Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annettua lakia.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2027 tai mahdollisimman pian sen jälkeen.

Esitykseen sisältyy lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Esityksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana perustuslakivaliokunnan lausuntoa asiassa, johon sisältyy tekoälyn käyttöön julkisessa hallinnossa, lainalaisuusperiaatteeseen, sekä virkavastuun kohdentumiseen liittyviä tulkintakysymyksiä.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvion lähtökohtia

Automaattisen neuvonnan edellytykset

Sääntelyn suhde automaattiseen päätöksentekoon

Muita seikkoja

(1)Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annettua lakia (jäljempänä digipalvelulaki). Viranomaisten antamaa neuvontaa koskevaa lain 6 a §:ää ehdotetaan muutettavaksi niin, että muun muassa mahdollistetaan tekoälyn käyttäminen neuvonnassa. Lakiin ehdotetaan myös lisättäväksi 6 b §, jossa säädetään automaattisen neuvonnan vaatimustenmukaisuuden varmistamisesta ja valvonnasta.

PeVL 53/2025 vpPeVL 53/2025 vp

(3)Vaikkei sääntelyn sijoittumiselle digipalvelulakiin ole valtiosääntöistä estettä, perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että nyt ehdotettavan kaltaisen sääntelyn olisi perustelua olla hyvän hallinnon perusteita sekä hallintoasiassa noudatettavaa menettelyä sääntelevässä hallintolaissa. Asian sääntely hallintolaissa korostaisi asiakasnäkökulmaa ja automaattisen neuvonnan yhteyttä hallinnon palveluperiaatteen toteuttamiseen ja yleisemminkin perusoikeuteen hyvään hallintoon. Lisäksi sääntelyn suhde hallintolain sääntelyyn olisi helpommin hahmotettavissa.

(4)Viranomainen voi ehdotetun 6 a §:n mukaan antaa asiakkaalleen neuvontaa, ohjausta ja opastusta käyttämällä asiakkaan kanssa reaaliaikaisesti viestejä vaihtavaa palvelua (automaattinen neuvonta), jos asiakkaalle kerrotaan, että hän vaihtaa viestejä ihmisen sijaan automaattisen neuvonnan kanssa. Asiakkaalle on säännöksen mukaan tarjottava mahdollisuus tallentaa automaattisen neuvonnan kanssa käyty viestien vaihto ja ottaa yhteys ihmiseen neuvonnan, ohjauksen ja opastuksen saamiseksi.

(5)Viranomaisen on ehdotetun 6 b §:n mukaan ennen automaattisen neuvonnan käyttöönottoa määriteltävä ja toteutettava toimenpiteet, joilla varmistetaan, että automaattinen neuvonta vastaa laissa sille asetettuja vaatimuksia. Lisäksi viranomaisen on arvioitava neuvonnalla annettavan virheellisen tiedon tai muun sisällöllisen virheen tai puutteen todennäköisyys ja vaikutukset viranomaisen asiakkaisiin sekä neuvonnan käytön mahdolliset syrjivät vaikutukset viranomaisen asiakkaisiin.

(6)Laista ehdotetaan kumottavaksi säännös siitä, että viranomainen on ennalta varmistanut palveluautomaatiossa toteutettavan neuvonnan tietosisällön asianmukaisuuden. Esityksen perustelujen (s. 49) mukaan säännöksen poistamisen syynä on se, etteivät nykyiset digipalvelulain 6 a §:n mukaiset ennalta varmistamisen velvoitteet sellaisinaan sovellu tekoälyjärjestelmällä annettavaan automaattiseen neuvontaan. Perustelujen (s. 43) mukaan ehdotetulla 6 b §:llä korvataan käytännössä nykyiset ennalta varmistamista koskevat velvoitteet.

(7)Perustuslakivaliokunta on perustuslain 21 §:n ja julkisen vallan käytön lakiperustaisuuden näkökulmasta kiinnittänyt huomiota siihen, ettei automaattisessa päätöksenteossa massaluonteisessakaan toiminnassa saa vaarantaa hyvän hallinnon vaatimuksia tai asianosaisen oikeusturvaa (, kappale 5,, s. 8—9; ks. myös, s. 5,, s. 2). Valiokunnan mielestä on selvää, että sanotut näkökohdat on otettava huomioon myös viranomaisen antamassa neuvonnassa (ks. myös, kappale 6).

(8)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan automaattisessa neuvonnassa erityisen keskeisiä ovat ainakin neuvonnan totuudenmukaisuuden, paikkansapitävyyden ja sisällöllisen virheettömyyden vaatimukset, joita ei ole nimenomaisesti määritelty esimerkiksi hallintolaissa. Siitä huolimatta, ettei neuvonta nojaisi nykyisen kaltaisesti valmiiksi laadittuihin, viranomaisen tarkastamiin vastauksiin, viranomaisella on vastuu neuvonnan asianmukaisuudesta.

(9)Tekoälyjärjestelmät toimivat sen tiedon varassa, jota sille annetaan käytettäväksi esimerkiksi neuvonnassa vastausten muodostamiseen. Laissa ei ehdoteta säädettäväksi viranomaisen velvollisuudesta huolehtia siitä, että tekoälyjärjestelmä käyttää neuvonnassa virheettömiä ja ajantasaisia tietoaineistoja. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan tästä on perustuslain 21 §:stä johtuvista syistä säädettävä laissa. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(10)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että automaattiselle neuvonnalle ennakolta 6 b §:n 1 momentissa asetettavat vaatimukset ovat etenkin voimassa olevan sääntelyyn verrattuna varsin yleispiirteisiä. Perustuslain 21 §:stä johtuvista syistä sääntelyä tulee täsmentää niin, että siitä käy ilmi viranomaisen velvollisuutena olevan huolehtia siitä, että neuvonta on tietosisällöltään asianmukaista. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, ettei tällainen huolehtiminen merkitse velvollisuutta nojautua etukäteen laadittuihin, viranomaisen tarkastamiin vastauksiin.

(11)Digipalvelulaista ehdotetaan kumottavaksi nykyisin 6 a §:ään sisältyvä säännös siitä, että neuvonnassa ei tuoteta viranomaisen ratkaisua. Se ehdotetaan korvattavaksi lain soveltamisalaa koskevan 3 §:n 2 momenttiin lisättävällä viittaussäännöksellä.

(12)Ehdotettu sääntelyratkaisu ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ole onnistunut sääntelyn täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden kannalta. Voimassa olevaan lakiin sisältyvän säännöksen tarkoituksena on tehdä selväksi, että neuvonta ja hallintoasian päätöksenteko ovat erillisiä menettelyjä, joiden automatisoinnista säädetään erikseen ja joita ei voida oikeusvaikutuksiltaan rinnastaa toisiinsa. Tällaista asiaa selventävää säännöstä voidaan edelleen pitää perusteltuna vastakohtaispäätelmien välttämiseksi.

(13)Asian ratkaisemista automaattisesti koskevat hallintolain 8 b luvun säännökset. Luvussa säädetään edellytyksistä, joiden on muualla laissa säädetyn lisäksi täytyttävä, jotta viranomainen voi tehdä asiankäsittelyn päättävän ratkaisun automaattisella tietojenkäsittelyllä ilman, että ratkaisun tarkastaa ja hyväksyy luonnollinen henkilö. Asian ratkaisemisen on perustuttava sovellettavan lain ja etukäteisen harkinnan perusteella laadittuihin julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain 2 §:n 16 kohdassa tarkoitettuihin käsittelysääntöihin.

(14)Hallituksen esityksessä on myös sivuttu ehdotetun sääntelyn suhdetta yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklassa tarkoitettuihin automatisoituihin yksittäispäätöksiin. Esityksen perustelujen (esim. s. 14) mukaan on mahdollista, että automaattinen neuvonta voisi tuottaa tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja automatisoituja yksittäispäätöksiä, joihin kansallinen automaattista päätöksentekoa koskeva yleissääntely ei soveltuisi. Arvioitavana olevassa hallituksen esityksessä ei kuitenkaan ehdoteta sääntelyä automatisoiduista yksittäispäätöksistä ja niitä koskevista suojatoimista yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklassa edellytetyllä tavalla. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen hallituksen esityksessäkin (s. 42) mainittuun seikkaan, ettei automatisoituja yksittäispäätöksiä olisi viranomaistoiminnassa mahdollista tehdä jatkossakaan muuten kuin vain yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun jäsenvaltion lainsäädännön puitteissa.

(15)Hallituksen esityksessä (s. 20) tarkastellaan myös kysymystä vahingonkorvausvelvollisuudesta neuvonnassa. Digipalvelulain 6 a §:n säätämisen yhteydessä ei pidetty tarpeellisena tehdä muutoksia vahingonkorvauslakiin tai vahingonkorvaussääntelyyn, eikä sitä esityksessä katsota tässäkään yhteydessä välttämättömäksi. Mahdollisia muutoksia julkisyhteisön vahingonkorvausvelvollisuuteen olisi esityksen perustelujen mukaan joka tapauksessa tarpeen niin vaatiessa edistettävä yleisellä tasolla. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että oikeusministeriön asettama työryhmä on vuonna 2023 ehdottanut julkisyhteisön vahingonkorvausvastuun uudistamista niin, että muun ohessa vahingonkorvauslakiin lisättäisiin säännös siitä, että julkisyhteisö on korvausvelvollinen antamastaan virheellisestä tiedosta aiheutuneesta taloudellisesta vahingosta.