Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä sekä siihen liittyviksi laeiksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä, jolla kumottaisiin voimassa oleva saman niminen laki.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan pääasiassa 10.7.2027, jolloin rahanpesua koskevan asetuksen soveltaminen alkaa.

Hallituksen esitykseen sisältyy lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan lausunto on kuitenkin esityksessä arvioitu tarpeelliseksi.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

(1)Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä (1. lakiehdotus, jäljempänä rahanpesulaki), jolla kumottaisiin voimassa oleva saman niminen laki. Ehdotetuilla muutoksilla pantaisiin täytäntöön tarvittavilta osin EU:n uusi rahanpesun vastainen sääntely, eli EU:n rahanpesun torjuntaviranomaista koskeva asetus sekä rahanpesua koskeva asetus ja niin sanottu kuudes rahanpesudirektiivi. Ehdotettu sääntely vastaa pääosin jo voimassa olevaa lainsäädäntöä, joka on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (mm.,,).

(2)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 62 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomaisen tulee määrätä tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia hallinnollisia seuraamuksia ilmoitusvelvolliselle, jos tämä laiminlyö tai rikkoo velvoitteita, joista säädetään pykälässä yksilöidyissä rahanpesuasetuksen tai maksun tiedot -asetuksen luvuissa tai artikloissa tai tämän lain pykälissä taikka niiden nojalla annetuissa säännöksissä ja määräyksissä, jotka on yksilöity momentin 1—8 kohdissa. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että kysymys on blankorangaistussääntelyä muistuttavasta sääntelystä, koska momentissa sanktioitu käyttäytyminen saa sisältönsä EU:ssa annetusta rahanpesuasetuksesta (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1624 rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen) ja maksun tiedot -asetuksesta (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2023/1113 varainsiirtojen ja tiettyjen kryptovarojen siirtojen mukana toimitettavista tiedoista ja direktiivin (EU) 2015/849 muuttamisesta) sekä tietyistä ehdotetun rahanpesulain säännöksistä.

(3)Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että vaikka perustuslain 8 §:ssä tarkoitetun rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen asettamat sääntelyn täsmällisyyttä koskevat vaatimukset eivät sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, tarkkuuden yleistä vaatimusta ei voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (esim., kappale 10,, kappale 13,, s. 3,, s. 3,, s. 5,, s. 5,, s. 7 ja, s. 2/II).Valiokunta on ulottanut blankorangaistussääntelyä koskevan käytäntönsä (, s. 8/I) koskemaan myös hallinnollisia seuraamuksia koskevaa sääntelyä (, s. 8). Tämä tarkoittaa, että säännösten edellyttämien valtuutusketjujen on oltava täsmällisiä, sanktioinnin edellytykset ilmaisevien aineellisten säännösten tulee olla kirjoitettu rikossäännöksiltä vaaditulla tarkkuudella, nämä säännökset käsittävästä normistosta tulee käydä ilmi niiden rikkomisen sanktiointi ja sanktioinnin sisältävässä säännöksessä on oltava jonkinlainen asiallinen luonnehdinta sanktioitavaksi tarkoitetusta teosta (, s. 8/I,, s. 8). Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 62 §:n 1 momentti ei täytä edellä mainittuja edellytyksiä, koska siinä keskeisesti viitataan vain yleisesti tiettyihin rahanpesuasetuksen ja maksun tiedot -asetuksen lukuihin ilman täsmällisempiä artiklaviittauksia ja ilman asiallista luonnehdintaa sanktioitavaksi tarkoitetuista teoista.

(4)Talousvaliokunnan on täsmennettävä 1. lakiehdotuksen 62 §:n 1 momenttia edellä kuvatuilta osin. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(5)Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että hallinnollisella seuraamusmaksulla sanktioidun käyttäytymisen aineellinen ala vaikuttaa 1. lakiehdotuksen 62 §:n 1 momentin perusteella muodostuvan huomattavan laajaksi sen kattaessa rahanpesuasetuksen II ja III luvun, IV luvun 62—64 ja 66—68 artiklan sekä V—VIII luvun samoin kuin maksun tiedot -asetuksen II—V luvun vastaisen menettelyn. Tältä osin on huomattava, että kuudennen rahanpesudirektiivin 55 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioihin kohdistettu velvoite hallinnollisista seuraamusmaksuista säätämiseen kohdistuu rahanpesuasetuksen II luvussa (ilmoitusvelvollisten sisäiset toimintaperiaatteet, menettelytavat ja valvontatoimenpiteet), III luvussa (asiakkaan tuntemisvelvollisuus), V luvussa (ilmoitusvelvollisuudet) sekä 77 artiklassa (tietojen säilyttäminen) asetettujen velvoitteiden vakavaan, toistuvaan tai järjestelmälliseen rikkomiseen. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan näin jää epäselväksi, minkä vuoksi 1. lakiehdotuksen 62 §:n 1 momentissa ehdotetaan tältä osin kuudennen rahanpesudirektiivin 55 artiklan 1 kohdan edellyttämää laajempaa hallinnollista seuraamusmaksusääntelyä. Säännösehdotuksen perusteluissa (s. 240) todetaan, että voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaavasti seuraamusmaksu voitaisiin sanotun säännöksen perusteella myös jatkossa määrätä muistakin kuin kuudennen rahanpesudirektiivin 55 artiklassa tarkoitetuista teoista. Esityksessä ei kuitenkaan ole tehty perusteellisesti selkoa siitä, mikä on hallinnollisella seuraamusmaksulla sanktioitavaksi ehdotetun käyttäytymisen ala suhteessa voimassa olevassa rahanpesulaissa sanktioituihin rikkomuksiin ja onko ehdotettu hallinnollisella seuraamusmaksulla sanktioitavan käyttäytymisen ala rajattu oikeasuhtaiseksi. Jossain määrin epäselväksi myös jää, onko hallinnollisella seuraamusmaksulla sanktioitu käyttäytyminen kytketty sellaisiin rahanpesuasetuksen ja maksun tiedot -asetuksen määräyksiin, joiden yhteydessä hallinnollisella seuraamusmaksulla sanktiointi on ylipäänsä mielekästä. Lakiehdotuksen 62 §:n 1 momentin 1 kohta kattaa esimerkiksi rahanpesuasetuksen IV luvun 68 artiklan vastaisen menettelyn. Sanottu artikla koskee kuitenkin jäsenvaltioiden velvoitetta seuraamuksista säätämiseen eikä voine olla ajateltavissa, että esimerkiksi ilmoitusvelvollinen voisi toimia artiklan vastaisesti. Talousvaliokunnan tulisi täsmentää sääntelyä.

(6)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 67 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi jättää rikemaksun määräämättä laiminlyönneistä tai rikkomuksista, jos 1) ilmoitusvelvollinen on oma-aloitteisesti ryhtynyt riittäviin toimenpiteisiin laiminlyönnin tai rikkomuksen korjaamiseksi välittömästi sen havaitsemisen jälkeen ja ilmoittanut laiminlyönnistä tai rikkomuksesta viivytyksettä toimivaltaiselle valvontaviranomaiselle, 2) laiminlyöntiä tai rikkomusta on pidettävä vähäisenä tai 3) rikemaksun määräämistä on muutoin pidettävä ilmeisen kohtuuttomana. Lakiehdotuksen 67 §:n 2 momentin mukaan valvontaviranomainen voi jättää seuraamusmaksun määräämättä tai lykätä sen määräämistä oikeushenkilölle tai luonnolliselle henkilölle, jos valvoja ryhtyy muuhun laissa säädettyyn valvontatoimenpiteeseen.

(7)Perustuslakivaliokunnan mukaan viranomaisen harkinnan sanktion määräämättä jättämisestä tulee olla sidottua harkintaa siten, että seuraamusmaksu on jätettävä määräämättä laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä (esim., kappale 17,, s. 5—6 ja, s. 4). Perustuslakivaliokunta on pitänyt oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättömänä, että seuraamusmaksun määräämättä jättämistä koskeva sääntely pitää sisällään mahdollisuuden jättää seuraamusmaksu määräämättä, jos sen määrääminen olisi erityisestä syystä kohtuutonta (esim., 5,, s. 4 ja, s. 6). Perustuslakivaliokunnan mielestä talousvaliokunnan on syytä muuttaa sääntelyä siten, että sanktion määräämättä jättämistä koskevan harkinta on sidottua harkintaa.

(8)Seuraamusmaksun ja rikemaksun määrää 1. lakiehdotuksen 65 §:n 1 momentin ja 66 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen. Valvontaviranomaisia ovat 1. lakiehdotuksen 4 §:n 2 momentin 4 b kohdan mukaan rahanpesuntorjuntaviranomainen, Finanssivalvonta, Lupa- ja valvontavirasto sekä Patentti- ja rekisterihallitus. Esityksessä ei nimenomaisesti säädettäisi, mikä viranomainen missäkin tilanteessa ja mitä valvottavaa koskien määräisi seuraamusmaksun tai rikemaksun. Esityksen 1. lakiehdotuksen 62 §:n 3 momentissa tosin säädettäisiin, että Patentti- ja rekisterihallituksessa hallinnollisen seuraamuksen määräisi tilintarkastuslautakunta.

(9)Jokaisella on perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Kun on kysymys hallintoviranomaisen toiminnasta, asian käsittelyssä on noudatettava hyvän hallinnon takeita, joita pykälän 2 momentin mukaan ovat muun muassa käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi ja saada perusteltu päätös sekä oikeus hakea muutosta. Nämä hyvän hallinnon takeet turvataan perustuslain mukaan lailla.

PeVL 33/2025 vpPeVL 33/2025 vp

(11)Arvioidessaan esitystä EU:n yleistä tietosuoja-asetusta täydentäväksi lainsäädännöksi perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota muun muassa tietosuoja-asetuksen mahdollistamien seuraamusmaksujen suuruuteen. Perustuslakivaliokunta totesi, että asetuksen mukaisten seuraamusmaksujen määräämismenettelyn asianmukaisuutta, riippumattomuutta ja puolueettomuutta perustuslain 21 §:n edellyttämällä tavalla turvaa se, että seuraamusmaksun määräämisestä päättäminen säädetään monijäsenisen elimen toimivaltaan kuuluvaksi. Valiokunnan mukaan perustuslain 21 §:ssä säädettyjen oikeusturvan ja ennen muuta asianmukaisen menettelyn takeiden ja niiden tarkoitusperien voitiin katsoa olevan tällaisessa tilanteessa erityisen korostuneita. Sääntelyn muuttaminen tältä osin oli edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (, s. 19—20). Perustuslakivaliokunta edellytti myös digipalvelulain osalta vastaavasti sitä, että seuraamusmaksujen määräämistä koskevan toimivallan tuli kuulua monijäseniselle toimielimelle eikä tietosuojavaltuutetulle. Sääntelyn muuttaminen tältä osin oli edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (, kappaleet 11—13).

(12)Seuraamusmaksujen euromääräisen suuruuden lisäksi perustuslakivaliokunta on toisessa sääntely-yhteydessä todennut, että seuraamusmaksusääntelyn poikkeuksellinen vaikeaselkoisuus lisää tarvetta käsitellä monijäsenisessä toimielimessä seuraamusmaksuja koskevia asioita laajemmin kuin tuolloin oli ehdotettu eli myös enintään 100 000 euron seuraamusmaksuja koskevin osin (, 18 kohta). Myös sääntelykokonaisuuden vaikeaselkoisuus voi valiokunnan mukaan tätä edellyttää, vaikka seuraamusmaksusääntely ei itsessään olisi erityisen vaikeaselkoista (, kappale 11).

(13)Esityksen 1. lakiehdotuksen mukaiset hallinnolliset seuraamusmaksut voisivat olla euromääräisesti hyvin huomattavia. Esityksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevissa perusteluissa (s. 345) ehdotettujen seuraamusten määräämistoimivaltaa käsitellään suhteessa perustuslakivaliokunnan lausunnoissajakäsiteltyyn. Esityksessä todetaan, että Finanssivalvonnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan Finanssivalvonnan johtokunta päättää hallinnollisista seuraamuksista, rahanpesulaissa tarkoitetut seuraamukset mukaan lukien (ks. myös 7. lakiehdotuksen 2 luvun 10 §:n 5 kohta). Finanssivalvonnan johtokunta on monijäseninen toimielin. Sikäli kuin 1. lakiehdotuksessa tarkoitetut hallinnolliset seuraamukset voisivat tulla Patentti- ja rekisterihallituksen määrättäviksi, sellaisen määräisi 1. lakiehdotuksen 62 §:n 3 momentin mukaan tilintarkastuslautakunta, joka on tilintarkastuslain 7 luvun 6 §:n mukaan monijäseninen toimielin.

(14)Esityksen 1. lakiehdotuksessa tarkoitetun seuraamusmaksun tai rikemaksun voi määrätä kuitenkin myös Lupa- ja valvontavirasto. Esityksen (s. 345) mukaan Lupa- ja valvontavirastossa seuraamuksista päätetään esittelymenettelyssä, jossa ryhmäpäällikkö ratkaisee asian. Lupa- ja valvontavirastolla on valvottavana finanssisektorin toimijoita, jotka eivät ole liikevaihtonsa puolesta verrattavissa Finanssivalvonnan valvomiin toimijoihin. Siten ei ole esityksen mukaan odotettavissa, että Lupa- ja valvontaviraston määräämien hallinnollisten seuraamusten euromäärä tulisi olemaan lähellä enimmäistasoa eivätkä ne siten oletettavasti olisi ankaruudeltaan huomattavia. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että 1. lakiehdotuksessa ei kuitenkaan säännösperustaisesti rajoiteta Lupa- ja valvontaviraston määräämistoimivaltaan kuuluvien seuraamusmaksujen enimmäismäärää. Esityksen 1. lakiehdotuksen 65 §:n 3 momentin mukaan oikeushenkilön osalta seuraamusmaksu voisi olla enintään 10 miljoonaa euroa ja luonnollisen henkilön osalta enintään 5 miljoonaa euroa. Siten seuraamusmaksut voivat lain mukaan olla suuruudeltaan huomattaviakin, vaikka perusteluissa todetaankin edellä mainitulla tavalla, että seuraamusten euromäärä ei käytännössä tulisi olemaan lähellä enimmäistasoa.

(15)Perustuslakivaliokunnan mielestä esityksessä ehdotettua sääntelyä on muutettava siten, että myös Lupa- ja valvontavirastossa määrättävät hallinnolliset seuraamusmaksut osoitetaan perustuslain 21 §:stä johtuvista syistä monijäsenisen toimielimen määräämistoimivaltaan kuuluviksi ainakin suurempien seuraamusmaksujen määräämistoimivallan osalta. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(16)Rahanpesun selvittelykeskuksesta annettuun lakiin sisältyvää rahanpesurekisteriä koskevaa 3 §:n 9 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että salassa pidettävän tiedon epäilyttävää liiketoimea koskevan ilmoituksen tekijän nimestä ja henkilöllisyydestä saa luovuttaa muun muassa, jos se on välttämätöntä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Perustelujen mukaan muutoksen tarkoituksena on varmistaa, että tällaisia tietoja rahanpesurekisteristä voitaisiin luovuttaa esimerkiksi suojelupoliisille (s. 266), mitä voidaan pitää sinänsä perusteltuna kyseisessä tarkoituksessa.

(17)Perustuslakivaliokunta on arvioinut esimerkiksi viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen (). Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim., s. 2—3). (, kappale 9)

(18)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että säännösehdotuksessa ei ole lainkaan määritelty, mille tahoille tällaisia salassa pidettäviä tietoja voitaisiin luovuttaa. Säännösehdotus muodostuu siten soveltamisalaltaan tältä osin rajoittamattomaksi, ja sitä on välttämätöntä olennaisesti täsmentää. Säännöstä on tarkennettava siten, että luovutuksensaajiksi voidaan säätää vain laissa määritellyt viranomaiset. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(19)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 16 §:n 3 momentissa tarkoitettu patentti- ja rekisterihallituksen kotirauhan suojaamaan tilaan kohdistuva tarkastusoikeus on säännöksen sanamuodossa asianmukaisesti sidottu välttämättömyyttä koskevaan vaatimukseen sekä siihen, että on perusteltu ja yksilöity syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan. Ehdotettuun sääntelyyn ei muutenkaan ole huomautettavaa perustuslain kannalta.

(20)Kuudennen rahanpesudirektiivin 10 artiklan 11 kohdassa säädetään myös tällaisissa tarkastuksissa vähintään noudatettavista suojatoimista. Artiklan a kohdan mukaan, jos luonnollisten henkilöiden toimitilat ovat samat tai sääntömääräinen kotipaikka on sama kuin luonnollisen henkilön yksityisasunto, toimitiloissa tehtävä tarkastus edellyttää tuomioistuimen ennakkolupaa. Esityksessä katsotaan (s. 202), että direktiivin velvoitteeseen sisältyy kansallista liikkumavaraa suhteessa tähän ennakkolupaan eikä esityksessä tällaista oikeussuojataetta ehdoteta.

(21)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan esityksessä omaksuttu tulkinta ei direktiivin velvoitteen sanamuoto huomioon ottaen vaikuta yksiselitteisen selvältä. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan direktiivin sanamuoto vaikuttaisi edellyttävän, että tuomioistuimen tulee antaa ennakkolupa asuintiloihin kohdistuvaan tarkastukseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä talousvaliokunnan tulee varmistua ehdotetun sääntelyn EU-oikeudenmukaisuudesta.

Seuraamusmaksusääntelyn aineellinen ala ja täsmällisyys

Seuraamusmaksun määräämättä jättäminen

Toimivaltainen viranomainen

Tietojen luovuttaminen rahanpesurekisteristä

Muita seikkoja