kuntien erilaisten tarpeiden ja toimintaympäristöjen edellyttämä jousto. Yhdistettyjen ohjelmien ongelmaksi voisi muodostua niiden laatimisesta tiedottaminen ja osallistumismahdollisuuksien varaaminen sekä ohjelman saatavana pitäminen siten, että maapoliittinen sisältö voidaan helposti löytää, ottaa siihen laatimisvaiheessa kantaa ja seurata maapolitiikan toimia. Maapoliittisen ohjelman laatimiseen liittyvää vuorovaikutusta, ohjelman julkaisemista ja saatavilla pitämistä sekä seurantaa koskevat säännökset koskisivat myös yhdistettyjä ohjelmia, joiden osasisältönä olisi maapoliittinen ohjelma.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että kunnat voisivat laatia yhteisen maapoliittisen ohjelman, ja siihen sovellettaisiin samoja säännöksiä kuin kunnan maapoliittiseen ohjelmaan. Momentissa säädettäisiin lisäksi siitä, että kukin kunta päättäisi 1 momentin edellyttämällä tavalla ohjelman hyväksymisestä oman alueensa osalta. Tarkoituksena ei olisi pakottaa kuntia yhteiseen laadintaan, vaan mahdollistaa se niissä tilanteissa, joissa esimerkiksi osaamisresurssien, seudullisen kehittämistarpeen tai yhteisten tavoitteiden vuoksi yhteisen ohjelman laatiminen olisi tarkoituksenmukaista. Toki yhdessä laatiminen olisi mahdollista ilman erillistä säännöstäkin, mutta säännöksellä selvennettäisiin mahdollisuuden olemassaolo ja menettely yhteisessä laatimisessa.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, että voisi kunnan monijäseninen toimielin päättää siitä, että maapoliittista ohjelmaa ei laadittaisi. Päätös maapoliittisen ohjelman laatimisesta luopumisesta edellyttäisi, että laatiminen olisi kunnassa ilmeisen tarpeetonta. Ei olisi tarkoituksenmukaista, että velvoite laatia maapoliittinen ohjelma koskisi kaikkia kuntia, koska maapoliittisten toimien käyttötarve eri kunnissa on hyvin erilainen. Jäykkä, kaikkia kuntia samanlaisena koskeva sääntely tuottaisi tarpeettomia velvollisuuksia ja kustannuksia osalle kunnista eikä ehkä olisi maapolitiikassaan aktiivisten kuntien kannalta riittävän ohjaavaa.

Pykälän 3 momentissa tarkennettaisiin seikkoja, joiden perusteella maapoliittisen ohjelman laatimisen tarpeellisuutta olisi arvioitava. Ohjelman laatiminen voisi olla ilmeisen tarpeetonta kunnassa, jonka asukasmäärä on pieni ja muuttumaton tai taantuva, ja jossa maapoliittisia toimia käytetään niin harvoin, että ratkaisut voidaan tehdä tapauskohtaisesti voimassa olevan lainsäädännön pohjalta. Vastaavasti maapoliittisten toimien aktiivinen ja toistuva käyttäminen sekä toimien suuri lukumäärä indikoisivat tarvetta maapoliittisen ohjelman laatimiselle. Ohjelman laatimisen tarpeellisuutta olisi arvioitava sen mukaan, kuinka aktiivista kaavoitus, kiinteistökehittäminen ja rakentaminen olisivat kunnan alueella, ottaen huomioon myös kunnan seudullinen asema 4 ja 5 §:n tarkoittamalla tavalla. Arvioinnissa olisi otettava huomioon myös se, kuinka suurta tonttikysyntä on, laatiiko kunta maankäyttösopimuksia tai käyttääkö kunta muita maapoliittisia työkaluja ja kuinka tarpeellisena maapoliittisten toimien linjaamista olisi pidettävä suhteessa arvioinnin perusteella muodostettuun tilannekuvaan. Ohjelman laatimisesta luopumisesta olisi tehtävä muutoksenhakukelpoinen päätös. Päätös olisi luonnollisestikin perusteltava ottaen huomioon säännöksen sisältö ja tarkoitus.

Pykälässä ei säädettäisi maapoliittisen ohjelman kumoamisesta. Kunnalla olisi mahdollisuus tarkistuksen yhteydessä kumota maapoliittinen ohjelma ilmeisen tarpeettomana. Jos kunta päätyisi kumoamaan aiemmin hyväksytyn maapoliittisen ohjelman, perusteena olisi oltava ohjelman laatimisen tarpeen poistuminen. Tällainen tilanne voisi olla mahdollinen kehitykseltään taantuvassa kunnassa. Kumoamispäätös olisi tällöin samalla päätös olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa.

7 §.Maapoliittisen ohjelman laatiminen ja saatavilla pitäminen.Pykälässä säädettäisiin maapoliittisen ohjelman saatavilla pitämisestä ja laatimisesta. Säännöksiä annettaisiin myös vuorovaikutuksesta ohjelmaa laadittaessa, velvoitteesta julkaista hyväksytty ohjelma ja pitää se saatavana yleisessä tietoverkossa. Yleinen tietoverkko on kuntalain 109 §:n mukainen keskeinen kunnan järjestämiä palveluja ja kunnan toimintaa koskevien tietojen jaon kanava.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että ohjelmaa laadittaessa on kunnan jäsenille ja niille, joiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin maapoliittisella ohjelmalla voi olla vaikutusta, tilaisuus saada tietoja laadittavasta ohjelmasta ja lausua siitä mielipiteensä ennen ohjelman hyväksymiskäsittelyä. Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuden varaamisesta säädettäisiin joustavasti. Toimintatavasta ei säädettäisi, vaan noudatettaisiin, mitä muualla laissa säädetään tai miten kunta itse päättää asiassa toimia. Kunnan olisi hyvä sovittaa toimintatavat kunnassa vakiintuneisiin malleihin.

Maapoliittisen ohjelman laatiminen koskettaisi luonteensa vuoksi todennäköisesti kaikkia kunnan jäseniä sekä muitakin osallisia, esimerkiksi kiinteistönomistajia, kiinteistö- ja rakennusalan toimijoita tai muita viranomaisia. Osallisten laaja piiri olisi otettava huomioon tiedonsaanti- ja lausuntomahdollisuuden osana.

Pykälän 2 momentissa velvoitettaisiin, että hyväksytty maapoliittinen ohjelma olisi julkaistava ja pidettävä saatavilla yleisessä tietoverkossa. Vaikka maapoliittiseen ohjelmaan ei tässä laissa ole erikseen muotomääräyksiä tai vaatimuksia koneluettavuudesta, on ohjelma laadittava ottaen huomioon laki digitaalisten palvelujen tarjoamisesta (306/2019), joka edellyttää julkaistavalta aineistolta saavutettavuutta.

Pykälän 2 momentissa ei säädettäisi, että kunnan tulisi julkaista ohjelma vain tietyillä verkkoalustoilla. Kunta vastaisi siitä, että osalliset ja kuntalaiset pystyvät helposti löytämään maapoliittiset ohjelmat siten kuin kuntalain 109 §:ssä säädetään kunnan toimintaa koskevien keskeisten tietojen pitämisestä saatavilla yleisessä tietoverkossa.

8 §.Maapoliittisen ohjelman toteutumisen seuranta.Pykälässä säädettäisiin maapoliittisen ohjelman toteutumisen seurannasta. Seurannalla tavoiteltaisiin parempaa tietopohjaa päätöksenteolle, valmisteluun osallistumiselle ja maapoliittisten toimien tarkoituksenmukaisuuden ja onnistuneisuuden arvioimiselle.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että kunnan olisi seurattava ja arvioitava hyväksytyn maapoliittisen ohjelman ja sen mukaisten maapoliittisten toimenpiteiden toteutumista. Seuranta olisi tehtävä maapolitiikan aktiivisuuden edellyttämällä aikavälillä, kuitenkin vähintään valtuustokausittain maapoliittisesta ohjelmasta päättämisen tai ajantasaisuuden tarkistamisen yhteydessä. Kunta voisi halutessaan siis seurata maapoliittisen ohjelmansa toteutumista myös edellytettyä tiheämmällä aikavälillä.

Seurannalla toteutettaisiin kunnan päätöksenteon avoimuuden vaatimusta ja mahdollistettaisiin kuntalaisten ja muiden osallisten tiedonsaanti maapoliittisen ohjelman toteuttamisesta ja vaikutuksista. Seurantavelvoite ei luonnollisestikaan koskisi niitä kuntia, jotka olisivat tehneet päätöksen olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa.

Ensimmäisen maapoliittisen ohjelman yhteydessä edellytettäisiin seuranta vastaavia tietoja kunnan maapoliittisista toimenpiteistä ohjelman laatimista edeltävältä ajalta. Tämä tieto tarvittaisiin joka tapauksessa maapoliittisen ohjelman laatimista varten, ja sen hankkiminen päätöksenteon perusteeksi olisi osa hallintolain 31 §:n tarkoittamaa asian riittävää ja asianmukaista selvittämistä.

Seurannasta olisi laadittava erillinen asiakirja, jonka olisi sisällettävä tiedot maapoliittisessa ohjelmassa esitettyjen toimenpiteiden käyttämisestä kunnassa ja arvio ohjelman tavoitteiden toteutumisesta. Lisäksi olisi esitettävä arvio maapoliittisten toimenpiteiden vaikutuksista ja merkittävyydestä kunnan talouden, yhdyskuntarakentamisen ja yhdyskuntarakenteen kannalta. Seurantatiedot olisi julkaistava ja pidettävä saatavilla yleisessä tietoverkossa yhdessä maapoliittisen ohjelman kanssa.

Seurannan sisältö olisi siis kytketty kunnan maapoliittisen ohjelman sisältöön. Ohjelma ja sen seuranta muodostaisivat kokonaisuuden, eikä seurantaa olisi tarpeellista kohdentaa niihin asioihin, joiden painoarvo kunnassa ei olisi merkittävä tai joita ei käsiteltäisi maapoliittisessa ohjelmassa. Seurannan kohteita olisivat tehdyt maapoliittiset toimenpiteet, niiden vaikutukset ja merkittävyys kunnan talouden, yhdyskuntarakentamisen ja yhdyskuntarakenteen kannalta sekä arvio asetettujen tavoitteiden toteutumisesta. Yksittäisten toimenpiteiden ja taloudellisten vaikutusten seuranta edellyttäisi luonnollisestikin toteutumatiedon keräämistä, analysointia ja suhteuttamista. Muilta osin kysymys olisi asiantuntija-arviosta.

Seuranta olisi syytä sovittaa kunnan toimintaan ja toimintaympäristöön, kuten maapoliittinen ohjelmakin. Säännöksen asettamat puitteet olisivat vähimmäisvaatimus kunnalle, jolla on maapoliittinen ohjelma.

7.1.3

3 luku Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen

9 §.Kiinteistönomistajan velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Pykälässä säädettäisiin kiinteistönomistajan velvollisuudesta osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Pykälä perustuisi kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin lailla 222/2003 lisättyyn asemakaavoitettavan alueen maanomistajan velvollisuuteen osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Pykälän sisältöä tarkennettaisiin ja siitä poistettaisiin viittaukset katualueen ilmaisluovutusvelvollisuuteen. Laki alueiden luovuttamisesta asemakaavan toteuttamista varten ja kaavojen toteuttamisesta annetun lain 104 ja 105 § kumottaisiin. Kunnalla olisi velvollisuus aina maksaa katualueesta korvaus. Lunastuksesta säädettäisiin jäljempänä 6 luvussa.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuudesta. Asemakaavoitettavan alueen kiinteistönomistajalla, jolle aiheutuisi merkittävää arvonnoususta johtuvaa hyötyä, olisi velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Osallistumisvelvollisuudella tarkoitettaisiin kiinteistönomistajan lakisääteistä velvollisuutta osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin riippumatta siitä, missä menettelyssä osallistuminen toteutettaisiin. Osallistumisvelvollisuus olisi lyhyt nimitys velvoitteelle ja helpottaisi osapuolten välisiä keskusteluja.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin sopimisen ensisijaisuudesta kehittämiskorvaukseen nähden. Kunnan ja kiinteistönomistajan olisi ensisijaisesti pyrittävä sopimaan kiinteistönomistajan osallistumisesta kustannuksiin. Jos sopimukseen ei päästäisi, kunta voisi määrätä kiinteistönomistajan maksettavaksi kehittämiskorvauksen, joka olisi julkisoikeudellinen maksu siten kuin siitä jäljempänä säädettäisiin.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin yleisistä periaatteista kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuuden toteuttamisessa. Kiinteistönomistajia olisi kohdeltava yhdenvertaisesti. Kaava-alueen kiinteistönomistajille maksettavaksi tulevien osallistumisvelvollisuuteen perustuvien korvausten yhteenlaskettu määrä voisi olla enintään kyseistä kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannusten kokonaismäärän suuruinen.

Hyvän hallinnon perusteiden huomioiminen on olennaista kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuuden toteuttamisessa. Ne on otettava kunnan toiminnassa huomioon myös yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla. Hyvän hallinnon perusteet käsittävät sekä hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet, jotka ovat velvoittavia vaatimuksia kaikelle hallinnon toiminnalle, että hallintolain 7–10 §:n säännökset, joilla asetetaan käytännöllisempiä toiminnallisia vaatimuksia palvelulle, neuvonnalle, kielenkäytölle ja viranomaisyhteistyölle. Hallinnon oikeusperiaatteita ovat velvoite kohdella hallinnossa asioivia tasapuolisesti, velvoite käyttää viranomaisen toimivaltaa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin, velvoite olla puolueeton, velvoite suojata oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia sekä toimien oikeasuhtaisuus tavoiteltuun päämäärään nähden. Hallintolain 2 luvun säännökset ovat sellaisenaan sovellettavissa yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisen toimintatapoihin ja käytäntöihin. Tarvittavia kohdennettuja täsmennyksiä siitä, miten hyvää hallintoa on toteutettava osallistumisvelvollisuuden toteuttamisessa, sisältyy käytännössä kaikkiin luvun 3 säännöksiin.

Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus sisältyy voimassa olevaan lainsäädäntöön. Vaatimus olisi sinänsä voimassa perustuslain ja hallintolain säännösten perusteella, vaikka siitä ei tässä laissa säädettäisikään. Maankäyttösopimusta ja kehittämiskorvausta koskevien säännösten erityisluonteen vuoksi yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksesta olisi kuitenkin tarpeen säätää myös yhdyskuntakehittämislaissa. Kiinteistönomistajien yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun toteutumisen edellytyksenä olisi, että tunnistettaisiin erilaiset tilanteet, joissa kiinteistönomistajan velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin voisivat toteutua.

Keskeisimpiä tilanteita olisivat 1) kun saman kaava-alueen eri kiinteistönomistajien kanssa tehdään maankäyttösopimus velvollisuuden täyttämiseksi, 2) kun velvollisuus täytetään saman kaava-alueen toisten kiinteistönomistajien kanssa sopimalla ja toisten kiinteistönomistajien kanssa määräämällä kehittämiskorvaus ja 3) kun eri kaava-alueilla eri aikoina tehdään sopimuksia tai määrätään kehittämiskorvauksia maksettavaksi velvollisuuden täyttämiseksi. Erityisesti viimeksi mainitussa tilanteessa kunnan maapoliittisessa ohjelmassa tehtävät linjaukset olisivat keskeisessä asemassa.

Osallistumisvelvollisuutta koskevalla säännöksellä ei kuitenkaan estettäisi osapuolia sopimasta halutessaan säännösten edellyttämää laajemmin osapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista. Laajemmin sopiminen koskisi koko osapuolten välistä sopimusta, myös sopimusvastiketta eli maankäyttökorvausta. Yhdenvertaisuuden toteutumisen kannalta sopimusta olisi arvioitava kokonaisuutena, kaikkine siihen sisältyvine oikeuksineen ja velvoitteineen.

Maankäyttökorvauksella tarkoitettaisiin rahamääräistä korvausta ja siihen rinnastettavaa muuta osapuolten sopimaa rahanarvoista korvausta, kuten kiinteistöomaisuutta tai erilaisten omaisuuslajien yhdistelmänä suoritettavaa korvausta. Osallistumisvelvollisuuden laajuutta arvioitaessa olisi otettava huomioon, että velvollisuuden enimmäismäärä ei voisi ylittää kaava-alueen toteuttamisesta kunnalle aiheutuvien yhdyskuntarakentamisen kustannusten kokonaismäärää, koska velvollisuus perustuisi tosiasiallisin kustannuksiin.

Kuten voimassa olevassa lainsäädännössä, osallistumisvelvollisuuden kohdentamisessa käytettäisiin laskennallisena apuvälineenä hyödyn jakautumista eri kiinteistönomistajille. Hyödyllä tarkoitetaan kaavan tuottamaa arvonnousua, ja se arvioitaisiin sekä koko kaava-alueelle että kiinteistönomistajittain. Arvonnousun laskentatapaa kehittämiskorvauksen määräämisen yhteydessä on kuvattu tarkemmin 15 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Kaava-alueen kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuus laskettaisiin hänen omistamilleen kiinteistöille kohdentuvan hyödyn suhteessa koko kaava-alueen saamaan hyötyyn. Saatava suhdeluku määrittelisi kunkin kiinteistönomistajan osuuden yhdyskuntarakentamisen kustannuksista. Osallistumisvelvollisuudessa ei olisi kysymys hyödyn vaan kustannusten jakamisesta. Tämä vastaisi voimassa olevaa lainsäädäntöä.

10 §.Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvat kustannukset. Pykälässä säädettäisiin kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvista kustannuksista. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannuksina voitaisiin ottaa huomioon kunnalle aiheutuvien sekä kaava-alueella, että sen ulkopuolella sijaitsevien kaava-aluetta merkittävissä määrin palvelevien katujen, puistojen ja muiden yleisten alueiden hankinta-, suunnittelu- ja rakentamiskustannukset sekä kunnan maanhankintakustannukset kaava-aluetta merkittävästi palvelevien yleisten rakennusten rakentamiseksi. Kunnalle esirakentamisesta, pilaantuneen maaperän puhdistamisesta ympäristönsuojelulain (527/2014) 133 §:n 3 momentin perusteella, purkamisesta, meluntorjunnasta, johtosiirroista ja tulvasuojelusta aiheutuvat sekä muut näihin rinnastettavat kustannukset voitaisiin ottaa huomioon silloin, kun ne palvelisivat yleisten alueiden toteuttamista tai muuten merkittävästi kaava-alueen toteuttamista ja olisivat kaavan toteuttamisen kannalta välttämättömiä. Edellä mainitut kustannukset voitaisiin ottaa huomioon siltä osin, kuin ne palvelisivat kaava-aluetta. Jos siis 1 momentissa mainittu toimenpide hyödyttäisi muitakin alueita kuin kyseessä olevaa kaava-aluetta, olisi tämä otettava vähentävänä tekijänä huomioon arvioitaessa kaava-alueelle kohdennettavia yhdyskuntarakentamisen kustannuksia.

Pykälässä olisi kyse niiden kustannusten määrittelystä, joihin osallistumiseen kiinteistönomistajat olisivat velvoitettuja 9 §:n perusteella ja muilla tässä luvussa esitetyillä edellytyksillä. Kyse olisi osallistumisvelvollisuuteen sisältyvistä kustannuksista.

kaava-aluetta merkittävässä määrin palvelevien katujen, puistojen ja muiden yleisten alueiden hankinta-, suunnittelu- ja rakentamiskustannukset sekä maanhankintakustannukset kaava-aluetta merkittävässä määrin palvelevien yleisten rakennusten rakentamiseksi siltä osin kuin ne palvelevat kaava-aluetta Pykälä olisi sisällöltään pääosin kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 d §:ää vastaava. Pykälän esitöiden mukaan kyseessä olisivat(HE 167/2002 vp, s. 24–25).

Pykälän 1 momentin luetteloa ehdotetaan täydennettäväksi siten, että se kattaisi aiempaa paremmin sellaiset toimenpiteet, jotka palvelisivat kaava-alueen kokonaisuuden toteuttamista. Lisäksi pykälää tarkennettaisiin siten, että kysymys olisi nimenomaan kunnalle aiheutuvista kustannuksista. Rakennuskorttelien omistajien kustannusten merkitystä kiinteistön arvonousua arvioitaessa täsmennettäisiin jäljempänä 11 §:ssä.

Yhdyskuntarakentamisen kustannuksina huomioitavia olisivat edelleenkin kunnalle yleisten alueiden toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset. Tähän sisältyisivät tyypillisesti mm. puistot ja kadut kaikkine kustannuksineen, mutta myös muun muassa yleisille alueille toteutettavat joukkoliikennejärjestelyt ja kuntien maksamat osuudet valtion toteuttamista liikenneväylistä siltä osin, kuin ne palvelevat kaava-aluetta. Kaava-aluetta merkittävästi palvelevien yleisten rakennusten maanhankintakustannukset olisivat edelleenkin yhdyskuntarakentamisen kustannuksiksi laskettavia, mutta muut yleisen rakennuksen toteuttamisen kustannukset eivät. Tältä osin pykälä ei poikkeaisi nykyisestä. Jos yleisen rakennuksen toteuttamiseksi tarpeellisen maa-alueen hankkii muu taho kuin kunta, kyse ei olisi tämän lain tarkoittamasta yhdyskuntarakentamisen kustannuksesta. Yleisellä rakennuksella tarkoitettaisiin julkisyhteisön lakisääteisen palvelun tuottamista varten asemakaavan mukaiselle yleisten rakennusten alueelle toteutettavaa rakennusta.

Ehdotettu pykälä mahdollistaisi joukkoliikenteen tarvitseman infrarakentamisen kustannusten huomioon ottamisen. Muun muassa linja-autopysäkit varusteineen, joukkoliikennekaistat ja katuraideliikenteen rakenteet ovat useimmiten osa kadun rakennetta ja siten yhdyskuntarakentamisen kunnalle kohdistuvaa kustannusta. Muun raideliikenteen osalta yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin kuulumista olisi arvioitava sen kannalta, olisiko kyseessä asemakaavassa osoitetulle yleiselle alueelle toteutettava rakenne, johon liittyvät viranomaispäätökset tehdään yhdyskuntarakentamislain ( / ) mukaisessa menettelyssä, vai perustuisiko toteuttaminen esimerkiksi ratalakiin (110/2007), jolloin kunta ei olisi päävastuullinen kustannuksista. Kunta voisi vaikuttaa kaavojen sisällöllä siihen, mitkä kustannukset tulisivat huomioitaviksi. Laajoja alueita palvelevien rakenteiden kustannusten kohdentaminen olisi työlästä, mutta pykälä mahdollistaisi niiden huomioimisen.

Joukkoliikenteen tarvitseman yhdyskuntarakenteen ja joukkoliikennepalvelun kustannusten välinen ero olisi otettava huomioon. Yhdyskuntarakenteiden kustannukset olisivat lähtökohtaisesti yhdyskuntarakentamisen kustannuksia. Sen sijaan mm. joukkoliikennevälineiden ja itse liikennöinnin kustannukset eivät sitä olisi.

Uusia pykälässä nimettyjä kustannustekijöitä olisivat pilaantuneen maaperän puhdistaminen rajatusti tietyissä tilanteissa, esirakentaminen, purkaminen, johtosiirrot ja tulvasuojelu. Näiden kustannusten mukaan laskemisen edellytyksiä täsmennettäisiin siten, että ensinnäkin kustannusten pitäisi kohdentua kunnalle ja toiseksi kustannuksia aiheuttavien toimenpiteiden olisi palveltava yleisten alueiden toteuttamista tai muuten merkittävästi kaava-alueen toteuttamista. Niiden olisi myös oltava kaava-alueen toteuttamisen kannalta välttämättömiä. Säännökseen jätettäisiin mahdollisuus ottaa huomioon myös muita näihin rinnastettavia kustannuksia. Tällöinkin olisi huomioitava edelle kirjoitettu täsmentävä rajaus toimenpiteiden koko kaava-alueen toteuttamista merkittävästi palvelevasta tarkoituksesta ja niiden välttämättömyydestä.

Nykyisen säännöksen käsite maaperän kunnostaminen korvattaisiin pilaantuneen maaperän puhdistamisen ja esirakentamisen käsitteillä, millä avattaisiin tarkoitettuja toimenpiteitä nykyistä paremmin.

Pilaantuneen maaperän puhdistamisella tarkoitettaisiin maaperän pilaantuneisuuden poistamista siten, että se on käytettävissä kaavassa osoitettavaan käyttötarkoitukseen. Kyse olisi siis rakentamiskelpoiseksi saattamisesta. Aiheuttajavastuuseen taikka maanomistajan tai -haltijan vastuuseen perustuva kustannus ei kuitenkaan olisi yhdyskuntarakentamisen kustannukseksi luettava erä. Maaperän puhdistamisen ensisijaisesta aiheuttajavastuusta ja toissijaisista vastuista on säädetty ympäristönsuojelulain 133 §:ssä. Se, jonka toiminnasta on aiheutunut maaperän tai pohjaveden pilaantumista, on velvollinen puhdistamaan pilaantuneen maaperän. Jos aiheuttajaa ei saada selville tai täyttämään puhdistamisvelvollisuuttaan, puhdistamisesta vastaa joko alueen haltija tai kunta ympäristönsuojelulain 133 §:n 2 tai 3 momentin perusteella. Olisi perusteltua pitää maaperän puhdistamisen kustannusta yhdyskuntarakentamisen kustannuksena, jos kustannus perustuisi kunnan viimesijaiseen vastuuseen.

Esirakentamisella tarkoitetaan rakentamisedellytysten luomista aiemmin rakentamatta jääneille huonoille maapohjille, sekä pehmeikköalueiden laadun parantamista maarakennustekniikan keinoin ennen alueen varsinaista rakentamista. Laajemmassa mielessä esirakentamiseen lasketaan kuuluvaksi myös alueelliset kaivu-, louhinta- ja täyttötyöt. Myös vesialueilla tehtävät pohjanvahvistus- ja täyttötyöt lisämaan hankkimiseksi katsotaan kuuluvaksi esirakentamisen piiriin

https://katu2020.info/2020/

SKTY ry: Kadun suunnittelun ohjeet, luku 5.2 Pohjarakennussuunnittelu.

Esirakentamisella tarkoitettaisiin maa-alueen saattamista geoteknisesti rakentamiskelpoiseksi. Suomen kuntatekniikan yhdistyksen laatimissa kadun suunnittelun ohjeissa (2020) esirakentamisen tiivis määritelmä kuuluu seuraavasti: ”.”Koska säännöksessä mainittaisiin erikseen pilaantuneiden maiden puhdistaminen, johtosiirrot ja purkaminen, pitäydyttäisiin tässä esirakentamisen suppeassa määritelmässä.

Rakennusten ja rakenteiden purkamisen, johtosiirtojen ja tulvasuojelun kustannukset ovat olleet nykyisellään vaikeasti sovitettavissa osaksi yhdyskuntarakentamisen kustannuksia. Silloin kun nämä toimet hyödyttäisivät yleisten alueiden toteuttamista tai muuten merkittävästi kaava-alueen toteuttamista, ne rinnastuisivat muihinkin koko alueen toteuttamiseksi välttämättömiin rakentamiskelpoiseksi saattamisen kustannuksiin, ja ne olisi syytä lukea osaksi yhdyskuntarakentamisen kustannuksia. Ratkaisut rakennuskohteiden suojelusta tai purkamismahdollisuudesta tehtäisiin kaavoituksen yhteydessä, joten säännöksellä ei olisi välitöntä vaikutusta rakennetun kulttuuriympäristön arvojen säilymiseen. Säännöksen tekstimuotoilu mahdollistaisi vain sellaisten rakennuskohteiden purkamiskustannusten huomioon ottamisen, joiden purkaminen olisi kaavan toteuttamisen kannalta välttämätöntä. Ratkaisut olisi siten tehty jo kaavassa.

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettuina kustannuksina otettaisiin huomioon sekä arvioidut hyväksytyn kaavan toteuttamisen edellyttämät kustannukset, että kaavan toteuttamiseksi ennalta suoritetuista toimenpiteistä kunnalle aiheutuneet kustannukset. Kustannusten tulisi olla alueen luonteeseen, olosuhteisiin ja kaavan tehtävään ja tarkoitukseen nähden kohtuullisia. Kustannusten arvioinnissa voitaisiin käyttää kohdekohtaisia kustannusarvioita taikka vastaavien toimenpiteiden keskimääräisiä kustannuksia kunnassa tai kunnan sellaisella osa-alueella, joka muodostaisi kustannuslaskennan kannalta yhtenäisen kokonaisuuden.

Toteutettujen toimenpiteiden huomioimisen lähtökohta olisivat toteutuneet kustannukset. Tulevia kustannuksia voitaisiin arvioida paitsi kohdekohtaisen kustannusarvion myös vastaavien keskimääräisten kustannusten avulla. Keskimääräiset kustannukset voitaisiin arvioida koko kunnan alueelta tai kustannuslaskennan kannalta tarkoituksenmukaiselta yhtenäiseltä osa-alueelta. Kohtuullisuuden arvioinnissa esitettäisiin otettavaksi huomioon alueen luonteen ja olosuhteiden lisäksi kaavan tehtävä ja tarkoitus. Kaavan tehtävän ja tarkoituksen huomioimisella tuotaisiin arviointiin mukaan myös tavoiteltu alueen luonteen ja olosuhteiden muutos.

Jo toteutuneita kustannuksia ei otettaisi huomioon, jos ne olisivat syntyneet yli 15 vuotta ennen asemakaavan hyväksymistä. Syynä rajaukselle olisi ensinnäkin ajan ja rakenteiden kulumisen tuottama epävarmuus relevanttien huomioitavien kustannusten arvioimisessa ja toiseksi kauan sitten maksettujen kustannusten hyväksyttävyyden ongelmallisuus. Pääsäännöstä olisi mahdollista poiketa erityisestä syystä. Tällaisena voisi pitää esimerkiksi kaava-aluetta laajemmankin, alueen käyttöönoton välttämättömänä edellytyksenä olevan liikenteen pääväylän (kuten merkittävä vesistösilta, raideyhteys ja pääkatu) kustannuksia, kunnan aiemmin suorittamaa pilaantuneen maaperän kunnostamista esimerkiksi kaavan mukaisella yleisellä alueella siten, että kunnostaminen olisi ollut edellytyksenä alueen kaavan mukaiseen käyttöön ottamiselle , taikka muuta näihin rinnastettavan, merkittävän ja pitkäaikaisesti hyödynnettävän toimenpiteen kustannusta.

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 d §:ssä ei ole asetettu määräaikaa sille, kuinka kauan aikaisemmin syntyneitä kustannuksia voidaan ottaa huomioon. Ehdotettu määräaika selventäisi ennalta suoritettujen toimenpiteiden kustannusten huomioimista. Yleisille alueille toteutettavien rakenteiden, kuten katujen, siltojen ja puistojen tekninen käyttöikä on pitkä, tyypillisesti 30–50 vuotta. Tehdyn investoinnin vaikutus voi olla paitsi alueellisesti myös ajallisesti laaja.

Kustannukset, jotka olisivat syntyneet yli 15 vuotta ennen osallistumisvelvollisuuden perusteena olevan asemakaavan hyväksymistä, saisi ottaa huomioon vain erityisestä syystä. Tämä tarkoittaisi, että erityisen syyn olemassaolo olisi tällaisessa tilanteessa perusteltava. Erityisenä syynä voinee pitää merkittävän ja pitkäaikaisesti hyödynnettävän yhdyskuntarakentamisen toimenpiteen kustannusta. Tavanomaisiksi katsottavia yhdyskuntarakentamisen toimenpiteitä ei olisi mahdollista ottaa tämän säännöksen perusteella huomioon.

Kustannuksia, joista olisi peritty tai perittäisiin korvaus tämän tai muun lain perusteella taikka jonkin toisen menettelyn yhteydessä tai muun sopimuksen perusteella, ei saisi ottaa huomioon. Kunnalle aiheutuvat kaavoituskustannukset, joita ei olisi peritty alueidenkäyttölain nojalla, voitaisiin ottaa huomioon.

Pykälän ensimmäisen momentin ja vesihuoltolain (119/2001) perusteella on selvää, että vesihuollon kustannuksia ei voitaisi sisällyttää kehittämiskorvaukseen, koska vesihuoltolaitoksen perimien maksujen on oltava sellaiset, että pitkällä aikavälillä voidaan kattaa vesihuoltolaitoksen uus- ja korjausinvestoinnit ja kustannukset (vesihuoltolain 18.1 §).

Päällekkäisyyksiä voisi syntyä myös esimerkiksi kunnan hulevesijärjestelmän kustannuksissa. Kunnan hulevesijärjestelmä toteutetaan pääosin yleisille alueille, joten järjestelmän toteuttamisen kustannuksia voi sinänsä pitää 1 momentin tarkoittamina yhdyskuntarakentamisen kustannuksina. Toisaalta kunta voi periä hulevesimaksua hulevesijärjestelmästä sille aiheutuneiden kustannusten kattamiseksi, jolloin voi syntyä riski kustannusten kahdenkertaisesta perimisestä. On myös huomattava, että mahdolliset hulevesiviemärit kuuluvat vesihuoltolain 18.1 §:n perusteella vesihuoltolaitoksen maksuilla rahoitettaviksi, ja lisäksi se, että kunnilla voi olla ulkopuolisilta perittäviin maksuihin vaikuttavia kunnan ja vesihuoltolaitoksen keskinäisiä maksujärjestelyjä. Hulevesistä säädetään yhdyskuntarakentamislain 8 luvussa.

Jos jonkin sinänsä yleistä tarkoitusta palvelevan kohteen toteuttaminen olisi annettu kuntaomisteisen osakeyhtiön tai kunnallisen liikelaitoksen toteutettavaksi, ei lähtökohtaisesti ole kysymys kunnalle aiheutuvista kustannuksista. Osakeyhtiön ja liikelaitoksen tulojen olisi katettava sen menot. Esimerkiksi kunnallisen pysäköintiyhtiön tulot muodostuvat niistä maksuista, joita se saa autopaikkojen käyttäjiltä, ja näiden tulojen on katettava myös laitoksen tai laitosten investointimenot. Tilanne rinnastuisi tältä osin vesihuoltolaitoksen tulonmuodostukseen. Mahdollisia riskejä päällekkäisyyksistä voi aiheutua myös sellaisista toimenpiteitä, joissa kustannuksia jaettaisiin eri osapuolille jo lähtökohtaisesti (melusuojaukset, maaperän kunnostus, kolmannen osapuolen väylärakenteet).

Mahdollisiin päällekkäisyyksiin olisi syytä suhtautua vakavasti. Kustannusten kahdenkertainen veloittaminen olisi pätevä valitusperuste esimerkiksi kehittämiskorvausta koskevasta päätöksestä.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin kunnan velvollisuudesta yksilöidä kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannukset ja niiden laskentatapa sekä maankäyttösopimusta että kehittämiskorvauspäätöstä valmisteltaessa. Velvoite edellyttäisi, että kunta toisi valmistelussa asianosaisille esiin yksittäisessä tapauksessa kustannusten muodostumisen ja niiden taustalla olevat yhdyskuntarakentamisen toimenpiteet. Tällä tavoiteltaisiin laskennan avoimuutta ja läpinäkyvyyttä niin, että asianosaisten valmius arvioida ehdotuksia ja ottaa niihin kantaa paranisi. Kustannusten yksilöinti ei kuitenkaan rajoittaisi vapautta sopia korvauksen määrästä maankäyttösopimuksella. Kustannustietoisuus lisää avoimuutta ja tasapuolisuutta sopimusneuvotteluissa ja tuo esille kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuuden lakisääteisen perustan.

11 §.Rakennuskorttelin rakentamiskelpoiseksi saattamisesta aiheutuvien erityisten kustannusten huomioon ottaminen.Pykälällä selvennettäisiin miten rakennuskorttelien toteuttamiseen liittyvät, yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin rinnastettavat kustannukset olisi huomioitava, kun osallistumisvelvollisuuteen olennaisesti liittyvää kiinteistön arvonnousua arvioidaan. Pykälään kirjattaisiin käytännössä noudatettu menettelytapa. Ne erityiset kustannukset, joita aiheutuisi rakennuskorttelin saattamisesta asemakaavan sisältöä vastaavalla tavalla rakentamiskelpoiseksi, huomioitaisiin rakennuskorttelin arvonnousua alentavina tekijöinä. Pykälän sisällön huomioon ottaminen olisi osa kohteen nykyarvon, kaavan mukaisen uuden arvon ja arvonnousun arvioimisen prosessia. Myöskään arvonnousua arvioitaessa ei kustannuseriä voisi ottaa huomioon kahdenkertaisesti.

Kohteen arvonnousu ei olisi yksiselitteisesti vain lähtötilanteen ja lopputilanteen markkina-arvojen välinen matemaattinen erotus. Arvonnousuun vaikuttaisivat myös ne toimenpiteet, jotka olisivat edellytyksiä uuden asemakaavan toteuttamiselle, ja joihin ei olisi tarvetta ryhtyä, ellei kaavaa laadittaisi ja ryhdyttäisi edelleen kaavan toteuttamiseen. Kysymys olisi kohteen saattamisesta laaditun kaavan edellyttämällä tavalla rakentamiskelpoiseksi ennen kuin ryhdytään varsinaiseen rakentamiseen. Näitä kustannuksia ei syntyisi, ellei kaavaa olisi laadittu vaan pysyttäisiin kaavaa edeltäneessä tilanteessa. Erityisesti tilanteissa, joissa kaavalla muutetaan jo rakennetun alueen käyttötarkoitus täysin toiseksi, syntyy kustannuksia rakentamiskelpoiseksi saattamisesta.

Tällaisia toimenpiteitä olisivat mm. pilaantuneen maaperän puhdistamisen, purkamisen, esirakentamisen ja johtosiirtojen kustannukset silloin, kun ne ovat kohteen asemakaavan mukaisen rakentamisen edellytyksinä. Tontti- tai korttelikohtainen tulvasuojelu tuskin tulisi kysymykseen, mutta meluntorjunta useimmiten kyllä. Pilaantuneen maaperän puhdistamisen osalta huomioon otettavaksi voisi tulla tilanne, jossa asemakaavan käyttötarkoituksen muuttaminen laukaisee maaperän puhdistamisen tarpeen. Aiheuttajavastuuseen tai siihen rinnastuvaan vastuuseen perustuvia maaperän puhdistamiskustannuksia ei luonnollisestikaan voisi ottaa huomioon kiinteistön arvonnousua alentavina kustannuksina.

Lainkohtaa sovellettaisiin myös kuntaan siltä osin kuin kunta omistaa laadittavan kaavan mukaista rakennuskorttelialuetta. Kyse ei olisi tällöin yhdyskuntarakentamisen kustannuksista. Kunta rinnastuisi muihin kiinteistönomistajiin, koska sillä ei ole rakennuskorttelien toteuttamisvelvollisuutta.

12 §.Maankäyttösopimus.Pykälässä säädettäisiin kunnan mahdollisuudesta tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia, eli maankäyttösopimuksia. Pykälä vastaisi pääosin kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 b §:n sisältöä, joka jaettaisiin kolmeen eri pykälään (12, 13 ja 14 §).

Tarkoituksena ei olisi muuttaa voimassa olevan lainsäädännön ja oikeuskäytännön mukaista tilannetta, mutta säännöksiin tehtävillä täydennyksillä pyrittäisiin helpottamaan niiden tulkintaa. Maankäyttösopimuksia koskevia säännöksiä tarkennettaisiin ottaen huomioon sekä nykyisen säädöksen oikeudellisen sisällön selventämisen tarpeet, että selventämistä tarvitsevat nykyiset käytännöt.

Maankäyttösopimusten tekeminen olisi edelleenkin sallittua, eikä sopimuksen sisältöä rajoitettaisi muuten kuin nykyisen kaltaisella ilmauksella suhteesta osallistumisvelvollisuutta ja kehittämiskorvausta koskeviin säännöksiin. Osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista voitaisiin sopia laajemminkin osallistumisvelvollisuutta ja kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta. Tämä ei tarkoittaisi rajoittamatonta sopimisen vapautta. Muun muassa kiinteistönomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimus, kunnan asema julkisen vallan käyttäjänä, sopimismenettelyyn ja yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin liittyvät säännökset ja sopimusoikeudelliset periaatteet vaikuttaisivat sopimisen vapauteen, samoin maankäyttösopimuksen erityinen luonne osana alueidenkäytön ja rakentamisen lainsäädännön kokonaisuutta.

Pykälän toisen momentin tarkoituksena olisi selventää maankäyttösopimusten soveltamisalaa. Voimassa oleva kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 b § ei rajoita maankäyttösopimuksen käyttämistä myös yleiskaavan yhteydessä, eikä edellytä, että kunnan sopijakumppani voisi olla vain kiinteistönomistaja. Yleiskaavaan liittyvät sopimukset nojaisivatkin enemmän yksityisoikeudelliseen sopimiseen, koska kunnan asema yleiskaavan toteuttajana on heikompi kuin asemakaavan toteuttajana. Tämä ei siis kuitenkaan olisi este sille, että kunta ja yleiskaava-alueen kiinteistönomistaja tai hankkeen toteuttaja sopisivat kaavan ja hankkeen toteuttamiseen liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista. Sopimisen motivaationa olisi tällöin sen osapuolille tuottama yhteinen hyöty. Jos yleiskaavan toteuttaminen edellyttäisi yleiskaavan laatimisen lisäksi muita kunnan toimenpiteitä, kuten esimerkiksi kunnan toteutusvastuulla olevan alueen ulkopuolisen kadun toteuttamista tai parantamista, olisi aivan mahdollista ottaa asia sovittavaksi maankäyttösopimuksessa. Se, että yleiskaava-alueen kiinteistönomistajalla ei ole lakiin perustuvaa velvoitetta yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumiselle, ei estä osallistumista sopimalla. Sopimiseen olisi löydettävä yhteinen intressi.

Selventävänä rajauksena 9 §:n mukainen osallistumisvelvollisuus koskisi vain kiinteistönomistajaa. Tämä tarkoittaisi, että kunnan muiden sopimuskumppaneiden kuin kiinteistönomistajan vastuu yhdyskuntarakentamisen kustannuksista voisi perustua vain sopimuksessa asetettuun velvollisuuteen, joka olisi luonteeltaan yksityisoikeudellinen. Tämä on oikeustila nytkin.

Jos omistajan lisäksi esimerkiksi maanvuokralaiselle kohdennettaisiin velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin, tämän olisi välttämättä vaikutettava myös vuokrasopimuksen vastikkeeseen. Riskinä olisi, että sama peruste tuottaisi kahdenkertaisen maksuvelvoitteen, ensin maankäyttö- tai kehittämiskorvauksena ja sitten vuokratun kohteen arvonnousuun perustuvana vuokrankorotuksena. Samoin, jos maata omistamaton kiinteistökehittäjä vastaisi yhdyskuntarakentamisen kustannuksista, tämä olisi otettava aikanaan huomioon tontinluovutuksen vastikkeessa, ettei sama peruste tuottaisi kahdenkertaista maksuvelvoitetta. Järjestelmä säilyisi selvästi selkeämpänä ja hallittavampana, kun osallistumisvelvollisuus kohdennettaisiin edelleen vain kiinteistönomistajalle.

Kunta ei voisi edellyttää kustannuksiin osallistumista, jos säännösperustaista velvollisuutta osallistumiselle ei olisi. Kysymys on hallinnon oikeusperiaatteesta. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on mm. käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Kustannuksiin osallistumiselle voisi olla kuitenkin olemassa jokin sellainen syy, jonka vuoksi sopimus on molemmille osapuolille hyödyllinen ja sopimus osallistumisesta syntyy. Tällaisessa tilanteessa sopimuksen sisältö voisi ohittaa ja ylittää sen, mikä on osapuolten lakisääteinen velvoite. Voitaisiin siis edelleenkin sopia laajemmin kuin velvoittavat säännökset edellyttävät.

Kehittämiskorvauksen suora rinnastaminen maankäyttökorvaukseen ei vastaisi nykyisen eikä ehdotettavan säännöstön sisältöä ja tarkoitusta. Yhteys syntyisi yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen kautta. Maankäyttösopimuksen sisällöstä (myös korvauksen määrästä) voitaisiin edelleenkin kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta sopia laajemminkin. Laajemmin sopiminen tarkoittaisi suurempaa vapautta sopimuksen sisällölle. Yhdenvertaisuuden toteutuminen ei olisi matemaattisesti tarkasteltua täsmällistä vastaavuutta vaan siinä olisi otettava huomioon muun muassa kohdealueiden olosuhteista ja muista kuin vastikkeeseen liittyvistä sopimusehdoista aiheutuvia tekijöitä. Yhdenvertaisuuden arvioimisessa olisi liikkumavaraa, kuten kaavoitukseen ja maankäyttökorvauksiin liittyvistä oikeustapauksista voidaan päätellä (korvauksista ks. KHO 2012:31 ja KHO 2021:24 sekä KHO 2016:8 ja kaavoituksesta esim. KHO 2014:76 ja KHO 2017:202).

Pykälän 3 momentissa tarkennettaisiin sitovan maankäyttösopimuksen tekemisen ajankohtaa. Lähtökohtana olisi edelleen, että maankäyttösopimuksessa ei voitaisi sopia sitovasti siihen liittyvän kaavan sisällöstä. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain mukaan maankäyttösopimus voidaan osapuolia sitovasti tehdä vasta sen jälkeen, kun kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä (91 b §:n 2 momentti). Säännös on sikäli ongelmallinen, että laissa ei mainita kaavaluonnoksen käsitettä missään muualla kuin maankäyttösopimuksen yhteydessä.

Kaavojen toteuttamisesta annettua lakia tarkentavassa maankäyttö- ja rakennusasetuksessa käytetään käsitettä kaavan valmisteluaineisto, jolla tarkoitetaan jotakuinkin samaa kuin kaavaluonnoksella, mutta käsitteet eivät ole yhteneviä. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen tarkoittamaan valmisteluaineistoon ei välttämättä sisälly kaavaluonnosta eli luonnosta itse kaavasta kaavakohteineen ja kaavamääräyksineen. Hallituksen esityksessä eduskunnalle uudeksi alueidenkäyttölaiksi (HE 70/2026 vp) käytetään maankäyttö- ja rakennusasetusta vastaavaa nimitystä valmisteluaineisto, ei nimitystä kaavaluonnos.

Edelle kirjoitetun vuoksi esitettäisiin, että maankäyttösopimus voitaisiin tehdä sitovasti vasta sen jälkeen, kun kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävillä. Tällä varmistettaisiin, että kaavan aiottu sisältö olisi ollut julkisesti arvioitavana siten, kuin kaavojen toteuttamisesta annetun lain 12 a lukua säädettäessä on ollut tarkoitus (ks. HE 167/2002 vp, s. 21). Sopimuksen tekemisen ajankohtaa koskeva velvoite ei luonnollisestikaan estäisi sopimusneuvottelujen käymistä tätä ennen, mistä säädettäisiin selvyyden vuoksi 12 §:n 3 momentissa. Aikaväli kaavaehdotuksen nähtävillä pidon päättymisen ja kaavan hyväksymisestä päättämisen välillä halutaan yleensä pitää lyhyenä, mutta koska maankäyttösopimuksen sisällön valmistelu etenee yhtä aikaa kaavan laatimisen kanssa, olisi sopimuksesta päättämisen aikataulu hyvin ennakoitavissa, eikä lyhyestä aikavälistä aiheutuisi mainittavaa ongelmaa.

13 §.Maankäyttösopimuksen laatimismenettely.Pykälällä selkeytettäisiin maankäyttösopimuksen laatimismenettelyä. Pykälän sisällön pohjana olisi nykyinen kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 b §:n 4 momentti. Kunnan olisi tiedotettava aikomuksestaan tehdä maankäyttösopimus kaavan vireille tulosta ilmoittamisen yhteydessä ja kaavoituksen muissa kuulemisvaiheissa sekä tarpeen mukaan kaavasta muuten tiedotettaessa. Jos sopimuksen laatimisen tarve kävisi ilmi vasta kaavan vireille tulon jälkeen, asiasta olisi tiedotettava viipymättä tarpeen tultua ilmi.

Tiedottamisen yhteydessä olisi tuotava esille sopimuksen osapuolet sekä asiat, joista on tarkoitus sopia. Tiedottamisen tapa jäisi kunnan ratkaistavaksi, mutta siltä edellytettäisiin kytkeytymistä sopimiseen liittyvästä kaavasta tiedottamiseen. Kunnan olisi huomioitava sopimuksesta ja sopimusaikomuksesta tiedottaessaan kuntalain viestintää koskevat säännökset, käsillä olevan asian luonteen edellyttämä tiedottamisen tarve ja mahdollinen eriaikainen päätöksenteko sopimuksesta ja kaavasta.

Tiedottamista sopimuksesta rajoittaisivat julkisuuslain 24 § 1 momentin salassapitoperusteet. Kunnan ei tarvitsisi tiedottaa sellaisesta sopimuksen osasta, joka olisi pidettävä salassa esimerkiksi liikesalaisuuden vuoksi. Pelkkää maankäyttökorvauksen määrää ei kuitenkaan voitaisi pitää salassa pidettävänä tietona.

14 §.Kaavoituksen käynnistämissopimus.Pykälässä säädettäisiin kaavoituksen käynnistämissopimuksesta. Kaavoituksen käynnistämissopimuksen tekeminen on nykytilanteessa varsin yleistä ja mahdollista voimassa olevan sääntelyn puitteissa. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 b §:n 2 momentissa tätä kutsutaan termillä ”sopimuksen tekemiseksi kaavoituksen käynnistämisestä”. Kaavoituksen käynnistämissopimuksen sallitun ja kielletyn sisällön raja on määräytynyt kaavan sisällöstä sopimisen kiellon perusteella. Tämä on tarkoittanut käytännön sopimustoiminnassa vaikeuksia tuoda esiin sitä, mitä kaavan laatimisella ylipäätään tavoitellaan.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että osapuolet voisivat tehdä kaavoituksen käynnistyessä sopimuksen, jossa sovitaan osapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista kaavan laatimismenettelyssä. Näin kirjoitettuna säännös ilmaisisi käytännön tarpeiden kannalta selkeämmin sallitun ja kielletyn sopimussisällön. Vakiintunut sopimustyypin nimi tuotaisiin lainsäädäntöön.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta kirjata kaavoituksen käynnistämissopimukseen osapuolten tavoitteita kaavahankkeelle, mutta nämä eivät olisi kaavan sisältöä oikeudellisesti ohjaavia eivätkä sitoisi kuntaa alueidenkäyttölain mukaisen kaavoitustoimivallan haltijana.

Tavoitteiden asettamisella kaavan käynnistyssopimuksessa ei voitaisi estää esimerkiksi kaavasuunnittelun tai kaavan vaikutusten arvioinnin kannalta tarpeellisten luonnosvaihtoehtojen laatimista. Niillä ei voisi asettaa sisällöllisesti määräävää agendaa kaavan laatimiselle vaan suunnittelullinen liikkumavara kaavoituksessa olisi säilytettävä. Jos kaavahankkeen edetessä osoittautuisi, että alkuperäisiä tavoitteita ei riittävästi saavutettaisi, olisi niitä voitava muuttaa, ja tarvittaessa myös lopettaa kaavahanke, jos etenemismahdollisuuksia ei olisi.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kaavoituksen käynnistämissopimuksesta tiedottamisesta. Kunnan olisi tiedotettava kaavoituksen käynnistämissopimuksesta kaavan vireille tulosta ilmoittamisen yhteydessä ja kaavoituksen muissa kuulemisvaiheissa sekä tarpeen mukaan kaavasta muuten tiedotettaessa.

15 §.Kehittämiskorvaus.Kehittämiskorvausta koskevat yleiset säännökset sisältyisivät tähän lainkohtaan. Pykälä vastaisi kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 c §:n pääsisältöä, sillä poikkeuksella, että kehittämiskorvauksen määräämisen edellytyksistä ja enimmäismäärästä säädettäisiin eri pykälässä (17 §).

Voimassa olevan lainsäädännön mukaan kunta voi periä kehittämiskorvauksen kiinteistönomistajalta, jos kiinteistönomistajan kanssa ei ole syntynyt sopimusta hänen osallistumisestaan kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Kyseessä on harvoin käytetty ja myös harvoin käytettäväksi tarkoitettu menettely, jolla on pyritty varmistamaan yhdenvertaisen kohtelun vähimmäisvaatimukset ja kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuuden toteutuminen.

Kehittämiskorvauksesta alun perin säädettäessä sen tarkoitukseksi määriteltiin nimenomaan maanomistajien tasapuolisen kohtelun turvaaminen (HE 167/2022 vp, s. 16). Harkinnanvara kehittämiskorvauksen perimisessä voisi synnyttää kiinteistönomistajien epäyhdenvertaista kohtelua. Kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuutta koskevan 9 §:n mukaan kiinteistönomistajia olisi kohdeltava yhdenvertaisesti osallistumisvelvollisuuden toteuttamisessa. EU-lainsäädännön vaatimusten vuoksi on lisäksi varmistettava, ettei kehittämiskorvausta koskeva päätös sisällä tukea, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT 107 ja 108 art.) vastaisesti. Tästä ei säädetä yhdyskuntakehittämislaissa, mutta SEUT on jo sellaisenaan noudatettavaa EU-lainsäädäntöä, jonka sisältö on huomioitava myös yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksessä KHO 2012:31 on alihintaiseksi väitettyä maankäyttökorvausta arvioitaessa otettu huomioon muun ohessa Euroopan unionin kilpailulainsäädäntö. Päätöksessä KHO 2021:24 on erityisesti arvioitu sopimuskorvauksen alihintaisuutta suhteessa kunnan maapoliittisiin linjauksiin ja linjausten soveltamiseen liittyvää liikkumavaraa yksittäisessä tapauksessa.

Kehittämiskorvaus voisi koskea vain asemakaava-aluetta kuten nykyäänkin. Kunnalle syntyy yleisten alueiden toteuttamisvelvollisuus asemakaavoituksen myötä. Kehittämiskorvausmenettely olisi edelleenkin tarkoitettu sopimiseen nähden toissijaiseksi ja sen olennainen sisältö säilyisi ennallaan. Kehittämiskorvauksella jaettaisiin yhdyskuntarakentamisen kustannuksia. Peruste olisi sama kuin voimassa olevassa laissa, mutta säännös pyrittäisiin kirjoittamaan yksiselitteisempään muotoon. Kehittämiskorvauksen perusteena olevista yhdyskuntarakentamisen kustannuksista säädettäisiin 10 §:ssä.

Kiinteistönomistajalle kohdennettavan maksuosuuden laskennassa laskettaisiin ensin koko kohdealueen yhdyskuntarakentamisen kustannukset. Tämä olisi se summa, joka jaettaisiin kiinteistönomistajien kesken maksettavaksi kehittämiskorvauksena. Kiinteistön arvonnousu olisi maksun jakamisen peruste, kuten nytkin. Se ei olisi siis maksun peruste. Korvausta määriteltäessä kiinteistönomistajan kaava-alueella omistamien kiinteistöjen yhteenlaskettu arvonnousu suhteutettaisiin koko kaava-alueen arvonnousuun. Kiinteistönomistajakohtaisesti lasketun arvonnousun osuus koko kaava-alueen arvonnoususta määräisi kiinteistönomistajan osuuden kaava-alueelle lasketuista yhdyskuntarakentamisen kustannuksista.

Arvonnousua arvioitaessa olisi lähtötilanteena kiinteistön arvo ennen kaavan laatimista tai muuttamista. Kohteen arvoa lähtötilanteessa arvioitaessa olisi otettava huomioon rakentaminen, joka olisi perustunut aiempaan lainvoimaiseen lupaan, vaikka rakentaminen ei olisikaan perustunut asemakaavaan. Tilanne voisi olla tällainen, jos kiinteistöllä olisi jo rakennus tai rakennuksia ennen ensimmäistä asemakaavaa, tai jos kiinteistöllä oleva rakentaminen olisi määrältään ylittänyt tai laadultaan poikennut asemakaavan sallimasta, mutta olisi perustunut lainvoimaiseen poikkeamislupaan. Näihin on rinnastettava tilanne, jossa lupa olisi myönnetty ja rakentaminen olisi aloitettu, mutta kesken. Tilanteet, joissa luvan saanutta rakentamista ei olisi aloitettukaan, olisi syytä arvioida tapauskohtaisesti. Luvan hakemisesta ja saamisesta ilman tarkoitustakaan rakentaa ei pitäisi voida hyötyä.

Kunkin kiinteistön arvonnousussa huomioitaisiin myös arvonnousua pienentäviä tekijöitä. Kaavan toteuttaminen voi edellyttää esimerkiksi olemassa olevien rakennusten purkamisia, kunnallisteknisten johtojen siirtämistä taikka pilaantuneen maaperän kunnostamista. Tällaiset tekijät voisivat pienentää kaavan tuottamaa kiinteistön arvonnousua ja siten pienentää kiinteistönomistajan osuutta yhdyskuntarakentamisen kustannuksista. Arvioinnissa olisi otettava huomioon 10 ja 11 §:n sisältö

Edellä kuvattua kehittämiskorvauksen laskentatapaa ei pidä sekoittaa kehittämiskorvauksen enimmäismäärää rajoittavaan säännökseen 17 §:n 2 momentissa. Siinä olisi kysymys sen varmistamisesta, ettei kustannusperusteisesti laskettu kehittämiskorvaus olisi kohtuuton suhteessa omaisuuden arvonnousuun. Tätä selvennetään kyseisen pykälän perusteluissa.

Käytännön tilanteissa laskennassa jouduttaisiin huomioimaan myös sopimukseen perustuvat korvaukset (maankäyttökorvaukset), samoin kuin sopimustoiminnassa olisi huomioitava mahdollisuus kehittämiskorvauksen soveltamiseen. Tämä tekee laskennasta vaikeampaa erityisesti yhdenvertaisuuden toteutumisen kannalta, etenkin koska sopimustoiminnassa ei ole velvoitetta pysyä yksinomaan kustannusperusteisuudessa. Arvonnousua määriteltäessä noudatettaisiin mitä lunastuslaissa säädetään markkina-arvon määrittämisestä.

16 §.Maankäyttö- tai kehittämiskorvaus poikkeamisluvan yhteydessä.Pykälässä säädettäisiin kiinteistönomistajan velvollisuudesta osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin poikkeamisluvan yhteydessä asemakaava-alueella. Pykälän 1 momentin mukaan kiinteistönomistajalla, jolle rakentamislain 57 §:n mukaisen poikkeamisluvan myöntämisestä asemakaava-alueella aiheutuu 9 §:n 1 momentissa tarkoitettuun merkittävään kiinteistön arvonnoususta johtuvaan hyötyyn rinnastettavaa hyötyä, olisi velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Osallistumisvelvollisuuden toteuttamisessa noudatettaisiin lain 3 luvun säännöksiä 2 momentissa mainituin poikkeuksin. Tämä tarkoittaisi, että mm. arvonnousun merkittävyyden kynnysarvon ja korvauksen määrän ylärajaan sovellettaisiin mitä 17 §:ssä säädettäisiin

Maankäyttö- tai kehittämiskorvauksen soveltamisen sallimista tällaisissa tilanteissa voitaisiin pitää perusteltuna, koska poikkeamisluvan mahdollistaman rakentamisen vaikutukset yhdyskuntarakentamisen tarpeeseen voivat olla samankaltaisia tai jopa samanlaisia kuin kaavalla mahdollistettavalla rakentamisella. Myös kiinteistönomistajien yhdenvertaisen kohtelun kannalta olisi perusteltua, että 9 §:n mukaisen kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuuden toteutuminen ei olisi riippuvainen valittavasta viranomaismenettelystä.

Soveltaminen olisi kuitenkin rajatumpaa kuin kaavoituksen yhteydessä. Rajaamisen keskeisinä syinä olisi pidettävä lupamenettelyn ajallisesti ja sisällöllisesti suppeampaa osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyä, pääsääntöisesti alemmalle tasolle kunnassa siirrettyä päätösvaltaa ja suppeampaa muutoksenhakumahdollisuutta. Nämä seikat olisivat omiaan vähentämään päätöksenteon julkista kontrollia verrattuna kaavoituksesta päättämiseen. Sopiminen olisi tämän vuoksi mahdollista vain kustannuksista eikä 12 §:n mukaista mahdollisuutta sopia osallistumisvelvollisuutta ja kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista voisi soveltaa.

Menettely ei vaikuttaisi asemakaavan laatimistarpeeseen, mistä säädetään alueidenkäyttölaissa. Alueidenkäyttölain 47 §:n mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys tai alueidenkäytön ohjaustarve sitä edellyttää, ja alueidenkäytön ohjaustarvetta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti asuntotuotannon tarve ja elinkeinoelämän toimivan kilpailun edistäminen. Vaikka asemakaavan laatimistarve on määritelty varsin yleisellä tasolla, on selvää, ettei mahdollisuus yhdyskuntarakentamisen kustannusten perimiseen ole asemakaavatarvetta määrittävä tekijä. Poikkeamismenettelyn soveltuvuus kulloisenkin hankkeen viranomaismenettelyksi on ratkaistava poikkeamisluvan myöntämisen edellytyksiä ja kaavan laatimistarvetta koskevien säännösten perusteella.

alueidenkäyttölaissa säädetystä tai sen nojalla annetusta ja [rakentamislaissa] säädetystä tai sen nojalla annetusta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kunnan ja kiinteistönomistajan mahdollisuudesta sopia kiinteistönomistajan osallistumisesta kustannuksiin tai kunnan mahdollisuudesta määrätä kiinteistönomistajan maksettavaksi yhdyskuntakehittämislain 15 §:ssä tarkoittaman kehittämiskorvauksen. Sopimus voisi koskea vain kustannuksiin osallistumista eikä siihen sovellettaisi 12 §:n säännöksiä. Kustannusperustaisuus edellyttäisi luvitettavan hankkeen yhdyskuntarakentamisen kustannusten laskentaa tai arviointia kuten kaavahankkeen yhteydessäkin. Kustannusten muodostuminen kytkeytyisi luvitettavan hankkeen ominaisuuksiin. Esimerkiksi rakentamislain 57 §:n mukainen poikkeamislupa voidaan myöntää. Poikkeamistoimivalta on laaja. Hankkeen vaikutukset riippuvat olennaisesti siitä, mistä poikkeaminen myönnetään.

Sopimuksen laadintamenettelyssä olisi noudatettava lupamenettelyyn soveltaen mitä 13 §:ssä säädetään. Tämä tarkoittaisi kunnan velvoitetta tiedottaa sopimisen tarpeesta ja sisällöstä siten, että se olisi lupamenettelyn osallisten tiedonsaannin ja vaikutusmahdollisuuksien kannalta riittävää. Sopimuksen julkisuus määräytyisi julkisuuslain säännösten perusteella.

17 §.Kehittämiskorvauksen määräämisen edellytykset ja enimmäismäärä.Kehittämiskorvausta ei saa voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 c §:n 4 momentin mukaan määrätä, jos kaavan kiinteistölle (tontille) tuottama arvonnousu ei ole merkittävä. Arvonnousun merkittävyys on ydinkriteeri kunnan oikeudelle määrätä kehittämiskorvaus.

2

Numeerisena kynnyksenä asuntorakentamisessa on rakennusoikeuden tai lisärakennusoikeuden 500 k-mmäärä, millä täsmennetään merkittävyyden arviointia. Tätä suurempi asuinrakennusoikeuden lisäys katsotaan merkittäväksi. Muusta syystä tapahtuvan arvonnousun merkittävyydelle ei ole määritelty vastaavaa täsmällistä kynnystä. Käytännössä merkittävyyttä on arvioitu näissä tilanteissa suhteessa asuntorakentamiselle annettuun täsmälliseen kynnysarvoon, jonka avulla on laskettavissa myös arvonnousun rahamääräinen arvo kohteen sijainnissa.

Kehittämiskorvauksen määrä ei saa voimassa olevan säännöksen mukaan ylittää 60 %:a asemakaavan mukaisen tontin arvonnoususta (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 f §). Säännöksen tarkoituksena on, että ei syntyisi tilannetta, jossa kiinteistön arvonnousu käytettäisiin kokonaisuudessaan tai omistajan kannalta kohtuuttoman suurelta osalta yhdyskuntarakentamisen kustannusten korvaamiseen. Lähtökohtana ylärajan valinnassa on ollut arvio kunnissa tuolloin noudatetusta käytännöstä. (ks. HE 167/2002 vp, s. 16).

Edellä mainitut säännökset arvonnousun merkittävyyden kynnysarvosta ja korvauksen enimmäismäärästä suhteessa arvonnousun keskitettäisiin tähän pykälään, jolloin kehittämiskorvauksen määrän liikkumavara olisi helposti hahmotettavissa. Kunnille annettaisiin jossain määrin enemmän harkinnanvaraa rajojen päättämisessä, mitä selostetaan myöhempänä.

2

Merkittävän arvonnousun alarajan pääsääntönä asuntorakentamisessa esitetään säilytettäväksi 500 k-m3 momentissa esitetyin poikkeuksin. Neliömetrimääräinen kynnysarvo on sikäli perusteltu, että se suhteutuu automaattisesti taloudelliselta arvoltaan kohdealueen tonttimarkkinaan, koska nimenomaisesti rakennusoikeuden hinta reagoi alueella vallitsevaan kysyntään. Ongelmana siinä on, että euroiksi laskettuna arvonnousun vaihtelu saattaa olla yksittäisenkin kunnan sisällä jopa monikymmenkertaista, mikä voi tarkoittaa kerrosneliömetrimääräisen kynnyksen taloudellisen arvon erittäin laajaa vaihteluväliä.

2

Täsmällistä perustetta tietyn neliömäärän valitsemiselle ei voida objektiivisesti määritellä. Kerrosneliömetrirajan merkitystä voi hahmottaa neliömäärän mahdollistaman asuinrakentamisen avulla. 500 k-mvastaa likimain kahden tavanomaisen erillispientalon rakennusoikeutta, noin kuutta rivitalokolmiota tai noin kahdeksaa kerrostalokaksiota. Asuinrakentamisen määrä ja siihen liittyvä käyttöarvo ovat eri alueilla ja eri kunnissa keskenään vertailukelpoista. Merkittävyyden vaikea vertailtavuus aiheutuu voimakkaasti eriytyneestä rakentamisen kysynnästä ja rakennusoikeuden arvosta.

2

Kohdealueen ja täsmällisen sijaintipaikan kysynnän perusteella 500 asuinkerrosneliömetrin rakentamismahdollisuuden (rakennusoikeuden) taloudellinen arvo voi vaihdella muutamasta tuhannesta eurosta satoihin tuhansiin euroihin. Erittäin kysytyillä alueilla, joilla rakennusoikeuden arvo on korkea, 500 k-m:n rakennusoikeuden arvo voi hyvinkin ylittää miljoona euroa. Yksittäisen kunnankin sisällä erot rakennusoikeuden arvossa voivat olla erittäin suuria. Paikallista kynnysarvoa harkittaessa se olisi syytä suhteuttaa paitsi kysyntään myös rakentamismahdollisuuden tuottamisen kustannuksiin. Vähäisen kysynnän alueella esimerkiksi yhden pientalotontin muutaman tuhannen euron markkina-arvo ei vastaisi edes tontin tuottamisen kustannusta, joten olisi perusteltua nostaa kynnystä merkittävästikin.

Merkittävän alueellisen vaihtelun vuoksi kunta voisi päättää korkeammastakin sovellettavasta kehittämiskorvauksen kynnysarvosta, mikä vastaisi voimassa olevaa säännöstä, sekä erityisestä syystä myös alemmasta arvosta. Tästä säädettäisiin 3 momentissa.

Kehittämiskorvauksen määrän prosentuaalinen yläraja (2 momentti) on tarkoitettu varmistamaan sen, että kiinteistönomistajalle jää aina osuus kaavan tuottamasta arvonnoususta. Yläraja asetettaisiin suhteessa arvonousun määrään kuten nykyäänkin. Kyse ei olisi siitä, että korvaus määrättäisiin prosenttiosuutena yhdyskuntarakentamisen kustannuksista, vaan säännöksellä varmistettaisiin, että kustannuksiin perustuvan korvauksen määrä ei ylittäisi prosenttimääräisesti ilmoitettua ylärajaa suhteessa kiinteistön arvonnousuun.

Korvauksen enimmäismäärän yläraja säilytettäisiin nykyisen mukaisesti 60 %:na muodostuvasta arvonnoususta. Myös ylärajan määrittämisessä olisi kyse valinnasta eikä täsmällisesti oikeaa arvoa voisi faktaperustaisesti määrittää. Säännöksellä määriteltäisiin, minkä osuuden arvonnoususta olisi aina kehittämiskorvaus määrättäessä jäätävä omistajalle. Kehittämiskorvauksen määrän leikkuri varmistaisi, että kaavan tuottamasta hyödystä jäisi vähintään 40 prosenttia kiinteistönomistajalle kustannuksiin osallistumisen jälkeen. Kustannusten ja korvauksen erotus jäisi siis kunnan veronmaksajien katettavaksi.

Yläraja tulisi käytännössä sovellettavaksi tilanteissa, joissa yhdyskuntarakentamisen kustannukset olisivat korkeita suhteessa arvonnousuun. Tyypillisimmissä tilanteissa olisi kyse siitä, että nimenomaan arvonnousu olisi heikkoa eli rakennusoikeuden arvo ei olisi korkea. Alueilla, joissa kysyntä ja siihen perustuva arvonnousu olisivat suuria, kehittämiskorvauksen yläraja tulisi sovellettavaksi harvoin, koska kehittämiskorvaus olisi yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin perustuva maksu. Kustannukset eivät välttämättä nouse samassa suhteessa kuin rakentamismahdollisuuden taloudellinen arvo nousee voimakkaan kysynnän alueilla. Soveltaminen voisi tällöin liittyä esimerkiksi tapauksiin, joissa tontin rakentamiskelpoiseksi saattaminen esirakentamalla tuottaisi suuria kustannuksia, jotka leikkaisivat arvonnousua, taikka tilanteisiin, joissa syntyisi huomattavia yhdyskuntarakentamisen kustannuksia jo rakennetulla alueella esimerkiksi merkittävistä parannuksista liikennejärjestelyihin.

Kunnan toimivallasta prosenttirajan alentamisessa säädettäisiin 3 momentissa. Tällä voitaisiin tarpeen mukaan ottaa huomioon paikalliset olosuhteet ja sovittaa tarvittaessa arvoja paremmin kiinteistökehittämistä tukeviksi. Mahdollisuuden käyttäminen tulisi todennäköisesti harkittavaksi vähäisemmän kysynnän alueilla tai ajallisesti rajattuna pitkittyneen taantuman tilanteessa. Säännöksessä ei asetettaisi rajaa sille, kuinka suuria muutoksia voidaan tehdä. Kunta joutuisi asiasta päättäessään kuitenkin arvioimaan kiinteistönomistajien yhdenvertaisen kohtelun toteutumista ja mahdollisen EU-säännösten vastaisen tuen syntymistä. Muusta kuin säännöksen edellyttämästä prosenttirajasta päätettäessä olisi arvioitava kiinteistönomistajalle jäävän osuuden kohtuullisuutta kunnan olosuhteet huomioon ottaen.

Kerrosneliömetri- ja prosenttirajaa koskeva 3 momentin mukainen kunnan päätös voitaisiin tehdä osana kunnan maapoliittista ohjelmaa taikka erillisenä päätöksenä. Päätös olisi mahdollista tehdä koko kuntaa, kunnan yhtenäistä osa-aluetta tai kaavoitettavaa aluetta koskevana. Kuitenkin 3 momentin kohdan 2 mukainen päätös voitaisiin tehdä vain kunnan yhtenäiseksi katsottavalla osa-alueella tai kaavoitettavalla alueella, ei koko kunnan aluetta koskevana. Merkittäväksi katsottavan arvonnousun kerrosneliömetrimääräisen rajan alentaminen olisi tarkoitettu käytettäväksi vain erityisestä syystä, eikä tällaisen syyn voisi katsoa koskevan koko kunnan aluetta. Erityisen syyn olemassaolo perustuisi kaavoitettavan alueen tai kunnan yhtenäiseksi katsottavan osa-alueen paikallisiin, erityisiin olosuhteisiin. Päätöksen perusteluissa huomioon otettavia seikkoja voisivat olla esimerkiksi alueen poikkeuksellisen korkea rakennusoikeuden arvo, poikkeuksellisen korkeat, alueen toteuttamisen kannalta välttämättömät yhdyskuntarakentamisen kustannukset ja erityisen pirstoutunut maanomistustilanne.

18 §.Lausunnon pyytäminen ja kiinteistönomistajan kuuleminen.Lausunnon pyytämistä ja kiinteistönomistajan kuulemista koskeva säännös säilyisi kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 h §:n mukaisena kuitenkin niin, että lausunto pyydettäisiin puolueettomalta arvioijalta. Muidenkin arvioien kuin Maanmittauslaitoksen käyttäminen lausunnonantaja olisi siten mahdollista.

Arvioijalla tarkoitetaan hyvämaineista henkilöä, joka on suorittanut alalle soveltuvan tutkinnon, jolla on riittävä kokemus ja joka on pätevä arvioimaan kyseisen tyyppisiä maa-alueita ja rakennuksia kyseisellä alueella. Arvioijan on oltava tehtäviään suorittaessaan riippumaton. Julkisilla viranomaisilla ei ole oikeutta antaa hänelle määräyksiä arvioinnin tuloksesta Kuntalain 130 §:ssä säädetään kunnan omistaman kiinteistön luovutuksen tai vuokrasopimuksen markkinaehtoisuuden määrittelystä. Voimassa olevan 130 §:n 2 momentin säännöstä puolueettoman arvioijan käyttämisestä kiinteistön markkina-arvon arvioimisessa on käytetty ilmeisen sujuvasti ja ongelmattomasti. Arvonnousun arviointi kehittämiskorvauksen yhteydessä olisi ammattitaito- ja puolueettomuusvaatimukseltaan hyvin saman tyyppinen tehtävä kuin kuntalain 130 §:n 2 momentin tarkoittama tehtävä. Kuntalain 130 §:n perusteluissa todetaan mm. seuraavaa: ”.” (HE 268/2014 vp, s. 233). Maanmittauslaitos tekee jatkuvasti erityisesti lunastustoimituksissa vastaavaa omaisuuden arvon arviointia ja on kuntaan nähden asemaltaan puolueeton.

Tieto kuulemisesta voitaisiin antaa kiinteistönomistajalle tavallisena tiedoksiantona, koska vasta asiaa koskeva päätös olisi sillä tavoin kiinteistönomistajaa velvoittava, että todisteellisen tiedoksiannon käyttämistä olisi edellytettävä (hallintolain 60 §).

19 §.Kehittämiskorvauksen määrääminen.Kehittämiskorvauksen määräämisestä päättäisi edelleen kunta. Kunnanvaltuusto voisi hallintosäännössä siirtää toimivallan kunnan muulle toimielimelle, luottamushenkilölle tai viranhaltijalle (kuntalain 91 §:n 1 momentti), jos kunta ei katsoisi tarkoituksenmukaiseksi, että valtuusto päättäisi kehittämiskorvauksesta. Säännös vastaisi voimassa olevaa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 g §:n 1 momenttia.

Voimassa olevan lain mukaan päätös kehittämiskorvauksen määräämisestä on tehtävä viipymättä asemakaavan hyväksymisen jälkeen. Nykyinen päätöksenteolle asetettu aikamäärä on vaikeatulkintainen, joten säännöksessä esitetään asetettavaksi yhden vuoden aikaraja päätöksen tekemiselle. Aika laskettaisiin asemakaavan hyväksymispäätöksestä. Jos määräaikaa ei noudatettaisi, oikeus kehittämiskorvauksen saamiseen raukeaisi.

Asemakaavan hyväksymispäätöstä koskeva mahdollinen valitus ei estäisi kehittämiskorvausta koskevan päätöksen tekemistä, koska korvauksen maksuunpano ei olisi mahdollista ennen kuin asemakaava olisi saanut lainvoiman ja kaavan mukainen rakentaminen olisi mahdollista. Jos kunta ei olisi laatinut tonttijakoa osana asemakaavaa, erillinen tonttijako olisi 37 §:n 2 momentin mukaan mahdollista laatia ja hyväksyä siten, että ohjeena sitä laadittaessa on hyväksytty asemakaava. Tällöin tonttijako ei kuitenkaan tulisi voimaan ennen kuin sitä laadittaessa ohjeena ollut asemakaava olisi tullut voimaan. Tällä säännöksellä mahdollistettaisiin, että kehittämiskorvauspäätös ehdittäisiin tehdä määräajan kuluessa myös silloin, kun tonttijako hyväksytään erillisenä. Muutoksella ei ole vaikutusta kiinteistönomistajan oikeusturvaan, koska kehittämiskorvauksen maksuunpanon edellytyksenä olisi edelleen se, että alue olisi asemakaavan perusteella myönnetyn lainvoimaisen rakentamisluvan mukaisesti rakennettavissa.

Kuten nykyisinkin, kehittämiskorvauspäätöksestä tulisi ilmetä korvauksen määräämisen perusteet. Päätös olisi hallintolain 60 §:n nojalla toimitettava maksuvelvolliselle todisteellisella tiedoksiannolla, koska se olisi maksuvelvollista velvoittava ja päätöksen saamisesta alkaisi kulua muutoksenhakuaika.

Kehittämiskorvauksen määräämistä koskevan asian käsittelyyn ja päätöksen tekemiseen sovellettaisiin hallintolakia. Kehittämiskorvauksen määrääminen olisi luonteeltaan hallintoasia, joka ratkaistaisiin yksityiskohtaisten säännösten puitteissa eikä siihen liittyisi mainittavasti tarkoituksenmukaisuusharkintaa, minkä vuoksi asiaan soveltuisivat hyvin hallintolain mukaiset menettelyt.

Pääsääntönä säilyisi, että kehittämiskorvaus voitaisiin määrätä vain, jos asemakaava-alueelle olisi hyväksytty tonttijako. Tonttijako voisi olla joko asemakaavan yhteydessä hyväksytty tai erillinen, minkä vuoksi tonttijaosta päättämisen tavasta ei mainittaisi erikseen. Tonttijaon hyväksymispäätöksestä tehty valitus ei olisi esteenä kehittämiskorvauksen määräämiselle.

Kehittämiskorvaus määrättäisiin edelleen lähtökohtaisesti kullekin tonttijaon mukaiselle tontille erikseen. Samaan käyttötarkoitukseen osoitetulla korttelialueella, jolla olisi yksi omistaja, ei tonttijako olisi edelleenkään tarpeen, ja tällöin kehittämiskorvaus voitaisiin määrätä korttelikohtaisesti.

20 §.Kehittämiskorvauksen sitominen hintatason muutoksiin.Säännös vastaisi tarkoitukseltaan voimassa olevaa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 g §:n 2 momenttia, mutta kiinteän 2 prosentin koron sijaan esitettäisiin kehittämiskorvauksen määrä sidottavaksi maarakennuskustannusindeksiin, millä tarkoitettaisiin maarakennuskustannusindeksin kokonaisindeksiä. Tavoitteena olisi toisaalta kannustaa kiinteistönomistajaa kaavan toteuttamiseen ja toisaalta kattaa osaksi kustannustason nousua (ks. HE 167/2002, s. 26). Kehittämiskorvauksen summa säilyisi nimellisarvoisena siihen asti, kunnes sen perusteena olevien päätösten voimaan tulosta olisi kulunut kaksi vuotta.

Kehittämiskorvaus olisi edelleen kustannusperusteinen maksu. Sen perusteena olevat kustannukset olisivat yhdyskuntarakentamisen kustannuksia. Yhdyskuntarakentaminen on pääasiassa yleisten alueiden toteuttamista maarakentamistoimenpitein. Kiinteä korko ei vastaisi yhdyskuntarakentamisen kustannuskehitystä.

Yhdyskuntarakentamisen kustannusten muuttumista kuvaa parhaiten juuri maanrakennuskustannusindeksi. Kunnan pitäisi pystyä kattamaan kehittämiskorvauksilla se osa yhdyskuntarakentamisen kustannuksista, jonka kattamiseksi se on laskennallisesti varattu. Toteuttamisen hetki ei ole sama kuin kehittämiskorvauksen määräämisen hetki, eikä se ole välttämättä myöskään sama kuin kehittämiskorvauksen maksamisen hetki. Maksaminen on kytketty ajallisesti kaavan mahdollistaman rakentamisen rakentamisluvan lainvoimaisuuteen.

Indeksin muutosta ei huomioitaisi ajalta, jolloin tontilla olisi voimassa alueidenkäyttölain 49 §:ssä tai 59 §:n 3 momentissa tarkoitettu rakennuskielto. Tämä vastaisi voimassa olevaa sääntelyä.

21 §.Kehittämiskorvauksen maksuvelvollisuus ja maksuunpanon ajankohta.Kehittämiskorvauksen maksamisesta vastaavaa koskevaa pykälää selvennettäisiin siten, että jos alue tai osa siitä olisi kehittämiskorvauksen määräämisen jälkeen luovutettu vastikkeettomalla saannolla, siirtyisi vastuu korvauksen maksamisesta uudelle omistajalle. Jos omistus olisi siirtynyt ennen kehittämiskorvauksen määräämistä, korvauksen maksamisesta vastaisi luonnollisestikin korvauksen määräämisajankohdan aikainen omistaja.

Kehittämiskorvauksen maksuunpanon ajankohta kytkettäisiin edelleen asemakaavan perusteella myönnetyn rakentamisluvan lainvoimaisuuteen. Voimassa olevan säännöksen tarkoituksena on ollut, että kehittämiskorvaus peritään kiinteistönomistajalta kaavan antaman rakentamismahdollisuuden ja hyödyn konkretisoiduttua, jolloin on oletettavaa, että kaava-aluetta palveleva yhdyskuntarakentaminen on useimmiten jo tehty. Nykyistä säännöstä vastaava maksuajankohta olisi kompromissi kunnalle aiheutuvien menojen toteutumisen ajankohdan ja rakentajalle syntyvien tulojen ajankohdan välillä. Lähtökohtaisesti kunnan olisi toteutettava vähintäänkin kohdealueen kadut ennen korttelialueiden rakentamista siihen kuntoon, että kortteliin pääsee ja että teknisten verkkojen toteuttajat pystyvät toteuttamaan vähintäänkin rakentamisvaiheen edellyttämän tekniikan. Verkot toteutetaan pääsääntöisesti katualueille kadunrakentamisen yhteydessä.

Vaihtoehtona ajankohdalle olisi ollut mahdollista harkita maksuunpanon kytkemistä yleisten alueiden tai niiden olennaisen osan toteuttamiseen. Ajankohta vastaisi silloin kunnan maksettaviksi tulevien kustannusten syntymisen ajankohtaa. Se vastaisi myös pääsääntöistä kiinteistönomistajan rakentamismahdollisuuden syntymisen ajankohtaa sekä kaavan että yleisten alueiden toteutuneisuuden perusteella.

Kiinteistönomistajan mahdollisuus pyytää kehittämiskorvauksen maksuunpanoa jo ennen säädettyä ajankohtaa olisi tarpeen säilyttää. Omistaja voisi näin vapauttaa kiinteistön myöhemmästä maksusta esimerkiksi kiinteistön luovuttamista valmistelevana toimena.

22 §.Kehittämiskorvauksen maksuunpano ja erääntyminen.Pykälän sisältö vastaisi pitkälti voimassa olevaa sääntelyä kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 j ja 91 l §:ssä. Erona nykyiseen sääntelyyn olisi, että tilanteessa, jossa rakentamisluvan perusteella toteutettaisiin vain vähäinen osa tontille kaavassa osoitetun rakennusoikeuden tai sen lisäyksen määrästä, voitaisiin jatkossa periä koko kehittämiskorvaus eikä vain osaa siitä. Tämä edistäisi lainvoimaisen kaavan toteuttamista ja yksinkertaistaisi monimutkaista kehittämiskorvaussääntelyä. Kunta ja kiinteistönomistaja voisivat sopia kehittämiskorvauksen suorittamisesta kokonaan tai osaksi maa-alueena tai muuna omaisuutena, mikä vastaisi sisällöltään nykyistä kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 k §:ää.

23 §.Kehittämiskorvauksen viivästyskorko ja ulosottokelpoisuus.Kehittämiskorvauksen maksuaika, viivästyskorko ja ulosottokelpoisuus vastaisivat voimassa olevaa sääntelyä, samoin rakentamiskehotuksen vaikutus maksuaikaan.

Kyseessä on verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain (706/2007) 1 §:n 1 kohdan tarkoittama julkinen maksu, joka on viivästyskorkoineen ja korotuksineen saman lain 3 §:n 1 momentin perusteella suoraan ulosottokelpoinen. Julkisen maksun määritelmä on verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun valtioneuvoston asetuksen (1324/2007) 2 §:ssä.

24 §.Kehittämiskorvaukseen maksuunpanon jälkeen tehtävät muutokset.Kehittämiskorvauksen määräämiseen jälkeen tehtävät muutokset ja oikaisut päätökseen koottaisiin tähän pykälään. Voimassa olevassa laissa vastaavat säännökset ovat kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 m-o §:ssä.

Kehittämiskorvauspäätös voitaisiin rauettaa, jos sen perusteet olisivat poistuneet, sen määrää voitaisiin muuttaa tai maksun ajankohtaa lykätä korvauksen kohtuullistamiseksi ja tehdä korvaukseen oikaisu vähäisemmin muuttuneita perusteita vastaavaksi. Muuttamismahdollisuudet olisivat varsin laajat.

Suurimpana muutoksena sääntelyyn olisi, että kunnalle ei jäisi harkintavaltaa vaan pykälän 2 momentissa luetellut muutokset edellyttäisivät kunnan muuttavan tai oikaisevan tehtyä päätöstä kehittämiskorvauksen määräämisestä. Kehittämiskorvauksen ja tässä pykälässä mainittujen muutosten luonne edellyttäisivät, että muutosten vaikutus korvaukseen huomioitaisiin.

Jos kunta tai muutoksenhakutuomioistuin muuttaisi asemakaavaa tai tonttijakoa siten, että kehittämiskorvauksen perusteet olennaisesti poistuisivat, kunnan olisi määrättävä kehittämiskorvaus raukeamaan. Korvauksen määräämisen perusteet olisivat tällaisessa tilanteessa joko poistuneet kokonaan tai olennaiselta osaltaan, jolloin olisi selvintä, että päätös määrättäisiin raukeamaan. Nykyisen säännöksen mukainen korvauksen perimättä jättäminen jättäisi itse päätöksen voimaan, mikä ei olisi perusteltua, jos päätöksen perusteet olisivat olennaiselta osaltaan poistuneet. Tarvittaessa asiassa voitaisiin tehdä myöhemmin uusi päätös kehittämiskorvauksen määräämisestä uusin perustein.

Jos asemakaava osoittautuisi vaikeasti toteutettavaksi tai toteuttamiskelvottomaksi, ei lupia haettaisi eikä hankkeita käynnistyisi siten, että kehittämiskorvaus tulisi ylipäätään maksettavaksi. Tällaisessa tilanteessa keinot tilanteen laukaisemiseksi sisältyisivät alueidenkäyttölakiin; kunta voisi käynnistää asemakaavan muuttamisen ja asettaa mahdollisesti rakennuskiellon, taikka kunta voisi käynnistää kaavan kumoamisen. Jos kaava on merkittävältä osaltaan toteuttamatta 13 vuoden voimassa olon jälkeen, rakentamislupaa ei saa myöntää sellaisen uuden rakennuskohteen rakentamiseen, jolla on alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä, ennen kuin kunta on arvioinut asemakaavan ajanmukaisuuden. Tällöin kaavan yleinen toteuttamiskelpoisuus tulisi harkittavaksi.

Edellä kuvatut kunnan mahdolliset toimet ovat alueidenkäyttölain mukaisia. Yhdyskuntakehittämislaissa ei voi säätää kaavoitukseen ryhtymisestä. Toimet, joilla kunta puuttuu asemakaavan sisältöön (muuttaminen, kumoaminen) tai sen soveltamismahdollisuuteen (rakennuskielto, toteaminen ei-ajanmukaiseksi), synnyttäisivät tilanteen, johon voitaisiin soveltaa ehdotetun pykälän 1 momenttia.

Jos kehittämiskorvauksen suorittaminen olisi sen määräämisen perusteissa tapahtuneen olennaisen muutoksen vuoksi kohtuutonta, kunnan olisi myönnettävä kokonaan tai osittain vapautus kehittämiskorvauksen suorittamisesta tai, jos muutos ei ole pysyvä, myönnettävä lykkäys maksun suorittamiseen. Kohtuuttomuuden arviointi olisi luonnollisesti vaikeaa, mutta selvän kohtuuttomuuden tultua todetuksi, ei olisi perustetta jättää harkinnanvaraa päättämiseen. Asian ratkaiseminen olisi siis kohtuuttomuuden olemassaolon arviointia, ja todetun kohtuuttomuuden oikaisemiseksi tarpeellisten toimien arviointia. Kohtuuttomuudessa olisi kysymys nimenomaan kehittämiskorvaukseen ja sen perusteisiin liittyvästä seikasta, ei esimerkiksi maksuvelvollisen muihin olosuhteisiin liittyvistä seikoista.

Yksi mahdollinen kohtuuttomuusperusteen muodostava tilanne voisi olla käsillä, jos kehittämiskorvauksen suuruus ylittäisi merkittävästi 17 §:n 2 momentin mukaisen 60 % kiinteistön arvonnoususta maksuunpanon ajankohtana. Tilanne olisi voinut syntyä esimerkiksi siten, että maarakennuskustannusten nousu olisi ollut nopeaa ja samalla rakennusoikeuden arvo olisi noussut selvästi vähemmän tai jopa laskenut.

Kehittämiskorvauksen perusteiden vähäisempien muutosten edellyttämät oikaisut olisi mahdollista tehdä maksuunpanon yhteydessä. Oikaisemisesta päättäisi se, jolla olisi kunnassa toimivalta panna kehittämiskorvaus maksuun.

Kehittämiskorvauksen raukeamista, muuttamista ja oikaisemista koskevan asian vireille saattamista koskeva säännös olisi tarpeellinen siksi, että asia ei jäisi ratkaisematta vireillepanoon liittyvän epäselvyyden vuoksi. Asian voisi panna vireille joko maksuvelvollinen tai kunta.

25 §.Yhdyskuntarakentamisen toimenpiteiden toteutusvelvollisuus.Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 d §:n 3 momentin mukaan kunnan on pyrittävä toteuttamaan ne toimenpiteet, joiden kustannukset on otettu huomioon kehittämiskorvausta määrättäessä, viimeistään 10 vuoden kuluessa siitä, kun kehittämiskorvauksen määräämistä koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi. Säännös sisältää tavoitteellisen aikarajan toteuttamistoimille, mutta rajan noudattamatta jättämisellä ei ole seurauksia.

Pääsäännöksi, joka ilmaistaisiin 1 momentissa, esitetään kehittämiskorvauksen perusteena olevien toimenpiteiden toteuttamista rakennuskorttelien toteuttamismahdollisuuden kannalta olennaisilta osiltaan kyseisen asemakaavahankkeen mukaisen maankäytön toteutumisen edellyttämässä ajassa. Tämä vastaisi voimassa olevien kaavojen toteuttamisesta annetun lain 86 ja 90 §:n mukaista velvoitetta katujen ja muiden yleisten alueiden toteuttamiselle. Olennaisilta osiltaan toteuttamisella tarkoitettaisiin sellaisia yhdyskuntarakentamisen toimenpiteitä, joilla on olennaista merkitystä kaava-alueen toteuttamisen ja käyttämisen kannalta. Olennaisuutta olisi arvioitava kaavan sisällön ja tarkoituksen perusteella. Olennaisia olisivat sellaiset toimenpiteet, jotka mahdollistaisivat kaavan mukaisen rakentamisen toteutumisen merkittäviltä osiltaan. Olennaisuuden arvioimisessa olisi huomioitava kaavan toteuttamiseen osallistuvien osapuolten mahdollisuus edetä kaavaa toteuttavissa hankkeissaan sekä kaava-alueen käyttäjien tarpeet ja rakennetun ympäristön valmiuteen kohdistuvat oikeutetut odotukset.

Pykälään esitetään sisällytettäväksi kunnalle velvoite palauttaa kehittämiskorvaus tai osa siitä, jos niitä toimenpiteitä, joiden kustannukset olisi otettu huomioon kehittämiskorvausta määrättäessä, ei olennaisilta osiltaan olisi toteutettu 15 vuoden kuluessa siitä, kun kehittämiskorvauksen määräämistä koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi. Vuosimääräisen enimmäisrajan asettaminen toimenpiteille suojaisi kiinteistönomistajien oikeuksia. Nykyisissä säännöksissä kunnalle ei ole määritelty sitovaa toteuttamisvelvoitetta. Velvoitteella palauttaa kehittämiskorvaus, jos toimenpiteitä ei olisi olennaisilta osiltaan tehty, olisi yksittäisissä tapauksissa merkittävä taloudellinen vaikutus. Se olisi kuntien kannalta merkittävä kannuste toimien toteuttamiseen tai vaihtoehtoisesti toteutuskelvottomiksi osoittautuneiden suunnitelmien muuttamiseen.

Esitettävä vuosimäärä on suhteutettu asetettavaan taloudelliseen uhkaan. Pidempi toteuttamisaika yhdistettynä velvollisuuteen palauttaa maksu asetettavien ehtojen täyttyessä olisi selvästi velvoittavampi vaatimus kuin voimassa olevassa lainsäädännössä.

Palautettavalle korvaukselle olisi maksettava korkolain (633/1982) 12 §:n mukainen korko kehittämiskorvauksen maksupäivästä lukien. Tämän tarkoituksena olisi säilyttää maksetun kehittämiskorvauksen arvo. Kyse ei olisi viivästyskorosta vaan tuottokorosta. Oikeus korkolain 7 §:n mukaiseen viivästyskorkoon syntyisi siinä tilanteessa, kun ensinnäkin peruste kehittämiskorvauksen palauttamiselle olisi syntynyt säännöksen 2 momentin mukaisesti ja korvauksen palautus viivästyisi.

Maksun palautukseen oikeutettu olisi se, joka olisi suorittanut kehittämiskorvauksen kunnalle, tai jos alue on maksun määräämisen jälkeen luovutettu vastikkeellisella saannolla, se, jolle alue olisi luovutettu. Kun alue kehittämiskorvauksen maksamisen jälkeen luovutettaisiin vastikkeellisesti edelleen, olisi katsottava, että maksettu kehittämiskorvaus olisi huomioitu luovutuksen vastikkeessa (kauppahinta tai maanvuokra).

Palauttaminen edellyttäisi palautukseen oikeutetun hakemusta, koska palauttaminen olisi nimenomaisesti hänen etujensa mukaista. Kunta voisi myös palauttaa maksun oma-aloitteisesti ennen 15 vuoden määräaikaa, jos olisi selvää, että 1 momentissa tarkoitettuja toimenpiteitä ei voitaisi toteuttaa olennaisilta osiltaan määräajan kuluessa.

Kunnalle asetettaisiin neuvotteluvelvoite tilanteessa, jossa olisi todennäköistä, että kunta ei pystyisi toteuttamaan 1 momentin mukaisia toimenpiteitä määräajassa. Neuvottelemisen tarkoituksena olisi tiedon jakaminen ja mahdollisesta toteuttamisen joustosta sopiminen. Neuvottelun järjestämisen ajankohdasta ei säädettäisi, mutta asian luonne edellyttäisi sen järjestämistä hyvissä ajoin ennen 15 vuoden määräajan täyttymistä. Kunnan ja palautukseen oikeutetun niin sopiessa voitaisiin määräaikaa jatkaa enintään viidellä vuodella. Määräajan jatkaminen kunnan yksipuolisella päätöksellä ei olisi mahdollista.

Tilanteissa, joissa asemakaavan toteuttaminen osoittautuisi hyvin vaikeaksi, kunnan olisi syytä harkita muitakin keinoja tilanteen ratkaisemiseksi. Kyseeseen voisi tulla esimerkiksi asemakaavan muuttaminen ja ääritapauksessa jopa kaavan kumoaminen. Tällaisissa tilanteissa syntyisi todennäköisesti myös tarve kehittämiskorvauksen muuttamiseen tai oikaisemiseen. Asemakaavan toteutuneisuuden aste olisi otettava huomioon toimenpiteitä harkitessa.

Kehittämiskorvaus olisi julkisoikeudellinen maksu, joten mahdolliset maksun palauttamista koskevat riita-asiat käsiteltäisiin hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Menettelystä säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa.

Pykälä koskisi säännöksen sanamuodon mukaisesti vain kehittämiskorvausta. Maankäyttösopimussuhteen ehdoista päätettäisiin sopimuksella. Maankäyttösopimukseen voitaisiin sisällyttää sopimusehtoja, joilla asetettaisiin sopimusosapuolille aikamääriä kaavan toteuttamisessa. Aikamäärät voisivat liittyä kunnan velvollisuuteen toteuttaa yleisiä alueita, ja kiinteistönomistajien velvollisuuteen toteuttaa kaavan mahdollistamia talonrakennushankkeita. Sopimusosapuolet voisivat halutessaan tehostaa toteutusvelvollisuutta sopimussakolla. Sopimusehdoissa ei kuitenkaan olisi kysymys julkisoikeudellisesta toteuttamisvelvollisuudesta, kuten kehittämiskorvaukseen liittyvässä yhdyskuntarakentamisen toteutusvelvollisuudessa, vaan osapuolten keskenään päättämästä sopimusvelvoitteesta.

26 §.

Kehittämiskorvauksia koskeva tietoaineisto.

tiedonhallintalaki

Pykälässä säädettäisiin kehittämiskorvauksia koskevasta tietoaineistosta. Pykälä vastaisi voimassa olevaa lainsäädäntöä. Aiemmin käytetty termi luettelo muutettaisiin tietoaineistoksi, mikä vastaisi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa (906/2019, jäljempänä) käytettyä termistöä. Pykälän sisältöä täsmennettäisiin niin, että tietoaineistoon sisällytettäisiin kaikki kehittämiskorvauspäätösten olennaiset tiedot sekä korvauksen maksuunpanoon ja maksun suorittamiseen liittyvät tiedot. Kunnan kehittämiskorvauksista tekemiin päätöksiin sisältyisivät pykälässä luetellut tiedot, joten kyseessä ei olisi uuden tiedon tuottamisesta vaan päätöksissä syntyneen tiedon kokoamisesta. Koottu tieto olisi helpommin vertailtavissa kuin yksittäiset päätökset.

Maapolitiikan harjoittamiseen yleisesti liittyvät tunnusluvut jäisivät raportoitaviksi maapolitiikkaan liittyvän seurantavelvollisuuden puitteissa. Kehittämiskorvauksia koskeva tietoaineisto olisi yksi osa maapolitiikan seuranta-aineistoa tai seurannan lähtötietoaineistoa.

Kehittämiskorvauksesta ja siihen liittyvistä olennaisista seikoista olisi edelleen viipymättä ilmoitettava kirjaamisviranomaiselle merkinnän tekemiseksi lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin. Kehittämiskorvaukseen liittyvät tiedot ovat olennaisia kiinteistöä koskevia taloudellisia tietoja. Velvoite vastaisi voimassa olevaa lainsäädäntöä.

Kehittämiskorvauksia koskevaan tietoaineistoon tulisi sisältymään myös henkilötietoja, jotka eivät kuitenkaan kuuluisi tietosuoja-asetuksen 9 artiklan kohdassa 1 tarkoitettuihin erityisiin henkilötietoryhmiin. Kyse olisi henkilörekisteristä, jossa rekisterinpitäjä olisi kunta. Henkilötietojen käsittely perustuisi yhdyskuntakehittämislakiin. Tietoaineiston ylläpidon tarve liittyisi kehittämiskorvauksen määräämiseen ja maksamiseen liittyviin eri vaiheisiin siten, että voitaisiin varmistaa oikean tiedon siirtyminen prosessin eri vaiheissa. Tällä turvataan maksuvelvollisen, maksun saajan ja kohdekiinteistön mahdollisen ostajan tai vuokraajan oikeutta.

7.1.4

4 luku Kehittämisalue

27 §.Kehittämisalue.Pykälässä säädettäisiin nykytilaa vastaavasti kunnalle toimivalta päättää kehittämisalueeksi nimeämisestä. Kunta ratkaisisi hallintosäännössään toimivaltaisen päättäjän. Ilman toimivaltamääräystä hallintosäännössä päättäjä olisi kunnan valtuusto. Päätöksen kuntarajan ylittävästä kehittämisalueesta tekisivät kunnat yhdensuuntaisin päätöksin kukin oman hallintosääntönsä puitteissa. Tarve useamman kuin yhden kunnan alueella nimettävälle kehittämisalueelle voisi syntyä esimerkiksi kehittyvillä kaupunkiseuduilla. Kehittämisalueeksi nimeäminen olisi määräaikainen ja voimassa enintään 10 vuotta, mikä laskettaisiin päätöksen lainvoimaisuudesta lukien. Jos kehittämishanke edellyttäisi tätä pidempää aikaa, päätös olisi tehtävä uudestaan. Toimintaympäristössä, kohdealueella ja kuntaorganisaatiossa olisi 10 vuoden kuluessa todennäköisesti tapahtunut merkittäviä muutoksia, jotka voitaisiin ottaa huomioon uudessa päätöksessä.

Pykälän 2 momenttiin tuotaisiin maankäyttösopimusta koskevien säännösten tavoin esille kehittämisaluepäätöksen suhde kaavoitukseen ja kaavojen sisältöön. Nimeäminen kehittämisalueeksi ei syrjäyttäisi kaavan laatimiselle tai sen sisällölle alueidenkäyttölaissa asetettuja vaatimuksia eikä nimeämispäätöksellä voisi määrätä sitovasti kaavan sisällöstä, mikä vastaisi myös nykyistä oikeustilaa. Sitovat ratkaisut muun muassa rakennusten ja kortteleiden käyttötarkoituksen muuttamisesta, rakentamisen määrästä ja tavasta sekä kulttuuriympäristön huomioon ottamisesta tehtäisiin asemakaavassa alueidenkäyttölain mukaisessa menettelyssä.

Pykälän 3 momentti sisältäisi yleiset edellytykset kehittämisalueeksi nimeämiselle. Aiemmin rakennetut ja rakentamattomat alueet rinnastettaisiin lähtökohtaisesti toisiinsa. Lähtökohtana olisi, että kehittämistarpeen olisi oltava merkittävä, mikä poikkeaisi jonkin verran voimassa olevasta kaavojen toteuttamisesta annetun lain 110 §:stä. Yleinen tarve edellytyksenä poistuisi ja korvattaisiin kehittämistarpeen merkittävyydellä nimeämisen edellytyksenä. Yleinen tarve liittyy käsitteenä erityisesti lunastamiseen, mikä tuottaisi kehittämisalueen yhteydessä asiaan liittymättömän kytkennän lunastuslakiin.

Merkittävyydelle ei voisi antaa yksiselitteistä kynnysarvoa, vaan se tulisi määräytymään hallinto- ja oikeuskäytännön kautta. Merkittävyyden määrittelijä olisi päättäjä eli kunta. Vertailukohtaa merkittävyydelle voidaan hakea mm. kunnan alueen muista alueidenkäyttöhankkeista, kyseessä olevan hankkeen ominaisuuksista, kohdealueen olosuhteista ja kehittämisaluetta koskevan sääntelyn tarkoituksesta. Merkittävyyden arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon alueen seudullinen merkitys.

Merkittävän kehittämisen tarpeella ei tarkoitettaisi vain julkisyhteisön tarvetta vaan laajemmin yhteiskunnan toimijoita koskettavaa ja heidän oloihinsa vaikuttavaa tarvetta. Vaatimuksen voisi katsoa täyttyvän esimerkiksi silloin, kun laajahko, käyttötarkoitukseltaan epätarkoituksenmukaiseksi muuttunut alue otettaisiin uuteen, ajantasaista kysyntää vastaavaan käyttöön ja sen ympäristöolosuhteita kohennettaisiin. Hyöty kohdistuisi laajaan oikeudenomistajien joukkoon ja voisi jakautua laajemmin myös kuntalaisille ja muille kunnan jäsenille. Edellytyksenä olisi lisäksi maanomistuksen pirstoutuneisuus, kiinteistöjaotuksen hajanaisuus tai muu vastaava syy, joka vaikeuttaisi muiden yhdyskuntakehittämislain mukaisten kehittämistoimien käyttämistä. Kehittämisaluemenettely ei siten soveltuisi esimerkiksi sellaisten alueiden kehittämiseen, jotka olisivat yhden tai hyvin harvojen kiinteistönomistajien hallussa. Niissä sopivin ja sujuvin yhteistoimintamenettely olisi kaavoituksen yhteydessä laadittava maankäyttösopimus.

Pykälään ei olisi tarkoituksenmukaista kirjata luetteloa sellaisista kehittämistarpeista, joiden ollessa merkittäviä voitaisiin kehittämisaluemenettelyä soveltaa. Tilanteet ja olosuhteet voivat olla hyvin vaihtelevia. Kyse voisi olla kohdealueen käyttötarkoituksen merkittävästä muuttamisesta, esimerkiksi teollisuuden tai logistiikan alueen muuttamista asuin- tai toimitilakäyttöön, taikka aiemmin väljästi rakennetun alueen merkittävästä täydennysrakentamista. Myös nykyisen säännöksen tarkoittama raideliikenneaseman läheisyyden tuottama kehittämistarve voisi mahdollistaa kehittämisalueeksi nimeämisen.

Kehittämistarve voisi tarkoittaa yleisten alueiden, rakennusten ja teknisten verkkojen laajaa uudistamista tai muuttamista siten, että uusi käyttö tai käytön tehostaminen olisi mahdollista. Hankkeeseen voisi liittyä muitakin tavoitteita kuten esimerkiksi elinympäristön parantamista, ympäristönsuojelutoimia, liikennejärjestelyiden parantamista, kulttuuriympäristön säilyttämistä ja kehittämistä tai muita näihin rinnastettavia tarpeita ja tavoitteita. Kehittämiseen voisi liittyä myös asunto- tai elinkeinopoliittisia tarpeita. Pykälällä ei pyrittäisi rajaamaan kehittämishankkeita, joihin menettelyä voitaisiin soveltaa. Kehittämisalueeksi nimeäminen perustuisi tapauskohtaiseen arviointiin.

28 §.Päätös kehittämisalueeksi nimeämisestä.Pykälässä säädettäisiin päätöksestä kehittämisalueeksi nimeämisestä. Nykyinen lainsäädäntö ei vastaa toimintaympäristön käytännön tarpeita.

Kehittämishankkeen käynnistäminen edellyttää esisuunnittelua ja -selvittämistä, jolloin ei vielä ole tietoa hankkeen taloudellisesta järkevyydestä taikka kaavan laatimisen ja muuttamisen aikataulusta. Aluetta laajasti uudistava kehittämishanke ei voine toteutua ilman kaavan laatimista tai muuttamista, tai jos näin on, kunnan rooli kehittämisessä jää ohueksi. Kaavoitustarve olisi todennäköisesti mukana ehdottomassa valtaosassa hankkeita. Kuitenkin ennen kaavahankkeen käynnistämistä voisi olla tarpeen ja hankkeen etenemiselle eduksi, että alueen kiinteistönomistajat sitoutuisivat kehittämiseen ja saisivat tälle myös kunnan tuen.

Kehittämisalueeksi nimeäminen voitaisiin tehdä joko erillisenä päätöksenä tai päätettäessä käynnistää yleis- tai asemakaavan laatiminen tai muuttaminen. Päättämisen tavat olisivat valinnaisia. Erillinen päätös tehtäisiin todennäköisesti ennen kehittämiseen liittyvän kaavoituksen käynnistämistä, hankkeen esiselvitysvaiheessa tai sen päätteeksi.

Nykyisen kaavojen toteuttamisesta annetun lain 111 §:n 1 momentin mukainen mahdollisuus nimetä kehittämisalue itse kaavassa on hankkeiden luonteen kannalta aivan liian myöhäinen ajankohta eikä tätä mahdollisuutta esitetä säilytettäväksi yhdyskuntakehittämislaissa. Tämän vuoksi ehdotetaan nimeämispäätöksen tekemistä kaavahankkeen käynnistyessä, jos päätös haluttaisiin yhdistää päätökseen kaavan laatimisesta. Nimeäminen vasta kaavan hyväksymispäätöksen yhteydessä tuottaisi vaikeuksia kehittämishankkeen osapuolten luontevalle yhteistoiminnalle. Niissä tapauksissa, joissa päätös voitaisiin kehittämishankkeen luonteen vuoksi tehdä kaavoituksen loppuvaiheessa tai jopa jälkeen, voitaisiin aivan hyvin käyttää erillistä nimeämistä.

Päätösvalmistelulta edellytettäisiin vuorovaikutteisuutta. Erillisen nimeämispäätöksen ollessa kyseessä vuorovaikutuksen järjestämisestä säädettäisiin yleisluonteisesti, mutta edellytettäisiin erityisesti kohdealueen kiinteistönomistajien ja -haltijoiden kuulemista. Kunta voisi muuten varsin vapaasti sovittaa toimintansa kehittämishankkeen ja kohdealueen luonteeseen ja kunnassa noudatettuihin toimintatapoihin. Kaavoitusta koskevan päätöksen yhteydessä olisi luonnollisesti sovellettava alueidenkäyttölain kaavoitukselta edellyttämiä menettelyjä.

Kuntien yhteisen kehittämisalueen nimeämistä koskeva 2 momentti ei poikkeaisi sisällöltään nykyisestä sääntelystä. Myös 3 momentti vastaisi sisällöltään voimassa olevaa pykälää.

29 §.Aloite kehittämisalueen nimeämiseksi.Uutena säännöksenä kehittämisalueita koskevaan lukuun esitetään kohdealueen kiinteistönomistajille ja -haltijoille oikeutta tehdä kunnalle aloite kehittämisalueen nimeämiseksi. Tämä siirtäisi kehittämishankkeiden muodostamisen painopistettä kunnalta kiinteistönomistajille ja -haltijoille, mutta ei poistaisi kunnan toimivaltaa ratkaista kehittämisalueeksi nimeäminen. Aloitteeseen perustuva kehittämishankkeeksi nimeäminen vahvistaisi kohdealueen oikeudenomistajien keskinäistä yhteistoimintaa ja sitoutumista kehittämiseen.

Aloiteoikeuden tarkoituksena olisi rohkaista omistajia ja haltijoita hankkeiden käynnistämiseen ja mahdollistaa järjestäytynyt tapa saada tavoiteltu aluekehittämishanke käyntiin. Aloiteoikeus olisi kiinteistönomistajilla ja -haltijoilla, kuitenkin niin, että kohdealue voisi olla aloitteentekijöiden omistuksia laajempi. Tällä mahdollistettaisiin järkevän suunnittelukokonaisuuden muodostaminen ja annettaisiin harkinta-aikaa muille kiinteistönomistajille päättää hankkeeseen liittymisestä.

Yksimielisyyttä ei edellytettäisi vaan aloitteen voisi tehdä esimerkiksi yksittäinenkin kiinteistönomistaja, minkä kuntalakikin mahdollistaa. Yksittäisen omistajan tekemän laajan kehittämishankkeen etenemisen ennuste olisi kuitenkin todennäköisesti heikko. Kiinteistönomistajien ja -haltijoiden keskinäinen sitoutuminen aloitteeseen olisi hankkeen etenemiselle eduksi.

Aloitteen sisällön vähimmäisvaatimuksista säädettäisiin 2 momentissa. Aloitteen sisällölle esitettävät vaatimukset olisivat luonteeltaan käytännöllisiä. Aloitteen tulisi olla sisällöltään luonnos päätökseksi kehittämisalueen nimeämisestä ja sisältää keskeiset perustelut päätökselle aloitteen tekijöiden kannalta. Suhde kaavoitukseen on olennainen seikka, ja tämän esille tuomista edellytettäisiin.

Pykälän 3 momentissa asetettaisiin määräaika kunnan asiaa koskevalle päättämiselle sellaisissa aloitteissa, joissa on mukana enemmistö alueen kiinteistönomistajista ja -haltijoista. Enemmistö laskettaisiin joko omistusten ja vuokra-alueiden maapinta-alan tai rakennetun kerrosalan mukaan. Enemmistön osallistumisella aloitteeseen ei olisi muuta oikeusvaikutusta kuin säännöksessä mainittu vaikutus aloitteen käsittelyaikaan. Muunlaisten aloitteiden käsittelylle ei asetettaisi määräaikaa kunnan päätöksenteolle vaan noudatettaisiin kuntalain ja hallintolain vaatimuksia. Kunnan olisi silti käsiteltävä ne ilman aiheetonta viivytystä (hallintolain 23 §:n 1 momentti).

Määräajaksi omistajien ja haltijoiden enemmistön tekemän aloitteen käsittelyyn esitetään kahdeksaa kuukautta. Hankkeet, joihin kehittämisaluemenettelyä sovellettaisiin, olisivat lähtökohtaisesti monimutkaisia ja laajaan muutokseen tähtääviä. Kunta joutuisi tekemään tai teettämään alustavia selvityksiä, mahdollisesti pyytämään lausuntoja ja järjestämään neuvotteluja useiden osapuolten kanssa harkitessaan kehittämisalueeksi nimeämistä. Tähän tarvitaan aikaa.

Aloitteeseen osallistuvien määrän tavoittelemisella pyrittäisiin siihen, että hankkeelle saataisiin jo alkuvaiheessa laaja kannatus, mikä helpottaisi kunnan tehtävää hankkeen edistämisessä. Aloitteen tekijöille kannatuksen hankkimisesta koituva hyöty olisi määräaika asian käsittelylle kunnassa ja kiinteistönomistajien ja -haltijoiden varhainen sitoutuminen kehittämiseen.

Kiinteistönomistajien ja -haltijoiden täyden yksimielisyyden edellyttäminen ei ole mahdollista tällaisissa kehittämishankkeissa, joissa omistajia on lähtökohtaisesti paljon. Yksittäisten tai harvojen kiinteistönomistajien hankkeet eivät ohjautuisi kehittämisaluehankkeiksi.

30 §.Erityisjärjestelyt kehittämisalueella.Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 112 §:n mukaisissa erityisjärjestelyissä on menettelyjä, joiden käyttäminen on nykyisellään mahdotonta tai hankalaa tai jotka poikkeavat tarpeettomasti muista maapolitiikan välineistä. Lainkohdan mukaiset erityisjärjestelyt eivät ole omiaan edistämään kunnan ja usean yksityisen osapuolen välisten yhteistoimintahankkeiden syntymistä.

Esityksellä pyritään muuttamaan säännöksiä käytännönläheisemmiksi, sitomaan ne maankäyttösopimussääntelyyn ja korostamaan avoimen sektorin roolia kehittämishankkeiden ensisijaisena käynnistäjänä. Säännösten tarkoituksena olisi kehittämisaluesäännöstön yksinkertaistaminen ja selkeyttäminen siten, että kehittämisalueella sovellettava normisto vastaisi olennaiselta sisällöltään maankäyttösopimuksiin liittyviä, tuttuja ja vakiintuneita periaatteita, ja kehittämisalueen suhde kaavoitukseen muodostuisi vastaavaksi.

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 112 §:n kohdan 2 mukaista kiinteistöjärjestelyä ei ole olemassa kiinteistötoimituksena. Lähinnä sitä vastaa kiinteistönmuodostamislain 12 luvun tarkoittama rakennusmaan järjestely, joka ei kuitenkaan ole käytettävissä kaavojen toteuttamisesta annetun lain 112 §:ään perustuen. Lisäksi 112 §:n kohdan 2 mukainen järjestely perustuu ajatukseen siitä, että kehittämisalueen osapuolten kesken hyödyt ja kustannuksen tasataan kiinteistöjärjestelyllä, vaikka tämä olisi mahdollista myös sopimusperusteisesti. Kohdan 3 mukaan menettelyn perälaudaksi voidaan ottaa käyttöön julkisoikeudellinen kehittämismaksu, josta ei myöskään ole olemassa tarkempia säännöksiä. Maksu muistuttaa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 12 a luvun mukaista kehittämiskorvausta ja vastaa samaan käyttötarpeeseen.

Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 112 §:n mukaisen kunnan etuosto-oikeuden laajentamisen (kohta 4) hyöty on saavutettavissa vain vahvasti kuntavetoisissa hankkeissa, joissa on tärkeää, että kehitettävät alueet saadaan kunnan omistukseen. Usean osapuolen yhteistyöhankkeissa laajennettu etuosto-oikeus voisi muodostua luottamusta heikentäväksi tekijäksi. On muistettava, että kunta saa kehittämisalueellakin aina haltuunsa ja omistukseensa asemakaavan mukaiset yleiset alueet ja yleisten rakennusten tontit, tarvittaessa lunastamalla. Etuosto-oikeuden käyttömahdollisuus pienissäkin kiinteistökaupoissa – joita väistämättä tulee vastaan usean osapuolen kehittämishankkeissa – tuottaa aikatauluihin epävarmuutta, kun on selvitettävä, tuleeko kunta käyttämään etuosto-oikeuttaan. Kohdan 5 mukaisten valtion tukitoimien suuntaaminen alueelle on epävarmaa ja edellyttää neuvotteluita. Vaikka kehittämisalueen nimeämispäätöksessä olisi päätetty tämän keinon käyttämisestä, lopputulos eli tuen saaminen on epävarmaa.

Uudistettavassa sääntelyssä säilytettäisiin mahdollisuus yleisten alueiden toteuttamisvastuun siirtämiseksi erilliselle yhteisölle. Toteuttamisvastuun siirto kohdennettaisiin kunnan toteutettaviksi kuuluviin katuihin ja muihin yleisiin alueisiin. Toteuttamisvastuulla tarkoitettaisiin yleisten alueiden ensikertaista rakentamista, ei niiden kunnossapitoa eikä esimerkiksi kadunpitovastuun siirtämistä kunnalta yhteisölle. Tämä ei kuitenkaan estäisi siirtämästä myös kadunpitovastuuta, mutta vastuun siirtäminen ei perustuisi kehittämisaluepäätökseen vaan yhdyskuntakehittämislain 64 §:ään siihen sisältyvine rajoituksineen. Nykyisessä kaavojen toteuttamisesta annetussa laissa kadunpitovastuun siirtämisestä on säädetty 84 §:ssä ja yleisten alueiden toteuttamisvastuun siirtämisestä 91 §:ssä.

Erityisjärjestelyihin lisättäisiin uutena elementtinä maankäyttösopimukseen rinnastuva kehittämisaluesopimus, joka olisi osapuolten väliseen yhdensuuntaiseen tahtoon perustuva vapaaehtoinen sopimus. Kunta olisi aina yksi sopimuksen osapuoli. Kehittämisaluesopimus olisi perusluonteeltaan maankäyttösopimus ja siihen olisi sovellettava samoja säännöksiä, edellyttäen, että kehittämishanke edellyttää kaavan laatimista tai muuttamista. Erona perusmuotoiseen maankäyttösopimukseen olisi osapuolten suurempi määrä ja hankkeen suurempi monimuotoisuus, mikä johtaisi todennäköisesti siihen, että toteutuvat sopimukset olisivat yleispiirteisempiä, puitesopimuksen luonteisia. Vaikka tällainen sopimus olisi mahdollista laatia ilman erityistä säännösperustaakin, sen käytettävyyttä edistäisi asian kirjaaminen säännökseen.

Sopimuksen sisällöstä ei olisi tarpeen säätää enempää kuin maankäyttösopimusten sisällöstä. Käytäntö muovaisi sisältöjä. Kaavan toteuttamiseksi tarpeellisista kiinteistönomistuksen muutoksista sovittaisiin periaatetasolla; sitova sopiminen kiinteistökaupoista on tehtävä määrämuotoisina kiinteistökaupan esisopimuksina, mikä ei sovellu puitesopimustyyppiseen usean osapuolen sopimukseen. Kehittämisaluesopimus voisi kuitenkin linjata myöhemmin eri sopimuksilla ja päätöksillä toteutettavia kiinteistönomistuksen järjestelyitä. Sopimus olisi ensisijainen hyötyjen ja kustannusten tasaamisen väline.

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 112 §:n 1 momentin kohdan 2 mukaisesta kiinteistöjärjestelystä luovuttaisiin eikä sitä korvattaisi myöskään kiinteistönmuodostamislain 12 luvun mukaisella rakennusmaan järjestelyllä. Kunnalla käytössä olevat keinot sen toteuttamisvastuulla olevien alueiden hankkimiseen olisivat riittäviä yhdyskuntarakentamisen toteuttamiseksi. Kiinteistönmuodostamislain mukaiset, jo olemassa olevat keinot, kuten vapaaehtoiset kaupat, tilusvaihto ja tontin osan lunastaminen, olisivat käyttökelpoisia rakennuskorttelien osien muodostamiseksi rakentamiskelpoisiksi tonteiksi.

Lakiehdotuksessa esitetään, että kehittämismaksu poistettaisiin säännöksistä. Sille rinnakkainen menettely on jo olemassa (kehittämiskorvaus), ja sitä voitaisiin soveltaa tarvittaessa myös kehittämisalueilla.

Etuosto-oikeuden laajennettu käyttömahdollisuus jätettäisiin keinovalikoimaan esimerkiksi sellaisia tilanteita varten, joissa kunta olisi jo ennestään merkittävin kiinteistönomistaja kehittämisalueella ja hankkeen toteuttamiseksi olisi tarpeellista saada myös tulevien rakennuskortteleiden osia kunnan omistukseen koko hankkeen toteuttamiseksi. Kehittämisaluepäätöksessä olisi kuitenkin syytä olla pidättyväinen tämän keinon käyttöön ottamisessa sellaisissa hankkeissa, joissa kunnan rooli ei ole kiinteistökehittämisen kannalta keskeinen, vaan roolina olisi lähinnä mahdollistaminen. Todennäköisesti kehittämishankkeet olisivat useimmiten jälkimmäistä tyyppiä.

Alueelle suunnattavia tukitoimia koskeva kohta jätettäisiin sisällöltään ennalleen. Tukitoimet voisivat olla hyvinkin tarpeellisia. Tuen saamista ei voisi kuitenkaan tällä säännöksellä varmistaa. Luontevaa olisi sopia tukitoimista suurilla kaupunkiseuduilla maankäytön, asumisen ja liikenteen (MAL)-sopimusten laatimisen yhteydessä. Muilla alueilla ei ole olemassa vastaavaa vakiintunutta menettelytapaa.

Pykälän 2 momentin säännöksillä selvennettäisiin, että kehittämisalueella sovellettaviksi päätettävistä erityisjärjestelyistä riippumatta kiinteistönomistajalla olisi 9 §:n mukainen velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin ja että kehittämisaluesopimuksen sisällössä ja laatimismenettelyssä noudatettaisiin 12 ja 13 §:n säännöksiä, jos kehittämisaluehanke edellyttäisi kaavan laatimista tai muuttamista. Mainitut pykälät koskevat maankäyttösopimusta ja sen laatimismenettelyä. Kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuus mahdollistaa tarvittaessa kehittämiskorvauksen määräämisen kehittämisalueen kiinteistönomistajalle, jos yhdyskuntarakentamisen kustannusten korvaamisesta ei päästä sopimukseen. Kehittämisaluepäätöksellä ja siihen liittyvillä erityisjärjestelyillä ei olisi mahdollista laajentaa 9 §:n mukaista osallistumisvelvollisuutta koskemaan muita kuin kiinteistönomistajia. Esimerkiksi kiinteistönhaltijoiden osalta tämä tarkoittaa mahdollisista korvauksista sopimista, joko muuttamalla kiinteistön vuokrasopimusta tai erikseen.

Nykyisen säännöstön perusteella on epäselvää, voitaisiinko kehittämisalueella periä niin päätettäessä sekä kehittämiskorvaus että kehittämismaksu. Tämä tilanne ei ole tyydyttävä, koska molempien julkisoikeudellisten maksujen käyttötarkoitus on sama. Kehittämismaksun poistaminen säännöksistä selventäisi oikeustilan.

7.1.5

5 luku Tonttijako

31 §.Tonttijako.Pykälässä säädettäisiin tonttijaosta. Pykälän 1 momentin mukaan asemakaavassa rakennuksille ja muulle rakennustoiminnalle osoitettu kortteli (rakennuskortteli) tulisi jakaa tontteihin, jos rakennuskorttelin keskeinen sijainti, rakennuskorttelin rakennustehokkuus tai kiinteistöjärjestelmän selkeys sitä edellyttäisi. Korttelin jakaminen tontteihin tehtäisiin tonttijaolla. Tonttijako olisi sitova suunnitelma rakennuskorttelin kiinteistöjaotuksesta. Tonttijaon mukainen tontti (tonttijakotontti) olisi vielä muodostettava kiinteistöksi kiinteistönmuodostamislain säännöksiä noudattaen ja merkittävä tonttina kiinteistörekisteriin.

Tilanteet, jolloin rakennuskortteli olisi jaettava tontteihin vastaisivat voimassa olevan alueidenkäyttölain 78 §:n 1 momentin mukaisia sijaintiin, rakennustehokkuuteen ja kiinteistöjärjestelmän selkeyteen liittyviä perusteita. Tonttijaon tarve olisi lähtökohtaisesti tutkittava asemakaavaa laadittaessa ja tonttijako olisi laadittava ja hyväksyttävä joko osana asemakaavaa tai asemakaavassa olisi tarvittaessa annettava määräys erillisen tonttijaon laatimiselle. Käytännössä tonttijakoja ovat laatineet suuret kaupungit joko koko kaupungin alueelle tai keskeisille alueille, joilla kiinteistöjärjestelmän selkeys on tarpeen.

Laissa ei käytettäisi ohjeellisen tonttijaon käsitettä. Sitovan tonttijaon sijaan käytettäisiin nimitystä tonttijako. Ohjeellisella tonttijaolla ei ole ollut kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin perustuvia oikeusvaikutuksia. Ohjeellista tonttijako ei tämän vuoksi ole tarpeen säilyttää laissa. Ohjeellinen tonttijako ei ole sellaisenaan johtanut tonttien muodostumiseen, vaan kyse on pääsäännön mukaan tiloiksi muodostettavista rakennuspaikoista tai rakennuspaikkana toimivista tilan osista. Rakentamisluvassa osoitetun rakennuspaikan ja ohjeellisen tonttijaon mukaisen tontin ei ole edellytetty vastaavan toisiaan eikä ohjeellisen tonttijaon toteuttaminen ole ollut edellytyksenä rakennus- tai rakentamisluvan myöntämiselle. Tarkoituksena on ollut, että ohjeellisten rakennuspaikkojen rajoihin asemakaavamerkintöinä kiinnitettäisiin huomiota rakentamislupaa myönnettäessä tai sitovaa tonttijakoa laadittaessa. Näillä asemakaavan ohjeellisilla merkinnöillä olisi rakentamattoman rakennuspaikan kiinteistöveroon liittyvä oikeusvaikutus, josta säädettäisiin kiinteistöverolain muutoksena yhdyskuntakehittämislain säätämisen yhteydessä.

Asemakaavassa rakennuskorttelin voisi edelleenkin jakaa ohjeellisiin rakennuspaikkoihin sen mukaan kuin oikeusvaikutukseltaan ohjeellisia kaavakohteita yleisemminkin merkittäisiin kaavoihin. Ohjeellisesti merkityt rakennuspaikat ohjaisivat myös ei-sitovasti tonttijaon laadintaa, jos asemakaavassa olisi määrätty laadittavaksi erillinen tonttijako tai tonttijako muuten katsottaisiin tarpeelliseksi. Jos asemakaavassa ei olisi määräystä erillisen tonttijaon laatimisesta ja hyväksymisestä, asemakaavan ohjeellisilla merkinnöillä helpotettaisiin esimerkiksi rakentamislupaharkintaa, jossa tulisi kiinnittää huomiota siihen, ettei vaikeuteta korttelin muun osan käyttöä kaavan mukaisiin tarkoituksiin (rakentamislain 44 §:n kohta 6).

Tarkemmin kaavojen määräyksistä ja kaavakohteista säädetään ympäristöministeriön asetuksessa maakunta-, yleis- ja asemakaavojen kaavamääräysten ja kaavakohteiden esitystavasta (311/2024).

Kunnalle annettaisiin mahdollisuus laatia tonttijako rakennuskortteliin myös tilanteissa, joissa ei välttämättä olisi käsillä 1 momentin mukainen peruste, mutta tonttijako olisi tarpeen asemakaavan toteuttamiseksi. Uutena kirjauksena annettaisiin kiinteistönomistajalle ja -haltijalle oikeus hakea tonttijakoa. Kiinteistönomistaja tai -haltija voisi joko asemakaavan laadinnan yhteydessä tai myöhemmin hakea kiinteistölleen tonttijakoa, jos se asemakaavan mukaan sijaitsisi rakennuskorttelissa. Tilanteessa, jossa kiinteistönhaltija hakisi tonttijakoa, turvattaisiin kiinteistönomistajan oikeus kuulemiseen ja muutoksenhakuun liittyvillä säännöksillä. Useimmissa tilanteissa haltija hakisi tonttijakoa omistajan suostumuksella.

Lisäksi säädettäisiin voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78 §:n 2 momenttia vastaavasti mahdollisuudesta laatia ja hyväksyä tonttijako korttelin osa ja yksittäinen tontti kerrallaan, jos se onnistuisi vaarantamatta muun korttelinosan jakamista tontteihin. Kortteli on yksi suunnittelukokonaisuus ja muutokset kiinteistöjaotukseen olisi suunniteltava kokonaisuuden kannalta hallitusti. Kortteliin ei saisi jäädä sellaisia osia, jotka eivät muodostaisi rakentamiskelpoista tonttia. Tämä edellytys olisi otettava huomioon silloinkin, kun tonttijako laaditaan vain osalle korttelin aluetta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78 §:n 2 momenttia vastaavasti, että rakennuskortteliin voitaisiin suunnitella yksi tai useampi tontti. Lisäksi säädettäisiin nykyiseen tapaan mahdollisuudesta kolmiulotteiseen tonttijakoon. Tonttijako voi olla kokonaan tai osittain kaksiulotteinen tai kolmiulotteinen. Tonttijaossa on nykyisellään mahdollista tehdä monenlaisia ja sekamuotoisiakin ratkaisuja tonttien vaaka- ja pystysuuntaisten rajojen suhteen, järjestelmä on tältä osin joustava.

32 §.Tonttijaon hyväksyminen, muuttaminen ja kumoaminen.Pykälässä säädettäisiin tonttijaon laatimisesta. Tonttijaon laatisi ja hyväksyisi kunta. Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78 a §:n 1 momentin tapaan kunnan tehtävänä olisi huolehtia tonttijaon laatimisesta ja hyväksymisestä. Kunta päättää hallintosäännössään hyväksyjästä (toimielin, viranhaltija).

Pykälän 1 momentin mukaan tonttijako voitaisiin laatia ja hyväksyä joko osana asemakaavaa tai erillisellä päätöksellä, kuten nykyäänkin. Kun tonttijako laadittaisiin ja hyväksyttäisiin osana asemakaavaa, menettelyssä noudatettaisiin mitä menettelystä asemakaava-asiassa säädetään alueidenkäyttölaissa. Laadittaessa tonttijako osana asemakaavaa tulisi se myös hyväksytyksi samalla päätöksellä asemakaavan hyväksymisen kanssa. Tämä olisi syytä ottaa huomioon hallintosääntöä laadittaessa, jos erillisen tonttijaon hyväksyjä olisi eri kuin kaavan hyväksyvä toimielin. Tonttijaon laatimis- ja hyväksymismenettelyssä noudatettaisiin hallintolakia siltä osin kuin muualla laissa ei toisin säädettäisi.

Pykälässä säädettäisiin myös tonttijaon muuttamisesta ja kumoamisesta. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kaavojen toteuttamisesta annetun lain 80 §:n 2 momenttia vastaavista edellytyksistä, jolloin tonttijakoa voitaisiin muuttaa. Yleisenä edellytyksenä olisi, että muutos edistäisi rakennuskorttelin tai sen tarkoituksenmukaista järjestämistä. Asemakaava olisi aina ohjeena tonttijakoa muutettaessa.

Kunta voisi muuttaa tonttijakoa, kun tonttijako ei sopeutuisi asemakaavaan tai vallitseviin omistusoloihin tai se olisi muutoin sopimaton. Esimerkiksi niissä tapauksissa, joissa tontin raja on saattanut muuttua siitä syystä, että tontista vain osa on otettu mukaan toiseen asemakaava-alueeseen, esimerkiksi katualueeksi, tonttijakoa joudutaan muuttamaan. Muuttaminen voisi tapahtua erillisellä päätöksellä eikä koko tonttia edellytettäisi otettavaksi mukaan asemakaava-alueeseen. Tonttijaon muutos erillisellä tonttijaolla tietenkin edellyttäisi, että jäljelle jääneestä tontin osasta olisi muodostettavissa rakentamiskelpoinen tontti.

Tonttijaon muuttaminen olisi mahdollista myös silloin, kun niiden tonttien omistajat ja haltijat, joita muutos koskee, olisivat siitä yksimieliset.

Pykälän 3 momentin mukaan kunta voisi kumota tonttijaon, jos tonttijako olisi ilmeisen tarpeeton tai kumoamiseen olisi muu erityinen syy. Kun tonttijako kumottaisiin, sen oikeusvaikutukset luonnollisesti lakkaisivat olemasta voimassa. Jo muodostettujen tonttien kiinteistöoikeudellinen laji ei asemakaavan tai tonttijaon kumoamisen vuoksi kuitenkaan muuttuisi automaattisesti takaisin tilaksi tai muuksi kiinteistölajiksi.

Jos alueelta kumottaisiin asemakaava, jonka toteuttamiseksi olisi hyväksytty tonttijako joko osana asemakaavaa tai erillisenä, tulisi myös tonttijako kumota asemakaavan kumoamisen yhteydessä. Tämä olisi tärkeää, jotta asemakaavattomalle alueelle ei turhaan jäisi voimaan tonttijakoa, joka ei olisi täytäntöönpantavissa eikä kiinteistönomistajan tarvitsisi erikseen hakea tonttijaon kumoamista. Tonttijaon kumoaminen mahdollistaisi kiinteistörekisterilain (392/1985) 3 §:n sujuvan soveltamisen ja kiinteistöjärjestelmän pitämisen selkeänä.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin kiinteistön omistajan ja haltijan oikeudesta hakea tonttijaon laatimista, muuttamista ja kumoamista. Tonttijaon muuttamiseen ja kumoamiseen sovellettaisiin tonttijaon laatimista koskevia säännöksiä. Tonttijako voitaisiin siis muuttaa tai kumota osana asemakaavaa tai erillisellä päätöksellä.

33 §.Tonttijaolle asetettavat vaatimukset.Pykälässä säädettäisiin voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78 §:n 3 momenttia vastaavasti, että tonttijaon olisi oltava tarkoituksenmukainen ja siinä olisi mahdollisuuksien mukaan kiinnitettävä huomiota maanomistusoloihin. Tarkoituksenmukaisuus liittyisi tontin rakentamiseen ja muuhun käyttämiseen asemakaavan osoittamaan tarkoitukseen. Tontin omistusoloilla on merkitystä, koska rakentamisluvan edellytyksenä on tontin kuuluminen samalle omistajalle. Tonttijakoa laadittaessa olisi mahdollisuuksien mukaan otettava maanomistusolot huomioon, mutta aina se ei ole mahdollista huomioon ottaen asemaakaavan tavoitteet ja sisältövaatimukset. Omistusolojen tarkoituksenmukaiseksi järjestämiseksi voidaan tarvittaessa käyttää kiinteistönmuodostamislain 62 §:n mukaista tontin osan lunastamista.

Pykälän 2, 3 ja 4 momentit vastaisivat voimassa olevan maankäyttö- ja rakennusasetuksen 37 §:ssä säädettyjä tonttijaon laatimissääntöjä, jotka tuotaisiin lain tasolle.

Tontin olisi pääsääntöisesti rajoituttava katualueeseen tai erityisestä syystä muuhun yleiseen alueeseen, jonka kautta tontille on järjestettävissä ajokelpoinen yhteys. Tätä ei tarvitsisi soveltaa, jos ajokelpoinen yhteys ja tekninen huolto voitaisiin järjestää rasiteoikeutena toisen tontin kautta. Tällainen rasiteoikeus voidaan kuitenkin perustaa enintään kahta tonttia varten. Tontit tulisi muodostaa sen muotoisiksi ja suuruisiksi kuin rakentamisen, tonttien käytön ja niiden teknisen huollon kannalta on tarkoituksenmukaista.

Pykälän 4 momentin mukaan tonttijako voitaisiin 2 momentin 1 kohdasta ja 3 momentista poiketen laatia myös muulla tarkoituksenmukaisella tavalla, jos tällainen muu tapa olisi suunniteltu ja hyväksytty alueen asemakaavassa. Edellytyksenä on, että kulkuyhteys, joka tonttijaossa toteutetaan, perustuu nimenomaiseen asemakaavassa esitettyyn suunnitelmalliseen ratkaisuun. Silloin kuin ratkaisu perustuu asemakaavaan, se on tehty avoimesti ja vuorovaikutteisesti kaavoituksen yhteydessä, asemakaavoituksen tavoitteita ja sisältövaatimuksia noudattaen.

Pykälän 2 momentin 1 kohdassa ja 3 momentissa säädetystä voitaisiin poiketa myös, jos alueella on voimassa kolmiulotteinen tonttijako tai sitä ollaan laatimassa. Kolmiulotteinen tonttijako tuottaa kortteliin kolmiulotteisia kiinteistöjä, tai kolmiulotteisten ja kaksiulotteisten kiinteistöjen mosaiikin. Rakennukset voivat sijaita 3D-tonteilla tai 3D-tontit rakennuskokonaisuuksissa – monissa kerroksissa, rinnakkain ja sisäkkäin. Kolmiulotteisissa kiinteistöissä kulkuyhteydet tonteille on jo lähtökohdiltaan järjestettävä muulla kuin perinteisellä, katuun rajoittuvalla tavalla, jollei kolmiulotteinen kiinteistö satu sijaitsemaan tontin reunalla katutasossa. Kolmiulotteisille kiinteistöille ja niiden välissä sijaitseville kaksiulotteisille kiinteistöille on tarpeen säätää lähtökohtainen vapautus katuun rajoittumisen ja siihen liittyvän ”enintään yhden tontin kautta kulkemisen” säännöstä. Käytännössä kulkuyhteyksistä sovitaan tonttijakoalueen kiinteistönomistajien kesken ja niistä huolehtimisen viranomaisvalvonta jää tonttijakoa myöhempiin vaiheisiin, eli rakentamislupamenettelyyn ja kiinteistönmuodostamisvaiheeseen.

34 §.Tonttijaon laatijan pätevyys.Pykälässä säädettäisiin tonttijaon laatijan pätevyydestä. Tonttijaon laatijalta edellytettäisiin soveltuvaa maanmittausalan korkeakoulututkintoa. Myös alempi maanmittausalan perustutkinto voisi antaa pätevyyden tonttijaon laatimiseksi, mutta pätevyyttä olisi arvioitava suhteessa laadittavana olevan tonttijaon vaativuuteen. Alalta hyvän työkokemuksen hankkinut henkilö voi hyvinkin olla pätevä koulutuksensa ja kokemuksensa perusteella laatimaan tonttijakoja. Pätevyyttä arvioitaessa on syytä pitää mielessä, että laatijan pätevyys on voitava perustella tilanteessa, jossa tonttijakoon kohdistuu valitus.

Pätevyyttä koskevaa säädöstä sovellettaisiin sekä asemakaavan yhteydessä että erillisenä laadittavaan tonttijakoon. Kaavoittajan tulisi siis suunnitella tonttijako yhdessä tonttijaon laatijan kanssa ja tonttijaon laatija laatisi asemakaavassa osoitetusta tonttijaosta tonttijakokartan. Voimassa olevassa laissa on säädetty ainoastaan erillisen tonttijaon laatijan pätevyysvaatimuksesta, mikä on johtanut siihen, että asemakaavassa osoitettavan tonttijaon on saattanut laatia kaavoittaja, jolla ei ole ollut pätevyyttä tonttijaon laatimiseen. Sitova tonttijako on osoitettu vain asemakaavakartalla eikä voimassa olevan maankäyttö- ja rakennusasetuksen 38 §:ssä säädettyjä tietoja ole esitetty erillisellä kartalla.

Tonttijaon laatijan pätevyydestä on säädetty voimassa olevan maankäyttö- ja rakennusasetuksen 37 §:n 4 momentissa, jonka mukaan pätevänä tehtävään on pidetty kunnan kiinteistöinsinööriä tai hänen määräämäänsä alan teknikkotasoisen tutkinnon suorittanutta henkilöä. Voimassa olevassa laissa kunnan kiinteistöinsinööristä 2 §:ssä (557/1995, muutettu lailla 299/2000) kiinteistöinsinöörin kelpoisuusehtona on Teknillisen korkeakoulun maanmittausosastolla suoritettu tehtävään soveltuva diplomi-insinöörin tutkinto tai sitä vastaava aikaisempi tutkinto.

Nykyään tehtäviä hoitavat kiinteistöinsinöörit ja vähintään teknikkotasoisen tutkinnon suorittaneet olisivat päteviä myös ehdotettavan pätevyysvaatimuksen mukaan. Muutos ei edellyttäisi siirtymäsäännöstä.

Voimassa olevan maankäyttö- ja rakennusasetuksen 37 §:n 4 momentin mukaan laatijan tulisi olla viranhaltija. Tätä edellytystä ei enää kirjattaisi lakiin, vaan kunnan olisi itse päätettävä siitä, tulisiko laatijan olla virassa vai hoidettaisiinko tehtävä mahdollisesti sopimusperusteisesti tai työsuhteessa. Tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, on hoidettava virkasuhteessa (kuntalain 87 §). Julkisen vallan käyttämiseksi on katsottava tonttijaon hyväksymistä, muuttamista tai kumoamista koskevan päätöksen tekeminen. Tonttijaon laatijan tehtävä on tuottaa päätöksen perusteena oleva tonttijakoaineisto.

35 §.Tonttijaon esitystapa.Pykälässä säädettäisiin tonttijaon laatimisesta yhteen toimivassa tietomallimuodossa sekä tietojen vakiomuotoisena esittämisestä kartalla ja tarvittaessa erillisenä asiakirjana. Tonttijaon sisältävää karttaa kutsuttaisiin maankäyttö- ja rakennusasetuksen 38 §:ää vastaavasti tonttijakokartaksi. Tarvittaessa tonttijaosta olisi laadittava erillinen asiakirja. Pykälän sisältö vastaisi pääosin voimassa olevaa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78 b §:ää.

Vaatimus tietomallimuotoisuudesta on tullut lainsäädäntöön säädösmuutoksella 432/2023. Samassa yhteydessä on säädetty myös kaavojen ja rakentamisen lupien tietomallimuodosta. Kunta voisi yksittäistapauksissa soveltaa vuoden 2028 loppuun asti 31.12.2023 voimassa olleita säännöksiä yksittäisen tonttijaon laatimisessa. Tietomallimuodon edellyttämisen tavoitteena on toteuttaa valtakunnallinen, Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämä tietojärjestelmä rakennetun ympäristön tiedolle (laki rakennetun ympäristön tietojärjestelmästä 431/2023).

Tietomallimuotoisena laadittu tonttijako on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain tarkoittama viranomaisen asiakirja. Tonttijakoa koskevan päätöksenteon yhteydessä hyväksytään tonttijaon ns. ihmisluettava tietosisältö ja usein erillisenä tietotulosteena, eli asiakirjana. Asiakirjalla tarkoitetaan julkisuuslain 5 §:n mukaan kirjallisen ja kuvallisen esityksen lisäksi sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tonttijaon esitystavasta tilanteissa, joissa tonttijako laadittaisiin osana asemakaavaa. Asemakaavakartalla tulisi osoittaa tonttien rajat ja numerot, ja tonttijaosta olisi laadittava myös erillinen tonttijakokartta. Momentti vastaisi lähtökohtaisesti maankäyttö- ja rakennusasetuksen 38 §:n 2 momenttia, jonka mukaan asemakaavakartassa tulee osoittaa tonttien numerot ja rajat, mutta muut asetuksen 38 §:n 1 momentissa mainitut tiedot voidaan osoittaa erillisessä kartassa. Tarkoituksena on ollut, että erillinen tonttijakokartta laadittaisiin, jotta kaikkia tietoja ei tarvitsisi viedä asemakaavakarttaan. Tällä turvattaisiin asemakaavakartan selkeyttä. Erillisellä tonttijakokartalla esitettävät tiedot olisi lueteltu 3 momentissa, joka vastaisi maankäyttö- ja rakennusasetuksen 38 §:n 1 momenttia lukuun ottamatta maanalaisia johtoja. Vaatimus esittää johdot tonttijakokartalla jätettäisiin pois säännöksestä, koska tieto näiden sijainnista on usein likimääräistä ja osin myös käyttörajoitettua.

Käytännössä säännöstä on voitu tulkita siten, että tonttijakokarttaa ei ole ollut pakko laatia, vaikka asemakaavakartassa on osoitettu sitova tonttijako. Näin on toimittu kunnissa, joissa ei ole ollut tonttijaon laatijan pätevyyttä omaavaa henkilöä. Vaikka tonttijako laadittaisiin asemakaavan yhteydessä, tonttijako ei olisi osa asemakaavaa. Asemakaava ja tonttijako olisivat omat tietomallinsa, omat erilliset asiakirjansa. Tonttijako kuitenkin hyväksyttäisiin yhteiskäsittelyssä samalla päätöksellä, jolla asemakaava hyväksytään.

Tonttijaon yhteen toimivasta tietomallimuodosta ja vakiomuotoisesta esitystavasta ehdotetaan mahdollisuutta säätää tarkemmin ympäristöministeriön asetuksella. Tarvittavat tiedot saattavat muuttua ajan myötä ja tästä syystä niistä on syytä olla mahdollisuus säätää asetuksella. Asetuksenantovaltuus on vastaavan sisältöisenä voimassa olevassa lainsäädännössä.

36 §.Tonttijaon pohjakartta.Säännös vastaisi sisällöltään voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 79 a §:ää. Siinä ei kuitenkaan viitattaisi asemakaavan pohjakarttaa koskevaan alueidenkäyttölain säännökseen, vaan tonttijaon pohjakartalle asetettavista vaatimuksista säädettäisiin erikseen. Vaatimukset vastaisivat asemakaavan pohjakartalle alueidenkäyttölaissa asetettuja vaatimuksia.

Tonttijaon tulisi perustua maastoa kuvaavaan pohjakarttaan. Sen tulisi olla ajantasainen ja yksityiskohtaisuudeltaan ja tarkkuudeltaan tarkoitukseensa riittävä. Tonttijakoa ei saisi hyväksyä, jos pohjakartta ei täyttäisi vaatimuksia.

37 §.Erillinen tonttijako.Erillinen tonttijako tulisi laatia, kun asemakaavassa niin määrättäisiin. Erillinen tonttijako voitaisiin lisäksi laatia aina, kun se olisi tarpeen ja sitä ei olisi laadittu, muutettu tai kumottu osana asemakaavaa.

Pykälän 1 momentti vastaisi kaavojen toteuttamisesta annetun lain 79 §:n 1 momenttia. Momentin mukaan asemakaava olisi ohjeena laadittaessa erillistä tonttijakoa. Asemakaavan ohjeena olemisen tarkoitus on, että laadittavalla tonttijaolla mahdollistetaan asemakaavan toteutuminen. Ohjeena oleminen on asemakaavan noudattamista siten, että asemakaavan toteutumisen kannalta tarpeellinen jousto on mahdollista. Asemakaavasta poikkeamiset saisivat kuitenkin olla vain teknisiä, esimerkiksi esitystekniikkaan liittyviä tulkintoja. Rakennuskorttelin rajat ovat aina tonttien rajoja, ja jos korttelissa on vain yksi tontti, korttelin rajat muodostavat tontin rajat. Asemakaavassa mahdollisesti osoitetut ohjeelliset tonttien tai rakennuspaikkojen rajat ohjaisivat tonttijaon laadintaa. Asemakaavan rakennusalat ja muut korttelialuetta koskevat kaavamääräykset ohjaisivat myös tonttien sijoittumista ja kokoa.

Tonttijakoa laadittaessa kaavan mukainen numeroin osoitettu kokonaisrakennusoikeus voidaan jakaa muodostettaville tonteille. Rakennusoikeutta jaettaessa on kuitenkin huolehdittava, että rakennusoikeus on sijoitettavissa tontille asemakaavan kokonaisuus ja muut kaavamääräykset huomioon ottaen.

Tonttijaolle asetettavat vaatimukset Pykälän 2 momentin säännöksellä sallittaisiin tonttijaon laatiminen ja hyväksyminen myös siten, että ohjeena sitä laadittaessa olisi hyväksytty asemakaava. Tällöin tonttijako ei kuitenkaan tulisi voimaan ennen kuin sitä laadittaessa ohjeena ollut asemakaava olisi tullut voimaan. Säännöksen tarkoituksena olisi mahdollistaa mahdollisten asemakaavan ja tonttijaon hyväksymiseen liittyvien muutoksenhakuprosessien yhtäaikaisuus ja siten lyhentää prosessien yhteiskestoa. Säännöstä olisi mahdollista soveltaa myös tilanteessa, jossa olisi laadittava ja hyväksyttävä erillinen tonttijako jäämättä odottamaan asemakaavan lainvoimaisuutta kehittämiskorvauspäätöksen tekemiseksi 19 §:n edellyttämässä vuoden määräajassa. Muutkin rakentamista koskevat säännökset ja määräykset on otettava huomioon tonttijakoa laadittaessa. Tonttijaon tuloksena muodostettavien tonttien on oltava rakentamiskelpoisia (ks. 33 §,). Vaikka tonttijako on ensisijaisesti väline asemakaavan toteuttamiseksi, ovat rakentamista koskevat säännökset ja määräykset voimassa ilman, että niihin viitataan yhdyskuntakehittämislaissa.

38 §.Kuuleminen ehdotuksesta erilliseksi tonttijaoksi.Pykälässä säädettäisiin kuulemisesta ehdotuksesta erilliseksi tonttijaoksi. Tätä koskevat menettelysäännökset sisältyvät voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 79 §:n 2 ja 3 momenttiin ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 39 §:ään. Jos tonttijako laaditaan osana asemakaavaa, menettelyyn sovellettaisiin yhdyskuntakehittämislaissa säädetyn sijaan asemakaavoituksen menettelysäännöksiä.

Tonttijakoehdotuksen nähtävänä pitämisestä esitetään luovuttavan. Sen sijaan tonttijakoalueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille olisi varattava mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Vastaava mahdollisuus olisi varattava myös muun samassa rakennuskorttelissa sijaitsevan tai vastapäisen kiinteistön omistajalle ja haltijalle, jos päätös voi olennaisesti vaikuttaa kiinteistön rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen. Tällainen voisi olla tilanne silloin, kun rakennuskortteliin laadittaisiin esimerkiksi vain yhtä tonttia koskeva tonttijako ja kortteli olisi laaja. Kuuleminen auttaisi varmistamaan, ettei tonttijaolla estettäisi jäljelle jäävän rakennuskorttelin jakamista rakentamiskelpoisiin tontteihin. Kunta ratkaisisi tavan, millä kuuleminen järjestettäisiin.

Jos tonttijako laadittaisiin rakennuskortteliin, jota koskisi jo aikaisemmin hyväksytty kolmiulotteinen tonttijako, noudatettaisiin 2 momenttiin kirjattua säännöstä rajautuvien kiinteistöjen omistajien ja haltijoiden kuulemisesta. Säännös vastaisi voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 79 §:n 3 momenttia. Kolmiulotteisen tonttijaon alueella olisi tonttijakoalueen ylä- ja alapuolisen ja rinnakkaisen kiinteistön omistajaa ja haltijaa kuultava, jos päätös voisi vaikuttaa olennaisesti tällaisen kiinteistön rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen. Kolmiulotteiset kiinteistöt voivat sijaita toistensa ala- ja yläpuolella tai rinnakkain, myös irti maan pinnasta ja olematta kaksiulotteisessa kiinteistönmuodostuksessa tarkoitetulla tavalla rajanaapureita.

Niille, joita olisi säännöksen mukaan kuultava, tulisi erikseen ilmoittaa tonttijakoehdotuksen nähtäville asettamisesta ja oikeudesta mielipiteen esittämiseen. Ilmoitus olisi annettava tiedoksi hallintolain 59 §:n tarkoittamana tavallisena tiedoksiantona. Tiedoksianto ei kuitenkaan olisi tarpeen, jos asianosainen olisi etukäteen kirjallisesti ilmoittanut hyväksyvänsä tonttijakoehdotuksen. Käynnissä oleva hanke sähköisen tiedoksiannon ensisijaisuutta viranomaistoiminnassa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 124/2025 vp) tulisi koskemaan myös hallintolain tarkoittamia tiedoksiantotapoja. Mahdolliset muutokset tavallisen tiedoksiannon toimittamisen tapaan tulisivat siten koskemaan myös yhdyskuntakehittämislain mukaista tiedoksi antamista.

Mäenpään

Mäenpää, Olli: Hallinto-oikeus. Alma Insights, päivittyvä hakuteos. Luku Asianosaisen kuulemisen tavoitteet.

Muutoksia ei ehdoteta kuulemisen kohteena oleviin asiakirjoihin eikä kuulemisen vaiheisiin. Aiemmin muistutukseksi nimetystä kannanotosta tonttijakoehdotukseen käytettäisiin nimitystä mielipide, mikä vastaisi hallintolain 34 §:ssä käytettyä nimitystä viranomaiselle toimitetusta kannanotosta. Kun tonttijaossa noudatettaisiin hallintolakia, olisi luontevaa, että nimitykset olisivat hallintolakia vastaavia. Mielipiteet olisivat osa asian selvittämistä ja asiassa muodostuvaa päätösaineistoa. Päätöksessä olisi tuotava esille, kuinka kuuleminen olisi suoritettu, mitä kuulemisen yhteydessä saaduissa mielipiteissä olisi tuotu esiin ja miten mielipiteissä esitetyt seikat olisivat vaikuttaneet tehtyyn päätökseen. Hallintolain mukaisella asianosaisen kuulemisella onmukaan neljä perustehtävää, jotka ovat asianosaisten oikeusturvan takaaminen, päätöksenteon tasapuolisuuden turvaaminen, asian selvittäminen ja asian käsittelyn vuorovaikutteisuuden tukeminen.

Tonttijakoehdotusta ei tarvitsisi lähettää asianosaiselle. Tiedoksiannossa riittäisi ilmoitus siitä, missä tonttijakoehdotukseen voi tutustua, koska mielipide olisi viimeistään toimitettava kuntaan ja miten asiasta saa lisätietoa. Mielipiteen toimittamiselle tulisi olla aikaa vähintään 14 päivää. Tiedoksianto voitaisiin toimittaa asianosaiselle joko kirjeellä tai vastaanottajan suostumuksella myös sähköisenä tiedoksiantona (laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa, 13/2003, 19 §). Kuulemisen asianmukaisuuden varmistaminen on aina viranomaisen vastuulla (ks. PeVL 5/2005 vp, s. 2/II – 3/I).

Jos kunnassa olisi tieto tai epäilys siitä, että on olemassa asianosaisia, joita ei tiedetä, kuulemista koskevatiedoksianto olisi näiden osalta toimitettavajulkisesti kuuluttamalla (yleistiedoksianto). Tätä menettelyä olisi mahdollista käyttää myös esimerkiksi tilanteissa, jos asianosaisen osoitetta ei ole jostain syystä saatavissa tai asianosainen asuu ulkomailla. Muissa tilanteissa kuuluttaminen ei olisi tarpeen. Yleistiedoksiannolla ei kuitenkaan voisi korvata tunnetuille asianosaisille tiedottamista vaan se olisi luonteeltaan täydentävää tiedottamista.

39 §.Erillistä tonttijakoa koskevan päätöksen tiedoksianto.Pykälässä säädettäisiin erillisen tonttijaon hyväksymispäätöksen tiedoksiannosta. Päätös annettaisiin tiedoksi asianosaisille noudattaen mitä hallintolain 59 §:ssä säädetään tavallisesta tiedoksiannosta. Asianosaisia olisivat ne, joilla olisi valitusoikeus tonttijakopäätöksestä. Lisäksi päätös olisi annettava samalla tavalla tiedoksi tonttijakoehdotuksesta mielipiteen jättäneelle, joka olisi sitä kirjallisesti pyytänyt ja samalla ilmoittanut yhteystietonsa. Sääntely poikkeaisi voimassa olevan maankäyttö- ja rakennusasetuksen 40 §:stä, jonka mukaan erillisen tonttijaon hyväksymisestä tiedotetaan julkisella kuulutuksella. Ohessa on kuitenkin muistettava kuntalain 16 luvun säännökset viranomaisen päätöksen nähtävänä pitämisestä yleisessä tietoverkossa, mikä edellyttää myös tonttijakoa koskevan päätöksen julkaisemista vastaavalla tavalla.

40 §.Erillisen tonttijaon voimaantulo ja täytäntöönpanokelpoisuus.Erillinen tonttijako tulisi voimaan, kun sen hyväksymistä koskeva päätös on saanut lainvoiman. Pykälä vastaisi voimassa olevan maankäyttö- ja rakennusasetuksen 93 §:n 2 momenttia.

Tonttijako olisi myös mahdollista määrätä tulemaan voimaan ennen päätöksen lainvoimaisuutta, kuten nykyäänkin (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 202 §). Hallintotuomioistuin voi päätöstä koskevan valituksen ollessa vireillä niin harkitessaan kieltää täytäntöönpanon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n perusteella. Tästä ei olisi tarpeen säätää erikseen.

41 §.Tonttijaon oikeusvaikutukset.Tonttijaon oikeusvaikutukset vastaisivat voimassa olevaa lainsäädäntöä (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 81 §). Rakennusta ei saisi rakentaa vastoin tonttijakoa eikä rakentamislupaa myöntää ennen erillisen tonttijaon hyväksymistä, jos asemakaava sitä edellyttää, eikä ennen tontin lohkomista ja merkitsemistä kiinteistörekisteriin.

Rakennuskorttelissa, jonne olisi asemakaavan mukaan laadittava ja hyväksyttävä tonttijako, tai osana asemakaavaa olisi hyväksytty tonttijako, kiinteistön muodostaminen ja rekisteröinti olisivat edellytyksenä rakentamisluvan myöntämiselle. Tontilla tarkoitettaisiin tonttijaon mukaista kiinteistörekisterissä olevaa rakentamisen tarkoitettua kiinteistöä.

Muodostettu tontti olisi siten aina rakentamiskelpoinen kiinteistö. Tonttijako ja tontin lohkomista koskevat säännökset edellyttävät varmistamaan sen, että tontista muodostuu rakentamiskelpoinen asemakaavan tarkoittamalla tavalla. Asemakaavasta ilmenee, miten tontin alueelle tulee rakentaa. Joidenkin kaavamääräysten täsmällinen sisältö voidaan määrittä vasta, kun tonttijako on hyväksytty ja sen mukainen tontti muodostettu. Tällainen on esimerkiksi asemakaavan määräys rakennuksen etäisyydestä tontin rajasta.

Tonttijaon oikeusvaikutukset ovat luonteeltaan rakentamisluvan myöntämisen edellytyksiä. Ne oli sijoitettu vuonna 2000 voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain systematiikassa tonttijakoa koskevaan lukuun. Kaavojen saman tyyppiset oikeusvaikutukset oli sijoitettu kaavoja koskeviin lukuihin. Kumotussa rakennuslaissa (570/1958) säännökset vastaavista tonttijaon oikeusvaikutuksista oli koottu samaan 42 §:ään asemakaavan oikeusvaikutusten kanssa.

Rakentamislain säätämisen yhteydessä tonttijaon ja kaavojen rakentamisluvan myöntämiseen liittyviä oikeusvaikutuksia koskevia säännöksiä ei siirretty rakentamislain yhteyteen. Tonttijaon oikeusvaikutuksia ja niistä poikkeamista koskevat säännökset on tarkoitus säilyttää osana tonttijakoa koskevien säännösten kokonaisuutta yhdyskuntakehittämislaissa.

42 §.Poikkeaminen tonttijaon oikeusvaikutuksista.Tonttijaon oikeusvaikutuksista olisi mahdollista poiketa tietyin edellytyksin. Poikkeamisella mahdollistettaisiin rakentamisluvan myöntäminen ennen tonttijaon laatimista, tontin lohkomista ja kirjaamista kiinteistörekisteriin. Menettelyllä olisi mahdollista nopeuttaa rakennushankkeiden toteutumista jossain määrin. Rakennusta ei kuitenkaan saisi ottaa käyttöön ennen kuin tontti on merkitty kiinteistörekisteriin, millä varmistettaisiin, että tonttijako ja lohkominen eivät jäisi tekemättä. Säännös koskisi sekä kaksi- että kolmiulotteisen tonttijaon mukaisia tilanteita.

Pykälän 1 momentti vastaisi rakentamislain 43 b §:ää, kuitenkin siten, että edellytettäisiin, että rakentamisluvan myöntämisellä ei vaikeutettaisi tonttijaon laatimista. Tämä edellyttäisi rakentamisluvan käsittelijältä asian arvioimista esimerkiksi tonttijaon laatijan kanssa. Lisäksi säädettäisiin myös, että rakentamisluvassa olisi määrättävä, ettei rakennusta saisi ottaa käyttöön ennen kuin tontti on merkitty kiinteistörekisteriin. Rakentamislain 43 b § kumottaisiin yhdyskuntakehittämislain hyväksymisen yhteydessä.

Pykälän 2 säädettäisiin kolmiulotteiseen tonttiin liittyvästä erityisestä poikkeamismahdollisuudesta. Yhdessä 1 momentin kanssa säännökset vastaisivat voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 81 a §:n säännöksiä tonttijaon oikeusvaikutuksista kolmiulotteisen kiinteistön vuoksi.

Kolmiulotteisen kiinteistön sisältävissä hankkeissa tonttijaosta saisi 41 §:n 1 momentin estämättä poiketa vähäisessä määrin, jos ne naapurikiinteistöjen omistajat, joiden vahingoksi rajojen ylitys tapahtuu, antavat tähän suostumuksensa. Samalla osapuolten tulisi usein käytännössä sopia sitä vastaavasta rakennuspaikan hallinnan laajentamisesta rakentamislain 44 §:n 1 momentin kohdat 5 ja 7 huomioon ottaen. Säännös olisi tarpeen kolmiulotteisen kiinteistönmuodostamisen luonteen vuoksi. Siinä rakennuksen rakenteiden ja tontin rajat ovat yleensä käytännössä samat, jos tavoitteena on jakaa tuleva rakennus useaksi kiinteistöksi. Rakentamislupavaiheessa voi ilmetä rakennustekninen tai muu tarve rakentaa esimerkiksi rajaa osoittava väliseinä tonttijaon rajoista hieman poiketen. Jos samalla jossain kohdassa mennään tonttijaon mukaisen tontin rajojen ulkopuolelle, ollaan välittömästi naapurin puolella.

Joustavuuden lisäämiseksi ehdotetaan, että tonttijaon rajoista voidaan poiketa tällaisissa tapauksissa naapurin kirjallisella suostumuksella, ilman että on tarve ryhtyä ensin tonttijaon muuttamiseen. Hieman muuttunut rajan paikka voidaan vahvistaa kiinteistönmuodostuksessa kiinteistönmuodostamislain 20 §:ssä säädetyin edellytyksin, eli muodostetun kiinteistön rajat voidaan määrätä vastaamaan oikeaa, rakentamisen aikana muutettua rajajakoa. Pykälästä on poistettu tarpeettomana viittaus kiinteistönmuodostamislakiin.

Edellä kuvattua poikkeamismahdollisuutta ei olisi tarpeen soveltaa käytännössä, jos hankkeessa edettäisiin niin, että tonttijako ja rakennuslupamenettely viedään läpi rinnakkain ja tonttijaossa hyödynnetään samoja piirustuksia kuin rakennuslupamenettelyssä. Tällainen menettelytapa olisi käytännössä järkevä, jos rakennushanke etenee yhtenä kokonaisuutena ja osapuolet haluavat jättää joustoa rakennussuunnitteluun. Liian aikainen tonttijako voisi aiheuttaa näissä tilanteissa tarpeen muuttaa tonttijakoa, jos rajojen muuttamisen tarve olisi vähäistä suurempi.

43 §.Tonttijaon laatimisesta aiheutuvat kustannukset.Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 82 §:n tapaan säädettäisiin tonttijaon laatimisesta kunnalle aiheutuvien kustannusten korvaamisesta. Kustannuksia voitaisiin periä edellytysten täyttyessä tonttijaon laatimisesta ja muuttamisesta, kuten nykyäänkin, sekä lisäksi tonttijaon kumoamisesta.

Kunnalla olisi oikeus periä kiinteistönomistajalta tai -haltijalta tonttijaon laatimisesta, muuttamisesta tai kumoamisesta aiheutuvat kustannukset, jos tonttijaon laatiminen, muuttaminen tai kumoaminen olisi yksityisen edun vaatima. Yksityisen edun mukaisesta tilanteesta voitaisiin katsoa olevan kysymys ainakin silloin, kun yleisempiä kunnan kehitykseen liittyviä syitä tonttijaon laatimiseksi ei ole olemassa. Jos tonttijaon laatiminen, muuttaminen tai kumoaminen olisi selkeästi kunnan etujen mukaista ja sen vireille panema, ei edellytyksiä kustannusten perimiselle olisi.

Lisäksi kunnalla olisi oikeus periä kustannukset kiinteistönomistajalta tai -haltijalta silloin, kun kiinteistönomistaja tai -haltija olisi hakenut tonttijaon laatimista, muuttamista tai kumoamista.

44 §.Oikeus töiden suorittamiseen toisen alueella.Tonttijaon laadinnasta vastaavalla tai hänen määräämällänsä olisi oikeus tehdä lain täytäntöönpanotehtävien suorittamiseksi tarpeellisia töitä toisen omistamalla ja hallitsemalla alueella. Pykälään sisältyisivät voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 204 a §:ssä säädettyä työn tekemistä ja merkkien asettamista koskevia säännöksiä vastaavat säännökset.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin tonttijaon laatimista varten tarpeellisista oikeuksista kulkea toisen alueella, tehdä tutkimuksia, suorittaa mittauksia ja ottaa näytteitä sekä asettaa alueelle tilapäisiä merkkejä. Oikeuksia voisi käyttää vain siltä osin kuin se on tonttijaon laatimisen kannalta tarpeen. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kaikkia koskevasta velvollisuudesta olla vahingoittamatta tai siirtämättä merkkiä, ja viranomaisen velvollisuudesta ilmoittaa merkin luonteesta sen yhteydessä siten, että merkin tarkoitus käy ilmi.

Lisäksi säädettäisiin, että säännöksen mukaisia oikeuksia olisi käytettävä mahdollisimman haitattomasti. Liikkumisesta toisen pihapiirissä tai vastaavalla alueella on ilmoitettava etukäteen, mistä voidaan poiketa vain, jos se on ilmeisen tarpeetonta.

7.1.6

6 luku Maan luovuttaminen, lunastaminen ja kaavan toteuttamisesta johtuva korvaus

45 §.Katualueen omistusoikeuden ja hallinnan siirtyminen kunnalle.Maan luovuttamista ja lunastamista koskevan säädösten keskeisin säänneltävä asia on se, kuinka kunta saa omistukseensa ja hallintaansa sellaiset maa-alueet, joiden toteuttamisvastuu sillä on nykyisen kaavojen toteuttamisesta annetun lain ja tulevan yhdyskuntarakentamislain mukaan. Näitä ovat erityisesti kadut, joiden sujuva ja aikainen toteuttaminen on edellytys koko kaavan toteutumiselle, mutta myös useat muut kaavan mukaiset yleiset alueet. Katualueiden ja muiden yleiseen tarpeeseen osoitettujen alueiden omistusoikeuden ja hallinnan siirtymisestä säädettäisiin pykälissä 48 ja 49.

Taustalla on pidettävä mielessä, että katualueet voidaan toteuttaa myös niin, että kunta ja kiinteistönomistaja sopivat alueen kaupasta, jolloin katualueen toteuttamisen menettely yksinkertaistuu siitä, mitä seuraavassa kuvataan. Yksinkertaisimmillaan sopiminen on kiinteistön kaupasta sopimista, jolloin kunta toteuttaisi kadun näin omistukseensa ja haltuunsa saamalleen alueelle. Sopiminen on mahdollista ilman, että siitä tarvitsee säätää. Säännösten sisältö painottuisi tämän vuoksi tilanteisiin, joissa sopiminen ei ole mahdollista.

Katualueen ilmaissaantioikeuden (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 104 §) poistamisen seurauksena olisi täsmennettävä asemakaavan mukaisten yleisten alueiden omistuksen ja hallinnan siirtymistä koskevaa sääntelyä. Säädöksellä olisi pystyttävä turvaamaan erityisesti asemakaavan kokonaisuuden ja rakennuskorttelien toteuttamisen edellyttämien katujen sujuva toteuttaminen samalla huolehtien siitä, että lunastuslain mukainen täyden korvauksen periaate toteutuu. Samalla olisi arvioitava ja ratkaistava, onko tarpeellista säilyttää erilainen menettely ensimmäisen asemakaavan ja asemakaavamuutoksen alueella.

Kunnan oikeus saada tarvittaessa lunastamalla omistukseensa kadut olisi kunnan yleiset tarpeet ja kiinteistönomistajan omaisuuden suojan turvaava periaate. Maa-alueiden lunastamiseen sovellettaisiin yleisiä lunastamisen säännöksiä, joista säädetään lunastuslaissa. Kun lunastustoimitusta on haettu, omistustilanne ei jäisi pitkäksi aikaa epäselväksi ja korvaukset tulisivat ratkaistuiksi ja maksetuiksi kohtuullisessa ja ennakoitavassa ajassa.

Katualueen haltuunottoa koskevilla menettelysäännöksillä turvattaisiin katualueen nopea toteuttaminen. Perusteena tälle tarpeelle olisi se, että kaavan rakennuskorttelien ja muiden alueiden toteuttaminen edellyttää kulkuyhteyden ja teknisten verkkojen toteuttamista. Kadut ovat paitsi pääsyteitä rakennuskortteleihin myös kaava-alueen toteuttamiseksi tarpeellisten teknisten verkkojen sijoituspaikka. Tästä syystä olisi tarpeen säätää menettelyistä, joilla katualueiden toteuttaminen voi edetä viivytyksettä ja yhtä sujuvasti kuin nykyisten säännösten mukaan.

Haltuunottoon liittyvät menettelyt vastaisivat lunastuslain 58 §:n mukaista ennakkohaltuunottoa, sillä erotuksella, että erillistä päätöstä ennakkohaltuunotosta (lunastuslain 59 §:n 3 momentti) ei tarvittaisi. Haltuunotto perustuisi asemakaavaan ja tämän lain säännöksiin, mikä vastaisi myös nykyistä oikeustilaa. Toimintatapa on perusteltavissa, koska kiinteistönomistajan oikeudesta korvaukseen huolehditaan ja yleisen tarpeen perusteluna on voimaan tullut asemakaava.

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 94 §:n mukaan ensimmäisen asemakaavan alueella kunta saa omistukseensa katualueen, joka ei sille ennestään kuulu, kiinteistönmuodostamislain mukaisella kiinteistötoimituksella. Lohkominen olisi toimituksena yksinkertaisempi ja taloudellisempi kuin lunastaminen. Erityisesti niissä kunnissa, jotka ovat päättäneet ottaa kiinteistörekisterilain 5 §:n mukaisesti huolehtiakseen kiinteistörekisterin pidosta ja kiinteistörekisteriä pitää kunnan kiinteistöinsinööri, kadun toteuttaminen voi tältä osin edetä nopeasti.

Kunnalla olisi oikeus saada toteutusvastuulleen kuuluva ensimmäisen asemakaavan mukainen katualue haltuunsa, kun aluetta koskeva lohkominen tai lunastusmenettely olisi pantu vireille. Menettelyt ensimmäisen asemakaavan ja asemakaavamuutoksen osalta olisivat erilaiset, mikä vastaisi tältä osin voimassa olevassa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 94 ja 95 §:ssä säädettyä. Perusteena eron säilyttämiselle olisi, että pysyttäisiin jo vakiintuneissa menettelyissä ja että lohkominen on toimituksena yksinkertaisempi ja taloudellisempi kuin lunastaminen. Ensimmäisen asemakaavan ollessa kyseessä korvausasiat olisi useimmiten helpompi ratkaista kuin jo vähintään kertaalleen rakennetulla alueella, jollaisia kaavamuutosalueet ovat.

Ensimmäisen asemakaavan ollessa kyseessä haltuunotto olisi mahdollinen, kun alueen erottamista koskeva kiinteistötoimitus olisi pantu vireille. Lohkomisen vireillä oleminen varmistaisi sen, että katu tultaisiin muodostamaan kiinteistöteknisesti yleiseksi alueeksi. Edellytyksenä olisi lisäksi se, että asemakaava on tullut voimaan ja kadun toteuttamiselle on tarve. Asemakaavassa olisi ratkaistu katualueen tarve yleiseen käyttöön. Katualueen kunnan haltuun ja omistukseen saaminen ei hidastuisi ilmaissaantioikeuden poistuessa.

Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 94 §:n sanamuodon mukaan perusteeksi riittää, että asemakaava on hyväksytty. Kaavan hyväksymispäätös on muutoksenhakukelpoinen ja voi siis kumoutua. Kaavaa toteuttavien toimien perusteena olisi siksi syytä olla voimaan tullut asemakaava. Jos alueella olisi vähäistä arvokkaampi rakennus, arvokas rakennelma tai laite taikka alue on välttämätön niiden käyttämistä varten, kunta ei saisi kuitenkaan ottaa maata haltuunsa ennen kuin korvauksesta on sovittu tai lunastusmenettely on pantu vireille. Tämä vastaisi voimassa olevaa lainsäädäntöä.

Asemakaava tulee voimaan joko hyväksymispäätöksen lainvoimaisuuden myötä tai kunnanhallituksen erillisellä päätöksellä ennen kaavan hyväksymispäätöksen lainvoimaisuutta. Kadun haltuun ottamisen kannalta ei olisi merkitystä sillä, kumpi edellisistä olisi asemakaavan voimassa olemisen peruste. Kunnanhallitus voi määrätä kaavan voimaan (täytäntöön pantavaksi) silloin, kun kaavan hyväksymispäätöksestä on valitettu, mutta vain kaavan siltä osin, johon valituksen ei voi katsoa kohdistuvan. Sellaista katualuetta, joka sijaitsisi asemakaavan valituksenalaisella osalla, ei kunta siis voisi ottaa haltuun.

rakennus

rakennelma

rakennuskohde

Säännöksillä pyrittäisiin varmistamaan myös korvausten suorittaminen kohtuullisessa ajassa. Kunnan olisi pyrittävä sopimaan korvauksista. Jos korvauksista ei olisi sovittu kuuden kuukauden kuluessa katualueen haltuunotosta, olisi kunnalla velvollisuus hakea alueen lunastamista. Kunta voisi halutessaan hakea lunastamista jo aiemminkin, samoin lunastettavan alueen omistaja. Lunastustoimituksen hakemista on tarpeetonta viivyttää tilanteessa, jossa on jo varhain nähtävissä, että sopiminen ei onnistu. Lisäksi sellaisessa tilanteessa, jossa katualueella on vähäistä arvokkaampi rakennuskohde tai laite taikka alue on välttämätön niiden käyttämistä varten, ei kunnalla ole oikeutta ottaa aluetta haltuunsa ennen kuin korvauksesta on sovittu tai lunastusmenettely on pantu vireille. Säännös vastaisi nykyistä kaavojen toteuttamisesta annetun lain 95 §:ää sillä erotuksella, että nimityksetjaon korvattu rakentamislain 2 §:n kohdan 4 mukaisella nimityksellä. Säännöksellä turvattaisiin omistajan oikeutta korvaukseen tilanteessa, jossa kohteen arvon arviointi saattaisi edellyttää tavanomaista laajempaa harkintaa ja asiantuntemusta.

Osapuolet voivat sopia samoista asioista, jotka olisivat ratkaistavissa lunastamalla. Sopimuksesta neuvottelemista ei asetettaisi lunastamisen edellytykseksi. Lunastamisen peruste olisi voimassa oleva asemakaava.

Katualueeseen kohdistuvien oikeuksien voimaan jääminen ja lakkaaminen ratkaistaisiin kiinteistönmuodostamislain mukaisessa yleisen alueen lohkomisessa. Tätä koskevan voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 107 §:n aineellinen sisältö siirrettäisiin kiinteistönmuodostamislakiin, jota muutettaisiin yhdyskuntakehittämislain säätämisen yhteydessä. Yhdyskuntakehittämislakiin jätettäisiin informatiivinen viittaus kiinteistönmuodostamislakiin.

Katualueeseen kohdistuvien oikeuksien järjestämisessä on sisällöllisesti kysymys kiinteistönmuodostamislain alaan kuuluvista toimista. Kiinteistöön kohdistuvat oikeudet on aina käsiteltävä lohkomisen yhteydessä (ks. kiinteistönmuodostamislain 28 ja 29 §). Kaduksi muodostettavan kiinteistön osalta on huomioitava kadun erityisluonne kunnan toteuttamisvastuulla olevana yleisenä alueena. Katuun ei voi lohkomisen jälkeen enää kohdistua esimerkiksi maa-ainesten otto-oikeutta taikka kiinnitystä ja panttioikeutta. Tämä tuottaa tarpeen säätää asiasta erikseen. Katualueeseen kohdistuvien oikeuksien raukeamisen sääntely säilyisi sisällöltään nykyisenä kiinteistönmuodostamislakiin siirtämisen yhteydessä.

46 §.Julkisyhteisön oikeus lunastaa muu asemakaavassa yleisiin tarpeisiin osoitettu alue.Kunnan vastuulla olisi toteuttaa pääosa myös muista yleisistä alueista kuin kaduista. Valtaosa näistä olisi erilaisia viheralueita – puistoja, puistometsiä, luonnonarvoalueita, leikkikenttiä ja liikunta-alueita. Kunnan, valtion, kuntayhtymän ja hyvinvointialueen, joista käytetään nimitystä julkisyhteisöt, vastuulla on tuottaa myös muita lakisääteisiä julkisia palveluita. Palveluiden järjestämiseen tarvitaan edelleenkin tontteja ja muita asemakaavassa osoitettuja alueita, vaikka palveluita järjestetään enenevästi myös verkossa.

Pykälällä turvattaisiin julkisyhteisön oikeus hankkia tarvittaessa lunastamalla asemakaavan mukaiset yleiset alueet toteutettaviksi ja alueita palvelurakennustensa toteuttamiseen. Lunastaminen perustuisi edelleen asemakaavaan eikä siihen tarvittaisi erillistä lunastuslupaa.

Pykälä vastaisi pääsisällöltään nykyistä. Hyvinvointialue olisi yksi tässä tarkoitetuista julkisyhteisöistä, koska se vastaa nykyään sellaisista tehtävistä, jotka ovat kaavojen toteuttamisesta annetun lain 96 §:n säätämisen aikaan kuuluneet pääosin kunnille ja kuntayhtymille.

Pykälän 2 momentissa esitettäisiin mainittavaksi selvyyden vuoksi myös kolmiulotteiset ja maanalaiset tilat. Tilalla ei tarkoiteta tässä yhteydessä kiinteistöä vaan tilaa geometrisena muotona. Kolmiulotteinen asemakaavoitus ja tonttijako yhdessä kolmiulotteisen kiinteistönmuodostamisen kanssa mahdollistavat myös kolmiulotteiseen kiinteistöön kohdistuvan lunastamisen eikä ehdotetun pykälän 1 momentin sanamuodoilla tätä rajoitettaisi. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 96 §:n säätämisen aikaan ei ollut säännöksiä kolmiulotteisesta tonttijaosta tai kiinteistönmuodostamisesta.

Oikeus lunastamiseen ilman erillistä lunastuslupaa edellyttäisi edelleen, että tontti tai alue olisi osoitettu kyseisen julkisyhteisön tarpeisiin (3 mom.). Kunnan toteutettavaksi tarkoitetun katu- tai muun yleisen alueen ei tarvitsisi kuitenkaan lunastusoikeuden osoittamiseksi olla asemakaavassa erikseen kunnan toteutusvastuulle osoitettua, jos kunnan toteutusvastuusta ei ole asemakaavan sisällön perusteella epäselvyyttä. Tarkoituksena olisi, että tavanomaisesti kunnan toteutusvelvollisuuteen sisältyviä katuja ja muita yleisiä alueita ei tarvitsisi osoittaa asemakaavassa kunnan toteutusvastuun ilmaisevalla merkinnällä.

Muiden julkisyhteisöjen toteutusvastuu tulisi sen sijaan osoittaa kaavassa toteutusvastuun ilmaisevalla merkinnällä, samoin kunnan toteutusvastuu tavanomaisesta poikkeavissa tilanteissa. Viimeksi mainitulla tarkoitettaisiin esimerkiksi tilanteita, joissa yleisen alueen tai yleisen rakennuksen toteuttaja voisi olla valinnainen. Tämän lain voimaan tullessa voimassa olleissa kaavoissa toteutusvastuun osoittaminen voi olla eri tavoin puutteellista, jolloin lunastusoikeuden olemassaolo olisi tarvittaessa pääteltävä asiayhteydestä ja kaavan muusta aineistosta. Epäselvät tilanteet ratkaistaisiin lunastustoimituksessa.

Suurten väylähankkeiden toteuttaja ei nykyään ole välttämättä julkisyhteisö vaan toteuttaja voi olla esimerkiksi erikseen tarkoitusta varten perustettu hankeyhtiö. Pykälässä säädetyn perusteella ei hankeyhtiölle syntyisi lunastusoikeutta asemakaavassa yleiseen tarpeeseen osoitetulle alueella. Hankkeen toteuttamiseksi olisi alue siten joko hankittava väylänpidosta vastaavan julkisyhteisön omistukseen tai sovellettava lunastuslain yleistä säännöstä lunastamisesta yleiseen tarpeeseen (lunastuslain 4 §) sekä kyseistä väylätyyppiä koskevaa erityislainsäädäntöä. Yleistä liikennetarvetta välittämään tarkoitetun väylän toteuttamisen perusteena oleva yleinen tarve ei sinänsä ole riippuvainen siitä, toteuttaako väylän julkisyhteisö vai hankeyhtiö. Väyliä koskevassa erityislainsäädännössä yleisenä lähtökohtana on maanteiden ja ratojen toteutusvastuun kuuluminen valtion viranomaiselle. Asemakaava-alueilla väylille varattaisiin kaavassa sijainti, osoitettaisiin väylän käyttötarkoitus ja annettaisiin mahdollisesti tarvittavat kaavamääräykset.

47 §.Maantien tiealueen siirtyminen kunnalle.Pykälässä esitetään, että tienpitäjän omistama maantien tiealue siirtyisi korvauksetta kunnan omistukseen niiltä osin, kuin tiealuetta ei ole osoitettu asemakaavassa maantien liikennealueeksi. Omistus siirtyisi kunnalle tilanteissa, joissa käyttö maantienä ei olisi enää asemakaavan mukaista. Sen sijaan maantiekäytön jatkuessa ja sen vastatessa voimassa olevan asemakaavan sisältöä, maatien tiealueen omistus säilyisi edelleen tienpitäjällä. Asemakaavan sisältö olisi maantiealueen omistuksen siirtymisen kannalta ratkaisevaa. Asemakaavassa katualueeksi osoitettujen tiealueiden omistuksen siirtyminen poikkeaisi muuhun käyttöön osoitettujen alueiden omistuksen siirtymisestä.

maantielaki Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 93 §:n mukaan asemakaava-alueeseen sisältyvä tienpitäjän omistama maantien tiealue siirtyy korvauksetta kunnan omistukseen asemakaavan tullessa voimaan ja tiealueeseen syntyy samalla tienpitäjälle liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain (503/2005, jäljempänä) 58 §:n 3 momentissa tarkoitettu tieoikeus. Voimaan tulleen asemakaavan sisällöllä ei siten nykyisellään ole merkitystä omistuksen siirtymisen kannalta. Nykyinen säännös voi aiheuttaa tarpeettomia tiealueen omistuksen siirtoja valtion ja kunnan välillä. Toisaalta on tarkoituksenmukaista, että muuhun kuin maantiekäyttöön kaavassa osoitetut alueet siirtyisivät kunnan omistukseen, että kaavan toteuttaminen olisi sujuvaa. Jos maantiealueen maantiekäyttö jatkuu ja se osoitetaan asemakaavassa maantien liikennealueeksi, on vaikea perustella maantien tiealueen siirtymistä kunnan omistukseen. Olisi perusteltua, että se silloin säilyisi edelleen maantien pitäjän omistuksessa maantielain 57 §:n mukaisesti.

Kun maantien tiealue osoitetaan kunnan toteuttamisvastuulla olevaksi yleiseksi alueeksi, kuten kaduksi tai puistoksi, tämä tarkoittaa samalla maantien lakkaamista viimeistään kaavan toteutuessa. Tällöin olisi perusteltua, että maantien tiealue siirtyisi kunnan omistukseen asemakaavan tullessa voimaan. Maantiekäyttö jatkuisi enintään siihen saakka, että alueen uusi kaavanmukainen käyttö toteutuisi.

Pykälän 1 momentin mukaan asemakaavassa kaduksi osoitettu tienpitäjän omistama maantien tiealue siirtyisi kunnan omistukseen, kun asemakaavan mukainen katualue olisi lohkottu yleiseksi alueeksi kiinteistönmuodostamislain mukaisella kiinteistötoimituksella. Tällä varmistettaisiin se, että asemakaavan mukaiset katualueet tulisivat viedyiksi kiinteistörekisteriin yleisinä alueina ennen kadunpitopäätöstä. Kadunpitopäätöksen tekemistä koskeva yhdyskuntarakentamislain säännöstä sovitettaisiin vastaamaan tätä menettelyä. Asemakaavassa maantien liikennealueeksi osoitetulla alueella sijaitsevan maantien tiealueen omistus säilyisi tienpitäjällä, mikä vastaisi liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain (503/2005) mukaista systematiikkaa. Asemakaavassa muuhun käyttötarkoitukseen osoitettu maantien tiealue siirtyisi kunnan omistukseen asemakaavan tullessa voimaan, mikä vastaisi nykyistä oikeustilaa. Alueiden omistus siirtyisi tienpitäjältä kunnalle korvauksetta edellä mainituissa tilanteissa.

Maantien muuttuminen kaduksi siten, että katu on siirtynyt kunnan omistukseen ja hallinta siirtynyt kunnalle, alue on lohkottu yleiseksi alueeksi ja tehty kadunpitopäätös, on etenevä prosessi, jossa väylänpitäjän velvollisuudet siirtyvät kunnalle vasta kadunpitopäätöksellä. Tällöin puolestaan tienpitäjän velvollisuudet päättyvät. Prosessiin liittyvää sääntelyä olisi yhdyskuntakehittämislaissa, yhdyskuntarakentamislaissa ja liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetussa laissa.

Voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 86 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa kaduksi osoitettu maantie muuttuu kadunpitopäätöksellä kaduksi, ja maantie lakkaa, kun kadunpitopäätös on tehty. Saman lainkohdan 2 momentin mukaan asemakaavassa muuksi kuin kaduksi osoitettu maantie lakkaa, kun sen liikennettä välittämään tarkoitetun kadun rakentamista tai parantamista koskeva kadunpitopäätös on tehty. Vastaavat säännökset on tarkoitus sisällyttää laadittavana olevaan yhdyskuntarakentamislakiin, ottaen kuitenkin huomioon edellä kuvattu katualueeksi asemakaavassa osoitetun maantien tiealueen siirtyminen kunnan omistukseen yleiseksi alueeksi lohkomisen myötä

Se liikennetarve, jota varten maantie on olemassa, ei lakkaa samalla hetkellä kaavan tultua voimaan. Tämän vuoksi esitetään, että niillä maantiealueilla, joiden omistus siirtyisi kaavan voimaantulon myötä kunnalle, säilyisi tienpitäjän tieoikeus, kunnes maantie lakkaisi. Liikennetarpeen edellyttämän korvaavan väylän järjestäminen olisi alueidenkäytöllinen kysymys, joka olisi ratkaistava asemakaavassa viime kädessä asemakaavan sisältövaatimuksiin perustuen, eikä siitä voida säätää yhdyskuntakehittämislaissa.

Maantien lakkaaminen voi perustua myös maantielain 6 luvun mukaiseen päätökseen. Voimassa olevan maantielain 91 §:n mukaan maantien lakatessa tiealue siirtyy korvauksetta joko viereisiin kiinteistöihin tai kunnan omistukseen, jos alue on asemakaavoitettu tai kunta on päättänyt laatia alueelle asemakaavan. Maantielain 91 §:n ja 92 §:n säännöksiä olisi muutettava siltä osin kuin maantiealueen omistuksen siirtymistä kunnalle koskeva sääntely muuttuu yhdyskuntakehittämislain säätämisen myötä.

Tilanne, jossa maantiealueelle esitetään asemakaavassa jokin muu kuin katukäyttö, esimerkiksi muu yleinen alue, yleisen rakennuksen korttelialue tai yksityiseen rakentamiseen varattava korttelialue, on omistuksen siirtymisen kannalta jossain määrin erilainen. Lähtökohta on tällöin, että maantien liikennettä välittävä käyttö ei jatku kunnan ylläpitämänä katuna vaan päättyy kokonaan. Alueen käyttötarkoitus muuttuu siis täysin. Kaavan toteuttaminen edellyttäisi maantien lakkaamista eikä omistuksen säilyminen tienpitäjällä olisi perusteltua.

Omistuksen siirtymiseen korvauksetta valtiolta toiselle julkisyhteisölle (kunnalle) ei liity perusoikeudellista omaisuuden suojan tarvetta. Taustalla on nähtävissä yhdyskuntakehitykseen liittyvä yleinen tarve, joka olisi ratkaistu lainvoiman saaneella asemakaavalla. Alkuperäinen kiinteistönomistaja on aikanaan saanut sopimus- tai lunastuskorvauksen tiealueeksi luovuttamastaan alueesta, joten myöskään suhteessa alueen alkuperäiseen kiinteistönomistajaan ei asiaan liittyisi omaisuudensuojakysymyksiä.

Pykälän viittauksilla maantien tiealueeseen tarkoitetaan maantielain 5 §:ssä määriteltävää maantien tiealuetta. Valtion omistama ja Väyläviraston hallinnoima lunastusyksikkö voi joskus kattaa muitakin alueita kuin maantien tiealueen, mutta kunnan omistukseen 1 momentin mukaisesti siirtyisi ainoastaan mainitun lain 5 §:n mukainen tiealue. Maantien tiealue ei myöskään aina ole yhtenevä asemakaavassa osoitetun maantien liikennealueen kanssa, joka voi olla esimerkiksi tulevaisuuden kehittämistarpeisiin varautumisen vuoksi laajempi kuin maantielain 5 §:n mukainen sen hetkinen tiealue.

48 §.Oikeus lunastaa toiselle kuuluva rakennus ja lunastamalla lakkauttaa toisen oikeus.Ehdotettu pykälä vastaisi sisällöltään nykyistä kaavojen toteuttamisesta annetun lain 98 §:ää. Pykälän kirjoitusasua on pyritty tekemään helpommin ymmärrettäväksi muuttamatta itse sisältöä.

Pykälän tarkoitus olisi oikeuttaa kunta tai rakennuspaikan omistaja lunastamaan sellainen toisen rakennuskohde tai oikeus, joka estää tai vaikeuttaa merkittävästi asemakaavan toteuttamista. Yleinen tarve, johon lunastaminen perustuisi, olisi lainvoiman saaneen asemakaavan toteuttaminen. Kunta oikeutettaisiin lunastamaan jo omistamallaan maalla sijaitseva toisen omistama rakennuskohde, laitos tai oikeus. Lunastusoikeus olisi siis tarpeen alueen vapauttamiseksi kaavan mukaiseen rakentamiseen tai käyttöön. Pykälän 2 momentilla annettaisiin vastaava lunastusoikeus muullekin omistajalle asemakaavan mukaisen tontin tai muun rakennuspaikan toteuttamiseksi pääosin asemakaavan mukaisesti.

rakennusta tai rakennelmaa, jolla voi olla vaikutusta ympäröivään alueiden käyttöön ja jonka toteuttamisessa on otettava huomioon olennaisia teknisiä vaatimuksia, sekä erityistä toimintaa varten rakennettavaa aluetta, josta aiheutuu vaikutuksia sitä ympäröivien alueiden käytölle Rakentamislain rakennuksen käsite poikkeaa olennaisesti maankäyttö- ja rakennuslain aikaisesta rakennuksen käsitteestä. Rakentamislain nimitys rakennuskohde vastaa sisällöltään paremmin sitä, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa on rakennuksella aiemmin tarkoitettu. Säännöksessä esitetään siksi käytettäväksi nimitystä rakennuskohde, jolla rakentamislain 2 §:n määritelmän mukaan tarkoitetaan ””. Lunastamisoikeuden tarkoituksen toteutumisen kannalta nimityksen rakennus käyttäminen johtaisi oikeuden kaventumisen nykyisestä.

Kiinnityksen kohteena voi lisäksi olla toisen maahan kohdistuva käyttöoikeus rakennuksineen, jos se on perustettu maanomistajan suostumuksella ja voidaan häntä kuulematta luovuttaa edelleen. Tällaista kiinnitystä kutsutaan laitoskiinnitykseksi. [...] Yleisin laitoskiinnityksen kohde on maanvuokraoikeus ja alueella olevat vuokramiehen omistamat rakennukset ja laitteet Pykälän 1 momentissa on toistaiseksi säilytetty myös sana laitos. Sanan merkitys näyttäisi olevan jossain määrin epäselvä ja päällekkäinen erityisen oikeuden kanssa. Laitoksella voidaan tarkoittaa myös johonkin tekniseen käyttötarkoitukseen toteutettua rakennuskohdetta tai rakennusta. Maakaaren (540/1995; MK) esitöissä selvennetään laitoskiinnitystä seuraavasti: ”.” (HE 120/1994 vp, s. 13). Maanvuokraoikeus on maakaaren tarkoittama kirjaamiskelpoinen erityinen oikeus (MK 14:1), jonka kirjaamisella on oikeusvaikutuksia (MK 14:2).

Pykälän 3 momentissa oleva viittaus kiinteistönmuodostamislakiin säilyisi merkitykseltään ennallaan.

Pykälän mukaisten säännösten sijoittamista kiinteistönmuodostamislakiin tontinosan lunastamista koskevien säännösten (62, 62 a ja 62 b §) yhteyteen harkittiin yhdyskuntakehittämislain valmistelussa. Tontinosan lunastamisessa on kysymys tonttijaon mukaiseen tonttiin kuuluvan alueen saamisesta samalle omistajalle tai samoille omistajille siten, että alueesta voidaan muodostaa lohkomalla rakentamiskelpoinen kiinteistö eli tontti. Tontin alueella olevan rakennuskohteen ja laitoksen sekä oikeuden lunastaminen ei ole samalla tavalla yhteydessä kiinteistönmuodostamiseen. Kyse on tontin rakentamista haittaavan tai sen rakentamisen estävän, toisen omistaman rakennuskohteen tai oikeuden lunastamisesta tontin rakentamiskelpoiseksi saattamiseksi. Kyse ei ole kiinteistönmuodostamislain soveltamisalaan kuuluvasta asiasta (1 §).

49 §.Lunastuslupaan perustuva maan lunastaminen.Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 §:n keskeinen sisältö säilytettäisiin pääosin ennallaan. Maakuntakaavaan perustuva lunastuslupa poistettaisiin. Yleiskaavaan perustuvan lunastusluvan myöntämisperustetta täsmennettäisiin niin, että kyse olisi nimenomaan yleiskaavassa osoitetusta tarpeesta, erotuksena 1 momentin mukaisesta yleiseen tarpeeseen perustuvasta lunastamisesta yhdyskuntarakentamiseen ja kunnan suunnitelmalliseen kehittämiseen. Lisäksi mahdollistettaisiin yleiskaavaan perustuvan lunastusluvan myöntäminen kaavan toteuttamisesta vastaavalle viranomaiselle eikä yksinomaan kunnalle. Lunastusluvan myöntäminen edellyttäisi useiden edellytysten yhtäaikaista täyttymistä.

Toimivalta myöntää lunastuslupa on voimassa olevassa lainsäädännössä ympäristöministeriöllä, mikä poikkeaa lunastuslain mukaisesta pääsäännöstä. Toimivallan siirto valtioneuvostolta ympäristöministeriölle toteutettiin rakennuslain aikana säädösmuutoksella 653/1990. Hallituksen esityksen (HE 103/1989 vp) mukaan aiempi päätöksenteon taso oli liian korkea ja lunastusmenettelyä ehdotettiin yksinkertaistettavaksi. Maanomistajan oikeusturvan ei katsottu vaarantuvan, koska myös ministeriön tekemästä lunastuslupapäätöksestä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja saattaa luvan myöntämisen oikeudelliset edellytykset tuomioistuimen tutkittavaksi. Kyseessä on omana aikanaan tehty hallinnon sujuvoittaminen ja byrokratian keventäminen. Pääministeri Orpon hallitusohjelma korostaa menettelyjen sujuvoittamista ja keventämistä, mikä ei tue lunastuslupapäätösten palauttamista valtioneuvoston ratkaistavaksi.

Yleiskaavan sisältöön perustuvasta lunastusluvasta säädettäisiin 2 momentissa. Kunnan ja kuntayhtymän tarpeet säilytettäisiin perusteena lunastusluvan myöntämiselle. Kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien siirtyminen hyvinvointialueelle huomioitaisiin pykälässä. Keskeinen sisältö ei tällä kuitenkaan muuttuisi, koska kyse on samojen julkisten palveluiden järjestämisestä, vaikka julkishallinto on nyt organisoitu toisin.

Viranomaisen tarpeen olisi liityttävä alueeseen, joka on yleiskaavassa osoitettu kyseisen viranomaisen vastuulla olevan palvelun järjestämiseen tai yleisen alueen toteuttamiseen. Tällä selvennettäisiin eroa lunastusluvan myöntämiseen 1 momentin perusteella. Säännöksen asuntorakentamista ja siihen liittyviä alueita koskeva sisältö vastaisi voimassa olevaa lakia. Yleiskaavaan perustuvaa lunastuslupaa koskevaa säännöstä muutettaisiin lisäksi siten, että lunastuslupa myönnettäisiin kaavan toteuttavalle viranomaiselle, kuten nykyisessä kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 §:n 2 momentissa. Koska kysymys voisi olla muustakin kaavaa toteuttavasta viranomaisesta kuin kunnasta, on tarkoituksenmukaista mahdollistaa lunastusluvan myöntäminen suoraan kyseiselle viranomaiselle.

Lunastusluvan myöntäminen kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 §:n 3 momentin nojalla on voinut saman lain 45 §:n mukaan perustua myös oikeusvaikutuksettomaan yleiskaavaan. Hallituksen esityksessä uudeksi alueidenkäyttölaiksi tämä oikeusvaikutuksettoman yleiskaavan ainoa oikeusvaikutus on säilytetty (42 §). Oikeusvaikutuksettoman yleiskaavan varsinainen tarkoitus on ohjata kunnan omaa toimintaa ilman oikeusvaikutuksia ulkopuolisiin. Mahdollisuus lunastusluvan myöntämiseen ei vastaisi kaavatyypin tarkoitusta tuottaessaan kaava-alueen kiinteistönomistajiin kohdistuvan oikeusvaikutuksen. Yhdyskuntakehittämislain säätämisen yhteydessä esitetään, että alueidenkäyttölain 42 §:n 1 momentista poistettaisiin mahdollisuus luvan myöntämiseen oikeusvaikutuksettoman yleiskaavan toteuttamiseksi tarpeellisen alueen lunastamiseen. Oikeusvaikutuksettoman yleiskaavan alueella lunastuslupa olisi kuitenkin mahdollista myöntää yhdyskuntakehittämislain 49 §:n 1 momentin nojalla, jolloin kaavan sisällöllä voisi olla merkitystä arvioitaessa kohdealueen tarpeellisuutta yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin, kunnan suunnitelmalliseen kehittämiseen ja 3 momentin edellytysten täyttymiseen.

Lunastusluvan myöntämisen edellytyksiä täsmennettäisiin 3 momentissa nykyiseen verrattuna alueen rajausta, laajuutta ja lunastamisen ajoitusta koskevilla säännöksillä. Perusteiden kirjaaminen säädökseen olisi uutta, mutta niitä vastaavaa harkintaa on sovellettu voimassa olevaan lakiin perustuvien lunastuslupapäätösten perusteluissa. Lunastusluvan myöntämisen edellytysten täyttymisen arviointi on tapauskohtaista. Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä, ja asianosaisen vastuulla on esittää selvitystä hakemuksensa perusteista sekä myötävaikuttaa vireille panemansa asian selvittämiseen

Ajoituksen huomioon ottaminen tarkoittaisi sen selvittämistä, missä aikataulussa tavoiteltu kehittäminen todennäköisesti tapahtuisi ja miksi lunastaminen olisi tarpeen haettuna ajankohtana. Lunastamisen tulisi olla näköpiirissä olevan tavoitellun ja todennäköisen kehitystarpeen vaatimaa.

Yleiskaavaan perustuvassa 2 momentin mukaisessa lunastamisessa alueen kaavassa osoitettu käyttötarkoitus olisi osoitus yleisen tarpeen olemassaolosta lunastamisen perusteena. Ajankohdan lisäksi olisi selvitettävä, olisiko kaavan mukaista rajausta tarkennettava ja olisiko lunastettava alue kooltaan sitä konkreettista tarvetta vastaava, jonka perusteella lunastuslupaa haetaan. Yleiskaavojen luonteen moninaisuus olisi syytä ottaa luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa huomioon, samoin yleiskaavan luonne yleispiirteisenä alueidenkäytön suunnitelmana. Myös kaavan ajantasaisuudella voisi katsoa olevan merkitystä päätösharkinnassa.

Pykälän 1 momentin mukaisessa lunastusluvassa kohdealueen sijainnin ja laajuuden osoittamisen perusteet olisi osoitettava tapauskohtaisesti. Alueen kaavoitustilanne ja sillä voimassa olevien kaavojen sisältö olisi luonnollisestikin yksi keskeinen selvityskohde lupahakemuksessa, mutta niiden merkitys ei olisi yleiskaavan sisältöön perustuvaa lunastuslupaa vastaavalla tavalla ratkaiseva. Luvan hakijan pitäisi hakemuksessaan osoittaa maantieteellisesti kohdennettavissa oleva kehittämistarve, jonka peruste olisi yhdyskuntarakentaminen tai muu kunnan suunnitelmallinen kehittäminen. Kehittämistarvetta olisi arvioitava yhdyskuntakehittämislain ja siihen läheisesti liittyvien alueidenkäyttölain ja yhdyskuntarakentamislain muodostamassa kontekstissa, ottaen huomioon kunnalle näiden säännösten asettamat velvoitteet.

Maakuntakaavaan liittyvä lunastusoikeus esitettäisiin poistettavaksi pääasiassa siksi, että sen käyttö on ollut hyvin vähäistä. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 §:n 2 momentin nojalla on lunastuslupa myönnetty vain kerran maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon eli 1.1.2000 jälkeen. Pykälän 1 momentin mukaista yleisesti yhdyskuntakehittämisen tarpeeseen perustuvaa lunastusoikeutta voitaisiin tarvittaessa käyttää maakuntakaavasta ilmenevään lunastamistarpeeseen, ja tässä voitaisiin tarpeen mukaan käyttää perusteluna maakuntakaavan sisältöä ja sen selvityksiä. Mihin tahansa lunastamisen tarpeeseen on mahdollista tarvittaessa soveltaa lunastuslain 4 §:n pääsääntöä. Erityislainsäädännössä ei ole tästäkään syystä tarkoituksenmukaista säilyttää lunastamista koskevia säännöksiä, joiden käyttö on osoittautunut hyvin vähäiseksi.

lunastusperusteen täsmentyminen tarkoituksensa osalta ei kuitenkaan merkitse yhteyden katkeamista lunastuslakiin niin, etteikö

maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvan lunastuksen edellytyksiä selvitettäessä tulisi ottaa huomioon kaikissa pakko-otoissa lunastukselle asetetut edellytykset ja ne periaatteet, joille lunastuksen oikeutus perustuu

Yhdyskuntakehittämislakiin kirjattavien erityisten lunastusperusteiden rinnalla on huolehdittava, että lunastuslain mukaiset yleiset perusteet lunastusluvan myöntämiselle ovat olemassa. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksen KHO 2019:143 mukaan[silloiseen]. Oikeustila ei muuttuisi tältä osin yhdyskuntakehittämislain säätämisen myötä.

50 §.Rakentamiskehotus.Ehdotettavat rakentamiskehotusta koskevat säännökset poikkeaisivat nykyisistä kaavojen toteuttamisesta annetun lain säännöksistä vain vähän. Nimitykset, toimivalta antaa rakentamiskehotus ja kunnan lunastusoikeus tilanteessa, jossa rakentamiskehotusta ei noudateta, säilyisivät ennallaan. Rakentamiskehotuksen voisi kohdistaa paitsi tonttijaon mukaiselle tontille myös muulle asemakaavassa rakennuspaikaksi tarkoitetulle alueelle. Tonttijaolla tarkoitettaisiin tämän lain mukaista tonttijakoa, mikä vastaisi voimassa olevan lain sitovaa tonttijakoa, riippumatta siitä, onko tonttijako hyväksytty osana asemakaavaa tai erillisenä. Muita asemakaavan mukaisia rakennuspaikkoja voi olla esimerkiksi yleisillä alueilla, jotka kyllä useimmiten ovat kunnan omistuksessa, taikka muilla alueilla, joita ei voi muodostaa tonteiksi. Jos tonttijaon laatiminen ei ole tarpeen sitä koskevien säännösten perusteella, myös korttelialueella oleva tilaksi muodostettu tai muodostettavissa oleva rakennuspaikka vastaa 1 momentissa tarkoitettua.

Muutoksia, ajantasaistuksia ja täsmennyksiä tehtäisiin menettelyyn sen selkeyttämiseksi. Menettelyssä edellytettäisiin kaikin osin noudatettavan hallintolakia. Pykälässä esitettäisiin muutosta rakentamiskehotuksella edellytetyn rakentamisen määräaikaan. Nykyisen kolmen vuoden määräajan sijaan velvoitetulle tulisi kunnan asettaa määräaika, jonka olisi oltava kohtuullinen ja pituudeltaan vähintään kolme vuotta. Säädös mahdollistaisi velvoitetun olosuhteiden paremman huomioimisen määräajan asettamisessa, ja velvoitettava voisi esittää määräajasta oman näkemyksensä kuulemisen yhteydessä. Rakentamiskehotuksen luonteen vuoksi kunnat tuskin tulisivat asettamaan merkittävästi pitempiä määräaikoja rakentamiselle. Pitempiä määräaikoja olisi vaikea perustella myöskään kohtuullisuudella, koska rakentamiskehotuksia kohdistetaan tyypillisesti alueisiin, joiden asemakaava on ollut pitkään, vuosia tai jopa vuosikymmeniä toteutumatta.

LSL Rakentamiskehotuksen antamisen esteisiin 3 momentissa lisättäisiin tilanne, jossa rakentaminen olisi muuten kiellettyä lain nojalla. Tällainen tilanne voisi syntyä esimerkiksi silloin, jos tontilla tai rakennuspaikalla todettaisiin sellainen eliölajin lisääntymis- tai levähdyspaikka, jonka hävittäminen ja heikentäminen olisi luonnonsuojelulain (9/2023;) perusteella kielletty, jolloin rakentamislupaa ei todennäköisesti voitaisi myöntää (rakentamislain 191 §). Tällaiset tilanteet ovat harvinaisia, mutta sinänsä mahdollisia.

51 §.Rakentamiskehotukseen perustuva lunastus.Rakentamiskehotukseen perustuva lunastaminen olisi edelleen mahdollista ilman erillistä lunastuslupaa. Kunnan lunastusoikeuden syntymisen edellytyksenä olisi, että rakentamiskehotusta ei olisi noudatettu annetussa määräajassa. Rakentamiskehotuksella annettavan velvoitteen hyväksyttävä täyttäminen kytkettäisiin rakentamislain 122 §:n mukaiseen loppukatselmukseen tai 123 §:n mukaiseen osittaiseen loppukatselmukseen. Jompikumpi katselmus olisi riittävä osoittamaan velvoitteen täyttymisen. Rakentamiskehotuksen tarkoituksen toteutumisen kannalta ei rakennuskohteen täydellisellä valmistumisella (loppukatselmus) ole olennaista merkitystä. Rakennuskohteen valmistuminen osittaisen loppukatselmuksen jälkeen tulee valvottua rakentamislupaan liittyvässä viranomaismenettelyssä. Pelkkä rakentamisluvan olemassaolo ei kuitenkaan riittäisi osoittamaan rakentamiskehotuksen tarkoituksen toteutumista, koska rakentamislupa ei velvoita toteuttamaan hanketta, jolle lupa on myönnetty. Kohteen tulisi siis olla rakennettu, mihin katsottaisiin riittävän sen, että kohde olisi katselmuksessa hyväksytty otettavaksi tarkoitettuun käyttöönsä.

Mahdollisen rakennuskiellon kestoaikaa ei laskettaisi mukaan määräajan kulumiseen. Sinänsä olisi epätodennäköistä, että samalle alueelle sekä annettaisiin rakentamiskehotus että määrättäisiin rakennuskielto.

52 §.Rakentamiskehotuksia koskeva tietoaineisto.Rakentamiskehotuksista on nykyisellään pidettävä luetteloa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 97 §:n 5 momentin perusteella. Luettelon tietosisältöä koskevat vaatimukset esitetään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 101 §:ssä.

Nämä säännökset yhdistettäisiin yhdyskuntakehittämislain 52 §:ään. Sisältö säilytettäisiin käytännössä ennallaan, mutta nimitys luettelo muutettaisiin tietoaineistoksi. Tämä vastaisi tiedonhallintalaissa käytettyä nimitystä.

Rakentamiskehotuksia koskevaan tietoaineistoon tulisi sisältymään myös henkilötietoja, jotka eivät kuitenkaan kuuluisi tietosuoja-asetuksen 9 artiklan kohdassa 1 tarkoitettuihin erityisiin henkilötietoryhmiin, vaikka tiedon keräämisen päätarkoitus ei olekaan henkilötietojen kerääminen. Kyse olisi tältä osin henkilörekisteristä, jossa rekisterinpitäjä olisi kunta. Henkilötietojen käsittely perustuisi yhdyskuntakehittämislakiin. Tietoaineiston ylläpidon tarve liittyisi rakentamiskehotuksen määräämiseen siten, että voitaisiin varmistaa oikean tiedon säilyminen ja siirtyminen prosessin eri vaiheissa. Tällä turvattaisiin kunnan, kehotuksen saajan ja kohdekiinteistön mahdollisen ostajan tai vuokraajan oikeutta.

53 §.Korvattava katualue ja muu yleiseen tarpeeseen osoitettu alue.Pykälän 1 momentissa olisi yksinkertainen säännös korvauksen suorittamisvelvollisuudesta katualueesta, yleisestä alueesta, alueesta tai yleisen rakennuksen rakennuskorttelista, korttelin osasta, tontista tai muusta rakennuspaikasta. Korvausvelvollinen olisi kunta tai muu julkisyhteisö, jos alue olisi tarkoitettu tai osoitettu muun julkisyhteisön tarpeisiin. Hyvinvointialue vastaa nykyään sellaisista tehtävistä, jotka ovat kaavojen toteuttamisesta annetun lain 96 §:n säätämisen aikaan kuuluneet pääosin kunnille ja kuntayhtymille.

Korvauksen perusteisiin sovellettaisiin lunastuslakia.

Katualueen ilmaissaantioikeuden poistuessa olisi tarpeen säilyttää osa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 104 §:n sisällöstä sellaisia tapauksia varten, joissa kunnan aikanaan korvauksetta saamaa katualuetta palautuu osaksi tonttia. Kyse olisi tilanteista, joissa asemakaavaa muutettaisiin ja entisen kaavan katualuetta osoitettaisiin rakentamiskäyttöön, osaksi yksityiseen rakentamiseen tarkoitettua korttelialuetta. Säännöksen käyttö on nyt ja olisi todennäköisesti vastaisuudessakin vähäistä. Tarve tulisi aikanaan poistumaan kokonaan. Kiinteistönomistajan oikeusturvan kannalta olisi kuitenkin tarpeellista, että aikanaan korvauksetta yleiseen käyttöön luovutettu alue myös palautuisi korvauksetta yleisen tarpeen lakattua.

Kumotun rakennuslain (370/1958) mukaisten rakennuskaavateiden alueilla rakennuskaava on voimassa asemakaavana. Jos katualuetta ei ole kiinteistöteknisesti muodostettu yleiseksi alueeksi, rakennuskaavatien alueen omistus on jo aiemmin siirtynyt kunnalle, ja alueen tarve kaavojen toteuttamisesta annetun lain mukaisena katualueena päättyy, tilanne vertautuu alun perinkin kaduksi kaavoitettuihin alueisiin. Jos entisen rakennuskaavatien alueen omistus ei ole siirtynyt kunnalle, palautustarvetta ei luonnollisestikaan ole.

Omistuksen palauttamistilanteet eivät näyttäisi muodostuvan erityisen ongelmallisiksi. Sen sijaan yleisiksi alueiksi lohkomattomien entisten rakennuskaavateiden alueiden osalla on paljon keskeneräisyyttä, mikä edellyttää lakiin otettavaa siirtymäsäännöstä. Asemakaavojen mukaisten katualueiden omistuksen ja siirroille ja yleisiksi alueiksi muodostamisille olisi annettava noudatettavissa olevat määräajat ja katujen toteuttamisen tuottaman hyödyn pitäisi olla kouriintuntuva sekä kunnille että kiinteistönomistajille. Nykyisellään osapuolilta puuttuu riittävä intressi katualueiden asianmukaiseen toteuttamiseen. Kysymys on myös kuntien henkilö-, osaamis- ja taloudellisista resursseista. Siirtymäsäännökset olisivat tämän lain 9 luvussa.

54 §.Julkisyhteisön lunastus- tai korvausvelvollisuus.Kunnan lunastus- tai korvausvelvollisuus syntyisi, jos kiinteistönomistaja ei voisi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen aluettaan, koska se on alueidenkäyttölain mukaisessa asemakaavassa tai yleiskaavassa määrätyn ehdottoman rakentamis- tai toimenpiderajoituksen nojalla osoitettu käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan. Lunastus- tai korvausvelvollisuus olisi vastaavasti muulla julkisyhteisöllä, jos alue on osoitettu kaavassa tämän tarpeisiin. Velvoitettu olisi kunta taikka muu julkisyhteisö, jos alue olisi tarkoitettu tai osoitettu muun julkisyhteisön tarpeisiin. Hyvinvointialue vastaa nykyään sellaisista tehtävistä, jotka ovat kaavojen toteuttamisesta annetun lain 96 §:n säätämisen aikaan kuuluneet pääosin kunnille ja kuntayhtymille.

Velvollisuudella tarkoitettaisiin, että kohteen omistaja voisi vaatia julkisyhteisöä lunastamaan kohteen, johon sillä on lunastusoikeus, tai suorittamaan haitasta korvauksen.

Valiokunnan käsityksen mukaan lakiehdotuksen kyseiset säännökset merkitsevät sitä, että kaavoitukseen liittyvät omaisuuden käyttöoikeuden rajoitukset eivät loukkaa omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttöön Yleis- tai ranta-asemakaavasta johtuva hyöty esitettäisiin huomioitavaksi edelleen kaavojen toteuttamisesta annetun lain 101 §:n mukaisesti kohtuullista hyötyä arvioitaessa. Tätä lain sisältöä ei ole aikanaan erikseen perusteltu hallituksen esityksessä maankäyttö- ja rakennuslaiksi (HE 101/1998 vp). Perustuslakivaliokunnan lausunnossa lakivalmistelusta todetaan nimenomaisesti 101 §:n sisällöstä, että ”.” (PeVL 38/1998 vp, s. 6).

Maakuntakaavan ja yleiskaavan ehdollisiin rakentamisrajoituksiin liittyviä korvauksia koskeva sisältö on siirretty kaavojen toteuttamisesta annetusta laista rakentamislain 49 ja 50 §:ään. Ei ole nähtävissä tarvetta siirtää näitä edelleen yhdyskuntakehittämislakiin. Sen sijaan alueidenkäyttölain mukaiset ehdottomat rakentamisrajoitukset olisi huomioitava laadittavassa yhdyskuntakehittämislaissa.

Kirjoitustapaa muutettaisiin selkeämmäksi verrattuna voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 101 §:ään. Metsätalouden harjoittamisen rajoitukseen liittyvää korvausta koskevat säännökset tulisivat sisältymään tämän lain 56 §:ään.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin julkisyhteisön oikeudesta lunastaa kiinteistönomistajan esittämää aluetta laajempi alue, mikä vastaisi pääsisällöltään voimassa olevaa lainsäädäntöä. Oikeus lunastamiseen olisi kuitenkin nykyistä rajoitetumpi. Uudet asetettavat edellytykset lunastettavan alueen laajentamiselle liittyisivät sekä julkisyhteisön lunastustarpeen tarkempaan selvittämiseen että lunastamisen jälkeen jäljelle jäävän kiinteistön osan käyttökelpoisuuteen.

Edelleenkään ei olisi tarpeen asettaa kunnalle lunastus- tai korvausvelvollisuutta ranta-asemakaavan yhteiskäyttöalueisiin eikä sellaisiin asemakaavan yleisiin alueisiin, joiden toteuttamisvastuu olisi siirretty kiinteistönomistajalle tai -haltijalle. Myöskään ei olisi tarpeen asettaa kunnalle lunastus- tai korvausvelvollisuutta sen omistukseen siirtyvästä maantien tiealueesta 47 §:n mukaisessa tilanteessa, kun maantien alue olisi asemakaavassa osoitettu muuhun kuin maantiekäyttöön.

55 §.

Asemakaavan toteuttamisesta johtuva korvaus.

asemakaavan toteuttamiseen

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 106 §:n nykyinen sisältö periytyy kumotun rakennuslain 76 §:stä. Voimassa olevassa säännöksessä korvausvelvollisuus on liitetty laajasti ilmaistuun.

Korvausvelvollisuuden tarkentamista harkittiin lain valmistelun yhteydessä, mutta säännöksen sisällön yleisen luonteen vuoksi tämä osoittautui vaikeaksi. Säännös esitetään säilytettäväksi voimassa olevaa säännöstä vastaavana, mutta siten tarkennettuna, että kyse olisi yleisen alueen toteuttamisesta aiheutuvasta erityisestä haitasta tai vahingosta. Säännös olisi sovellettavissa tarkemmin määrittelemättömän, erityisen ja ennakoimattoman haitan tai vahingon korvaamiseen. Yleisellä alueella tarkoitettaisiin alueidenkäyttölain määritelmän mukaista asemakaavassa katualueeksi, toriksi, liikennealueeksi, virkistysalueeksi tai näihin verrattavaksi alueeksi osoitettua kunnan, valtion tai muun julkisyhteisön toteutettavaksi tarkoitettua aluetta.

”Asemakaavan toteuttamisesta aiheutuvan erityisen haitan korvausvelvollisuus on tarkoitus säilyttää lähtökohtaisesti rakennuslain

76 §:n periaatetta vastaavana. Korvattavana voisi siten olla lähinnä kadun poistamisesta tai sen rakentamisesta tiettyyn korkeuteen aiheutuva kulkuyhteyden katkeaminen tai huomattava vaikeutuminen taikka muu tähän verrattava erityinen haitta tai vahinko.”

Maankäyttö- ja rakennuslain perusteluissa (HE 101/1998 vp, s. 93) on täsmennetty kaavojen toteuttamisesta annetun lain 106 §:ssä säädettyä korvausvelvollisuutta seuraavasti:[370/1958]

Korvaukseen olisi oikeutettu kiinteistön omistajan tai haltija. Siten maanvuokraoikeus ja maanvuokralaisen rakennuskohteet tulisivat olemaan säännöksen soveltamisen piirissä. Se seikka, olisiko yksittäisessä tapauksessa korvaukseen oikeutettu kiinteistön omistaja vai haltija, olisi ratkaistava korvattavan haitan tai vahingon luonteen mukaan.

Korvausvelvollinen olisi kunta tai muu julkisyhteisö, jos alue olisi tarkoitettu tai osoitettu muun julkisyhteisön tarpeisiin. Hyvinvointialue vastaa nykyään sellaisista tehtävistä, jotka ovat kaavojen toteuttamisesta annetun lain 96 §:n säätämisen aikaan kuuluneet pääosin kunnille ja kuntayhtymille.

56 §.Korvaus metsätalouden harjoittamisen rajoituksesta.Pykälän sisällöstä päätettäisiin uuden alueidenkäyttölain säätämisen yhteydessä. Pykälään ei tehtäisi tässä yhteydessä muutoksia vaan se siirrettäisiin sellaisenaan osaksi yhdyskuntakehittämislakia. Maanomistaja-sanan sijaan käytettäisiin kuitenkin sanaa kiinteistönomistaja kuten yhdyskuntakehittämislaissa muutenkin.

57 §.Sopimukseen perustuva korvaus.Pykälään koottaisiin säännökset 6 luvun mukaisista korvauksista sopimiseen (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 109 §). Sopimus sitoisi myös myöhempää omistajaa. Sopimuksella ei saisi loukata sen oikeutta, jonka saamisen vakuutena korvattava kohde on. Viittaus korvausten ratkaisemiseen tarvittaessa lunastamalla säilytettäisiin ennallaan, vaikka kyseessä olisi sinänsä itsestäänselvyys ottaen huomioon voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain ja uuteen yhdyskuntakehittämislakiin esitettävän muun sisällön.

luettelo Nykyään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 102 §:ään perustuva kunnan velvollisuus pitää maksamattomista sopimuskorvauksista luetteloa sisällytettäisiin tähän pykälään. Sanaajantasaistettaisiin johdonmukaisuuden vuoksi sanaksi tietoaineisto, kuten muissakin vastaavissa kohdissa. Velvoitetta esitettäisiin laajennettavaksi siten, että kunnan olisi pidettävä yllä tietoaineistoa kaikista sopimukseen perustuvista korvauksistaan, ei ainoastaan maksamattomista korvauksista. Tällä pyrittäisiin parantamaan sopimuskorvauksista saatavilla olevaa tietoa.

Sopimuksia koskevaan tietoaineistoon tulisi sisältymään myös henkilötietoja, jotka eivät kuitenkaan kuuluisi tietosuoja-asetuksen 9 artiklan kohdassa 1 tarkoitettuihin erityisiin henkilötietoryhmiin. Tietoaineiston ylläpidon tarve liittyisi korvauksen maksamisen todentamiseen siten, ettei synny epäselvyyttä korvauksen suorittamisesta. Tällä turvattaisiin kunnan, korvaukseen oikeutetun ja kohdekiinteistön mahdollisen ostajan tai vuokraajan oikeutta. Kyse olisi henkilörekisteristä, jossa rekisterinpitäjä olisi kunta. Henkilötietojen käsittely perustuisi yhdyskuntakehittämislakiin

58 §.Lunastus- tai korvausvelvollisuuden rajoitus.Kunnalla on voimassa olevan lainsäädännön mukaan mahdollista vapautua lunastus- tai korvausvelvollisuudestaan myöntämällä poikkeuslupa kaavan määräyksestä tai rajoituksesta tai vaihtoehtoisesti muuttamalla kaavaa. Tämä oikeustila säilytettäisiin. Lunastus- tai korvausvelvollisuus syntyisi vasta rajoitusta koskevan poikkeamislupahakemuksen tultua hylätyksi ja sitä koskevan päätöksen saatua lainvoiman. Myös muu julkisyhteisö vapautuisi korvausvelvollisuudesta samoin perustein kuin kunta.

Pykälään esitettäisiin lisättäväksi poikkeamisluvan rinnalle myös maisematyölupa sellaisessa tilanteessa, jossa olisi kysymys metsätalouden harjoittamiseksi tarpeellisesta maisematyöluvasta. Poikkeamislupaa ei voida myöntää maisematyöluvan tarpeesta (rakentamislain 57 §:n 1 momentti). Maisematyöluvan tarve voi perustua jo yksinomaan asemakaavan voimassa olemiseen (rakentamislain 53 §). Maisematyöluvan ratkaiseminen voisi tuottaa rajoituksen metsätalouden harjoittamiseen. Lisäksi mahdollista lunastus- tai korvausvelvollisuutta ratkaistaessa olisi huomioitava, että velvollisuus syntyisi, jos kohdealue kuuluisi metsälain (1093/1996) soveltamisalaan.

Metsälain soveltamisalasta suhteessa alueidenkäytön suunnitelmiin on säädetty lain 2 §:n 1 momentin kohdissa 2, 4, 5 ja 6. Metsälaki ei tulisi sovellettavaksi esimerkiksi taajamien alueilla tavanomaisiin yksittäispuita tai puuryhmiä koskeviin luparatkaisuihin eikä ollenkaan maisemaa muuttavaa maanrakennustyöhön. Maisematyölupapäätös, jolla evättäisiin lupa viimeksi mainittuihin toimenpiteisiin, joiden vaikutukset olisivat kaupunki- tai maisemakuvallisia ja joilla ei olisi metsätalouden harjoittamiseen liittyviä vaikutuksia, eivät siten olisi korvauksen piirissä.

Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan kunta vapautuisi korvausvelvollisuudestaan, jos yleiskaavan tai asemakaavan muutoksen vuoksi aluetta voitaisiin käyttää kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla yksityisiin tarpeisiin tai metsätalouden harjoittamiselle ei aiheutuisi vähäistä suurempaa haittaa eikä korvausvelvollisuutta koskevaa asiaa olisi vielä lainvoimaisesti ratkaistu. Tämä vastaisi nykyisen kaavojen toteuttamisesta annetun lain 102 §:n 2 momentin viittausta kiinteistönomistajan mahdollisuuteen käyttää aluettaan kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla.

Kaavoituksen käynnistäminen on kunnan asia. Aloite kaavan muuttamiseen voi sinänsä tulla myös haitan kärsijältä, mutta korvaamisen kannalta tällä ei olisi merkitystä. Aloitteen voi tehdä myös lunastus- tai korvausvelvollinen julkisyhteisö, jos kaavan sisältö ei esimerkiksi enää vastaa sen tarvetta.

Muutokset omistussuhteissa ja kiinteistöjaotuksessa huomioitaisiin nykyisen kaavojen toteuttamisesta annetun lain 102 §:n 3 momentin mukaisesti.

59 §.Lunastuslain soveltaminen.Pykälässä olisi yleinen viittaus lunastuslain soveltamiseen yhdyskuntakehittämislain mukaista lunastusta toimeenpantaessa taikka korvausta määrättäessä. Viittauksen kautta tulisivat otetuiksi huomioon myös lunastuslain korvausperiaatteiden muutokset sellaisina kuin ne tulivat voimaan 1.8.2025 (520/2025). Näin lunastuslain 38 a §:n mukaista kohteen- ja haitankorvaukselle määrättävää 25 prosentin korotusta ei sovellettaisi rakentamiskehotukseen perustuvaan lunastukseen (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 103 § (524/2025)).

Yleisen rakennuksen toteuttamiseksi tarpeellisen tontin tai rakennuspaikan osa olisi mahdollista lunastaa paitsi tämän lain 46 §:n perusteella, myös kiinteistönmuodostamislain 62 §:n mukaisella tontin osan lunastuksella, jos julkisyhteisö omistaisi kyseisestä tontista tai rakennuspaikasta vain osan. Tätä niin sanottua tontinosan lunastusta voi käyttää kuka tahansa maanomistaja asemakaavan mukaisen rakentamisen toteuttamiseksi. Lunastuskorvauksesta tontinosan lunastuksessa säädetään kiinteistönmuodostamislain 199–206 a §:ssä, ei lunastuslaissa. Kiinteistönmuodostamislain mukaisiin lunastuskorvauksiin ei sovelleta lunastuslain 38 a §:n mukaista 25 %:n korotusta.

Julkisyhteisön hankkiessa lunastamalla omistukseensa yleiselle rakennukselle tarkoitettua tonttia tai rakennuspaikkaa tulisi soveltaa samoja korvausperusteita riippumatta siitä, lunastettaisiinko kohde yhdyskuntakehittämislain 46 §:n vai kiinteistönmuodostamislain 62 §:n perusteella. Tämän vuoksi säädettäisiin lunastuslain mukaisten korvausperusteiden soveltamisesta silloinkin, kun julkisyhteisö lunastaa kiinteistönmuodostamislain 62 §:n mukaista tontinosan lunastusta käyttämällä yleisen rakennuksen tontin tai rakennuspaikan osan. Tontinosan lunastuksen käyttämisen edellytyksenä on luonnollisesti se, että julkisyhteisö omistaa tontista jo ennestään osan.

Kuitenkin, jos esimerkiksi kunta hankkii omistukseensa kiinteistönmuodostamislain 62 §:n mukaisella tontin osan lunastuksella muuhun kuin yleisen rakennuksen toteuttamiseksi tarpeellisen tontin, korvaus määräytyisi samoin kuin yksityisen aloitteesta tehtävässä tontin osan lunastuksessa. Säännöksellä yhdenmukaistettaisiin lunastuskorvaus hankittaessa aluetta nimenomaan yleisen rakennuksen toteuttamiseksi,

7.1.7

7 luku Muutoksenhaku

60 §.Muutoksenhaku.Pykälässä säädettäisiin muutoksenhausta yhdyskuntakehittämislain mukaisiin päätöksiin.

Muutoksenhaussa maapoliittisen ohjelman hyväksymistä, maapoliittisen ohjelman laatimisesta luopumista ja kehittämisalueeksi nimeämistä koskevaan päätökseen sovellettaisiin, mitä kuntalaissa säädetään. Tämä tarkoittaisi muun muassa, että oikeus muutoksenhakuun olisi lähtökohtaisesti laaja, muutoksenhakuun olisi mahdollista soveltaa tietyissä tilanteissa oikaisuvaatimusta ja että päätöksestä, joka koskisi vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saisi tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Valitukset käsittelisi hallinto-oikeus.

Muutoksenhaussa lunastustoimituksessa ja kiinteistötoimituksessa tehtyyn päätökseen sovellettaisiin, mitä kiinteistönmuodostamislaissa säädetään. Tämä tarkoittaisi muun muassa, että valitusoikeus olisi asianosaisella ja että valitukset käsittelisi maaoikeus.

Muutoksenhaussa asemakaavan osana hyväksyttyä tonttijakoa koskevaan päätökseen sovelletaan, mitä alueidenkäyttölaissa säädetään muutoksenhausta kaavan hyväksymispäätökseen. Kyse on siten muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen kunnallisvalituksin noudattaen, mitä kuntalaissa säädetään. Koska tonttijako olisi osa kaavassa osoitettua asemakaava-alueen maankäyttöratkaisua, olisi perusteltua, että tonttijaosta valitettaisiin samassa menettelyssä kuin asemakaavasta siinäkin tapauksessa, että valitus koskisi asemakaavan hyväksymispäätöstä vain siltä osin kuin siinä olisi hyväksytty tonttijako. Tämä vastaisi myös nykyistä oikeustilaa. Erillisen tonttijaon hyväksymistä koskevaan päätökseen saisi hakea muutosta 60 §:n 4 momentin mukaisesti hallintovalituksena. Valitusoikeudesta erillisen tonttijaon hyväksymistä koskevaan päätökseen säädettäisiin 62 §:ssä.

Muihin yhdyskuntakehittämislain mukaisiin päätöksiin saisi hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimeen noudattaen, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään. Tämä tarkoittaisi muun muassa, että valitusoikeus olisi asianosaisella ja lisäksi viranomaisella, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. Valitukset käsittelisi hallinto-oikeus.

61 §.Muutoksenhakukielto.Pykälässä säädettäisiin muutoksenhakukiellosta päätökseen, jolla voimassa oleva maapoliittinen ohjelma olisi todettu ajantasaiseksi, sekä päätökseen, jolla kehittämisalueeksi nimeämistä koskeva aloite olisi hylätty.

Päätös, jolla maapoliittisen ohjelman todettaisiin olevan ajantasainen, pitäisi voimassa olemassa olevan yhdyskuntakehittämislain mukaan laaditun maapoliittisen ohjelman eikä käynnistäisi uuden ohjelman laatimista. Kunnalla on intressi pitää maapoliittinen ohjelma ajan tasalla ja soveltamiskelpoisena. Muutoksenhakumahdollisuus ohjelman ajantasaiseksi toteavasta päätöksestä – hyväksymispäätöksen ja laatimisesta luopumispäätöksen ohella – lisäisi toimintatavan monimutkaisuutta. Jos esimerkiksi kunnan jäsen pitäisi kunnan päätöstä ohjelman ajantasaisuudesta epätarkoituksenmukaisena, luonteva tapa vaikuttaa asiaan olisi tehdä asiassa kuntalain 23 §;n mukainen aloite. Kunnan päätöksen mahdolliseen lainvastaisuuteen olisi mahdollista vaikuttaa kantelulla. Näitä vaikutusmahdollisuuksia voinee pitää riittävinä ohjelman ajantasaisena pitämisen osalta.

Kunnan päätös, jolla aloite kehittämisalueeksi nimeämiseksi hylätään, ei olisi muutoksenhakukelpoinen. Kyseessä olisi harkinnanvarainen asia eikä aloiteoikeutta olisi pidettävä sellaisena oikeutena, joka kuuluisi perustuslain oikeusturvaa koskevan 21 §:n 1 momentin alaan. Kehittämisaluemenettelyyn liittynee kaikissa tai lähes kaikissa tapauksissa kaavan laatiminen tai muuttaminen, mihin ryhtymisestä päättäminen on alueidenkäyttölain mukaan kunnan toimivaltaan kuuluva asia. Harkitessaan päätöstä aloitteen pohjalta kunta joutuu joka tapauksessa selvittämään ja harkitsemaan kaavan laatimisen tai muuttamisen tarpeen. Kehittämisalueeksi nimeämisestä voi seurata kunnalle taloudellisesti merkittäviä velvoitteita.

62 §.Valitusoikeus erillisen tonttijaon hyväksymistä koskevasta päätöksestä.Tonttijaon hyväksymistä koskevan päätöksen valitukseen oikeutettujen piiri vastaisi lähtökohtaisesti 38 §:ssä säädettyä tonttijakoehdotuksesta kuultavien piiriä. Valitusoikeus olisi tonttijakoalueen ja samassa rakennuskorttelissa tonttijakoalueeseen rajautuvien kiinteistöjen omistajilla ja haltijoilla (kohta 1).

Myös muulla kiinteistön omistajalla olisi valitusoikeus, jos päätös voisi olennaisesti vaikuttaa kiinteistön rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen (kohta 2). Säännös koskisi muita samassa rakennuskorttelissa olevia kiinteistönomistajia ja haltijoita tai rakennuskorttelin ulkopuolista kiinteistönomistajaa tai haltijaa, jonka kiinteistön rakentamiseen tai muuhun käyttöön tonttijako vaikuttaisi olennaisesti. Kysymys olisi asianosaisasemasta, jonka peruste olisi muu kuin välitön naapuruus. Tällainen voisi olla esimerkiksi tilanne, jossa tonttijako tehtäisiin osassa korttelia, kiinteistö ei rajautuisi tonttijakoalueeseen, mutta tonttijaon seurauksena tästä kiinteistöstä ei olisikaan enää mahdollista muodostaa rakentamiskelpoista tonttia. Valitusoikeus olisi kiinteistönomistajilla ja -haltijoilla, joiden kiinteistöjen rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa. Perustuslaissa ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa on taattu oikeus hakea muutosta päätökseen, joka vaikuttaa välittömästi henkilön oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Sekä 1 momentin kohtaa 1 että kohtaa 2 voitaisiin soveltaa riippumatta siitä, onko kyseessä perinteinen kaksiulotteinen vai kolmiulotteinen tonttijako.

Voimassa olevassa laissa oleva maininta kunnasta valitukseen oikeutettuna tahona ehdotettaisiin poistettavaksi. Kunnalla ei olisi intressiä valittaa omasta päätöksestään ensiasteen muutoksenhakutuomioistuimeen. Päätöksen tehneen kunnan viranomaisen jatkovalitusoikeudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 2 momentissa.

Pykälän 2 momentissa ehdotettaisiin säädettäväksi hakemuksen tehneen kiinteistönomistajan tai haltijan oikeudesta hakea muutosta päätökseen, jolla tonttijaon laatimis-, muutos- tai kumoamishakemus olisi hylätty kokonaan tai osittain. Päätös hylkäämisestä voitaisiin tehdä erillisellä hallintopäätöksellä ja osittain hylkäävä päätös osana tonttijaon hyväksymispäätöstä.

63 §.Tuomioistuimen toimivalta maankäyttösopimusta koskevassa riidassa.Maankäyttösopimus olisi edelleen luonteeltaan sekä julkis- että yksityisoikeudellinen sopimus. Sen julkisoikeudellista sisältöä koskeva riita-asia käsiteltäisiin siten hallintotuomioistuimessa hallintoriitana ja yksityisoikeudellista sisältöä koskeva riita-asia sopimusriitana yleisessä tuomioistuimessa. Säännöksessä esitettäisiin ratkaisua, jonka mukaan maankäyttösopimusta koskeva riita-asia, joka koskisi sekä julkis- että yksityisoikeudellista sopimussisältöä, käsiteltäisiin yleisessä tuomioistuimessa kokonaisuudessaan. Tällä tavoiteltaisiin nykyistä selkeämpää maankäyttösopimusriitojen ratkaisemista, minkä tavoitteena puolestaan olisi osapuolten parempi oikeusturva.

KHO 2016:52

KKO 2016:8

ottaa ennakkokysymyksenä kantaa myös hallinto-oikeudellisessa lainsäädännössä säädettyihin seikkoihin, jos se on tarpeen riita-asian ratkaisemiseksi

Asiaan liittyviä keskeisiä, nykyisen oikeustilan täsmentäneitä ennakkopäätöksiä ovat KKO 2016:8 ja KHO 2016:52. Päätösten olennainen sisältö on, että maankäyttösopimuksiin voi liittyä sekä julkisoikeudellista että yksityisoikeudellista ainesta ja että sopimusta koskevan riita-asian luonne ratkaisee, minkä tuomioistuimen toimivaltaan asian ratkaiseminen kuuluu. Korkeimman oikeuden päätöksessä painotetaan maankäyttösopimuksen yksityisoikeudellista perusluonnetta perustellen tätä mm. maankäyttösopimusten historialla, valitusmahdollisuudella maankäyttösopimukseen liittyvästä kunnan hallintopäätöksestä ja maankäyttösopimuksen sopimusvelvoitteiden tyypillisesti yksityisoikeudellisella luonteella. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan maankäyttösopimuksen liittyvän jo kaavojen laatimiseen ja toteuttamiseen kytkeytyvän tarkoituksensa vuoksi julkisen vallan käyttöön ja olevan siten yleisesti luonnehdittavissa hallintosopimukseksi. KHO:n mukaan kysymys siitä, missä järjestyksessä yksittäistä sopimusta koskeva riita-asia on ratkaistava, määräytyy tapauskohtaisesti sopimuksen sisällön ja asiassa esitettyjen vaatimusten perusteella. KKO jättää ratkaisussaan sinänsä auki mahdollisuuden.

Ongelmana maankäyttösopimuksia koskevissa riidoissa olisi nimenomaan se, että ne voisivat kuulua sopimussisällön ja asiaa koskevien vaatimusten perusteella käsiteltäviksi sekä hallinto-oikeudessa että yleisessä tuomioistuimessa. Kuten KKO toteaa päätöksessään 2016:8, riidan osapuolten erisisältöisten vaatimusten ohjaaminen käsiteltäviksi eri tuomioistuinlinjoissa aiheuttaisi osapuolille tarpeettomia kustannuksia ja epäselvyyttä.

Koko asian ratkaisemista yleisessä tuomioistuimessa puoltaisi se, että ennen kuin maankäyttösopimus voisi ylipäätään olla käsiteltävänä riita-asiana, olisi kunnan sopimusta koskevaan hallintopäätökseen jo voinut hakea muutosta hallinto-oikeudelta. Sopimukseen liittyvät julkisoikeudelliset kysymykset olisivat siten todennäköisesti voineet olla suurimmalta, ellei kaikilta osin ratkaistavina päätöstä koskevassa muutoksenhaussa.

Sopimusta koskeva kunnan päätös on osa sen tahdonmuodostusta sopimuksen osapuolena. Sopimus ei lähtökohtaisesti tule osapuolia sitovaksi ennen kuin kunnan päätös sopimuksen hyväksymisestä on lainvoimainen ja sopimus sen jälkeen allekirjoitettu. Kuntalain 143 §:n ensimmäisen virkkeen perusteella päätös olisi sinänsä mahdollista panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Tällainen tilanne olisi oikeudellisesti epäselvä sopimuksen sitovuuden osalta erityisesti, jos kunnan päätös kumoutuu muutoksenhaussa. Lisäksi on huomioitava, että kuntalain 143 §:n toisen virkkeen mukaan täytäntöönpanoon ei saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi. Muutoksenhaun hyödyttömyys voi olla osittaisena seurauksena, jos sopimus allekirjoitetaan ja sitä ryhdytään noudattamaan ennen hyväksymispäätöksen lainvoimaa.

Muutosta kunnan tekemään päätökseen, jolla se on hyväksynyt maankäyttösopimuksen, haetaan joko oikaisuvaatimuksella tai kunnallisvalituksella (kuntalain 134 §). Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella (135 §). Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen (135 §). Oikaisuvaatimus on tehtävä 14 päivän ja kunnallisvalitus 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista (138 §). Käytännössä maankäyttösopimukset allekirjoitetaan ja tulevat osapuolia sitoviksi vasta kunnan hyväksymispäätöksen saatua lainvoiman, koska täytäntöönpanoon ennen lainvoimaa liittyy paljon epävarmuuksia.

Sopimusta koskevan kunnan päätöksen lainvoimaisuuden ja sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen mahdollisesti ilmenevät riidat olisivat todennäköisimmin luonteeltaan sopimuksen soveltamista koskevia tai esimerkiksi sopimusehtojen kohtuullisuuteen liittyviä. Tämä puoltaisi esitettyä säännöstä riita-asian ratkaisemisesta yleisessä tuomioistuimessa. Yleisessä tuomioistuimessa tapahtuvan riidanratkaisun ongelma on prosessin kalleus. Toisaalta käytettävissä olisi myös riita-asian tuomioistuinsovittelu, mikä olisi osapuolille halvempi ja joustavampi menettely kuin täysimittainen oikeusprosessi.

Säännöksen vaikutuksia on syytä tarkastella mahdollisten rinnakkaisten tai peräkkäisten, samaa maankäyttösopimusta koskevien oikeusprosessien näkökulmasta. Tällaiset tilanteet ovat toki mahdollisia myös nykytilanteessa. Sopimusriita-asiat tulisivat käytännössä vireille vasta sen jälkeen, kun kunnan päätös hyväksyä sopimus olisi lainvoimainen ja sopimus olisi allekirjoittamisen jälkeen osapuolia sitovana voimassa. Mahdollinen hallintopäätöstä koskeva riita olisi yleensä jo ratkaistu ennen sopimuksen soveltamista koskevaa riitaa.

Uudella säännöksellä pyrittäisiin välttämään tilanne, jossa samaa maankäyttösopimusriitaa käsiteltäisiin sekä yleisessä tuomioistuimessa että hallintotuomioistuimessa. Koska säännöksellä annettaisiin yleiselle tuomioistuimelle toimivalta ratkaista riita-asia, joka koskisi sekä julkis- että yksityisoikeudellista sopimussisältöä, olisi hallintotuomioistuimen siirrettävä tällainen riita-asia yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 3 §:n ja 18 §:n perusteella. Hallinto-oikeus käsittelisi kuitenkin maankäyttösopimusta koskevan hallintoriita-asian mainitun lain 20 §:n perusteella silloin, kun kysymys olisi vain kyseisen pykälän tarkoittamista hallintoriita-asioista. Saman sopimuksen julkisoikeudellista sisältöä koskevia saman tahon vireille saattamia riita-asioita ei siten olisi mahdollista käsitellä sekä yleisessä tuomioistuimessa että hallintotuomioistuimessa. Jos eri tahot saattaisivat vireille samaa julkisoikeudellista sisältöä koskevan riita-asian siten, että toimivalta ratkaista asia olisi yhden vireillepanon osalta yleisellä tuomioistuimella ja toisen osalta hallintotuomioistuimella, käsittelyjärjestys olisi ratkaistava tuomioistuinten kesken hallintolain 10 § ja käsiteltävän asian luonne huomioiden. Tällaiset tilanteet olisivat käytännössä todennäköisesti erittäin harvinaisia.

Hallintoriita-asian vireillepanoajasta on säädetty oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 21 §:ssä. Hakemus, jolla hallintoriita-asia pannaan vireille, on toimitettava toimivaltaiselle hallinto-oikeudelle viiden vuoden kuluessa siitä, kun asia on tullut riitaiseksi. Hallintosopimusta koskevan riidan voidaan lain esitöiden mukaan yleensä katsoa alkavan, kun sopimuksen osapuoli esittää sopimukseen kohdistuvan vaatimuksen, jonka toinen osapuoli kiistää (HE 29/2018 vp s. 92). Muuta sopimusriitaa koskevan kanteen nostamisen määräaika perustuu velan vanhentumisesta annetun lain (728/2003) säännöksiin, jos muussa laissa ei ole säädetty toisin (2 §). Velan vanhentumisesta annetun lain 1 §:n mukaan muut velvoitteet rinnastetaan rahavelkaan. Näitä voivat olla esimerkiksi sopimukseen perustuvat suoritusvelvoitteet. Vanhentuminen voidaan ottaa tutkittavaksi tuomioistuimessa vain asianosaisen väitteen perusteella (18 §). Yleinen vanhentumisaika on kolme vuotta (4 §), joka alkaa kulua eräpäivästä (5 §), siitä, kun velkojana oleva sopijapuoli on täyttänyt oman suoritusvelvollisuutensa (6 §) ja korvausvelan osalta muun muassa siitä, kun velkojana oleva sopijapuoli on havainnut virheellisyyden sopimuksen täyttämisessä taikka hänen olisi pitänyt se havaita (7 §). Jos vanhentumisajan alkamisajankohta ei määräydy 5–7 §:n nojalla, velka vanhentuu kymmenen vuoden kuluttua velvoitteen oikeusperusteen syntymisestä (8 §). Kanne on nostettava ennen vanhentumisajan päättymistä. Vanhentumisajat ja siten myös kanneajat voivat poiketa merkittävästikin toisistaan sen mukaan, millaisesta asiasta on kysymys. Kanteeseen voi sisältyä asioita, joiden vireillepano-, vanhenemis- ja kanneajat poikkeavat toisistaan. Tämä olisi luonnollisesti otettava huomioon kanteen käsittelyssä.

Jos julkisoikeudellista sopimussisältöä koskeva riita-asia olisi jo ratkaistu lainvoimaisesti yleisessä tuomioistuimessa yhdyskuntakehittämislain 63 §:n mukaisen toimivallan perusteella, ei samaa sopimussisältöä koskevaa asiaa olisi mahdollista panna vireille ja ratkaista hallintoriita-asiana hallintotuomioistuimessa. Lainvoiman saaneen tuomion oikeusvoimavaikutus estäisi tällaisessa tilanteessa samaa asiaa koskevan uuden käsittelyn.

7.1.8

8 luku Erinäiset säännökset

64 §.Asemakaavan toteuttamisvastuun siirto maanomistajalle tai -haltijalle.Maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tulon myötä kunnalla on ollut mahdollisuus siirtää asemakaavan toteuttamisvastuu tietyissä tilanteissa maanomistajalle tai -haltijalle. Tätä koskevat säännökset säilytettäisiin tarkoitukseltaan ja sisällöltään nykyistä vastaavina ja sijoitettaisiin osaksi yhdyskuntakehittämislakia.

Toteuttamisvastuu voitaisiin siirtää vain asemakaavaan sisältyvällä määräyksellä. Määräys voisi koskea kaikkia asemakaava-alueen yleisiä alueita (kuten kadut ja virkistysalueet) tai osaa niistä sekä erityisestä syystä myös muuta, kaava-alueen sisäistä yhteistä tarvetta varten kaavassa osoitettua yhteiskäyttöaluetta. Yleisten alueiden toteuttamisessa olisi noudatettava samoja säännöksiä ja menettelyjä kuin silloin, kun kunta toteuttaa yleisen alueen. Viranomaispäätökset, joita tarvitaan yleisten alueiden toteuttamiseksi, tekee kunta yhdyskuntarakentamislain säännösten mukaisesti.

Toteuttamisvastuun siirto ei antaisi maanomistajalle tai -haltijalle oikeutta yleisen alueen lunastamiseen tai haltuun ottamiseen yhdyskuntakehittämislain 6 luvun mukaisia menettelyjä käyttäen. Alueiden omistuksen ja hallinnan siirto olisi siten tehtävä sopimuksin alueen omistajan kanssa, jos alueet eivät esimerkiksi kuuluisi kokonaan toteuttamisvastuun ottajalle. Vaihtoehtona tälle olisi, että kunta hankkisi alueet omistukseensa ja hallintaansa, ja luovuttaisi hallinnan edelleen yleisen alueen toteuttamisesta vastaavalle. Vastuun siirtämisestä päätettäessä olisi syytä ottaa huomioon myös kunnan toissijainen toteuttamisvastuu, joka saattaa realisoitua esimerkiksi toteuttajan maksukyvyttömyyden yhteydessä.

Yhdyskuntarakentamislain mukaisessa kunnan kadunpitopäätöksessä olisi määriteltävä, miltä osin kadunpitovastuu siirrettäisiin. Muita yleisiä alueita koskevaa, kadunpitopäätöstä vastaavaa viranomaismenettelyä ei ole olemassa, joten asemakaavamääräystä olisi todennäköisesti tarpeen tarkentaa kunnan ja kiinteistönomistajan tai -haltijan välisellä sopimuksella siitä, miltä osin yleisen alueen pitovastuu siirretään.

Muiden yleisten alueiden kuin kadun osalta voitaisiin toteuttamisvastuu siirtää asemakaava-alueen pääasiallisesta käyttötarkoituksesta riippumatta. Siirto voitaisiin tehdä kiinteistönomistajille tai -haltijoille yhteisesti, milloin alue olisi tarkoitettu palvelemaan pelkästään kaava-alueen sisäistä tarvetta. Muun kaavassa osoitetun yleisen alueen ja yhteiskäyttöalueeksi osoitetun alueen toteuttamisessa sovellettaisiin ranta-asemakaavan yhteiskäyttöalueiden toteuttamista koskevia säännöksiä (65 §).

65 §.Yhteiskäyttöalueiden toteuttaminen ranta-asemakaavan alueella.Pykälä sisältäisi säännökset ranta-asemakaavan kulkuyhteyksiä ja muita tarkoituksia varten osoitettujen yhteiskäyttöalueiden toteuttamisesta. Sisältö vastaisi voimassa olevaa sääntelyä.

Kulkuyhteydet toteutettaisiin joko kiinteistönmuodostamislain tai yksityistielain (560/2018) perusteella. Oikeus muun yhteiskäyttöalueen käyttämiseen perustettaisiin kiinteistönmuodostamislain 154 a §:n mukaisena rasitteena.

Pykälän 2 momentissa selvennettäisiin, mitä muiden kuin kulkuyhteyksiä varten osoitettujen yhteiskäyttöalueiden toteuttamisella ja ylläpidolla tarkoitettaisiin, ja mitä olisivat yhteiskäyttöalueeseen oikeuden saaneiden kiinteistöjen omistajien velvollisuudet. Kolmannessa momentissa säädettäisiin rantakunnan perustamisesta yhteiskäyttöaluetta koskevassa kiinteistötoimituksessa. Perustaminen olisi mahdollista, jos joku yhteiskäyttöalueeseen oikeuden saaneiden kiinteistöjen omistajista sitä vaatisi taikka jos se olisi muutoin tarpeellista. Muun tarpeen arviointi jäisi ratkaistavaksi kiinteistötoimituksessa.

Rantakuntaan sovellettaisiin mitä yksityistielaissa tai sen nojalla säädetään tieosakkaista, tiekunnasta ja tiemaksusta. Jos rantakuntaa ei perustettaisi, yhteiskäyttöalueen toteuttaminen, kunnossapito ja hallinnointi hoidettaisiin kiinteistönomistajien keskenään tekemillä sopimuksilla. Tällöin yhteiskäyttöalueen kiinteistöjen omistajiin sovellettaisiin, mitä yksityistielain 5 luvussa säädetään tieosakkaista, jotka eivät muodosta tiekuntaa.

66 §.Tietojen saaminen Verohallinnolta.Pykälässä säädettäisiin kunnan oikeudesta saada Verohallinnolta salassapitosäännösten estämättä Verohallinnolla olevat kuolinpesien ja muiden kiinteistönomistajien ja -haltijoiden yhteystiedot. Verohallinto luovuttaisi ainoastaan sellaisia tietoja, joita Verohallinnolla ennestään on. Laajempaa ajantasaisten tietojen selvitysvelvollisuutta ei Verohallinnolle tämän pykälän nojalla säädettäisi. Yhteystiedoilla tarkoitettaisiin sekä sähköisiä yhteystietoja että muita viranomaisen hallussa olevia yhteystietoja, kuten osoitetta, puhelinnumeroa, sähköpostiosoitetta tai muuta vastaavaa tietoa. Tiedot olisi annettava kunnalle, ja kunta huolehtisi, että tiedot olisivat niiden henkilöiden käytettävissä, jotka hoitavat yhdyskuntakehittämislain mukaisia viranomaistehtäviä. Kunta tarvitsisi yhteystietoja tilanteissa, joissa esimerkiksi kiinteistörekisterin tiedot eivät ole ajantasaisia tai ne ovat puutteellisia, ja tietoa tarvittaisiin yhdyskuntakehittämislain mukaisen viranomaistehtävän hoitamiseen. Tyypillisiä tilanteita olisivat kuuleminen päätöksiä valmisteltaessa ja päätöksen tiedoksi antaminen.

67 §.Ympäristöministeriön tiedonsaantioikeus.Pykälässä säädettäisiin kaavojen toteuttamisesta annetun lain 205 §:ää vastaavasti, mutta yhdyskuntakehittämislain sisältöön täsmentäen ympäristöministeriön oikeudesta saada tietoja maksutta sen hoitaessa laissa tarkoitettuja viranomaistehtäviään. Ympäristöministeriön tehtävät olisi määritelty lain 2 §:ssä (yleinen ohjaus. seuranta ja kehittäminen) ja 49 §:ssä (lunastuslupaan perustuva maan lunastaminen). Tiedot, joita säännös koskisi, olisivat julkisia, ja säännöksen tarkoituksena olisi nimenomaisesti varmistaa tiedonsaannin maksuttomuus.

7.1.9

9 luku Voimaantulo

68 §.Voimaantulo.Pykälässä säädettäisiin lain voimaantulopäivästä.

69 §.Vireillä olevat asiat.Pääsääntönä olisi, että vireillä olevat asiat ratkaistaisiin vireilletulon hetken säännösten mukaisesti. Poikkeuksista tähän säädettäisiin jäljempänä.

70 §.Kunnan maapoliittista ohjelmaa koskevat siirtymäsäännökset.Maapoliittisen ohjelman laatimisvelvoitteen täsmentämiseksi olisi tarpeen asettaa määräaika sille, milloin ensimmäinen yhdyskuntakehittämislain mukainen ohjelma olisi laadittava. Jos kunnassa ei ennestään olisi maapoliittista ohjelmaa, olisi laatimiseen ja hyväksymiseen varattava vuorovaikutusmenettelyineen riittävästi aikaa. Kunnan olisi laadittava maapoliittinen ohjelma viimeistään lain voimaantulon jälkeen seuraavan valtuustokauden aikana. Oletettavasti lain voimaan tulosta seuraavat kuntavaalit olisivat vuonna 2029, joten aikaa ohjelman hyväksymiselle olisi enimmillään kevääseen 2033 saakka. On oletettavaa, että kunnat tulisivat muutenkin kytkemään ohjelman laatimisen – tai ainakin työn käynnistämisen – uuden valtuustokauden alkuun, jolloin toimintaa valtuustokaudella suuntaavat muutkin linjapäätökset tehdään.

Jos maapoliittisen ohjelman laatiminen olisi vireillä tämän lain voimaan tullessa, esitettäisiin 69 §:stä poiketen, että ohjelma olisi laadittava ja hyväksyttävä uusien säännösten mukaisesti. Tästä olisi kunnalle hyötyä erityisesti siksi, että ohjelma säilyisi ajantasaisena pitempään, kun laadinnassa ja päätöksenteossa huomioitaisiin yhdyskuntakehittämislain säännökset. Yhdyskuntakehittämislain tultua voimaan maapoliittisen ohjelman laatimiseen kunnassa tulisi todennäköisesti kohdistumaan paineita. Riittävä siirtymäaika antaisi kunnille rauhan perehtyä ja sopeutua uuteen säännösohjaukseen.

71 §.Tonttijakoa koskevat siirtymäsäännökset.Yhdyskuntakehittämislain tultua voimaan olisi olemassa vain yhdenlainen tonttijako, ja sillä olisi oikeusvaikutuksia. Aiemmin voimassa olleen lainsäädännön mukaan tonttijako on voitu laatia sitovana tai ohjeellisena. Rakennuslain aikana ei edes ollut mahdollista laatia tonttijakoa rakennuskaava-alueelle vaan ainoastaan asemakaava-alueelle. Rakennuskaavat ovat nykyisellään voimassa asemakaavoina, ellei niitä ole kumottu tai niiden alueelle laadittu asemakaavaa kaavojen toteuttamisesta annetun lain voimaan tulon jälkeen.

Yhdyskuntakehittämislain mukainen tonttijako olisi oikeusvaikutuksiltaan pitkälti sama kuin aiemman lainsäädännön mukainen sitova tonttijako. Aiemman lainsäädännön mukainen sitova tonttijako olisi siten tarpeen säilyttää voimassa tämän lain mukaisena tonttijakona. Ennen yhdyskuntakehittämislain voimaantuloa hyväksytty ohjeellinen tonttijako olisi voimassa hyväksymisajankohtanaan voimassa olleen lain mukaisin oikeusvaikutuksin. Oikeusvaikutukset olisivat sinänsä varsin vähäiset, koska ohjeellinen tonttijako ei ohjaa sitovasti mahdollisen erillisen tonttijaon laatimista eikä rakennuspaikan lohkomista tilaksi. Kiinteistöverolakiin (654/1992) ja kiinteistönmuodostamislakiin tehtävistä, ohjeelliseen tonttijakoon ja ohjeellisten tonttijakojen laatimisen loppumiseen liittyvistä muutoksista säädetäisiin erikseen liitelakeina.

Tonttijaon laatimisesta aiheutuvien kustannusten perimiseen sovellettaisiin tonttijakohakemuksen saapumisajankohtana voimassa olleita säännöksiä. Tämän perusteluna olisi hakijan oikeusturva ja oikeusvarmuus, sillä hakijan on pitänyt voida luottaa siihen, että hakijan vastuu kustannuksista ei muutu hakemuksen käsittelyn aikana. Tonttijaon kustannusten perimistä koskevassa yhdyskuntakehittämislain 43 §:ssä esitettäisiin kiinteistönomistajan kustannusvastuun laajentamista jossain määrin nykyisestä.

Maankäyttö- ja rakennuslain muutokseen 432/2023 liittyvän voimaantulosäännöksen mukaan kunta voi yksittäisen tonttijaon laatimisessa soveltaa aiemmin 31.12.2023 asti voimassa olleita säännöksiä vuoden 2028 loppuun. Tämä koskisi muun muassa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78 b §:n mukaista tonttijaon esitystapaa, missä on kyse tonttijaon laatimisesta valtakunnallisesti yhteentoimivassa tietomallimuodossa. Siirtymäaika olisi tarkoitus säilyttää ennallaan.

Tonttijaon tarkoitusta koskevaa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78 §:n soveltamista ei olisi tarpeen mahdollistaa 2028 loppuun saakka. Myöskään kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78 a §:ssä ja 79 §:ssä ei ole sellaista sisältöä, joka edellyttäisi pitkää siirtymäaikaa. Näiden säännösten soveltamisessa noudatettaisiin pääsääntöä eli sovellettaisiin vireilletulon aikaan voimassa olleita säännöksiä.

72 §.Maankäyttösopimusta koskevat siirtymäsäännökset.Maankäyttösopimus tulee sitovaksi sopimuksen allekirjoittamisesta, ellei itse sopimuksessa ole voimaan tuloa lykkäävää ehtoa. Kunnat tekevät tavanomaisesti päätöksen sopimuksen sisällön hyväksymisestä ennen sen allekirjoittamista. Kunta sitoutuu sopimussisältöön tällä päätöksellä. Sopimuksen allekirjoittaminen on siten kunnan kannalta lähinnä muodollinen toimi. Sopimuksen toisen osapuolen kannalta voi sopimuksen allekirjoittaminen olla ainoa sopimuksen hyväksymiseen liittyvä oikeustoimi. Tämä riippuu luonnollisestikin kunnan sopimuskumppanista. Jos kunnan sopijakumppani ei allekirjoittaisi sopimusta, palattaisiin uudelleen neuvotteluvaiheeseen, jolloin kunta tekisi uuden päätöksen sopimussisällön hyväksymisestä tai sopiminen raukeaisi kaikkineen.

Se ajanhetki, jolloin kunta päättäisi maankäyttösopimuksen hyväksymisestä, määrittelisi asiassa sovellettavat säännökset. Jos kunta ei tekisi hallinnollista päätöstä sopimuksen hyväksymisestä, olisi sopimuksen allekirjoittaminen katsottava kunnankin puolelta päätökseksi sopimuksen hyväksymisestä.

Maankäyttösopimus saattaa olla voimassa ja velvoittaa osapuolia useita vuosia sen allekirjoittamisesta. Maankäyttösopimukseen, jota kunta ei olisi hyväksynyt ennen tämän lain voimaantuloa, sovellettaisiin tämän lain säännöksiä. Muussa tapauksessa sovellettaisiin aiemmin voimassa olleita säännöksiä. Sinänsä yhdyskuntakehittämislain edellyttämät muutokset sopimismenettelyyn ja itse sopimukseen eivät olisi kovin suuria. Säännösmuutokset voitaneen varsin hyvin ottaa huomioon valmisteltavina olevissa sopimuksissa.

Maankäyttösopimukselle rinnakkainen kehittämiskorvauksen määrääminen olisi yksipuolinen julkisoikeudellinen oikeustoimi. Prosessi olisi syytä viedä päätökseen niiden säännösten nojalla, jotka olivat voimassa menettelyn tullessa vireille. Tässäkin olisi kysymys oikeusvarmuudesta. Kehittämiskorvaukseen sovellettaisiin pääsääntöä eli asia ratkaistaisiin soveltaen vireilletulon ajankohtana voimassa olleita säännöksiä. Erillistä säännöstä tästä ei tarvittaisi.

73 §.Katualueen haltuunottoa, omistuksen siirtymistä, lohkomista ja korvauksia koskevat siirtymäsäännökset.Voimassa olevan lainsäädännön mukaan kunnalle syntyy oikeuksia katualueen toteuttamiseksi asemakaavan hyväksymispäätöksellä, jo ennen kaavan tulemista voimaan. Kunta saa katualueen omistukseensa ja haltuunsa tietyin edellytyksin (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 93 ja 94 §). Hakemalla kaavojen toteuttamisesta annetun lain 94 §:n perusteella yleisen alueen lohkomista saadakseen ensimmäisen asemakaavan mukaisen katualueen omistukseensa tai ottamalla katualueen haltuunsa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 95 §:n perusteella kunta osoittaa tarpeen kadun käyttöön ottamiselle tarkoitukseensa.

Jos kunta ei olisi saanut katualuetta haltuunsa ennen yhdyskuntakehittämislain voimaan tuloa, noudatettaisiin katualueen toteuttamisessa yhdyskuntakehittämislain säännöksiä. Katujen toteuttaminen, joka ei ole ollut välittömästi ajankohtaista yhdyskuntakehittämislain voimaan tullessa, tapahtuisi siten uusien säännösten puitteissa.

Keskeneräisissä kadun toteuttamisprosesseissa jo tehdyt oikeustoimet jäisivät voimaan, mutta kesken olevissa oikeustoimissa siirryttäisiin noudattamaan tätä lakia. Tämä tarkoittaisi muun muassa sitä, että tämän lain voimaan tultua kunta ei voisi enää saada katualuetta omistukseensa ilmaisluovutuksena.

Pykälän 2 momentin säännöksellä pyrittäisiin edistämään katujen toteuttamisen loppuun saattamista silloin, kun kadun käyttö perustuu aiemmin tehtyyn haltuun ottamiseen, mutta katua ei olisi syystä tai toisesta lohkottu yleiseksi alueeksi (kiinteistönmuodostamislain 2 §:n kohta 4). Menettely sopisi tilanteisiin, jossa korvausasiat olisi jo ratkaistu tai ratkaistavissa sopimalla. Kunta suorittaa lohkomisen silloin, kun se huolehtii kiinteistörekisterilain 5 §:n mukaisesti kiinteistörekisterin pitämisestä asemakaava-alueella. Muussa tapauksessa lohkominen kuuluu Maanmittauslaitokselle.

www.maanmittauslaitos.fi

Maanmittauslaitos: Kiinteistörekisterinpitäjät. , 6.11.2025.

Jos lohkomista ei haettaisi viiden vuoden määräajan kuluessa, kiinteistörekisterinpitäjä saisi oikeuden ilman hakemustakin määrätä yleistä aluetta koskevan lohkomisen suoritettavaksi. Tämä tarkoittaisi Maanmittauslaitosta sellaisissa kunnissa ja kuntien osa-alueilla, joiden kiinteistörekisterin pito kuuluu Maanmittauslaitokselle. Niillä asemakaava-alueilla, joilla kiinteistörekisterin pito kuuluu kunnalle (kunnan kiinteistöinsinöörille), olisi kunnan kiinteistöinsinöörillä vastaava oikeus käynnistää yleisen alueen lohkominen ilman hakemusta. Tällä hetkellä kiinteistörekisterinpitäjinä omalla asemakaava-alueellaan toimivia kuntia on 67.

Säännöksellä edistettäisiin pitkäksi ajaksi keskeneräiseksi jääneiden katua koskevien toimitusten viemistä loppuun. Tämä tulisi vähentämään katualueiden yleiseksi alueeksi lohkomisiin liittyviä puutteita ja tukisi siten kiinteistörekisterin luotettavuutta. Kiinteistörekisterinpitäjällä ei olisi velvoitetta käynnistää toimituksia määräajan päätyttyä vaan se voisi aikatauluttaa toimensa resurssiensa ja tarpeen mukaan. Kun kiinteistörekisterinpitäjä olisi maanmittauslaitos, sen olisi myös kuultava kuntaa ennen toimitusmääräyksen antamista. Tällä tavoiteltaisiin sitä, että Maanmittauslaitoksen toimissa voitaisiin ottaa huomioon kunnalla oleva asiaa koskeva tieto ja kunnan näkemys siitä, miten yleiseksi alueeksi lohkomisessa olisi tarkoituksenmukaista edetä. Kuulemisen tapa jäisi Maanmittauslaitoksen ratkaistavaksi. Yleisten alueiden lohkomisten edistämiseksi ei tässä vaiheessa säädettäisi sanktioita tai hallintopakkoa.

Maanmittauslaitokselle ehdotetaan lisäksi oikeutta käynnistää oma-aloitteisesti (ilman hakemusta) lunastustoimitus korvausta koskevan asian ratkaisemiseksi, jos yleiseksi alueeksi lohkomisen yhteydessä kävisi ilmi, että kadun alueen korvaamista koskeva asia olisi ratkaisematta. Tällä pyrittäisiin siihen, että tapauksissa, joissa korvaamisen keskeneräisyys tulisi Maanmittauslaitoksen tietoon lohkomisen yhteydessä, sillä olisi mahdollisuus käynnistää lunastustoimitus korvausasian ratkaisemiseksi. Tällaiset tilanteet voisivat tulla tietoon myös kiinteistörekisterinpitäjän ollessa kunta, jolloin kunnan olisi syytä olla aktiivinen korvausta koskevan lunastusmenettelyn käynnistämisessä. Lohkomisen yhteydessä myös kiinteistönomistajalle asianosaisena tulevat tietoon mahdolliset korvauksia koskevat puutteellisuudet kadun toteuttamisessa ja hänkin voi aktivoitua hakemaan lunastamista. Jos korvausten käsittelemättömyyden vuoksi asiassa päädytään lunastustoimitukseen, yleiseksi alueeksi lohkominen voidaan ratkaista samassa toimituksessa.

Tiedon puuttuminen aiemmin tehdyistä korvaussopimuksista on ilmeinen ongelma, johon on vaikea päästä käsiksi. Tietoon tulleiden keskeneräisten korvausprosessien loppuun hoitamiseksi pitäisi kuitenkin löytää keinoja.

Lohkominen ja lunastus voitaisiin tietenkin edelleen käynnistää kunnan tai asianosaisen aloitteesta. Pykälän 3 momentin säännöksellä mahdollistettaisiin lunastuksen käynnistäminen myös Maanmittauslaitoksen aloitteesta. Velvoitetta lunastuksen käynnistämiseksi sillä ei kuitenkaan olisi, mikä mahdollistaisi neuvottelemisen korvausasian ratkaisemiseksi sopimalla ja tiedottamisen asianosaiselle mahdollisuudesta hakea sekä lohkomista että lunastusta. Käytännössä Maanmittauslaitoksen olisi syytä keskustella kunnan kanssa toimitusten ajoittamisesta siten, että niistä ei muodostuisi kunnan ja Maanmittauslaitoksen taloudellisten ja henkilöresurssien kannalta kohtuuttomia tilanteita.

Yleisenä tavoitteena voi pitää, että kesken jääneet katualueiden korvausasiat olisi saatava hoidettua loppuun kohtuullisessa ajassa. Ongelmana sopimatta tai muuten ratkaisematta jääneissä korvauksissa on, että tieto korvauksista on epäluotettavaa eikä sitä ole keskitetysti esimerkiksi Maanmittauslaitoksen hallussa. Tiedon pitäisi olla kunnilla, mutta se on todennäköisesti hyvin hajanaista ja monimuotoista. 73 §:n 3 momentin mahdollistama toimintatapa ratkaisee ongelman vain osittain. Esitetty uusi säännös korvaussopimuksia koskevan tietoaineiston ylläpitämisestä yhdyskuntakehittämislain 57 §:ssä parantaa tiedonsaantia tulevaisuudessa.

Kustannukset toimituksista kuuluisivat kunnalle kaikissa menettelyissä eikä tähän esitettäisi muutosta.

74 §.Rakentamiskehotusta koskevat siirtymäsäännökset.Ennen tämän lain voimaan tuloa päätettyihin ja vireillä oleviin rakentamiskehotuksiin sovellettaisiin aiempaa lainsäädäntöä. Erillisellä siirtymäsäännöksellä selvennetään asiaa, vaikka säännös on pääsäännön mukainen. Rakentamiskehotukset eivät ole voimassa pitkää aikaa aiemman lainsäädännönkään mukaisesti, joten siirtymäsäännöksen perusteella voimaan jäävien tai tulevien rakentamiskehotusten soveltamisaika jää lyhyeksi.

75 §.Lunastamista ja lunastuslupaa koskevat siirtymäsäännökset.Tämän lain voimaan tullessa vireillä olleeseen lunastustoimitukseen sovellettaisiin pääsäännön mukaisesti asian vireille tulon aikaisia säännöksiä. Selvyyden vuoksi siirtymäsäännöksessä lueteltaisiin ne toimenpiteet, joita tarkoitetaan. Yleisen alueen ja yleisen rakennuksen lunastaminen perustuu yhdyskuntakehittämislain voimaan tullessa voimassa olleen kaavojen toteuttamisesta annetun lain 96 §:ään, rakentamiskehotukseen perustuva lunastus 97 §:ään, toiselle kuuluvan rakennuksen, laitoksen ja oikeuden lunastus 98 §:ään ja kaavassa muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan käytettäväksi osoitetun maan lunastaminen 101 §:ään. Lunastustoimituksen vireillä olemiseen ei liity epäselvyyksiä.

Lunastuskorvaukseen sovellettaisiin kuitenkin lunastuslain muutoksen 520/2025 voimaantulosäännöksen mukaan lunastuslain 38 a §:ää. Kohteenkorvaukselle ja haitankorvaukselle on siten määrättävä suoritettavaksi 25 prosentin korotus myös niissä tapauksissa, joissa lunastus on tullut vireille ennen em. säädöksen voimaantuloa, lukuun ottamatta rakentamiskehotukseen perustuvaa lunastusta.

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 102 §:n mukaan saman lain 101 §:n mukainen lunastus- ja korvausvelvollisuus tulee voimaan, kun kiinteistönomistajan hakemus saada rakentamislain 57 §:n mukainen poikkeamislupahakemus rajoituksesta on hylätty ja päätös on saanut lainvoiman. Asian vireilletulon ajankohta määräisi sovellettavan lainsäädännön. Asian katsottaisiin tulleen vireille, kun kiinteistönomistaja on ollut asiassa aktiivinen ja jättänyt hakemuksen saada poikkeamis- tai maisematyölupa. Tällaisessa tapauksessa lunastustoimitusta ei ole mahdollista saada käyntiin hakematta edellä mainittua lupaa, joten kiinteistönomistajan kannalta kyse on saman prosessin ensimmäisestä vaiheesta, vaikka on vielä epäselvää, päädytäänkö asiassa lopulta lunastukseen.

Ennen yhdyskuntakehittämislain voimaan tuloa myönnettyjen lunastuslupien on syytä säilyä voimassa. Sinänsä viive lunastusluvan myöntämisestä lunastustoimituksen käynnistymiseen on lyhyt, eikä asiassa syntyne merkittäviä katkoksia siksikään, että lunastuslupapäätösten määrä ei ole suuri. Lunastuksen toimeenpanosta päättää Maanmittauslaitos kiinteistönmuodostamislain 11 §:n nojalla. Lunastuslupa ja lunastaminen ovat kaksi erillistä viranomaispäätöstä, mutta lunastamista ei voi saada vireille ilman lunastuslupaa kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 ja 100 §:ään perustuvissa asioissa.

76 §.Kehittämisaluetta koskevat siirtymäsäännökset.Ennen tämän lain voimaan tuloa tehdyt päätökset kehittämisalueen nimeämisestä säilyisivät voimassa. Niihin sovellettaisiin aiempia, päätöksen tekemisen ajankohdan mukaisia säännöksiä. Päätös olisi valmisteltu ja tehty aikansa säännösten mukaisesti eikä sen oikeusvaikutuksia voisi muuttaa taannehtivasti. Kehittämisaluemenettelyn vähäisen käytön vuoksi on todennäköistä, että siirtymäsäännöstä ei tultaisi soveltamaan.

Vireillä olevassa nimeämisessä kehittämisalueeksi noudatettaisiin tämän lain säännöksiä. Prosessi ja päätöksen sisältö voitaisiin tällöin valmistella uusia säännöksiä vastaavaksi ja ottaa huomioon muun muassa uudet mahdollisuudet erityisjärjestelyissä (kehittämisaluesopimus). Säännös siis mahdollistaisi yhdyskuntakehittämislain mukaisen kehittämisaluepäätöksen varsinaisen valmistelun aloittamisen ennen lain voimaantuloa, uusia säännöksiä ennakoiden. Myös aloite uusien säännösten mukaisen kehittämisaluemenettelyn käynnistämiseksi olisi mahdollista tehdä kuntalain 23 §:ään perustuen ennen tämän lain voimaantuloa.

7.2

Laki kiinteistönmuodostamislain muuttamisesta

2 §. Pykälän 3 kohdassa käytetty nimitys sitova tonttijako korvattaisiin yhdyskuntakehittämislain 31 §:n mukaisella nimityksellä tonttijako. Yhdyskuntakehittämislaissa tonttijaolla tarkoitettaisiin samaa kuin aiemman lainsäädännön mukaisella sitovalla tonttijaolla, joten lainkohdan aineellinen sisältö ei muuttuisi.

20 §. Pykälän ensimmäisessä momentissa käytetty nimitys sitova tonttijako korvattaisiin yhdyskuntakehittämislain 31 §:n mukaisella nimityksellä tonttijako. Lainkohdan aineellinen sisältö ei muuttuisi.

22 §. Pykälän ensimmäisessä momentissa käytetty nimitys sitova tonttijako korvattaisiin yhdyskuntakehittämislain 31 §:n mukaisella nimityksellä tonttijako. Lainkohdan aineellinen sisältö ei muuttuisi.

23 a §. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi ja pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti. Pykälässä säädetään yleisen alueen lohkomisen edellytyksistä. Lohkominen voidaan suorittaa, jos kunta omistaa lohkottavan alueen tai alue tulee kunnan omistukseen yhdyskuntakehittämislain perusteella. Kunnan omistusoikeus lohkottavaan yleiseen alueeseen voi perustua kunnalle saannon nojalla myönnettyyn lainhuutoon, omistusoikeus alueeseen on voinut tulla kunnalle suoraan aiemmin voimassa olleiden maankäyttö- ja rakennuslain tai alueidenkäyttölain taikka kaavojen toteuttamisesta annetun lain perusteella. Lisäksi kiinteistöjen, joista yleinen alue muodostuu, tulee olla vapaita kiinnityksistä, tai ne on voitava vapauttaa kiinnityksistä.

ex lege Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 93 §:n nojalla kunta on saanut omistusoikeuden asemakaava-alueeseen sisältyvään tienpitäjän omistamaan maantien tiealueeseen(maantien tiealue on siirtynyt suoraan lain säännöksen perusteella kunnan omistukseen) ja 94 §:n nojalla ensimmäisen asemakaavan katualueisiin kiinteistönmuodostamislain mukaisella kiinteistötoimituksella. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 218 §:n siirtymäsäännöksen mukaan ennen maankäyttö- ja rakennuslain voimaantuloa 1.1.2000 kunnalle haltuunotetun rakennuskaavatien alueen omistusoikeus on siirtynyt kunnalle maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tullessa.

Pykälän 1 momenttia ehdotetaan tarkistettavaksi teknisesti kohdentamalla pykälään sisältyvät viittaukset alueidenkäyttölakiin viittauksiksi ehdotettavan yhdyskuntakehittämislain vastaaviin kohtiin.

Pykälän 1 momentin mukaan yleisen alueen lohkomisen edellytyksenä olisi, että kunnalla olisi lainhuuto lohkottavaan alueeseen taikka että alue tulisi tai olisi tullut kunnan omistukseen aiemmin voimassa olleen lainsäädännön tai yhdyskuntakehittämislain 45 §:n, 46 §:n, 47 §:n tai 55 §:n nojalla perusteella, ja että kiinteistöt, joista yleinen alue muodostuu, olisivat vapaat kiinnityksistä tai että lohkottava alue vapautuisi niistä kiinteistönmuodostamislain 28 §:n tai 29 §:n 3 momentin nojalla.

Kunta voi saada omistusoikeuden asemakaavassa yleiseksi alueeksi osoitettuun alueeseen tai sen osaan myös lunastamalla. Maakaaren 11 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan omistusoikeutta lunastusyksikköön ei kirjata lainhuutona. Lunastusyksiköiden muodostamista koskevan lunastuslain 49 a §:n 2 momentin mukaan lunastettu alue on toisaalta muodostettavissa lunastajan pyynnöstä myös muuksi kiinteistöksi kuin lunastusyksiköksi, jos lunastaminen tapahtuu alueidenkäyttölain nojalla.

ex lege Kiinteistönmuodostamislaissa kiinnitysten käsittely kiinteistötoimitusten yhteydessä uusia kiinteistöjä muodostettaessa perustuu ns. kiinnitysten laajentumisperiaatteelle mahdollisten pantinhaltijoiden oikeudellisen aseman turvaamiseksi. Pääsäännön mukaan kantatilaan kohdistuva kiinnitys kohdistuu myös kantatilasta lohkomalla muodostettuihin kiinteistöihin. Lohkotila voidaan kuitenkin laissa säädetyin edellytyksin ja laissa säädetyissä tilanteissa vapauttaa toimituksessa kantatilaan vahvistetuista kiinnityksistä toimituksessa 28 §:n nojalla annettavalla päätöksellä tai jos yleiseksi alueeksi muodostettavaan alueeseen sisältyy yhteistä aluetta, vapautuu yleinen alue yhteisen alueen osalta vastaamasta yhteisen alueen osakaskiinteistöihin kohdistuvista kiinnityksistäkiinteistönmuodostamislain 29 §:n 3 momentin nojalla.

ex lege Kun kaavojen toteuttamisesta annetun lain 107 §:n säännös yleiseksi alueeksi muodostettavaan ensimmäisen asemakaavan katualueeseen kohdistuvista kiinnitysten raukeamisestaon poikkeussäännös suhteessa kiinteistönmuodostamislain kiinnitysten laajentumisperiaatteeseen nähden, pykälän uudeksi 2 momentiksi ehdotetaan lisättäväksi kaavojen toteuttamisesta annetun lain 107 §:n säännöstä vastaava säännös katualueen vapautumisesta siihen kohdistuvista kiinnityksistä suoraan lain nojalla. Tällöin katualueita yleisiksi alueiksi muodostettaessa ei ole tarpeen tehdä erillisiä kiinteistökohtaisia kiinteistönmuodostamislain 28 §:ssä tarkoitettuja vapauttamispäätöksiä.

Pykälän 2 momentin mukaan, jos yleiseksi alueeksi lohkottava alue muodostuisi asemakaavassa katualueeksi osoitetusta alueesta, se vapautuisi vastaamasta emäkiinteistöihin ja alueella sijaitseviin kiinteistöihin vahvistetuista kiinnityksistä katualuetta yleiseksi alueeksi muodostettaessa.

Kiinnityksen vahvistamista ja sen kuolettamista voi hakea vain kyseisen kiinteistön omistaja. Kun kunta julkisyhteisönä tulee asemakaavassa katualueeksi osoitetun alueen omistajaksi, yleiseksi alueeksi muodostettavalla katualueella sijaitseva kiinteistö tai sen osa menettää sen alkuperäiseen käyttötarkoitukseen perustuvan arvonsa kiinnityksen kohteena asemakaavan vuoksi. Tämän vuoksi menettely, jossa asemakaavassa katualueeksi osoitettu alue vapautuu siihen kohdistuvista kiinnityksistä ja alueella sijaitseviin kiinteistöihin kohdistuvat kiinnitykset raukeavat suoraan lain nojalla, on hallinnollisesti tarkoituksenmukainen.

24 §. Pykälän toisessa momentissa käytetty nimitys sitova tonttijako korvattaisiin yhdyskuntakehittämislain 31 §:n mukaisella nimityksellä tonttijako. Lainkohdan aineellinen sisältö ei muuttuisi.

27 a §.Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 27 a §. Pykälä vastaisi kaavojen toteuttamisesta annetun lain 107 §:ää. Voimassa oleva pykälä sisältää kategorisen säännöksen alueelle laadittavassa ensimmäisessä asemakaavassa katualueeksi osoitettavaan alueeseen kohdistuvan kiinnityksen (ks. edellä 23 a §:n 2 momentti), panttioikeuden, yksityistielain 3 §:ssä tarkoitettuja yksityisteitä koskevan oikeuden, vuokraoikeuden, eläkeoikeuden, metsänhakkuuoikeuden ja oikeuden ottaa maa-aineksia sekä muun näihin verrattavan oikeuden raukeamisesta aluetta yleiseksi alueeksi muodostettaessa. Suoraan lain säännökseen perustuva raukeaminen on perusteltua, koska käytännössä edellä mainittujen oikeuksien hyödyntäminen estyy siltä osin kuin oikeus kohdistuu asemakaavassa katualueeksi osoitettuun alueeseen. Myös panttioikeus käy panttioikeuden haltijan kannalta tältä osin merkityksettömäksi. Myös yleiseksi alueeksi muodostettavaan katualueeseen kohdistuva yksityistielain 3 §:ssä tarkoitettu tieoikeus käy tarpeettomaksi.

Tällainen kategorinen sääntely nopeuttaa kiinteistötoimituksen suorittamista. Ilman säännöstä oikeudet tulisi käsitellä aina kiinteistökohtaisesti. Oikeudet tulisivat tällöin kuitenkin lakkautettaviksi samalla perusteella. Kategorisella raukeamisella turvataan myös se, ettei jokin oikeus jäisi voimaan sen vuoksi, että se olisi syystä tai toisesta jäänyt toimituksessa käsittelemättä.

Nyt asemakaavassa katualueeksi osoitetun alueen lohkomistoimituksessa suoraan lain nojalla raukeavien oikeuksien luettelossa mainitaan erikseen yksityistielain 3 §:ssä tarkoitettujen yksityisteitä koskevien oikeuksien raukeaminen. Koska asemakaavassa katualueeksi osoitettuun yleiseen alueeseen voi kohdistua myös esim. kiinteistönmuodostamislain nojalla kulkuyhteyttä varten perustettu rasiteoikeus, olisi tämä ehkä hyvä mainita em. luettelossa erikseen. Tämä huomioitaisiin myös säännöksen viimeisessä momentissa. Asiaan liittyviä säännöksiä ovat kiinteistönmuodostamislain 154 §:n 1 momentin kohta 11 ja 156 §, eritoten sen 3 momentti, sekä yksityistielain 3 §:n 1 momentin kohta 2 (tieoikeus) ja kohta 14 (erityinen oikeus esitetään lisättäväksi pykälän 1 momentin luetteloon lain nojalla raukeavista oikeuksista.) sekä lisäksi yksityistielain 13 § (yksityistien lakkaaminen ja muuttuminen kaduksi).

Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 107 §:n säännöksen mukaan oikeuksien raukeamisesta ja vuokraoikeuden voimaan jäämisestä säädetty koskisi myös saman lain 94 §:ssä tarkoitetulla asemakaava-alueella kunnan ennestään omistamaa katualueeksi osoitettua aluetta, joka muodostetaan yleiseksi alueeksi. Kun on ilmeistä, ettei kiinteistöön kohdistuvien oikeuksien raukeamisen kannalta ole merkitystä sillä seikalla, omistaako kunta raukeavien oikeuksien kohteena olevan kiinteistön, erityissääntely on tältä osin tarpeetonta.

Pykälän 1 momentin mukaan asemakaavassa katualueeksi osoitettua aluetta lohkomalla yleiseksi alueeksi muodostettaessa yleiseen alueeseen kohdistuva panttioikeus, yksityistielain 3 §:ssä tarkoitettuja yksityisteitä koskeva oikeus, kulkuyhteyttä varten perustettu rasiteoikeus, vuokraoikeus, eläkeoikeus, metsänhakkuuoikeus ja oikeus ottaa maa-aineksia sekä muu näihin verrattava oikeus raukeaisi. Sääntelyssä on kyse lueteltujen oikeuksien kohteen muuttumisesta, toisin sanoen oikeus ei lakkaa olemasta, mutta se kohdistuu lohkomisen jälkeen vain siihen kiinteistön osaan, joka jää kiinteistöstä katualueen ulkopuolelle. Jos taas esimerkiksi yksityistie tai rasitetie sisältyisi kokonaisuudessaan katualueeksi osoitettuun alueeseen, oikeus voisi suoraan lakata.

Pykälän 2 momentin mukaan katualueeseen kohdistuva vuokraoikeus voitaisiin kuitenkin määrätä jäämään voimaan, jos se ei haittaisi alueen käyttämistä katuna. Lisäksi yleiseksi alueeksi muodostettua katualuetta saataisiin käyttää kulkemiseen tieoikeuden tai kulkuyhteyttä varten perustetun rasiteoikeuden raukeamisesta huolimatta ennen kunnan tekemää yhdyskuntarakentamislain mukaista kadunpitopäätöstä, jolla katualue luovutettaisiin yleiseen käyttöön.

32 §. Pykälän ensimmäisessä momentissa kahdessa kohdassa käytetty nimitys sitova tonttijako korvattaisiin yhdyskuntakehittämislain 31 §:n mukaisella nimityksellä tonttijako. Lainkohdan aineellinen sisältö ei muuttuisi.

33 §. Pykälän viidennessä momentissa käytetty nimitys sitova tonttijako korvattaisiin yhdyskuntakehittämislain 31 §:n mukaisella nimityksellä tonttijako. Lainkohdan aineellinen sisältö ei muuttuisi.

53 §. Pykälän ensimmäisessä momentissa käytetty nimitys sitova tonttijako korvattaisiin yhdyskuntakehittämislain 31 §:n mukaisella nimityksellä tonttijako. Lainkohdan aineellinen sisältö ei muuttuisi.

62 a §. Pykälän ensimmäisessä momentissa kahdessa kohdassa käytetty nimitys sitova tonttijako korvattaisiin yhdyskuntakehittämislain 31 §:n mukaisella nimityksellä tonttijako. Lainkohdan aineellinen sisältö ei muuttuisi.

62 b §. Pykälän ensimmäisessä momentissa kahdessa kohdassa ja toisessa momentissa yhdessä kohdassa käytetty nimitys sitova tonttijako korvattaisiin yhdyskuntakehittämislain 31 §:n mukaisella nimityksellä tonttijako. Ensimmäiseen momenttiin tehtäisiin lisäksi yksi kieliasukorjaus. Lainkohdan aineellinen sisältö ei muuttuisi.

120 §. Pykälän ensimmäisessä momentissa käytetty nimitys sitova tonttijako korvattaisiin yhdyskuntakehittämislain 31 §:n mukaisella nimityksellä tonttijako. Lainkohdan aineellinen sisältö ei muuttuisi.

Lakiin esitetään lisättäväksi siirtymäsäännös, joka koskisi tiettyjä kiinteistökauppaan liittyviä harvinaisia tilanteita. Siirtymäsäännös olisi tarpeen sen varmistamiseksi, ettei nykyisen kaavojen toteuttamisesta annetun lain voimassa ollessa määräalan hankkineiden henkilöiden oikeudellinen asema heikenny yhdyskuntakehittämislain tullessa voimaan.

7.3

Laki kiinteistörekisterilain muuttamisesta

2 §.Pykälän 2 momentissa käytetty nimitys sitova tonttijako korvattaisiin yhdyskuntakehittämislain 31 §:n mukaisella nimityksellä tonttijako. Yhdyskuntakehittämislaissa tonttijaolla tarkoitettaisiin samaa kuin aiemman lainsäädännön mukaisella sitovalla tonttijaolla, joten kiinteistönmuodostamislain 2 §:n aineellinen sisältö ei muuttuisi. Yhdyskuntakehittämislain 71 §:n mukaan aiemman lainsäädännön nojalla hyväksytty sitova tonttijako on voimaan tultuaan voimassa yhdyskuntakehittämislain mukaisena tonttijakona. Sitovan tonttijaon oikeusvaikutus kolmiulotteisen tontin merkitsemisessä rekisteriin säilyisi siten ennallaan.

7.4

Laki kiinteistöverolain muuttamisesta

12 a §. Pykälän 4 momentissa käytetty nimitys sitova tonttijako korvattaisiin yhdyskuntakehittämislain 31 §:n mukaisella nimityksellä tonttijako. Yhdyskuntakehittämislaissa tonttijaolla tarkoitettaisiin samaa kuin aiemman lainsäädännön mukaisella sitovalla tonttijaolla. Ohjeellisen tonttijaon käsite poistuisi. Asemakaavassa voitaisiin kuitenkin edelleen osoittaa rakennuspaikka ohjeellisilla rakennuspaikan rajoilla.

Tarkoituksena on, että yhdyskuntakehittämislain voimaan tulon jälkeenkin olisi mahdollisuus määrätä myös ohjeellisena osoitetulle asemakaavan mukaiselle rakennuspaikalle kiinteistöverolain 12 a §:n 1 momentin tarkoittama rakentamattoman rakennuspaikan yleistä kiinteistöveroprosenttia korkeampi veroprosentti. Samalla olisi tarkoitus säilyttää tämä mahdollisuus myös yhdyskuntakehittämislakia aiemman lainsäädännön aikana hyväksyttyjen sitovan ja ohjeellisen tonttijaon mukaisille rakennuspaikoille asemakaavan alueella. Nämä tarkistukset tehtäisiin momentin 2 kohtaan.

Myös asemakaavan mukainen kortteli katsottaisiin rakennuspaikaksi silloin, kun sille ei ole ollut tarpeen laatia tonttijakoa eikä rakennuspaikkoja ole korttelissa osoitettu sitovasti tai ohjeellisestikaan. Nämä tarkistukset tehtäisiin momentin 3 kohtaan.

Oikeustila ei siten muuttuisi nykyisestä, vaan kiinteistöverolain 12 a §:n muutoksella säilytettäisiin oikeustila yhdyskuntakehittämislain voimaan tullessa. Momentin 2 kohdassa viitattaisiin yhdyskuntakehittämislain voimaantulopäivään.

7.5

Laki liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain muuttamisesta

68 §. Pykälän 2 momentin viittaus kohdistettaisiin yhdyskuntakehittämislakiin sen säätämisen myötä. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

91 §lakannut. Pykälän 1 momentin tekstiä muutettaisiin siten, että se vastaisi ehdotetun yhdyskuntakehittämislain 47 §:n mukaista sääntelyä maantien alueen siirtymisessä kunnan omistukseen. Yhdyskuntakehittämislain 47 §:n mukaan asemakaavassa kaduksi osoitettu tienpitäjän omistama maantien tiealue siirtyisi korvauksetta kunnan omistukseen, kun asemakaavan mukainen katualue olisi lohkottu yleiseksi alueeksi kiinteistönmuodostamislain mukaisella kiinteistötoimituksella. Asemakaavassa maantien liikennealueeksi osoitetulla alueella sijaitsevan tiealueen omistus säilyisi tienpitäjällä. Asemakaavassa muuhun käyttötarkoitukseen osoitettu maantien tiealue siirtyisi kunnan omistukseen asemakaavan tullessa voimaan. Lisäksi tehtäisiin lain tulkintaa selventävä lisäys momentin toiseen virkkeeseen lisäämällä siihen sana, jolloin on selvä missä tilanteessa lakanneen maantien tiealue siirtyy kunnan omistukseen.

7.6

Laki ratalain muuttamisesta

58 §. Pykälän 2 momentin viittaus kohdistettaisiin yhdyskuntakehittämislakiin sen säätämisen myötä. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

7.7

Laki rakentamislain muuttamisesta

100 §. Pykälän 1 momentin viittaus kohdistettaisiin yhdyskuntakehittämislakiin ja yhdyskuntarakentamislakiin niiden säätämisen myötä. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

184 §. Pykälän 1 momentin viittaus kohdistettaisiin yhdyskuntakehittämislakiin sen säätämisen myötä. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

7.8

Laki kaavojen toteuttamisesta annetun lain kumoamisesta

2 §.Voimaan tulon yhteydessä ensimmäisenä siirtymäsäännöksenä ehdotetaan säädettäväksi, että kumotun lain nojalla annetut valtioneuvoston asetukset ja ympäristöministeriön asetukset niihin myöhemmin tehtyine muutoksineen jäisivät voimaan, kunnes toisin säädettäisiin. Voimaan jääväksi ehdotettuja asetuksia ei olisi mahdollista enää muuttaa, koska niiden muuttamisen mahdollistavia asetuksenantovaltuuksia ei enää olisi voimassa.

Voimaan jääviksi ehdotetut asetukset muodostavat pääosin Suomen rakentamismääräyskokoelman. Rakentamismääräyskokoelmaan on koottu pääosin maankäyttö- ja rakennuslain nojalla annetut rakentamista koskevat säännökset. Voimaan jäisivät ne tonttijakoa ja alueidenkäyttöä koskevat asetukset, joita ei olisi kumottu tai annettu uudelleen alueidenkäyttölain nojalla.

7.9

Laki alueiden luovuttamisesta asemakaavan toteuttamista varten annetun lain kumoamisesta.

Laki ehdotetaan kumottavaksi.

7.10

Laki alueidenkäyttölain muuttamisesta

Alueidenkäyttölain ( / ) 30 § kumottaisiin, koska yhdyskuntakehittämislaissa ei säädettäisi lunastusluvan myöntämisestä maakuntakaavan toteuttamiseksi.

39 §Yleiskaavan rakentamis- ja toimenpiderajoitukset..Pykälän 4 momentin viittaus kohdistettaisiin yhdyskuntakehittämislakiin. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

42 §Oikeusvaikutukseton yleiskaava..Pykälän 1 momentista poistettaisiin mahdollisuus luvan myöntämiseen oikeusvaikutuksettoman yleiskaavan toteuttamiseksi tarpeellisen alueen lunastamiseen. Oikeusvaikutuksettoman yleiskaavan tarkoitus on ohjata kunnan omaa toimintaa ilman oikeusvaikutuksia ulkopuolisiin. Mahdollisuus lunastusluvan myöntämiseen ei vastaisi kaavatyypin tarkoitusta tuottaessaan kaava-alueen kiinteistönomistajiin kohdistuvan merkittävän oikeusvaikutuksen. Oikeusvaikutuksettoman yleiskaavan alueella lunastuslupa olisi mahdollista myöntää yhdyskuntakehittämislain 49 §:n 1 momentin nojalla. Oikeusvaikutuksettomankin yleiskaavan sisällöllä voi tällöin olla merkitystä arvioitaessa kohdealueen tarpeellisuutta yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin, kunnan suunnitelmalliseen kehittämiseen ja 4 momentin edellytysten täyttymiseen.

76 §.Yhteiskäyttöalueet ja yleiset alueet.Pykälän 1 momentin viittaus kohdistettaisiin yhdyskuntakehittämislakiin. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

7.11

Laki rakennetun ympäristön tietojärjestelmästä annetun lain 5 §:n muuttamisesta

5 §.Rakennetun ympäristön tietojärjestelmään toimitettavat alueidenkäyttöä koskevat tiedot.Pykälän 1 momentin johdantokappaleessa oleva viittaus kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin muutettaisiin viittaukseksi yhdyskuntakehittämislakiin. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

7.12

Laki etuostolain 5 §:n muuttamisesta

5 §.Pykälän 5 momentin viittaus kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin muutettaisiin viittaukseksi yhdyskuntakehittämislakiin. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

7.13

Laki kaivoslain 3 §:n muuttamisesta

3 §.Pykälän viittaus kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin muutettaisiin viittaukseksi yhdyskuntakehittämislakiin ja yhdyskuntarakentamislakiin. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

7.14

Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 31 ja 49 a §:n muuttamisesta

31 §.Pykälän 2 momentin viittaus kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin muutettaisiin viittaukseksi yhdyskuntakehittämislakiin. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

49 a §.Pykälän 2 momentin viittaus kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin muutettaisiin viittaukseksi yhdyskuntakehittämislakiin. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

7.15

Laki kunnan kiinteistöinsinööristä annetun lain 3 §:n muuttamisesta

3 §.Pykälästä poistettaisiin viittaus kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin. Viittaus on liittynyt kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78 a §:n 4 momentin asetuksenantovaltuuteen, jonka nojalla on maankäyttö- ja rakennusasetuksen 37 §:n 4 momentissa säädetty tonttijaon laatijan pätevyydestä. Asetuksen mukaan erillisen tonttijaon laatii kunnan kiinteistöinsinööri tai hänen määräyksestään kunnan muu viranhaltija, jolla tulee olla maanmittausalan korkeakoulututkinto tai muu vähintään teknikkotasoinen maanmittausalan tutkinto. Yhdyskuntakehittämislaissa ei säädettäisi kunnan kiinteistöinsinöörin tehtävästä tonttijaon laatimisessa, joten viittaus yhdyskuntakehittämislakiin olisi tarpeeton. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

7.16

Laki kuntalain 84 ja 126 §:n muuttamisesta

84 §.Sidonnaisuuksista ilmoittaminen.Pykälän 2 momentin viittaus kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin muutettaisiin viittaukseksi yhdyskuntakehittämislakiin. Yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla käsitellään merkittäviä taloudellisia asioita, minkä vuoksi on perusteltua, että laissa tarkoitettuja tehtäviä hoitavien sidonnaisuudet on ilmoitettava. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

126 §.Kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla.Pykälän 2 momentin kohdan 6 viittaus kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin muutettaisiin viittaukseksi yhdyskuntakehittämislakiin ja yhdyskuntarakentamislakiin. Pykälään ei tehtäisi muita muutoksia.

8

Lakia alemman asteinen sääntely

Yhdyskuntakehittämislaki sisältäisi yhden tonttijakoa koskevan teknisluonteisen asetuksenantovaltuuden. Lain 35 §:n 4 momentissa annettaisiin ympäristöministeriölle valtuus antaa asetuksella tarkempia säännöksiä tonttijaon yhteentoimivasta tietomallimuodosta, tonttijakokartan sisältämistä tiedoista ja vakiomuotoisesta esitystavasta. Asetuksenantovaltuus vastaisi voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78 b §:n (432/2023) 4 momentin mukaista valtuutta täydennettynä mahdollisuudella antaa tarkempia säännöksiä myös tonttijakokartan sisältämistä tiedoista.

Tonttijakokartan sisältämistä tiedoista säädetään nykyisellään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 38 §:ssä (518/2018). Asetus perustuu tältä osin kaavojen toteuttamisesta annetun lain 206 §:n yleiseen asetuksenantovaltuuteen. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 38 §:n säännökset tonttijakokartalta edellytettävistä tiedoista sisällytettäisiin jatkossa yhdyskuntakehittämislain 36 §:ään. Näin ollen asetuksella olisi mahdollista antaa vain teknisluonteisia, tarkentavia säännöksiä yhteentoimivasta tietomallimuodosta, tonttijakokartan sisältämistä tiedoista ja vakiomuotoisesta esitystavasta.

Asetuksella ei kohdistettaisi velvoitteita yksilöille vaan kunnille. Asetuksella olisi tarkoitus tarvittaessa yhtenäistää kuntien käytäntöjä tonttijakoon liittyvien tietojen esittämisessä esittämistä.

9

Voimaantulo

Lain on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2028. Lakiin sisältyisi siirtymäsäännöksiä, joiden perusteella voimassa olleita säännöksiä voitaisiin soveltaa käsittelyn loppuun asti pääsääntöisesti lain voimaan tullessa voimassa olleen lainsäädännön mukaisesti.

10

Toimeenpano ja seuranta

Ympäristöministeriö seuraa yhdyskuntakehittämislain toimeenpanoa kymmenen vuoden kuluessa lain voimaantulosta

11

Suhde muihin esityksiin

Yhdyskuntakehittämislaki on osa jo kumotun maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuuden uudistamista. Tästä kokonaisuudesta rakentamislaki on jo voimassa. Hallitus on antanut eduskunnalle esityksen uudeksi alueidenkäyttölaiksi 16.4.2026 (HE 70/2026 vp). Yhdyskuntakehittämislakia on valmisteltu yhdessä yhdyskuntarakentamislain kanssa. Nämä lakikokonaisuuden viimeiset lait on tarkoitus saada eduskunnan käsiteltäviksi syksyllä 2026.

Esitys yhdyskuntakehittämislaiksi on valmisteltu ottaen huomioon eduskunnassa käsiteltävänä oleva hallituksen esitys alueidenkäyttölaiksi ja valmisteltavana oleva yhdyskuntarakentamislaki. Ehdotus yhdyskuntakehittämislaiksi sisältää viittauksia yhdyskuntarakentamislakiin ja päinvastoin.

Päättäminen yhdyskuntakehittämislain hyväksymisestä olisi ajoitettava alueidenkäyttölain hyväksymisestä tehtävän päätöksen jälkeen. Lakiesitykset yhdyskuntakehittämislaiksi ja yhdyskuntarakentamislaiksi on laadittu siten, että yhdyskuntarakentamislaki hyväksyttäisiin ja vahvistettaisiin ennen yhdyskuntakehittämislakia. Näiden lakien tultua voimaan voidaan kaavojen toteuttamisesta annettu laki kumota. Lakien on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2028.

12

Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

12.1

Yleistä

Kaavojen toteuttamisesta annettu laki (132/1999, entinen maankäyttö- ja rakennuslaki) on tarkoitus uudistaa kokonaan korvaamalla lakiin jääneet maapolitiikkaa, tonttijakoa, kehittämiskorvausta ja maankäyttösopimusta koskevat säännöt uudella yhdyskuntakehittämislailla. Osana uudistusta voimassa olevan lain säännöksiä arvioidaan perustuslain ja kansainvälisten velvoitteiden kannalta keskeisiltä osin. Suomen perustuslaki tuli voimaan 1.3.2000, kaksi kuukautta myöhemmin kuin maankäyttö- ja rakennuslaki. Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista koskevien hallituksen esitysten perustuslainmukaisuudesta perustuslakivaliokunta on lausunut lain voimaantulon jälkeen muutamaan otteeseen (kts. esim. PeVL 38/1998 vp, PeVL 53/2002 vp, PeVL 33/2006 vp, PeVL 33/2008 vp, PeVL 11/2014 vp).

Ehdotettuun sääntelyyn keskeisimmin liittyvät perusoikeudet ovat osallistumisoikeus (perustuslain 14 §), omaisuuden suoja (15 §), vastuu ympäristöstä (20 §) ja oikeusturva (21 §). Lakiehdotuksella on myös liittymäpinta perustuslain 10 §:ssä turvattuun yksityisyyden suojaan.

12.2

Oikeusvaltioperiaate

Alueidenkäytön ohjausta koskeva lainsäädäntö on lähtökohdiltaan julkisen vallan käyttöä, jota säädettäessä on otettava huomioon perustuslain 2 §:n 3 momentin säännös vallankäytön lainalaisuudesta ja lakisidonnaisuudesta. Kunta käyttää julkista valtaa paitsi alueidenkäyttölain mukaisessa kaavoituksessa myös toteuttaessaan voimaan tullutta kaavaa ja luodessaan maapoliittisin keinoin edellytyksiä kaavoitukselle ja kaavan toteuttamiselle. Nämä toimet kuuluvat yhdyskuntakehittämislain soveltamisalaan. Oikeusturvaa koskeva perustuslain 21 §:n säännös sekä muulle kuin viranomaiselle annettavaa hallintotehtävää koskeva perustuslain 124 § tulevat myös arvioitavaksi, kun arvioidaan julkisen vallankäytön lainalaisuutta.

Ehdotettu laki koskee erityisesti lunastamisen osalta luonnollisia henkilöitä. Säännöksiä uudistettaessa on pyritty ottamaan huomioon lain selkeyden vaatimus ja tavoite välttää turhan monimutkaista tai vaikeaselkoista sääntelyä (ks. esim. PeVL 23/2020 vp, s. 3). Ehdotetun yhdyskuntakehittämislain sisältö perustuu valtaosin voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain (132/1999, 31.12.2024 asti maankäyttö- ja rakennuslaki) oikeudellisiin ratkaisuihin. Muutokset on pyritty pitämään maltillisina ja säännösten sisältöä selkeyttävinä, mikä helpottaa lain soveltamista. Pitkän ajan kuluessa kehittynyttä hallinto- ja oikeuskäytäntöä voidaan suurelta osalta hyödyntää edelleen ehdotetun lain soveltamisessa.

12.3

Yhdenvertaisuus

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus on hallintotoiminnan kulmakiviä sekä keskeinen lähtökohta kunnan maapolitiikassa ja kustannusten kohdentumisessa. Kaavoituksen toteuttamisessa yhdenvertainen kohtelu tarkoittaa erityisesti eri kiinteistönomistajien asettamista samankaltaisessa tilanteessa lähtökohtaisesti samanlaiseen asemaan päätösten ja sopimusten taloudellisten vaikutusten kannalta. Kaavan toteuttaminen ja yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin perustuvat korvaukset voivat johtaa taloudellisesti erilaisiin lopputuloksiin eri kiinteistönomistajien välillä.

Yhdenvertaisuuden vaatimuksen toteutumista on arvioitu osana korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöstä KHO 2005:5. Valituksen mukaan asemakaavaratkaisussa oli kohdeltu maanomistajia epäyhdenvertaisesti sen perusteella, olivatko he tehneet kunnan kanssa maankäyttösopimuksen vai eivät. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan yhdenvertaisuusperiaate edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita. Kyseisessä tapauksessa eri maanomistajien alueiden erilaiselle kohtelulle oli KHO:n mukaan ollut hyväksyttävät maankäytölliset perusteet, mikä perustui muun muassa alueella voimassa olleen yleiskaavan ohjausvaikutukseen. Yhdenvertaisuuden toteutumista kaavoituksen tai alueidenkäyttöön liittyvän luvituksen yhteydessä on arvioitu myös muun muassa ennakkopäätöksissä KHO 2016:119, 2017:202 ja KHO 2020:92 sekä muissa päätöksissä KHO 4733/2016 ja KHO 9.5.1979/2162. Yhdenvertaisuuden toteutuminen ei ole oikeuskäytännön perusteella kaavamaista, vaan tapauskohtaiset olosuhteet on otettava huomioon.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 a §:n mukaan maanomistajalla, jolle asemakaavasta aiheutuu merkittävää hyötyä, on velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin, ja tämän velvollisuuden täyttämisessä on maanomistajia kohdeltava yhdenvertaisesti. Muualla kaavojen toteuttamisesta annetussa laissa ei ole erikseen säädetty yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksesta, mikä korostaa 91 a §:n säännöksen merkitystä. Esitetyssä yhdyskuntakehittämislaissa vaatimus yhdenvertaisesta kohtelusta sisällytettäisiin kunnan maapolitiikkaa yleisesti koskevan 4 §:n 2 momenttiin ja 9 §:n 3 momenttiin.

Asemakaavan toteuttamiseksi tarpeellisen ja erilliseen lunastuslupaan perustuvan lunastamisen yhteydessä yhdenvertaisen kohtelun toteutuminen ratkaistaan lunastustoimituksessa. Lunastamisessa lähtökohta on perustuslain 15 §:n 2 momentin mukainen täyden korvauksen periaate. Yhdyskuntakehittämislain säätämisen yhteydessä esitetään luovuttavaksi ns. katualueen ilmaisluovutusvelvollisuudesta ensimmäisen asemakaavan perusteella. Muutoksen myötä kaikista asemakaavan toteuttamiseksi tarpeellisista alueen tai oikeuden luovutuksista olisi maksettava korvaus, jolloin omistajia ei tältä osin asetettaisi enää epäyhdenvertaiseen asemaan. Nykytilanteessa ns. kateuskorvausta (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 105 §) ei käytännössä käytetä. Kateuskorvaus on tarkoitettu käytettäväksi oikaisemaan ilmaisluovutusvelvollisuuden tuottamaa epätasapuolista kohtelua, mutta sääntely ei tältä osin toimi käytännössä.

Lunastuslupa-asiaa ratkaistaessa noudatettaisiin sekä yhdyskuntakehittämislain lunastusluvan myöntämisen perusteita että lunastuslain säännöksiä. Yhdenvertaisen kohtelun toteutumisesta lunastuksen yhteydessä ei esitetä säädettäväksi yhdyskuntakehittämislaissa. Yhdenvertaista kohtelua edellyttää yleinen hallinnon oikeusperiaate.

Edelle kirjoitetun perusteella lakiehdotuksen arvioidaan täyttävän perustuslain 6 §:n vaatimukset.

12.4

Yksityiselämän suoja

Perustuslain 10 §:n mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Pykälän 3 momentin mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Perustuslain 10 §:n mukaista suojaa täydentävät ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (Euroopan ihmisoikeussopimus) 8 artiklan mukainen yksityiselämän suoja sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvattu yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa turvattu henkilötietojen suoja. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä katsottu kattavan myös henkilötietojen suojan.

Kotirauhan suoja liittyy yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 44 §:ään, jossa säädettäisiin, että tonttijaon laatimisesta vastaavalla tai tämän määräämällä olisi muualla kuin pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävissä tiloissa tonttijaon laatimista varten oikeus kulkea toisen alueella, tehdä tutkimuksia, suorittaa mittauksia ja ottaa näytteitä sekä asettaa alueelle tilapäisiä merkkejä toimenpiteiden yhteydessä. Lainsäädäntöä täsmennettäisiin siten, että tarkastus- ja työoikeuksia on käytettävä mahdollisimman vähäistä haittaa aiheuttaen ja siten, ettei alueen omistajan tai haltijan kotirauha tai yksityisyyden suoja vaarannu. Lisäksi tarkastusta toimitettaessa olisi ilmoitettava kiinteistön omistajalle tai haltijalle, ellei se ole ilmeisen tarpeetonta.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (jäljempänä tietosuoja-asetus) on EU-säädös, joka on kaikilta osiltaan velvoittava ja jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Suomessa yleisen tietosuoja-asetuksen kansallisesta liikkumavarasta on säädetty tietosuojalaissa (1050/2018). Yleinen tietosuoja-asetus ja tietosuojalaki korvasivat aiemmin voimassa olleen henkilötietolain (523/1999).

EU:n säädökset ovat ensisijaisia suhteessa kansallisiin säännöksiin. Perustuslakivaliokunta on esittänyt huomioita EU:n lainsäädännön ja kansallisen lainsäädännön suhteesta. Perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin EU:n lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. PeVL 25/2005 vp.).

Perustuslakivaliokunta on yleistä tietosuoja-asetusta täydentävää lainsäädäntöä koskevassa lausunnossaan pitänyt perusteltuna tarkistaa aiempaa kantaansa henkilötietojen suojan kannalta tärkeistä sääntelykohteista. Valiokunnan mielestä tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan yleisen tietosuoja-asetuksen sääntely vastaa asianmukaisesti tulkittuna ja sovellettuna myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaan määräytyvää henkilötietojen suojan tasoa. Näin ollen erityislainsäädäntöön ei ole yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalalla enää valtiosääntöisistä syistä välttämätöntä sisällyttää kattavaa ja yksityiskohtaista sääntelyä henkilötietojen käsittelystä. Perustuslakivaliokunnan mielestä henkilötietojen suoja tulee jatkossa turvata ensisijaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Lähtökohtana on, että henkilötietojen suojaa koskeva sääntely nojautuu mahdollisimman pitkälti yleisen tietosuoja-asetuksen sääntelyyn ja että kansallista liikkumavaraa käytetään vain siltä osin kuin se on sallittua ja toisaalta välttämätöntä henkilötietojen suojan toteuttamiseksi. (PeVL 14/2018 vp.)

Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Jo tästä perustuslaillisesta vaatimuksesta seuraa se, että viranomaisten suorittama henkilötietojen käsittely voidaan nykyisin valtaosin perustaa yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan. Sen mukaan henkilötietojen käsittely on lainmukaista, jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Kunnat käsittelevät yhdyskuntakehittämislain mukaisia tehtäviä hoitaessaan henkilötietoja yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella. Kunnan oikeus käsitellä henkilötietoja perustuisi siten yhdyskuntakehittämislaissa kunnille säädettyihin tehtäviin. Vastaavasti myös ympäristöministeriön oikeus käsitellä henkilötietoja perustuisi sille yhdyskuntakehittämislaissa säädettyihin tehtäviin. Tältä osin kyseeseen tulee lähinnä lunastuslupa-asioiden valmistelu ja ratkaiseminen, koska yhdyskuntakehittämislain 2 §:n mukaiset ohjaus-, seuranta- ja kehittämistehtävät eivät edellyttäisi henkilötietojen käsittelemistä.

Yhdyskuntakehittämislaissa esitetään säädettäväksi kunnan velvollisuudesta ylläpitää tietoaineistoja kehittämiskorvauksista (26 §), rakentamiskehotuksista (52 §) ja sopimukseen perustuvista korvauksista (57 §). Tietoaineistojen pääsisällön lisäksi niihin tulisi sisältymään myös henkilötietoja, joita olisivat nimet, henkilötunnukset, yhteystiedot ja kiinteistötunnukset. Tietoja tarvittaisiin 26, 52 ja 57 §:ssä tarkoitettujen tietojen kohdentamiseksi. Tietoaineistoihin ei tulisi sisältymään arkaluontoisia henkilötietoja. Henkilötietojen käsittelyn tarkoitus olisi Euroopan unionin yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c-alakohdassa tarkoitettu lakisääteisen velvoitteen noudattaminen. Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan c alakohdan mukaan henkilötietojen käsittely on lainmukaista, jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Esityksessä on huomioitu kansallinen liikkumavara jättämällä pois tarpeeton päällekkäinen sääntely. Esityksessä ei ehdoteta säädettäväksi rekisterinpitäjistä, vaan rekisterinpitäjyys määräytyisi yleisen tietosuoja-asetuksen perusteella. Tässä tapauksessa rekisterinpitäjiä olisivat kunnat. Esityksessä ei myöskään ehdoteta säädeltäväksi muusta sellaisesta, joka määräytyisi yleisen tietosuoja-asetuksen nojalla, esimerkiksi henkilötietojen säilytysajasta.

Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään vakiintuneesti painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (PeVL 1/2018 vp, s. 3, PeVL 26/2017 vp, s. 42, PeVL 2/2017 vp, s. 2, PeVL 44/2016 vp, s. 4). Silloin kun henkilötietojen käsittely perustuu 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, jäsenvaltiot voivat käyttää 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettua sääntelyliikkumavaraa ja antaa asetusta täsmentävää sääntelyä. Kansallinen sääntely voi koskea muun muassa käsittelyn lainmukaisuutta koskevia edellytyksiä, käsiteltävien tietojen tyyppiä, tietojen luovutusta, käyttötarkoitussidonnaisuutta ja käsittelytoimia koskevia säännöksiä. Tällaisen erityissääntelyn on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Tällöin osoitettava, mihin yleisen tietosuoja-asetuksen artiklaan henkilötietojen käsittelyä koskevat erityissäännökset perustuvat.

Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai ottaa käyttöön yksityiskohtaisempia säännöksiä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen soveltamisen mukauttamiseksi sellaisessa käsittelyssä, joka tehdään 1 kohdan c ja e -alakohtien noudattamiseksi määrittämällä täsmällisemmin tietojenkäsittely- ja muita toimenpiteitä koskevat erityiset vaatimukset, joilla varmistetaan laillinen ja asianmukainen tietojenkäsittely.

Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 66 §:ään sisältyy säännöksiä, jotka perustuvat yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan ja jotka on tarkoitus antaa yleisen tietosuoja-asetuksen kansallisen liikkumavaran puitteissa. Ehdotetun pykälän mukaan kunnalla olisi oikeus salassapitosäännösten estämättä saada pyynnöstä Verohallinnolta yhdyskuntakehittämislakiin perustuvan viranomaistehtävän hoitamiseksi ja lain mukaisiin hallintoasioihin liittyvien tiedoksiantojen toimittamiseksi tarpeellisia tietoja, esitettäisiin luettelemalla ne tyhjentävästi. Tietoja olisivat kuolinpesän asianhoitajan tai muun yhteyshenkilön nimi ja yhteystiedot, kiinteistön omistajan nimi ja yhteystiedot sekä kiinteistön haltijan nimi ja yhteystiedot. Kunnan olisi tarpeen saada salassapitosäännösten estämättä nämä tiedot, jotta ne pystyisivät täyttämään laissa säädetyt velvoitteensa muun muassa päätöksentekoon liittyvän kuulemisen ja tiedottamisen osalta. Henkilötietojen käsittelyä koskevalla 66 §:n sääntelyllä on siten yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla yleisen edun mukainen tavoite ja se on oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden.

Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 66 §:ää on tarkasteltava myös perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslakivaliokunta on toistuvasti arvioidessaan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 2—3 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunta ei kuitenkaan ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (PeVL 19/2012 vp, s. 4/I ja siinä mainitut lausunnot). Ehdotetussa 66 §:ssä tietosisällöt luetellaan tarkasti ja tyhjentävästi. Sen voi siten katsoa täyttävän perustuslain 10 §:n vaatimukset tältäkin osin.

Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 67 §:n mukainen ympäristöministeriön tiedonsaantioikeutta koskeva säännös perustuisi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan ja se on tarkoitus antaa tietosuoja-asetuksen kansallisen liikkumavaran puitteissa. Pykälässä säädettäisiin ympäristöministeriön oikeudesta saada kunnilta maksutta näillä olevia yhdyskuntakehittämisen yleisen ohjauksen, seurannan ja kehittämisen kannalta tarpeellisia tietoja sekä lunastuslupa-asian ratkaisemista varten tarpeellisia asiakirjoja. Tietoihin ja asiakirjoihin voisi sisältyä erityisesti lunastuslupa-asioissa myös henkilötietoja, kuten kunnan viranhaltijoiden nimiä, kiinteistötunnuksia ja mahdollisesti esimerkiksi sopimus-, korvaus- ja kaava-asioissa kunnan kanssa asioineiden henkilöiden nimiä ja yhteystietoja. Ehdotetut tiedonsaantioikeudet ovat tarpeen, jotta ympäristöministeriö voi saada maksutta kaikki kyseisissä laissa säädettyjen tehtäviensä täyttämiseksi tarvittavat tiedot. Ehdotettuun 68 §:ään sisältyvällä henkilötietojen käsittelyä koskevalla erityissääntelyllä on siten tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla yleisen edun mukainen tavoite ja se on oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden.

Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 26 § ja 52 § sisältävät velvoitteen toimittaa kehittämiskorvaukseen ja rakentamiskehotukseen liittyviä tietoja kirjaamisviranomaiselle merkinnän tekemiseksi lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin. Toimitettavat tiedot koskevat kehittämiskorvaus- ja rakentamiskehotusasiassa tehtyjä päätöksiä ja olennaisia tietoja näiden asioiden käsittelyn vaiheesta. Kiinteistörekisterinpitäjälle toimitettavat tiedot sisältävät myös identifioimiseksi tarvittavat tiedot maksuvelvollisesta ja kohdekiinteistöstä. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteristä, siihen merkittävistä tiedoista ja tietojen käsittelemisestä säädetään maakaaren (540/1995) 7 luvussa. Rekisterin käyttötarkoituksena on 7 luvun 1 a §:n (572/2009) mukaan mahdollistaa kiinteistöön kohdistuvien oikeuksien ja rasitusten kirjaaminen oikeudenhaltijoiden oikeuksien vahvistamiseksi ja sivullisten etujen turvaamiseksi, edistää kirjaamisasioiden käsittelyä ja varmistaa oikeuksia ja rasituksia koskevan ajantasaisen tiedon saatavuus kiinteistöä koskevien oikeustoimien ja hankkeiden valmistelua, tekemistä ja valvontaa sekä tuomioistuin- ja viranomaistoimintaa varten. Kehittämiskorvaukseen ja rakentamiskehotukseen liittyvät tiedot ovat maakaaren 7 luvun 1 §:n 2 momentin kohdan 7 mukaisia tietoja kiinteistöön kohdistuvista oikeuksista ja rasituksista, jotka olisi yhdyskuntakehittämislain nojalla ilmoitettava kirjaamisviranomaiselle, ja jotka ovat tämän lisäksi tarpeellisia rekisterin käyttötarkoituksen kannalta. Vastaavat tiedot on toimitettava kirjaamisviranomaiselle voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 p §:n (222/2003) ja 97 §:n perusteella. Kirjaamisviranomaisen on noudatettava tietoja käsitellessään tietosuoja-asetuksen säännöksiä ja maakaaren 7 luvun säännöksiä henkilötietojen käsittelemisestä. Henkilötietojen käsittelylle kirjaamisviranomaisessa on tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla yleisen edun mukainen tavoite, joka liittyy kiinteästi lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin käyttötarkoitukseen. Henkilötietojen käsittely kirjaamisviranomaisessa tässä tarkoituksessa on oikeassa suhteessa rekisterin pidolla tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden.

Yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetään, että henkilötiedot on säilytettävä muodossa, josta rekisteröity on tunnistettavissa ainoastaan niin kauan kuin on tarpeen tietojenkäsittelyn tarkoitusten toteuttamista varten (säilytyksen rajoittaminen). Niin ikään tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan henkilötietojen on oltava asianmukaisia ja olennaisia ja rajoitettuja siihen, mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään (tietojen minimointi). Niin ikään 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan henkilötiedot on kerättävä tiettyä nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten, eikä niitä saa käsitellä myöhemmin näiden tarkoitusten kanssa yhteensopimattomalla tavalla. Nämä tietosuoja-asetuksen säännökset ovat rekisterinpitäjiä suoraan oikeudellisesti velvoittavia. Edellä mainitut seikat huomioiden, lakiehdotusten arvioidaan täyttävän perustuslakivaliokunnan kannan mukaiset perustuslain 10 §:n vaatimukset.

12.5

Osallistumisoikeudet

Perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Perustuslain esitöiden mukaan säännös ilmaisee periaatteen, etteivät yksilön mahdollisuudet vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen voi kansanvaltaisessa yhteiskunnassa rajoittua pelkästään mahdollisuuteen äänestää vaaleissa (HE 1/1998 vp, s. 74). Osallistumisoikeutta koskeva perusoikeus on yhdyskuntakehittämislain soveltamisalalla tärkeä kunnan maapoliittista ohjelmaa koskevassa valmistelussa ja päätöksenteossa, sekä jossain määrin myös kehittämisalueeksi nimeämistä koskevissa asioissa..

Maapolitiikkaa koskevan uuden sääntelyn myötä yksilön osallistumismahdollisuudet paranisivat voimassa olevaan lainsäädäntöön verrattuna. Kunnan velvoite laatia maapoliittinen ohjelma lisäisi kunnan jäsenten ja muiden osallisten vaikutusmahdollisuuksia kunnassa harjoitettavan maapolitiikan sisältöön. Osallistumisen ja vuorovaikutuksen järjestämisen tavasta säädettäisiin joustavasti. Sääntelyn yhtenä tarkoituksena olisi lisätä kunnan maapolitiikan ennakoitavuutta, vaikutusmahdollisuuksia maapolitiikasta päättämiseen ja tietoa maapolitiikan harjoittamisesta. Tällä vahvistettaisiin kansalaisyhteiskuntaa, oikeusvaltiokehitystä ja perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaista mahdollisuutta vaikuttaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon.

Päätös hyväksyä maapoliittinen ohjelma samoin kuin poikkeukseksi päävelvoitteesta katsottava päätös olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa olisivat muutoksenhakukelpoisia siten, että muutoksenhakuun sovellettaisiin kuntalakia. Muutoksenhaku kehittämisalueeksi nimeämistä koskevasta päätöksestä olisi samoin kuntalain mukainen. Nämä kaksi menettelyä on arvioitu luonteeltaan laajasti kunnan toimintaan vaikuttaviksi ja siksi laajaa osallistumista, vuorovaikutusta ja muutoksenhakumahdollisuutta edellyttäviksi.

Tonttijaon valmisteluun ja siitä päättämiseen liittyvän osallistumisen, vuorovaikutuksen ja muutoksenhakumahdollisuuden on arvioitu koskevan vain asianosaisia, ei laajemmin osallisia tai kunnan jäseniä. Tonttijako on asemakaavan laatimiseen liittyvä tai asemakaavan toteuttamiseksi tarpeellinen myöhemmin laadittava suunnitelma, joka edeltää kiinteistönmuodostamista (lohkomista). Tonttijaolla, joka on siis lohkomisen esivaihe, ei ole nähtävissä sellaista itsenäistä merkitystä, että sen laatimisessa olisi tarvetta laajalle osallistumismahdollisuudelle. Vaikuttamismahdollisuudet kohdistettaisiin siten asianosaisiin. Ehdotetun 38 §:n 3 momentin viittauksella hallintolain 8 ja 9 luvun säännöksiin tiedoksiannosta varmistettaisiin, että lain soveltajat ottaisivat huomioon säännökset erilaisissa tilanteissa sovellettavista tiedoksi antamisen tavoista, mukaan lukien yleistiedoksiannon käyttämisen silloin, kun kaikkia kuultavia ei tunneta tai tavoiteta.

Muiden yhdyskuntakehittämislain soveltamisalaan kuuluvien päätösten valmistelu ja tekeminen kohdistuvat itsestään selvästi asianosaisiin. Vaikutusmahdollisuuksien varaaminen kohdennettaisiin siten asianosaisiin.

Edellä kuvatun perusteella lakiehdotuksen arvioidaan täyttävän perustuslain 14 §:n 4 momentin vaatimukset.

12.6

Omaisuuden suoja

Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Omaisuuden suoja on vuoden 1919 hallitusmuodosta lähtien ollut keskeinen lakien säätämiseen vaikuttanut perusoikeus. Valtaosassa perustuslakivaliokunnan lausunnoista on otettu kantaa omaisuuden suojaan liittyviin näkökohtiin. Vuoden 1995 perusoikeusuudistus toi tarkasteluun mukaan uusia vivahteita perustuslakiin lisätyn vastuuta ympäristöstä koskevan perusoikeuden kautta. Käsitellessään luonnonsuojelulainsäädännön uudistusta vuonna 1996 perustuslakivaliokunta totesi, kuinka omaisuudensuojalla ja ympäristövastuulla voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa kestävästi edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (PeVL 21/1996 vp). Saman sisältöinen kannanotto sisältyy valiokunnan lausuntoon vuodelta 1998, jolloin esillä oli rakennuslainsäädännön uudistaminen (PeVL 38/1998 vp). Valiokunta myös totesi, ettei vastuuta ympäristöstä koskeva perusoikeus perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita eikä myöskään muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita.

Omaisuudensuojan ulottuvuuteen vaikuttaa myös Euroopan ihmisoikeussopimus ja sen ensimmäinen lisäpöytäkirja, jonka 1 artikla kuuluu:

Jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti.”

Edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen”.

Jukka Kultalahti: Omaisuudensuoja ympäristönsuojelussa. 1990, s. 261.

Omaisuudensuojaa koskevalla perustuslain 15 §:llä on liityntä kaavoitukseen, kaavojen toteuttamiseen ja kunnan maapolitiikkaan. Vallitsevan kannan mukaan kaavaan perustuvaa rakennusoikeutta ei sellaisenaan pidetä perustuslain omaisuudensuojaan kuuluvana yksilön omaisuutena. Kaavajärjestelmään katsotaan liittyvän yleinen yhteiskunnallinen tehtävä, joka on ensisijainen suhteessa maanomistajan oikeuksiin.. Toisaalta lainsäädännössä on monia tilanteita, joissa maanomistajalle syntyy yhteiskunnan asettamista rajoituksista viime kädessä oikeus korvaukseen. Suunnitelmallisen yhdyskuntarakenteen toteuttamiseksi voidaan myös turvautua laissa säädetyissä tilanteissa lunastukseen, jolloin maanomistaja menettää omistusoikeuden maaomaisuuteensa.

Arvioitaessa yhdyskuntakehittämislain sisältöä perustuslain 15 §:n toteutumisen kannalta keskeisiä tarkasteltavia asioita ovat kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista koskevan luvun 3 säännökset, sisältäen kiinteistönomistajan velvollisuuden osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin (9 §), sekä maan luovuttamista, lunastamista ja kaavan toteuttamisesta johtuvaa korvausta koskevan luvun 6 säännökset. Lisäksi asiaan liittyvät alueiden luovuttamisesta asemakaavan toteuttamista varten annetun lain kumoaminen ja alueidenkäyttölain ( / ) 42 §:n muuttaminen siten, että oikeusvaikutukseton yleiskaava ei voisi olla lunastusluvan myöntämisen peruste.

Perustuslakivaliokunta arvioi kaavojen toteuttamisesta annetun lain 12 a luvun suhdetta perustuslakiin lausunnossaan PeVL 53/2002 vp hallituksen esityksestä laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta. Kyseinen lakimuutos sisälsi muun muassa säännöksen maanomistajan velvollisuudesta osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin (91 a §) sekä maankäyttösopimusta ja kehittämiskorvausta koskevat säännökset. Valiokunta kiinnitti huomiota maksun ja veron eroon valtiosääntöoikeudelliselta kannalta, merkittävän hyödyn käsitteen mahdolliseen itsenäiseen merkitykseen suhteessa 91 c §:n 4 momentin neliömetrimääräiseen raja-arvoon ja 91 e §:n 1 momentissa mainittuun erityisen merkittävään hyötyyn sekä kehittämiskorvauspäätöksen muutoksenhakuun ja valitusoikeuteen. Valiokunta piti kehittämiskorvausta luonteeltaan maksuna ja sitä koskevia säännöksiä tässä valossa valtiosääntöoikeudellisesti asianmukaisina, vaikka totesikin kehittämiskorvauksessa olevan sekamuotoisen rahasuorituksen piirteitä. Valiokunnan mukaan lakiehdotus voitiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Yhdyskuntakehittämislailla ei muutettaisi kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisen keskeisiä perusteita. Sopimisen ensisijaisuus suhteessa kunnan määräämään kehittämiskorvaukseen säilyisi ennallaan. Maankäyttösopimukset olisivat edelleen sallittuja ja niiden sisältövapautta säänneltäisiin nykyistä vastaavasti. Täsmennyksiä ja tarkennuksia tehtäisiin säännöksiin, jotka koskevat yhdyskuntarakentamisen kustannuksiksi luettavien kustannusten muodostumista, merkittäväksi katsottavaa kiinteistön arvonnousua ja sen arvioimista, rakentamiskelpoiseksi saattamisen kustannusten huomioimista arvonnousussa ja kehittämiskorvauksen arvon säilyttämistä.

Suurin muutos nykytilaan olisi mahdollisuus soveltaa maankäyttö- tai kehittämiskorvausta rakentamislain 57 §:n mukaisen poikkeamisluvan yhteydessä silloin, kun luvan myöntämisestä aiheutuisi yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 9 §:n 1 momentissa tarkoitettuun hyötyyn rinnastettavaa merkittävää hyötyä. Kiinteistönomistajan velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin rinnastuisi näissä tilanteissa siihen, kun asemakaavasta aiheutuu kiinteistönomistajalle merkittävää kiinteistön arvonnoususta johtuvaa hyötyä. Menettelyssä noudatettaisiin yhdyskuntakehittämislain 3 luvun säännöksiä, mutta sopimus voisi koskea vain kustannuksiin osallistumista. Korvauksen soveltamismahdollisuus lupamenettelyissä asettaisi eri hankkeet lähtökohtaisesti yhdenvertaiseen asemaan viranomaismenettelystä riippumatta. Korvausperusteet vastaisivat asemakaavoituksen yhteydessä kehittämiskorvauksen määräämisessä sovellettavia periaatteita. Omaisuuden suoja vastaisi asemakaavoituksen yhteydessä toteutuvaa suojaa.

Voimaan tulleeseen asemakaavaan perustuvat lunastusperusteet säilyisivät ennallaan. Asemakaavan mukaiset yleiset alueet kunta voisi jatkossakin lunastaa kaavan perusteella ilman erillistä lunastuslupaa. Julkisyhteisö voisi samoin ilman lunastuslupaa lunastaa toteutusvastuulleen kuuluvat yleisten rakennusten tontit ja rakennuspaikat. Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuun siirtyminen hyvinvointialueille huomioitaisiin säännöksissä. Rakentamiskehotuksen noudattamatta jättämiseen perustuva lunastusoikeus säilyisi nykyistä vastaavana. Yhdyskuntakehittämislain sisällöstä ei aiheutuisi mainittavia muutoksia omaisuuden suojan toteutumiseen näiden toimien osalta. Ensimmäisen asemakaavan mukaisen katualueen ilmaisluovutusvelvollisuuden poistuminen toisi kaikki asemakaavaan perustuvat omaisuuden ja oikeuksien siirrot korvausvelvollisuuden piiriin, mikä vastaisi perustuslain 15 §:n perusoikeuden sisältöä. Katualueen haltuunotto edellyttäisi hallintaoikeuden siirtymisestä ja korvauksista sopimista taikka kohdealueen ominaisuuksista riippuen joko aluetta koskevan lunastusmenettelyn tai lohkomistoimituksen vireille panemista. Lohkomistoimitukseen liittyisi velvoite lunastustoimituksen hakemisesta kuuden kuukauden kuluessa haltuunotosta, ellei korvauksista sinä aikana olisi sovittu. Säännöksillä varmistettaisiin, että korvaukset eivät jäisi suorittamatta. Muiden yleisten alueiden ja yleisten rakennusten tonttien ja rakennuspaikkojen osalta tämä ei ole ollut ongelma. Uudistukset vahvistaisivat omaisuuden suojaa kaavojen toteuttamisessa.

Erillisen lunastusluvan myöntämisen perusteita rajattaisiin siten, että maakuntakaavaan perustuva lunastuslupa ja lupa kaavan toteuttamista helpottavaksi lunastukseksi poistuisivat (kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 §:n 2 momentti ja 100 §). Lunastusluvan myöntämisen edellytyksiä täydennettäisiin kohteena oleva alueen sijainnin, laajuuden ja lunastuksen ajoituksen soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla. Oikeusvaikutukseton yleiskaava ei voisi olla lunastusluvan myöntämisen peruste. Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 49 §:n 2 momentin nojalla voitaisiin myöntää lunastuslupa ainoastaan oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan perustuen. Myös näillä muutoksilla olisi omaisuuden suojaa vahvistava vaikutus.

Lunastuskorvaus määräytyisi lunastuslain vuonna 2025 uudistettujen korvausperusteiden mukaan. Kuten lunastuslain muutoksen 520/2025 yhteydessä säädettiin, lunastuskorvauksen korotusta (lunastuslain 38 a §) ei sovellettaisi rakentamiskehotukseen perustuvassa lunastamisessa. Muilta osin kaikki lunastuskorvauksen perusteisiin tehdyt muutokset koskisivat myös yhdyskuntakehittämislakiin perustuvia lunastuksia.

Lakiehdotuksen arvioidaan täyttävän perustuslain 15 §:n vaatimukset.

12.7

Vastuu ympäristöstä

Euroopan unionin perusoikeuskirjan (2000/C 364/01) 37 artiklan mukaan ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti. Perusoikeuskirjan omistusoikeutta koskeva artiklan 17.1 säännös kuuluu vuorostaan: ”Jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata siitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä”.

Tapio Määttä: Ympäristö eurooppalaisena ihmis- ja perusoikeutena: kohti ekososiaalista oikeusvaltiota. Teoksessa Liisa Nieminen (toim.): Perusoikeudet EU:ssa (2001), s. 314–315.

Suomen perustuslain 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Saman pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Oikeuskirjallisuudessa on arvioitu ympäristöperusoikeuteen sisältyvän vastuun ilmenevän erityisesti yksilöllisten vapausoikeuksien ekologisina rajoina. Samalla ”julkisen vallan turvaamisvelvoite sekä menettelylliset ympäristöoikeudet ilmentävät ihmis- ja perusoikeusjärjestelmän antamaa itseisarvoista suojaa luonnolle ja ympäristölle”.

Perusoikeusuudistuksen esitöissä nykyistä perustuslain 20 §:n säännöstä edeltäneen, hallitusmuodon 14 a §:n todettiin hallituksen esityksessä olevan luonteeltaan lähinnä julistuksenomainen säännös eikä se voisi sellaisenaan toimia esimerkiksi yksilön rikosoikeudellisen vastuun perustana vaan toteutuisi muun lainsäädännön tuella ja välityksellä (HE 309/1993 vp). Esityksessä myös korostettiin, että ympäristönsuojelu edellyttää laaja-alaista yhteistyötä eri tahojen kesken. Hallituksen esityksessä säännöksen myös sanottiin merkitsevän perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseksi siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon laajennetaan. Perustuslakivaliokunta katsoi 1 momentin säännöksen olevan tarkoitettu koskemaan kaikkien vastuuta, minkä taustalla on ajatus siitä, että säännökseen liittyy erityisen vahvasti luonnon itseisarvon ja tulevien sukupolvien oikeuksien ulottuvuus (PeVM 25/1994 vp).

Luonnonsuojelulainsäädännön ja rakennuslainsäädännön uudistamisen yhteydessä 1990-luvulla perustuslakivaliokunta on todennut, ettei perustuslain 20 § perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita eikä se myöskään muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöksen osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa kestävästi edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (PeVL 21/1996 vp, PeVL 38/1998 vp).

Myös kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista on johdettavissa tavoitteita ilmastonmuutoksen hillintään liittyen. YK:n vuoden 2019 erityisraportissa (A74/161) todetaan, että turvallinen ympäristö on edellytys sille, että oikeus terveelliseen ympäristöön voi toteutua. Raportissa kehotetaan valtioita ryhtymään ilmastonmuutoksen hillintätoimiin ja sopeutumiseen, huomioiden erityisesti haavoittuvia ryhmiä.

Ehdotuksessa yhdyskuntakehittämislaiksi ei ole säännöksiä, joilla olisi välitön vaikutus perustuslain 20 §:n 1 momentin ympäristöperusoikeuden toteutumiseen ja 2 momentin mukaiseen terveellistä elinympäristöä koskevaan oikeuteen. Yhdyskuntakehittämislain säännösten vaikutukset ympäristöön syntyvät välillisesti uutta yhdyskuntakehittämistä mahdollistavien maapoliittisten toimien kautta (erityisesti lunastuslupaa koskeva 49 §) sekä alueiden käytön sääntelyyn perustuvien päätösten toimeenpanon kautta (sopimukset, lohkomiset, lunastamiset). Perustuslain 20 §:n 1 momentin sanamuodon mukaan vastuu ympäristöstä kuuluu kaikille, minkä voidaan katsoa ulottuvan myös yhdyskuntakehittämislain soveltamisalaan. Lakiehdotuksessa ympäristöperusoikeuden toteutumista pyrittäisiin edistämään ja osin konkretisoimaan lain tarkoitusta koskevassa 1 §:ssä ja kunnan maapolitiikalle 4 §:n 1 momentissa määriteltävässä sisällössä. Lain tarkoitukseksi määriteltäisiin muun muassa alueidenkäyttölain mukaisten kaavojen ja niihin sisältyvien yhteiskunnallisten tavoitteiden toteutumisen edistäminen, mikä sisältäisi myös alueidenkäyttöratkaisujen ympäristölliset tavoitteet. Kunnan maapolitiikan tehtävinä olisi luoda yhdessä alueidenkäytön suunnittelun kanssa edellytykset hyvälle elinympäristölle, edistää ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä sekä tukea kunnan yhdyskuntarakenteen ja seudun aluerakenteen suunnitelmallista kehittämistä.

Vaikutusmahdollisuuksien toteutumista ja edistämistä on kuvattu aiempana luvussa 12.5 ja oikeusturvaa kuvataan myöhempänä luvussa 12.8. Osallistumisoikeuksien ja vaikutusmahdollisuuksien turvaamisella toteutetaan myös näitä koskevaa ympäristöperusoikeutta (perustuslain 20 §:n 2 momentti).

Lakiehdotuksen arvioidaan täyttävän perustuslain 20 §:n vaatimukset ja edistävän ympäristöperusoikeuden toteutumista kunnan maapolitiikassa nykyistä sääntelyä paremmin.

12.8

Oikeusturva

Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Saman pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Vastaavasti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappale turvaa jokaiselle oikeuden kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.

Muutoksenhaku yhdyskuntakehittämislain mukaisista päätöksistä noudattaisi joko lakia oikeudenkäynnistä hallintoasioissa tai kuntalakia, asian luonteen mukaan. Tuomioistuin ei voi muuttaa kunnallisvalituksella sen arvioitavaksi saatettua kunnan päätöstä. Hallintovalituksessa myös päätöksen muuttaminen tuomioistuimessa on mahdollista oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n perusteella. Kunnallisvalituksessa valitusviranomainen tutkii vain ne valitusperusteet, jotka valittaja on esittänyt ensiasteen valituksessaan (kuntalain 135 §). Hallintovalituksessa valittaja voi esittää uuden, alkuperäisestä valituksestaan poikkeavan vaatimuksen vain, jos se perustuu olosuhteiden muutokseen tai oikaisuvaatimuksen määräajan päättymisen jälkeen saatuun uuteen tietoon (oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 15 §). Kunnallisvalituksen katsotaan soveltuvan hyvin tilanteisiin, joissa on kysymys kuntien itsehallintoon kuuluvien päätösten tekemisestä. Jokaiselle kunnan jäsenelle kuuluvana muutoksenhakukeinona kunnallisvalituksessa on piirteitä kunnan jäsenen valvontakeinosta. Kunnallisvalituksessa valitusoikeus kuuluu myös asianosaiselle. Valitusperusteiden rajoittuminen laillisuusvirheisiin korostaa myös kunnallista itsehallintoa.

Kuntalain mukaista muutoksenhakua sovellettaisiin yhdyskuntakehittämislain mukaisiin päätöksiin, joilla on laajempaa merkitystä kunnan toiminnan ja talouden kannalta, joiden ratkaisemisessa korostuu tarkoituksenmukaisuusharkinta, joissa ei välttämättä ole osoitettavissa yhtään yksittäistä asianosaista ja joissa paikallisen demokratian toteutumisen turvaaminen edellyttää laajaa mahdollisuutta muutoksenhakuun. Näitä päätöksiä olisivat kunnan maapoliittisen ohjelman hyväksyminen tai päätös olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa sekä kehittämisalueeksi nimeäminen. Lisäksi, jos kunta tekee hallinnollisen päätöksen maankäyttö- tai muun sopimuksen hyväksymisestä, tähän päätökseen sovellettaisiin kuntalakia, koska yhdyskuntakehittämislaissa ei olisi säännöksiä muutoksenhausta näistä päätöksistä. Muutoksenhaku ei muuttuisi maapoliittisen ohjelman hyväksymisen osalta nykyisestä. Maapoliittisen ohjelman hyväksyminen perustuu nykyisellään kuntalakiin, kuten myös muutoksenhaku. Yhdyskuntakehittämislaissa ei säädetä kuntalain mukaisen muutoksenhaun osalta, että muutosta haettaisiin kunnallisvalituksin. Käytettävissä olisi siis myös kuntalain 134 §:n mukainen oikaisuvaatimusmenettely silloin, kun kyse olisi kunnanhallituksen, lautakunnan tai valiokunnan, niiden jaoston tai niiden alaisen viranomaisen päätöksestä. Yhdyskuntakehittämislain säätämisen myötä edellytettäisiin tehtäväksi muutoksenhakukelpoinen päätös, jos kunta päättäisi olla laatimatta maapoliittista ohjelmaa. Päätöksen muutoksenhakukelpoisuus laajentaisi kunnan toimintaan kohdistuvaa kuntalaisvalvontaa, mutta myös välillisesti vahvistaisi yksittäisten oikeudenomistajien oikeusturvaa edistämällä kunnan maapolitiikan linjaperustaisuutta. Kehittämisalueeksi nimeämisen osalta ei tapahtuisi muutosta muutoksenhaussa. Päätökseen, jolla voimassa oleva maapoliittinen ohjelma todettaisiin ajantasaiseksi, sekä päätökseen, jolla kehittämisalueeksi nimeämistä koskeva aloite hylättäisiin, ei saisi hakea muutosta.

Tonttijaon hyväksymisen osalta muutoksenhaku määräytyisi sen mukaan, hyväksyttäisiinkö tonttijako osana asemakaavaa vai erillisenä. Kaavoja koskevissa päätöksissä on muutoksenhakukeinona käytössä kunnallisvalitus, joten osana asemakaavaa hyväksyttyyn tonttijakoon haettaisiin muutosta kunnallisvalituksella päätöksestä, jolla on hyväksytty sekä asemakaava että tonttijako. Erillisenä hyväksyttyyn tonttijakoon haettaisiin muutosta hallintovalituksella yhdyskuntakehittämislain säännöksen perusteella. Sinänsä tonttijakoa koskevan päätöksen muutoksenhakuun soveltuu hallintovalitus kunnallisvalitusta paremmin, mutta toimintatapojen sujuvoittamisen ja yksinkertaistamisen vuoksi olisi syytä edelleenkin mahdollistaa muutoksenhaku valitun hyväksymismenettelyn mukaan. Vaikutukset perustuslain 21 §:n mukaisen oikeusturvan yhdenvertaiseen toteutumiseen ovat vähäiset ja voivat aiheutua kunnallis- ja hallintovalituksen eroista muun muassa siinä, mikä on tuomioistuimen toimivalta muuttaa valituksenalaista päätöstä ja kuinka sidottu valitusviranomainen on esitettyihin valitusperusteisiin. Muutoksenhaku vastaisi aiemman lainsäädännön mukaista oikeustilaa lukuun ottamatta sitä, että kunnalla ei enää olisi valitusoikeutta, vaan valitukseen oikeutettuja olisivat vain asianosaiset.

Yhdyskuntakehittämislain mukaisiin muihin päätöksiin, jotka kohdistuvat yhteen tai muutamaan asianosaiseen, haettaisiin muutosta hallintovalituksella. Näitä olisivat päätös kehittämiskorvauksen määräämisestä ja kehittämiskorvauksen täytäntöönpanoon liittyvät muut päätökset (luku 3), jo aiemmin mainittu erillistä tonttijakoa koskeva päätös (32 §), päätös lunastusluvasta (49 §) ja päätös rakentamiskehotuksen antamisesta (50 §). Kiinteistötoimituksia ja lunastamista koskevien päätösten muutoksenhaussa sovellettaisiin kiinteistönmuodostamislain ja lunastuslain säännöksiä, jotka koskevat muutoksenhakua. Muutoksenhaku ja valitusoikeus vastaisivat voimassa olevaa lainsäädäntöä.

Asianosaisen muutoksenhakumahdollisuudet eivät muuttuisi yhdyskuntakehittämislain säätämisen myötä. Mahdollisuus hakea muutosta kunnan maapolitiikkaa koskeviin linjauksiin laajenisi jonkin verran nykyisestä maapoliittisen ohjelman laatimiseen ja muutoksenhakuun liittyvien uusien lain säännösten myötä.

Hyvinvointialueella olisi valitusoikeus yhdyskuntakehittämislain mukaisiin päätöksiin silloin, kun se olisi asianosainen, tonttijaon osalta 62 §:n 1 momentin tarkoittama kiinteistön omistaja tai haltija taikka asemakaavan yhteydessä hyväksytyn tonttijaon osalta alueidenkäyttölain mukaan valitukseen oikeutettu sekä silloin, kun valittaminen olisi tarpeen hyvinvointialueen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. Valitusoikeuden laajentamista hyvinvointialueen jäseniin ei ole nähty tarpeelliseksi, koska yhdyskuntakehittämislain mukaiset päätökset olisivat kuntakohtaisia ja kunnan alueeseen, jäseniin ja päätösten asianosaisiin vaikuttavia. Näin olisi myös silloin, kun kunnat päättäisivät yhdessä laatia yhdyskuntakehittämislain 6 §:n 2 momentin mukaisen yhteisen maapoliittisen ohjelman. Yhdyskuntakehittämislain mukaiset päätökset voisivat koskea hyvinvointialuetta siis lähinnä asianosaisena. Samoin ne voisivat koskea hyvinvointialueiden jäseniä lähinnä asianosaisina sekä kunnan jäseninä niiden päätösten osalta, joissa muutoksenhaussa noudatettaisiin kuntalakia.

Lakiehdotuksen arvioidaan täyttävän perustuslain 21 §:n vaatimukset.

12.9

Asetuksen antaminen ja lainsäädäntövallan siirtäminen

Perustuslain 80 §:n mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Pykälän mukaan lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan asetuksen antamiseen ja lainsäädäntövallan delegoimiseen liittyvien valtuutusten tulee olla riittävän täsmällisiä ja tarkkarajaisia ja laista tulee käydä selvästi ilmi, mistä on tarkoitus säätää asetuksella. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.

Lakiehdotuksen 35 §:n 4 momentin mukaan ympäristöministeriön asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä tonttijaon yhteentoimivasta tietomallimuodosta, tonttijakokartan sisältämistä tiedoista ja vakiomuotoisesta esitystavasta. Asetuksenantovaltuus vastaisi sisällöltään kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78 b §:n 4 momentin (432/2023) asetuksenantovaltuutta tietomallimuodon ja vakiomuotoisen esitystavan osalta. Edellä mainittu säädöstä koskevan hallituksen esityksen perustelujen mukaan (HE 140/2022 vp, s. 91–92) tonttijaon osalta on ollut tarkoitus, että valtuus vastaisi kaavoja koskevia vastaavia säännöksiä. Asemakaavan esitystapaan liittyvän säännöskohtaisen perustelun mukaan tietomallimuodon osalta ratkaistavat asiat ovat luonteeltaan teknisiä, mikä mahdollistaa niistä säätämisen ympäristöministeriön asetuksella (HE 140/2022 vp, s. 90). Yhdyskuntakehittämislakiin sisältyvä ehdotus asetuksenantovaltuudesta tietomallimuodon ja vakiomuotoisen esitystavan osalta vastaisi samaan tarpeeseen ja siihen soveltuvat samat edellä mainitut perustelut. Ratkaistavat asiat olisivat luonteeltaan teknisiä, mikä mahdollistaisi niistä säätämisen ympäristöministeriön asetuksella.

Lakiehdotuksen 35 §:n 4 momenttiin sisältyisi lisäksi ympäristöministeriölle valtuus antaa asetuksella tarkempia säännöksiä tonttijakokartan sisältämistä tiedoista. Tällä korvattaisiin kaavojen toteuttamisesta annetun lain 78 §:n 4 momentin (432/2023) yleisluonteinen valtuus säätää valtioneuvoston asetuksella tarkemmin tonttijaon laatimisesta. Yhdyskuntakehittämislain asetuksenantovaltuus koskisi tarkempien säännösten antamista tonttijakokartan sisältämistä tiedoista. Lakiehdotuksen 35 §:n 3 momentissa esitettäisiin tyhjentävästi ne tiedot, jotka on esitettävä tonttijakokartalla. Näin ollen asetuksella olisi mahdollista ainoastaan tarkentaa sitä, miten 3 momentissa luetellut tiedot olisi esitettävä. Myös nämä asiat olisivat luonteeltaan teknisiä ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattuja, mikä mahdollistaisi niistä säätämisen ympäristöministeriön asetuksella. Yhdyskuntakehittämislain säätämisen myötä voitaisiin maankäyttö- ja rakennusasetuksen 8 luvun säännökset kumota tarpeettomina. Maankäyttö- ja rakennusasetuksessa nykyisellään olevat säännökset sisältyisivät jatkossa yhdyskuntakehittämislakiin, eikä tarvetta asetuksenantovaltuudelle olisi muuten kuin edellä lueteltujen teknisluonteisten ja täsmällisesti rajattujen tarkennusten osalta. Näissä ei olisi kysymys perustuslain 80 §:n tarkoittamista yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista eikä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.

12.10

Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto

Perustuslain 121 §:ssä säädetään kunnallisesta ja muusta alueellisesta itsehallinnosta seuraavasti:

”Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua asukkaiden itsehallintoon.

Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.

Kunnilla on verotusoikeus. Lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta.

Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään”.

Ehdotus yhdyskuntakehittämislaiksi koskee kuntien toimintaa. Se ei sisällä säännöksiä, jotka koskisivat kuntia suurempia itsehallinnollisia alueita. Lain säännökset koskisivat soveltamisalallaan myös saamelaisten kotiseutualuetta. Yhdyskuntakehittämislakiehdotus ei sisällä verotusta tai kuntien hallinnon yleisiä perusteita koskevia säännöksiä.

Perustuslakivaliokunta on todennut perustuslain 121 §:n 1 momentin keskeisenä sisältönä olevan, ettei tavallisella lailla voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (ks. esim. PeVL 20/2013 vp, s. 6). Yhdyskuntakehittämislain myötä kuntien tehtävät eivät muuttuisi nykyisestä ja niiden antamisesta kunnille säädettäisiin perustuslain 121 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla lailla. Säännökset eivät puuttuisi kuntien itsehallinnon ytimeen vaan koskisivat jo lailla kunnille annettuja tehtäviä.

Maapolitiikka on vakiintunut, lakisääteinen kunnan tehtävä, samoin ovat myös alueidenkäyttölain mukaisten kaavojen toteuttaminen muun muassa sopimuksin, tonttijaoin, kiinteistötoimituksin ja maata hankkimalla. Maapolitiikan harjoittamista voi pitää alueidenkäytön suunnittelun rinnalla keskeisenä osana kunnallista itsehallintoa alueensa yhdyskuntakehittämisessä. Säännösten merkittävimmät vaikutukset kunnan toimintaan ja itsehallintoon liittyisivät ehdotettuun maapolitiikan harjoittamisen tapaa koskevaan aiempaa täsmällisempään sääntelyn. Maapolitiikkasääntely olisi kuitenkin luonteeltaan joustavaa ja menettelyihin painottuvaa. Maapolitiikan harjoittamista koskevat ratkaisut tehtäisiin edelleen kunnissa paikallisesti eikä valtion viranomaisella olisi roolia maapolitiikkaa koskevassa valmistelussa, päätöksenteossa ja muutoksenhaussa. Kuntien rooli maapolitiikassa ei heikkenisi uuden sääntelyn myötä. Maapoliittisen ohjelman laatimisvelvollisuuteen liittyvien säännösten voinee pikemminkin katsoa vahvistavan maapolitiikan asemaa osana kunnan keskeistä tehtäväkenttää.

Kunnan maapolitiikan harjoittamista koskeva sääntely lisääntyisi ja sillä täsmennettäisiin kunnille asetettavia velvoitteita. Muutokset kohdentuisivat maapoliittisen ohjelman laatimiseen, ajantasaisena pitämiseen ja ohjelman toteutumisen seurantaan. Muutos vähentäisi kunnan itsehallinnollista liikkumavaraa siinä, miten se käytännössä hoitaisi jo voimassa olevan lain edellyttämän tehtävän harjoittamisen. Sääntely ei kuitenkaan olisi yksityiskohtaista ja jättäisi kunnalle laajan liikkumavaran siinä, miten se linjaisi maapolitiikan harjoittamista. Säännökset kohdistuisivat ensi sijassa menettelyihin maapolitiikan linjasta päätettäessä. Muutoksen perusteluja on käsitelty laajemmin aiempana, mutta yhteenvetona voi todeta, että tarkoituksena olisi lisätä kunnan maapolitiikan ennakoitavuutta, vaikutusmahdollisuuksia maapolitiikasta päättämiseen ja tietoa maapolitiikan harjoittamisesta. Tällä vahvistettaisiin kansalaisyhteiskuntaa, oikeusvaltiokehitystä ja perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaista mahdollisuutta vaikuttaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon.

Maapoliittisen ohjelman laatimisesta ja hyväksymisestä tulisi kunnan lakisääteinen velvoite, josta olisi mahdollista poiketa yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 6 §:n 3 momentin perusteella. Nykytilanteessa kunnat laativat maapoliittisia ohjelmia kunnan yleiseen toimivaltaan perustuvana, kunnan itselleen ottamana tehtävänä (kuntalain 7 §:n 1 momentti). Maapoliittisen ohjelman luonnetta ja merkitystä kunnan maapolitiikkaan pääosin strategisesti ja yleisesti linjaavana asiakirjana ei olisi kuitenkaan tarkoitus muuttaa. Hyväksymispäätöksellä ei yleensä olisi välittömiä oikeusvaikutuksia. Maapoliittinen ohjelma linjaisi kunnan toimintaa ja vaikuttaisi kunnan päätöksentekoon pääosin välillisesti. Oikeudellisesti sitovat ratkaisut tehtäisiin tapauskohtaisesti esimerkiksi hyväksymällä maankäyttösopimus, määräämällä kehittämiskorvaus tai antamalla rakentamiskehotus. Yksittäisiä toimenpiteitä koskevat päätökset voitaisiin tehdä maapoliittisen ohjelman olemassaolosta riippumatta. Ohjelman hyväksymispäätös ei siten pääsääntöisesti olisi muutoksenhakukelpoinen, koska sen voisi useimmiten tulkita olevan kuntalain 136 §:n tarkoittamaa valmistelua. Yhdyskuntakehittämislakiehdotukseen ei kuitenkaan sisältyisi kieltoa hakea muutosta maapoliittisen ohjelman hyväksymistä koskevan päätöksen. Tämän vuoksi ohjelman tai sen osan muutoksenhakukelpoisuutta olisi tarkasteltava ohjelmassa ratkaistun asian luonteen ja sen ohjausvaikutuksen perusteella, ottaen huomioon kuntalain 136 §:n ja siihen liittyvän oikeuskäytännön. Muutoksenhaku olisi siten mahdollista sellaisesta maapoliittisen ohjelman sisällöstä, joka ohjaisi sitovasti myöhempää päätöksentekoa (ks. KHO:2020:17), mutta ei sellaisesta sisällöstä, joka olisi katsottava valmisteluksi (ks. KHO:2021:24).

Myös yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 6 §:n 3 momentin mukaiseen kunnan päätökseen luopua ohjelman laatimisesta olisi mahdollista hakea muutosta kuntalain mukaan. Päätös olisi luonteeltaan ja vaikutuksiltaan olennaisesti erilainen kuin päätös hyväksyä maapoliittinen ohjelma. Päätöksen keskeinen vaikutus olisi, että kunnan maapoliittiset toimenpiteet ratkaistaisiin aina yksittäisinä tapauksina ilman linjaamista noudatettavista periaatteista. Tämä olisi sinänsä mahdollista, mutta ei vastaisi yhdyskuntakehittämislain säätämisellä tavoiteltua tilannetta, joka käy ilmi erityisesti lakiehdotuksen 1 ja 4 §:stä. Muutoksenhaun perusteina olisivat kuitenkin lakiehdotuksen 6 §:n 3 momenttiin kirjatut edellytykset kunnan päätökselle luopua maapoliittisen ohjelman laatimisesta.

maankäyttösopimus Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen sääntely, joka koskee kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista, vaikuttaisi siihen, kuinka kunta voisi hyödyntää lähtökohtaista vapauttaan tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (). Lakiehdotuksessa sopiminen sallittaisiin nimenomaisesti (12 §), kuten voimassa olevassa laissakin, mutta jotkin ehdotetut säännökset, kuten kunnan velvollisuus yksilöidä kaava-aluetta palvelevan yhdyskuntarakentamisen kustannukset ja niiden laskentatapa sekä maankäyttösopimusta että kehittämiskorvauspäätöstä valmisteltaessa (10 §:n 4 mom), vaikuttaisivat käytännössä sopimusvapautta rajoittavasti. Kunnan kannalta on kysymys kunnallisen itsehallinnon laajuudesta ja siitä, kuinka paljon lainsäädännöllä ohjataan tai rajoitetaan sopimista. Suomi on sitoutunut Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan noudattamiseen. Peruskirjan 4 artikla käsittelee paikallisen itsehallinnon laajuutta. Sen kohdan 4 mukaan paikallisviranomaisten toimivaltuuksien tulee yleensä olla täydellisiä ja rajoittamattomia eikä mikään muu viranomainen, keskus- tai aluehallintoviranomainen, saa heikentää tai rajoittaa niitä, ellei laissa toisin säädetä. Kunnan oikeuden tehdä sopimuksia voi katsoa kytkeytyvän erityisesti tähän peruskirjan säännökseen. Toisaalta yhdyskuntakehittämislakia valmisteltaessa on ollut otettava huomioon kunnan sopimuskumppanin, yleensä kiinteistönomistajan, aseman turvaaminen. Tässä on viime kädessä kysymys perustuslain 15 §:n mukaisesta omaisuuden suojasta. Kuntien aseman maankäyttösopimusta laadittaessa on koettu olevan vahvempi kuin sen sopimuskumppanien, mikä liittyy muun muassa kunnan toimivaltaan kaavoituksessa ja kunnan laajempaan tietopohjaan sopimiseen liittyen. Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen mukainen sääntely muuttaisi sopimustasapainoa jossain määrin kunnan sopimuskumppanien asemaa vahvistavaksi, mikä tasapainottaisi tilannetta nykytilaan verrattuna. Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 4 artiklan kohdan 4 mukainen lailla säätämisen edellytys täyttyisi, samoin kuin muutkin kyseisen artiklan muissa kohdissa edellytetyt, paikallisen itsehallinnon laajuuteen liittyvät velvoitteet.

Kuntien edellytykset saada haltuunsa ja omistukseensa asemakaavan toteuttamiseksi tarvittavat alueet säilyisivät ennallaan. Näitä alueita olisivat voimaan tulleen asemakaavan mukaiset yleiset alueet ja kunnan vastuulle kuuluvien palveluiden toteuttamiseksi tarpeelliset yleisten rakennusten tontit ja rakennuspaikat. Mahdollisuus hankkia alueita lunastuslupaan perustuen säilyisi käytännössä ennallaan, vaikka maakuntakaavaan perustuva lunastuslupa ja kaavan toteuttamista helpottava lunastus poistuisivat lakiehdotuksen mukaisesti. Näiden keinojen käyttäminen on ollut erittäin harvinaista (yhteensä kerran vuoden 2000 jälkeen) ja niitä korvaavana menettelynä on mahdollista tarvittaessa käyttää yleistä lunastuslupaa (lunastuslain 2 luku) tai lunastamista yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muuten kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten (ehdotetun lain 49 §:n 1 momentti).

Kunnan oikeus saada korvauksetta omistukseensa ensimmäisen asemakaavan mukainen katualue esitetään poistettavaksi. Oikeus on ristiriidassa perustuslain 15 §:n omaisuuden suojasäännöksen kanssa. Oikeuden poistamisen taloudellisia vaikutuksia kunnille on arvioitu luvussa 4.2.2. Ratkaisematta on vielä, olisiko oikeuden poistamisesta kunnille aiheutuva pienehkö taloudellinen menetys korvattava rahoitusperiaatteen mukaisesti. Perustuslakivaliokunta on käytännössään korostanut, että kuntien tehtävistä säädettäessä on huolehdittava niiden tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. PeVL 16/2014 vp, s. 2/II ja siinä mainitut lausunnot). Kunnille osoitettavat rahoitustehtävät eivät itsehallinnon perustuslain suojan takia saa suuruutensa puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim. PeVL 41/2014 vp, s. 3/II ja PeVL 50/2005 vp, s. 2).

Katualueen haltuunottoa, lohkomista, lunastamista ja korvauksia koskevilla säännöksillä (luku 6 sekä 73 §) pyrittäisiin siihen, että katualueiden toteuttaminen ei voisi jäädä edellä mainittujen toimien osalta vastaisuudessa kesken ja että syystä tai toisesta kesken jääneitä katuprosesseja saataisiin vietyä päätökseen. Katujen toteuttaminen on nykyisen lainsäädännön perusteella kunnan tehtävä ja säilyisi edelleen kunnan tehtävänä. Kesken jääneen katuprosessin loppuun saattamista edistävillä säännöksillä ei siten luotaisi kunnille uusia tehtäviä eikä sellaisia kustannuksia, jotka eivät jo kuuluisi kuntien vastuulle.

Perustuslain 121 §:n mukaiseen kuntien itsehallintoon perustuu valtion velvollisuus huolehtia kuntien tosiasiallisista taloudellisista edellytyksistä suoriutua tehtävistä, jotka niille määritellään lailla. Tämä niin sanottu rahoitusperiaate on kirjattu suorasanaisemmin Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 artiklaan, joka käsittelee paikallisviranomaisen taloudellisia voimavaroja. Peruskirjan 9 artiklan kohdan 2 mukaan paikallisviranomaisten taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muussa laissa. Kuntien talouteen kohdistuvia vaikutuksia on käsitelty edellä luvussa 4.2.2.4 (Vaikutukset julkiseen talouteen, kohta Kunnat) ja kuntien toimintaan kohdistuvia vaikutuksia luvussa 4.2.4.7 (4.2.4.7 Vaikutukset kuntiin ja hyvinvointialueisiin, kohta Kunnat). Yhdyskuntakehittämislain säätämisellä olisi kahdensuuntaisia taloudellisia vaikutuksia kuntiin. Täsmentyvät maapolitiikan harjoittamiseen liittyvät velvoitteet lisäisivät jossain määrin kunnissa tarvittavaa henkilötyömäärää. Maapolitiikan tuloihin liittyvät vaikutukset olisivat myös kahdensuuntaisia, mutta arvion mukaan tulopohjan laajenemisen vuoksi kokonaisvaikutus olisi positiivinen. Tämän vuoksi voi katsoa, että kunnilla tulisi olemaan riittävät ja oikeasuhtaiset taloudelliset edellytykset suoriutua yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen mukaisista tehtävistään.

Yhdyskuntakehittämislain säätämisellä ei olisi vaikutuksia kuntien itsehallinnolliseen asemaan eikä niiden taloudellisiin edellytyksiin suoriutua ehdotetun lain mukaisista tehtävistään ja tehtävistään yleisemmin.

12.11

Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Kuntalain 87 §:n 2 momentin mukaan tehtävä, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa.

Maapolitiikan harjoittamista yleensä ja yksittäisten maapoliittisten keinojen käyttämiseen liittyvää päätöksentekoa voi pitää merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä. Toimivalta säilyisi näissä edelleen kunnilla.

Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 30 ja 64 §:n sisältämää kunnan mahdollisuutta siirtää yleisten alueiden toteuttamisvastuu kokonaan tai osittain muulle toimijalle on arvioitava perustuslain 124 §:n säännöksen näkökulmasta. Yleisten alueiden toteuttamisvastuu on voimassa olevan lainsäädännön mukaan kunnalla, ja laadittavana olevan yhdyskuntarakentamislain mukaan tämä oikeustila on tarkoitus säilyttää. Edellä mainittuja yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen pykäliä vastaavat sisällöltään kaavojen toteuttamisesta annetun lain 75 § (476/2004), 91 § ja 112 § (1441/2006).

Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 30 §:n 2 momentin 1 kohdassa säädettäisiin kunnan oikeudesta kehittämisalueeksi nimeämistä koskevassa päätöksessään päättää myös kunnan toteutettaviksi kuuluvien kunnan yleisten alueiden toteuttamisvastuun osoittamisesta alueen kehittämistä varten muodostetun yhteisön tehtäväksi. Säännös vastaisi kaavojen toteuttamisesta annetun lain 112 §:n 1 momentin kohtaa 1 sillä erotuksella, että kadunpitovastuuta ei olisi mahdollista luovuttaa pois kunnalta. Voimassa olevan lain säännöksen suhdetta nykyisen perustuslain 124 §:n sisältöön ei ole arvioitu maankäyttö- ja rakennuslakia säädettäessä eikä säädösmuutoksen 1441/2006 yhteydessä (HE 81/2006 vp, PeVL 33/2006 vp). Voimassa olevassa säännöksessä on viitattu toteuttamisvastuun siirtämisen osalta kaavojen toteuttamisesta annetun lain 84 ja 90 §:ään. Edellinen pykälä koskee kadunpitoa ja jälkimmäinen muiden yleisten alueiden kuin katualueen toteuttamista. Näin laajaa kunnan vastuulla olevien tehtävien siirtomahdollisuutta ei ole perusteltu maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuutta koskevassa HE 101/1998 vp:ssä (s. 93–95).

Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 30 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisella toteuttamisvastuun osoittamisella alueen kehittämistä varten muodostetun yhteisön tehtäväksi tarkoitettaisiin alueen rakentamisvaiheen aikaisia tehtäviä eli katu- ja muiden yleisten alueiden suunnittelemista ja rakentamista siihen valmiuteen, että ne olisivat otettavissa yleiseen käyttöön. Katualueiden osalta yleiseen käyttöön ottaminen tarkoittaisi kadunpitopäätöksen tekemistä. Muiden yleisten alueiden osalta vastaavaa päätöstä ei edellytetä voimassa olevassa lain eikä valmisteltavan yhdyskuntarakentamislain mukaan. Toteuttamisvastuun siirto ei muuttaisi katu- ja yleisen alueen suunnitelman laatimisen menettelyä koskevia vaatimuksia eikä vaikuttaisi kunnan toimivaltaan suunnitelman hyväksyjänä. Toteuttamisvastuun siirto ei siten vaikuttaisi kunnan toteuttamisvastuun olennaiseen sisältöön eikä vaarantaisi kunnan jäsenten ja asianosaisten perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita kunnan hyvän hallinnon toteutumiselle asetettuja vaatimuksia. Toteuttamisvastuun siirtämisellä alueen kehittämistä varten muodostetun yhteisön tehtäväksi voitaisiin luoda edellytyksiä kehittämisalueen oikeudenomistajien luontevalle yhteistyölle ja tehostaa heidän vaikutusmahdollisuuksiaan alueen toteuttamisessa, joten toteuttamisvastuun siirtäminen voisi olla tarkoituksenmukainen tapauskohtainen ratkaisu.

Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 64 §:ssä säädettäisiin asemakaavan toteuttamisvastuun siirrosta kiinteistönomistajalle tai -haltijalle. Näiden säännösten perusteella kunta voisi luovuttaa kaavaan otettavalla määräyksellä sille yhdyskuntarakentamislain mukaan kuuluvan yleisten alueiden toteuttamisen tietyin edellytyksin kiinteistönomistajalle. Kysymys olisi asemakaavoista, jotka olisi laadittu pääasiallisesti yksityisen edun vuoksi loma-asumista, loma- tai matkailuhanketta taikka muuta vastaavaa hanketta varten, sekä muidenkin asemakaava-alueiden osalta rajatusti. Kyse olisi yleisistä alueista, jotka palvelisivat ensi sijassa alueiden sisäistä tarvetta. Kunnalla säilyisi toissijainen yleisten alueiden toteuttamisvastuu. Ranta-asemakaavaan sovelletaan alueidenkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa koskevia säännöksiä ja sen lisäksi 74 §:n 2 momentissa tarkoitettuja erityisiä sisältövaatimuksia.

Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen säännökset vastaisivat sisällöltään kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 §:ää ja 75 §:ää (476/2004), ainoastaan muutamin teknisluonteisin muutoksin, jotka liittyvät uuden alueidenkäyttölain laatimiseen (HE 70/2026 vp) ja kiinteistönomistaja -nimityksen käyttämiseen maanomistajan sijaan. Kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 § on tullut voimaan ennen nykyistä perustuslakia, joten sen perustuslain mukaisuutta ei ole lakivalmistelussa arvioitu. Myöskään ranta-asemakaavassa osoitettujen yleisten alueiden toteuttamisvastuun siirtämistä koskevan 75 §:n 4 momentin suhdetta perustuslain 124 §:ään ei ole tosiasiallisesti arvioitu (ks. HE 164/2003 vp).

Näissä molemmissa tapauksissa on sekä voimassa olevan lain että ehdotetun yhdyskuntakehittämislain mukaan toteuttamisvastuun siirtäminen mahdollista vain, kun kysymys on kaavoista, jotka laaditaan pääasiallisesti tai kokonaan yksityisen edun vuoksi. Toteuttamisvastuun siirto ei ole asemakaava-alueen osalta mahdollista, jos kyse ei ole tällaisesta hankkeesta, ja siirtäminen edellyttää asemakaavaan sisältyvää määräystä. Määräys on siten annettava siinä menettelyssä, missä asemakaava laaditaan ja se on muutoksenhakukelpoinen osana asemakaavan hyväksymispäätöstä. Ranta-asemakaavat laaditaan ehdottomalta valtaosaltaan yksityisten toimesta ja niiden laatimisen lähtökohta on pääosaltaan yksityinen tarve. On harvinaista, että asemakaavassa osoitetaan yleisiä alueita, kuten katuja taikka puisto- tai muita virkistysalueita, jotka olisivat siten lähtökohtaisesti kunnan toteuttamisvastuulla. Ranta-asemakaava-alueelle kohdistuvia yleisiä tarpeita voivat olla esimerkiksi tarve uimarannalle tai venevalkamalle, jotka palvelisivat ranta-asemakaava-aluetta laajempaa aluetta. Tällaisten alueiden toteuttamisen määrääminen kiinteistönomistajan tehtäväksi edellyttää määräystä ranta-asemakaavassa sekä lisäksi määräyksen kohtuullisuutta kiinteistönomistajalle. Jos yleiseen käyttöön ranta-asemakaavassa osoitettu yleinen alue palvelee käytännössä vain ranta-asemakaava-aluetta tai osaa siitä, ei voida puhua varsinaisesta yleisestä tarpeesta, koska alueen käyttäjäryhmä on rajattu.

Edellä kuvatuissa tapauksissa voi pitää perusteltuna ja perustuslain 124 §:n mukaisena mahdollistaa yleisen alueen toteuttamisvastuun siirtäminen kunnalta yksityiselle. Perustuslain 124 §:n tehtävän tarkoituksenmukaista hoitamista koskeva edellytys täyttyy. Ottaen huomioon toteuttamisvastuun siirtämistä koskevan määräyksen antamisen osana asema- tai ranta-asemakaavaa, ei voi katsoa myöskään perusoikeuksien, oikeusturvan tai muiden hyvän hallinnon vaatimusten vaarantuvan. Kaavaa laadittaessa on arvioitava yleisiä alueita osoitettaessa niiden todellista yleistä käyttötarvetta, mahdollisia vaihtoehtoisia osoittamistapoja kaavassa ja pidättäydyttävä yleisten alueiden toteuttamisvastuun siirtämisestä silloin, kun yleinen käyttötarve on olemassa. Yhdyskuntakehittämislakiehdotuksen 65 §:ään kirjatuin rajauksin ei tehtävän siirtämistä kiinteistönomistajalle voida pitää perustuslain 124 §:n tarkoittamana merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävän tehtävän antamisena muulle kuin viranomaiselle.

12.12

Johtopäätökset

Nykyisen perustuslain voimassa ollessa perustuslakivaliokunta ei ole arvioinut kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 ja 100 §:n nojalla myönnettävän lunastusluvan suhdetta omaisuuden suojaan. Yhdyskuntakehittämislaissa ehdotetaan, että 100 §:n mukaisesta luvasta kaavan toteuttamista helpottavaan lunastukseen luovuttaisiin. Sen sijaan voimassa olevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 99 §:ää keskeiseltä sisällöltään vastaavat, mutta täsmennetyt ja soveltamisalaltaan rajatummat säännökset sisältyisivät yhdyskuntakehittämislain 49 §:ään. Lunastuslupaa koskevan sääntelyn uudistamisessa on otettu huomioon perustuslain 15 §:n vaatimukset sekä korkeimman hallinto-oikeuden ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut, jotka koskevat 99 §:n tarkoittamia lunastuslupapäätöksiä.

Perustuslakivaliokunta ei ole myöskään arvioinut nykyisen perustuslain voimassa ollessa yleisen alueen toteuttamisvastuun siirtoa maanomistajalle tai -haltijalle suhteessa perustuslain 124 §:n säännöksiin hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Toteuttamisvastuun siirtoa koskevat kaavojen toteuttamisesta annetun lain 75 §:n 4 momentin, 91 §:n ja 112 §:n 1 kohdan säännökset. Perustuslain 124 §:ää vastaavaa säännöstä ei ollut sitä edeltäneessä hallitusmuodossa. Yhdyskuntakehittämislaissa ehdotetaan toteuttamisvastuun siirtoa koskevan sääntelyn säilyttämistä aineelliselta sisällöltään nykyistä vastaavana (30 §:n 1 momentin kohta 1 sekä 64 §). Asiassa on kysymys nimenomaisesti siitä, sisältävätkö tehtävät sellaista merkittävää julkisen vallan käyttöä, joka olisi oikeudellinen este toteuttamisvastuun siirrolle.

Lunastuskorvauksen määrittämistä koskeva sääntely uudistettiin lunastuslain muutoksella 520/2025. Lunastuslakia ja yhdyskuntakehittämislakia tultaisiin soveltamaan rinnakkain lunastuksissa, jotka kuuluvat yhdyskuntakehittämislain alaan. Perustuslakivaliokunta on käsitellessään hallituksen esitystä mm. lunastuslain muuttamiseksi (HE 218/2024 vp) todennut, että vaikka esityksessä tuodaan esille, että lunastuslain uusia korvausperusteita sovelletaan täysimääräisesti säädöksissä, jotka sisältävät yleisen viittauksen lunastuslakiin, eivät viittaukset ole välttämättä yksiselitteisiä (PeVL 16/2025 vp, s. 7–8). Kannanotto on huomioitu yhdyskuntakehittämislain valmistelussa. Olisi tarpeellista, että lunastuslain korvaussäännösten soveltaminen valiokunnan tarkoittamalla tavalla yhdyskuntakehittämislain mukaisissa lunastuksissa arvioitaisiin perustuslakivaliokunnassa.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut kaavojen toteuttamisesta annetun lain 91 c §:n (222/2003) tarkoittaman kehittämiskorvauksen luonnetta verojen ja maksujen kategorioissa, todennut siinä olevan sekamuotoisen rahasuorituksen piirteitä ja päätynyt pitämään kehittämiskorvausta maksuna (PeVL 53/2002 vp, s. 2–3). Yhdyskuntakehittämislailla pyrittäisiin selventämään sääntelyä siten, että kehittämiskorvauksen maksuluonne vahvistuisi (erit. 9 §:n 3 momentti ja 10 §:n 4 momentti). Samalla kiinteistönomistajan osallistumisvelvollisuutta laajennettaisiin rakentamislain 57 §:n mukaisiin poikkeamislupiin (16 §). Perustuslakivaliokunta ei ole ottanut kantaa maankäyttösopimukseen perustuvan korvauksen luonteeseen. Lakiehdotuksen 12 §:n mukaiseen maankäyttösopimukseen perustuvaan korvausta on vaikea pitää sen enempää julkisoikeudellisena maksuna kuin veronakaan, koska korvauksen peruste on sopimus. Sen sijaan lakiehdotuksen 16 §:ään perustuvassa sopimuskorvauksessakin olisi todennäköisimmin kysymys kehittämiskorvaukseen rinnastuvasta julkisoikeudellisesta maksusta, koska sopiminen olisi säännöksen mukaan ainoastaan vaihtoehtoinen menettely eikä menettelyn valinta vaikuttaisi korvauksen määräytymiseen.

Edellä kuvatun perusteella lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon edelle kirjoitettu huomioon ottaen.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Laki yhdyskuntakehittämisestä Laki kiinteistönmuodostamislain muuttamisesta Laki kiinteistörekisterilain 2 §:n muuttamisesta Laki kiinteistöverolain 12 a §:n muuttamisesta Laki liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain 68 ja 91 §:n muuttamisesta Laki ratalain 58 §:n muuttamisesta Laki rakentamislain muuttamisesta Laki kaavojen toteuttamisesta annetun lain kumoamisesta Laki alueiden luovuttamisesta asemakaavan toteuttamista varten annetun lain kumoamisesta Laki alueidenkäyttölain muuttamisesta Laki rakennetun ympäristön tietojärjestelmästä annetun lain 5 §:n muuttamisesta Laki etuostolain 5 §:n muuttamisesta Laki kaivoslain 3 §:n muuttamisesta Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 31 ja 49 a §:n muuttamisesta Laki kunnan kiinteistöinsinööristä annetun lain 3 §:n muuttamisesta Laki kuntalain 84 ja 126 §:n muuttamisesta