Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tupakkaverosta annetun lain liitteen muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tupakkaverosta annettua lakia.

Esityksen mukaan tupakkaveroa korotettaisiin valtion verotulojen lisäämiseksi. Korotus kohdistuisi savukkeisiin, kääretupakkaan, piippu- ja savuketupakkaan sekä sikareihin ja pikkusikareihin. Veroa korotettaisiin jo aiemmin säädetyn ja samaan aikaan voimaan tulevan veronkorotuksen lisäksi keskimäärin viisi prosenttia.

Ehdotetun lisäkorotuksen seurauksena savukkeiden ja kääretupakan hintojen arvioidaan nousevan keskimäärin viisi prosenttia. Piippu- ja savuketupakan hintojen arvioidaan nousevan keskimäärin neljä prosenttia sekä sikareiden ja pikkusikareiden kolme prosenttia. Ehdotettu veronkorotus lisäisi tupakkaverotuloja vuositasolla noin 30 miljoonalla eurolla verrattuna tilanteeseen, jossa veroa ei korotettaisi.

Esitys liittyy valtion vuoden 2027 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2027.

PERUSTELUT

1

Asian tausta ja valmistelu

1.1

Tausta

Pääministeri Petteri Orpon hallitus päätti vuoden 2025 budjettiriihessä, että osana uusien sopeutustoimien kokonaisuutta haittaveroja korotetaan 50 miljoonalla eurolla vuoden 2027 tasolla ja että veronkorotukset kohdennetaan alkoholiveroon, tupakkaveroon, mukaan lukien nikotiinipussit, tai jäteveroon ja ne valmistellaan kevään 2026 kehysriiheen päätettäväksi.

Huhtikuun 2026 kehysriihessä hallitus päätti, että budjettiriihessä sovittu haittaverojen 50 miljoonan euron kokonaisuus kohdennetaan 30 miljoonan euron osalta perinteisten tupakkatuotteiden tupakkaveroon. Kirjauksen mukaan täsmälliset verotasot määritellään jatkovalmistelussa.

1.2

Valmistelu

Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä.

Esitysluonnos oli lausuntokierroksella 22.6.–14.8.2026. Lausuntoa pyydettiin esityksen kannalta keskeisiltä ministeriöiltä, viranomaisilta, elinkeinoelämältä ja muilta sidosryhmiltä, yhteensä 22 taholta, minkä lisäksi myös muilla oli mahdollisuus antaa esitysluonnoksesta lausuntonsa. Lausuntopyyntö julkaistiin Lausuntopalvelu.fi-palvelussa sekä valtiovarainministeriön julkisella verkkosivulla.

https://valtioneuvosto.fi/hankkeet

VM073:00/2026

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessatunnuksella.

2

Nykytila ja sen arviointi

2.1

Lainsäädäntö

EU:n lainsäädäntö

Kansallinen lainsäädäntö

tupakkaverodirektiivi

kääretupakka

Tupakkavero on yksi Euroopan unionissa yhdenmukaistetuista veroista. Jäsenvaltioita velvoittavat säännökset tupakkatuotteiden määritelmistä sekä tupakkaveron rakenteesta ja vähimmäisverotasoista sisältyvät valmistettuun tupakkaan sovellettavan valmisteveron rakenteesta ja verokannoista annettuun neuvoston direktiiviin 2011/64/EU, jäljempänä. Yhdenmukaistetun tupakkaverotuksen piiriin kuuluvat savukkeet, sikarit ja pikkusikarit sekä piippu- ja savuketupakka. Piippu- ja savuketupakka eli irtotupakka jaetaan direktiivissä kahteen ryhmään: savukkeiksi käärittävään hienoksi leikattuun tupakkaan, jäljempänä, ja muuhun piippu- ja savuketupakkaan.

valmisteverotusdirektiivi Yhdenmukaistetun tupakkaveron alaisia tuotteita koskevat menettelysäännökset on yhdenmukaistettu valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä annetulla neuvoston direktiivillä (EU) 2020/262 (uudelleenlaadittu), jäljempänä. Valmisteverotusdirektiivissä säädetään yleisestä valmisteverotusjärjestelmästä unionin sisällä ja varmistetaan, että tuotteet liikkuvat esteittä jäsenvaltioiden välisessä kaupassa ja että niitä verotetaan asianmukaisella tavalla. Valmisteverotusdirektiivin mukaan jäsenvaltiot saavat kantaa kansallisia valmisteveroja muistakin kuin yhdenmukaistetun veron piiriin kuuluvista tuotteista. Edellytyksenä on, että niiden kantaminen ei johda rajamuodollisuuksien käyttöönottoon. Suomessa tupakkaveroa kannetaan kansallisesti sähkösavukenesteistä, kuumennettavista tupakkatuotteista, savuttomista nikotiinituotteista, savukepaperista sekä niin sanotuista muista tupakkaa sisältävistä tuotteista.

Jäsenvaltiot voivat kansallisesti säätää verotasonsa ja verorakenteensa omista poliittisista lähtökohdistaan vapaasti, kunhan ne noudattavat tupakkaverodirektiivissä tupakkatuotteille säädettyjä vähimmäisverotasoja, määritelmiä sekä muita verotukseen ja sen rakenteeseen liittyviä säännöksiä. Suomen kannalta nykyisen direktiivin rajoitukset eivät ole kovin merkittäviä, sillä Suomen soveltamat verotasot ylittävät esimerkiksi direktiivissä säädetyt vähimmäisverotasot huomattavasti. Direktiivin mukaan ei kuitenkaan ole mahdollista esimerkiksi eriyttää pikkusikareiden ja muiden sikareiden verotasoja. Tämän takia myös Suomessa niille on säädetty yhteneväinen tupakkaveron rakenne ja taso, vaikka tuotteiden erilaisen luonteen ja hinnoittelun takia olisi perusteita niiden erilaiselle verokohtelulle.

Evaluation of the Council Directive 2011/64/EU of 21 June 2011 on the structure and rates of excise duty applied to manufactured tobacco; SWD(2020) 32 final

Euroopan komissio julkaisi helmikuussa 2020 tupakkaverodirektiivin arviointiraportin, jossa esiteltiin tehdyn selvityksen pohjalta komission näkemys direktiivin nykytilasta (). Arviointiraportin mukaan direktiivin mukaisilla savukkeiden ja irtotupakan velvoittavilla vähimmäisverotasoilla on ollut vaikutusta vain niissä harvoissa jäsenvaltioissa, joissa verotasot olivat alun perin alhaiset. Niillä on ollut myös vaatimaton vaikutus sisämarkkinoiden toimivuuteen. Verotasoerot maiden välillä ovat kasvaneet, vaikka vähimmäistasot ovatkin estäneet vielä suuremman eriytymisen. Suuret hintaerot ovat johtaneet suuriin matkustajatuontimääriin, mikä on johtanut verotuottojen siirtymisiin maasta toiseen ja negatiivisiin kansanterveydellisiin vaikutuksiin tuonnin kohdemaassa.

Neuvoston päätelmät valmistettuun tupakkaan sovellettavan valmisteveron rakenteesta ja verokannoista

Kesällä 2020 hyväksyttiin neuvoston päätelmät, joissa jäsenvaltiot kehottivat komissiota jatkamaan valmistelua arviointiraportin pohjalta ().

COM(2025) 580 final

COM(2025) 581 final

SWD(2025) 560 final

SWD(2025) 561 final

Heinäkuussa 2025 komissio antoi ehdotuksen tupakkaverodirektiivin uudelleen laatimiseksi (). Samassa yhteydessä komissio antoi myös ehdotuksen valmisteverotusdirektiivin muuttamisesta, joka on uudelleenlaadittavaan direktiiviin liittyvä teknisluonteinen ehdotus (). Komissio julkaisi lisäksi tupakkaverodirektiiviehdotusta koskevan laajan vaikutusten arvioinnin () ja siitä suomenkielisen tiivistelmän ().

Komission direktiiviehdotuksella tavoitellaan sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa, tupakkatuotteiden kulutuksen vähentämistä ja siten Euroopan syöväntorjuntasuunnitelman tavoitteen mukaisesti ihmisten terveyden korkeatasoista suojelua. Lisäksi tavoitteena on torjua petoksia ja turvata jäsenvaltioiden verotuloja. Keskeisiä keinoja tavoitteiden saavuttamiseksi ovat tupakkaverodirektiivin soveltamisalan laajentaminen uusiin markkinoille tulleisiin tupakka- ja nikotiinituotteisiin, kuten sähkösavukenesteisiin ja nikotiinipusseihin, sekä petosten torjumiseksi myös raakatupakkaan. Komissio ehdottaa merkittäviä korotuksia perinteisten tupakkatuotteiden vähimmäisverotasoihin ja vähimmäisverotasoja myös uusille tuotteille. Direktiiviehdotuksen mukaan vähimmäisveron rakennetta uudistettaisiin ja verotaso sidottaisiin indeksiin. Direktiiviehdotusten käsittely Euroopan unionin neuvostossa on kesken.

1470/1994

tupakkaverolaki

Tupakkaverosta annetussa laissa (), jäljempänä, määritellään verotettavat tupakkatuotteet ja säädetään veron määräämisen perusteista. Tupakkaveroa kannetaan ensinnäkin EU:ssa yhdenmukaistetuista perinteisistä tupakkatuotteista eli savukkeista, sikareista ja pikkusikareista sekä irtotupakasta. Irtotupakka on verotuksessa jaettu kahteen eri tuoteryhmään: kääretupakkaan sekä piippu- ja savuketupakkaan. Piippu- ja savuketupakkana verotetaan myös esimerkiksi vesipiipputupakka.

nuuska

tupakkatuotedirektiivi

Kansallista tupakkaveroa kannetaan savukepaperista ja muista tupakkaa sisältävistä tuotteista kuin edellä mainituista perinteisistä tupakkatuotteista. Muuna tupakkaa sisältävänä tuotteena verotetaan muun muassa tupakkalain (549/2016) alaista suussa käytettäväksi tarkoitettua tupakkaa, jäljempänä. Tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä sekä direktiivin 2001/37/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/40/EU, jäljempänä, mukaan nuuskan markkinoille saattaminen ei ole sallittua EU:ssa Ruotsille sen liittymissopimuksessa myönnettyä poikkeusta lukuun ottamatta. Nuuskaa verotetaan Suomessa rikostapauksissa, sillä sen laiton myynti kilpailee täällä laillisten tupakkamarkkinoiden kanssa. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2012:123 katsonut, että nuuska voi olla kansallisen tupakkaveron alainen siitä huolimatta, että se on tuontirajoituksen alainen tuote.

Kansallista tupakkaveroa kannetaan lisäksi niin sanotuista uusista tupakka- ja nikotiinituotteista. Sähkösavukkeissa käytettäviä nesteitä on verotettu vuoden 2017 alusta (HE 138/2016 vp). Veron alaisia ovat sekä nikotiinittomat että nikotiinipitoiset nesteet. Vuoden 2026 alussa verotus ulotettiin myös sellaisiin sähkösavukkeissa käytettäviin nesteisiin, joiden nikotiinipitoisuus ylittää 20 milligrammaa millilitrassa ja jotka aiemmin olivat verotuksen ulkopuolella (HE 96/2025 vp). Kuumennettavat tupakkatuotteet otettiin veron piiriin vuoden 2022 alusta (HE 143/2021 vp). Savuttomat nikotiinituotteet, käytännössä nikotiinipussit, säädettiin tupakkaveron alaisiksi vuoden 2024 alusta (HE 38/2023 vp).

Tupakkaverolakiin kirjatun tavoitteen mukaan tupakkaveron tarkoituksena on muun ohella edistää niitä terveyspoliittisia tavoitteita, joista säädetään tupakkalaissa. Tupakkalain tavoitteena on puolestaan ihmisille myrkyllisiä aineita sisältävien ja riippuvuutta aiheuttavien tupakkatuotteiden ja muiden nikotiinipitoisten tuotteiden käytön loppuminen. Tämä on ollut perusteena myös sille, että tupakkaveron veropohjaa on laajennettu uusiin tuotteisiin. Verolla tavoitellaan hintojen nousua ja siten niiden kulutuksesta aiheutuvien haittojen ehkäisemistä.

Useimpien tupakkatuotteiden tupakkavero määrätään arvoperusteisena verona eli prosenttiosuutena tuotteen vähittäismyyntihinnasta ja yksikköverona eli kappale-, millilitra- tai grammaperusteisena verona. Vähittäismyyntihinnalla tarkoitetaan verovelvollisen ilmoittamaa vähittäismyyntihintaa. Halvimmista savukkeista, kääretupakasta, sikareista ja pikkusikareista sekä nikotiinipusseista kannetaan hintaan perustuvan veron osan ja yksikköveron sijaan yksikköperusteista vähimmäisveroa. Vähimmäisverolla on terveyspoliittinen tavoite: sen avulla varmistetaan, että halvimmistakin tuotteista peritään tietty euromääräinen vero hinnasta riippumatta. Käytännössä savukkeiden vähimmäisvero on vuoden 2026 heinäkuusta lähtien tullut sovellettavaksi silloin, kun savukkeiden hinta on alle 11,92 euroa 20 kappaleelta. Vähimmäisveroa sovelletaan kääretupakkaan, jonka hinta on alle 13,41 euroa 30 gramman tupakkapussilta. Sikareiden ja pikkusikareiden vähimmäisveroa kannetaan puolestaan alle 76 sentin hintaisista tuotteista. Nikotiinipussien vähimmäisvero koskee esimerkiksi alle 5,60 euroa 12 grammalta maksavia tuotteita.

Sähkösavukenesteistä, kuumennettavista tupakkatuotteista ja nestemäisistä savuttomista nikotiinituotteista kannetaan ainoastaan yksikköveroa. Muita tupakkaa sisältäviä tuotteita sekä savukepaperia verotetaan ainoastaan hintaan sidotulla verolla. Koska nuuskaa ei voida Suomessa myydä laillisesti vähittäismyyntinä, Verohallinto vahvistaa nuuskan verotusarvoksi laskennallisen vähittäismyyntihinnan.

Savukkeiden, sikareiden ja pikkusikareiden, piippu- ja savuketupakan sekä kääretupakan tupakkaveroa on korotettu vuodesta 2009 lähtien lähes vuosittain. Veronkorotukset on toteutettu pääsääntöisesti puolivuosittain vuodesta 2016, ja tupakkaverolaissa on puolivuosittaiset korotukset myös vuosille 2026 ja 2027 (HE 96/2025 vp). Viime vuosina veronkorotukset on pääasiallisesti toteutettu korottamalla tupakkaveron yksikköveroa, sillä arvoperusteinen vero on ollut jo korkea. Lisäksi vähimmäisveron tasoa on korotettu. Tavoitteena on ollut mitoittaa tupakkaveron korotukset niin, että tupakkatuotteiden hinnannousu ei johtaisi merkittävissä määrin kotimaisen myynnin korvautumiseen verotuksen ulkopuolelle jäävällä matkustajatuonnilla tai salakuljetuksella.

Sähkösavukenesteiden ja savuttomien nikotiinituotteiden veroa korotettiin vuoden 2026 alussa ensimmäistä kertaa veron käyttöönoton jälkeen. Kuumennettavien tupakkatuotteiden veroa ei ole korotettu. Veroilmoitustietojen mukaan kuumennettavia tupakkatuotteita ei ainakaan toistaiseksi ole Suomen markkinoilla.

Alla olevasta taulukosta ilmenevät vuonna 2026 heinäkuun alusta vuoden loppuun voimassa olevat tupakkaveron alaisten tuotteiden verotasot.

Taulukko 1. Tupakkaveron alaisten tuotteiden verotasot 1.7.–31.12.2026

Tupakkaverotusta koskevista verotus- ja veronkantomenettelyistä ja verovalvonnasta säädetään valmisteverotuslaissa (182/2010) sekä oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetussa laissa (768/2016). Valmisteverotus, mukaan lukien tupakkaverotus, ja sen verovalvonta kuuluvat Verohallinnon tehtäviin. Tullilla on kuitenkin valmisteverotusta koskeva valvontatehtävä ja rikostutkinta. Lisäksi Tulli vastaa Euroopan unionin ulkopuolelta maahantuotavien valmisteveron alaisten tuotteiden verotuksesta tietyssä tilanteessa.

2.2

Käytäntö

Tupakka- ja nikotiinituotteiden hinnat

Tupakkatuotteiden kulutus

Verotuotot

Matkustajatuonti, verkkokauppa ja salakuljetus

Tupakoinnin terveydelliset ja sosiaaliset vaikutukset

Vuoden 2009 alusta lähtien toteutetuilla useilla veronkorotuksilla on tavoiteltu tupakkatuotteiden maltillista ja asteittaista hinnannousua. Veronkorotusten yhteenlaskettu vaikutus hintoihin on kuitenkin ollut suuri, mikä on osaltaan seurausta siitä, että tupakkaveron osuus tupakkatuotteiden hinnoista on merkittävä. Tällä hetkellä savukkeiden hinnassa on veroa arvonlisävero huomioiden keskimäärin jo yli 90 prosenttia. Viimeisimmän, 1.7.2026 lähtien sovellettavan veronkorotuksen siirryttyä hintoihin 20 kappaleen savukeaskin keskihinta on noussut arviolta noin 12,70 euroon. Kun viimeisin laissa oleva korotus 1.7.2027 on siirtynyt hintoihin, arvioidaan keskihinnan nousevan lähes 13,60 euroon. Vuonna 2008 keskihinta oli hieman yli neljä euroa.

Kääretupakan hintojen suhteellinen nousu on ollut suurempi kuin savukkeiden. Itse käärityt savukkeet ovat yhä tehdasvalmisteisia savukkeita halvempia, mikä johtuu siitä, että tehdasvalmisteinen savuke on pidemmälle jalostettu tuote sekä siitä, että tehdasvalmisteisten savukkeiden verotus on kireämpää. Viimeisimmän laissa olevan veronkorotuksen toteuduttua itse käärityn savukkeen arvioidaan maksavan noin kahdeksan euroa 20 kappaleelta filtteri ja savukepaperi mukaan luettuina. Hinta riippuu siitä, kuinka paljon kääretupakkaa savukkeeseen laitetaan. Vuonna 2008 vastaava tuote maksoi hieman yli puolitoista euroa. Verojen osuus hinnasta on tällä hetkellä arvonlisävero huomioon ottaen keskimäärin lähes 93 prosenttia.

Myös sikareiden ja pikkusikareiden tupakkaverorasitus on yli nelinkertaistunut vuosien 2009–2026 veronkorotusten seurauksena. Koska tupakkaveron osuus sikareiden hinnasta on kuitenkin alun perin ollut selvästi alhaisempi kuin sen osuus esimerkiksi savukkeiden hinnasta, veronkorotukset ovat merkinneet suhteellisesti maltillisempaa hinnannousua. Tällä hetkellä sikareiden ja pikkusikareiden hinnasta veroa on arvonlisävero huomioon ottaen keskimäärin hieman yli kaksi kolmasosaa, mutta hinnat vaihtelevat merkittävästi. Kun viimeisin laissa oleva korotus on siirtynyt hintoihin, arvioidaan keskihinnan nousevan noin 115 senttiin kappaleelta.

Veron osuus nikotiinipussien ja sähkösavukenesteiden hinnasta on selvästi alhaisempi kuin perinteisillä tupakkatuotteilla, noin puolet. Esimerkiksi verollisten nikotiinipussien keskimääräinen hinta on tällä hetkellä laskennallisesti noin 6,80 euroa 12 gramman rasialta.

Kuumennettavia tupakkatuotteita ei veroilmoitustietojen mukaan ole Suomen markkinoilla.

Savukkeet muodostivat vuonna 2025 selvästi suurimman osan perinteisten tupakkatuotteiden veropohjasta. Jos veropohjat muunnetaan yhteismitallisiksi siten, että arvioidaan tuotteisiin sisältyvän tupakan määrä, savukkeiden osuus on yli kaksi kolmasosaa. Kääretupakan osuus on noin viidennes ja sikareiden sekä pikkusikareiden vajaa kymmenesosa.

Suomessa kulutettiin arvioiden mukaan vuonna 2025 noin kaksi miljardia savuketta. Savukkeiden verollinen kulutus kappaleina mitattuna on pienentynyt lähes kolmanneksen viimeisen kolmen vuoden aikana ja enemmän kuin puolittunut viimeisen kymmenen vuoden aikana.

Kääretupakkaa tai piippu- ja savuketupakkaa kulutettiin vuonna 2025 noin 0,5 miljoonaa kilogrammaa. Piippu- ja savuketupakan veroluokassa verotettavien tuotteiden osuus tästä oli noin puoli prosenttia. Verollinen kulutus on laskenut edellisen kolmen vuoden aikana arviolta yli neljänneksen, mikä vastaa muutosta viimeisen kymmenen vuoden aikana.

Sikareita ja pikkusikareita kulutettiin vuonna 2025 noin 100 miljoonaa kappaletta. Verollinen kulutus on laskenut edellisen kolmen vuoden aikana arviolta hieman yli neljänneksen. Sikareiden ja pikkusikareiden verollisessa kulutuksessa ei ole ollut savukkeiden ja kääretupakan kulutuksen kaltaista pitkän ajan laskevaa trendiä.

Sikareiden ja pikkusikareiden sekä kääretupakan kulutus kääntyi kasvuun erityisesti vuoden 2020 aikana. Tähän vastattiin painottamalla vuosien 2022 ja 2023 veronkorotukset muita tupakkatuotteita enemmän näihin tuoteryhmiin. Sekä sikareiden ja pikkusikareiden että kääretupakan kulutukset ovat kääntyneet sittemmin selvään laskuun.

Sähkösavukkeiden verollinen kulutus on toistaiseksi edelleen melko vähäistä. Sähkösavukenesteitä verotettiin vajaa 11 000 litraa vuonna 2025, mikä oli hieman enemmän kuin vuotta aiemmin. Tästä valtaosa oli nikotiinipitoisia nesteitä, sillä nikotiinittomia sähkösavukenesteitä on ilmoitettu verotettavaksi oma-aloitteisesti vain vähän.

Suomi on toistaiseksi yksi harvoista EU-maista, jossa kuumennettavia tupakkatuotteita ei ole laillisesti myynnissä.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL). Tupakkatilasto_2024. Tilastoraportti 51/2025

Nikotiinipussien myynti vapautui huhtikuussa 2023 Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus Fimean muutettua lääkelain tulkintaansa. Tuotteet olivat vapaasti myynnissä vuoden 2023 huhtikuusta syksyyn 2025. Vuoden 2024 alusta nikotiinipusseista alettiin kantaa tupakkaveroa, ja elokuussa 2025 ne otettiin aiempaa kattavammin tupakkalain piiriin. Nikotiinipussien kulutuksen määrän arviointiin sisältyy epävarmuuksia, koska markkina on ollut suuressa muutoksessa ja kulutus näyttää kasvaneen merkittävästi vuosina 2023–2025, erityisesti nuorten osalta (). Verotustilastojen perusteella voidaan arvioida, että vuositasolla verollinen kulutus olisi nykyisin vajaa 700 000 kilogrammaa eli laskennallisesti vajaa 60 miljoonaa 12 gramman rasiaa. Verotustilastoista lasketut arviot vuotuisista kulutusmääristä sisältävät kuitenkin merkittäviä epävarmuuksia johtuen siitä, että toimijat varastoivat merkittäviä määriä verollisia tuotteita juuri ennen vuoden 2026 alun veronkorotusta.

Tupakkaa sisältävän nuuskan käytöstä on olemassa vain kyselytutkimuksiin perustuvaa käytön yleisyyttä koskevaa tietoa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tupakkatilaston mukaan päivittäin nuuskaavien 20–64-vuotiaiden osuus oli kaksi prosenttia ja satunnaisesti nuuskaavien kolme prosenttia vuonna 2024. Vuonna 2025 nuuskaa käytti päivittäin 14–20-vuotiaista nuorista samoin kaksi prosenttia ja satunnaisesti kolme prosenttia.

Tupakkaveron veropohja on pidemmällä aikavälillä kokonaisuutena ollut tavoitteiden mukaisesti huomattavassa laskussa. Merkittävimpinä syinä tupakkatuotteiden kulutuksen laskuun voidaan pitää veronkorotuksista seurannutta hintojen nousua ja muita tupakkapoliittisia toimenpiteitä, joilla on pyritty vähentämään kulutusta.

Tupakkaveron korotukset ovat ylläpitäneet tupakkaveron tuottoa veropohjan pienenemisestä huolimatta. Vuotuinen verotuotto on vaihdellut 0,9–1,2 miljardin euron välillä viimeisen kymmenen vuoden aikana. Verotuoton kehitykseen liittyy vuosittain vaihtelua riippuen siitä, miten toimijat ajoittavat varautumisensa veronkorotukseen eli luovuttavat tuotteita verottomasta varastosta verolliseen kulutukseen ennen korotusta. Kuten taulukosta 2 nähdään, vuonna 2025 verotuotto oli 1 045 miljoonaa euroa, josta savukkeiden osuus oli kolme neljäsosaa.

Taulukko 2. Tupakkaveron tuotto tuoteryhmittäin vuonna 2025

Kotimaisten tupakkatuotteiden hintojen nousu luo helposti kannustimia sekä verottomalle matkustajatuonnille että salakuljetukselle ja muulle verotuksen ulkopuolelle jäävälle harmaatuonnille, sillä tupakkatuotteiden hintaerot lähialueisiin nähden ovat suuret, kuten myös jakson 5.2 kuviosta 3 käy ilmi. Verollisen kulutuksen tapaan savukkeiden matkustajatuonti on pidemmällä aikavälillä tarkasteltuna ollut laskussa. Koronapandemiasta ja siihen liittyneistä matkustusrajoituksista johtuen matkustajatuonti väheni vuosina 2020–2022. Samana ajanjaksona verollinen kulutus kasvoi vastaavasti.

Matkustajatuontia hillitsee tupakkalain varoitusmerkintöihin perustuva säännös. Sen mukaan matkustaja saa tuoda mukanaan Suomeen ainoastaan 200 kappaletta sellaisia savukkeita, joiden pakkauksessa ei ole suomen- ja ruotsinkielisiä varoitusmerkintöjä. Vastaavia rajoituksia on myös muille tupakka- ja nikotiinituotteille. Lisäksi tupakkatuotteiden maahantuontia rajoittaa tupakkalain säännös siitä, että ETA-alueen ulkopuolelta tupakkatuotteita saa tuoda mukanaan vain yli 24 tuntia kestävältä matkalta.

Vuoden 2026 alusta nikotiinipussien ja nuuskan tupakkaveroton matkustajatuonti on rajattu enintään 1 000 grammaan kumpaakin tuotetta. Jos tuotteita ei tuoda omaan käyttöön, niistä on maksettava tupakkavero myös alle 1 000 gramman määrästä. Muiden tupakkaverolaissa tarkoitettujen tupakkatuotteiden osalta verottoman matkustajatuonnin edellytyksenä on, että tuotteet tulevat omaan käyttöön.

Tupakkatuotteiden verkkokaupan määrään vaikuttaa se, että yksityishenkilön on kiellettyä hankkia tupakkatuotteita ulkomaisista verkkokaupoista. Kielto ei koske esimerkiksi nikotiinittomia nesteitä ja savukepapereita, jotka eivät tupakkalain mukaan ole tupakkatuotteita. Ulkomaisista verkkokaupoista hankituista tupakkaverolaissa tarkoitetuista tupakkatuotteista, kuten siis myös nikotiinittomista nesteistä ja savukepaperista, on suoritettava tupakkavero Suomeen. Verovelvollinen on joko ulkomainen etämyyjä tai suomalainen ostaja. Myyjä on verovelvollinen osallistuessaan tuotteiden lähettämiseen tai kuljetuksen järjestämiseen suoraan tai välillisesti. Ostaja on verovelvollinen, jos kyse ei ole etämyynnistä eikä matkustajatuonnista ja jos toinen yksityishenkilö tai ammatinharjoittaja kuljettaa tuotteet Suomeen. Tällaisessa niin sanotussa etäostossa myös tuotteiden kuljettaja sekä tuotteita Suomessa hallussaan pitävä, kuten niiden varastoija, ovat vastuussa verosta. Jos kyse on etämyynnistä, jossa myyjä on verovelvollinen mutta ei noudata valmisteverotuslain menettelysäännöksiä, myös ostaja vastaa veron maksamisesta.

On huomattava, että matkustajatuonnin ja verkkokaupan määrän arviointiin sisältyy merkittäviä epävarmuuksia. Määrää ei voida erottaa tilastoista, vaan se on arvioitava kyselytutkimuksen perusteella. Savukkeiden matkustajatuontia on seurattu kyselyllä pisimpään, vuodesta 2006 alkaen. Myöhemmin kysely on laajennettu koskemaan myös muita tuotteita sekä verkko-ostamista.

Kyselytutkimuksen menetelmä muuttui vuoden 2025 alussa puhelimitse toteutettavista haastatteluista internetpaneelin käyttöön. Uuden menetelmän mukaiset arviot matkustajatuonnin määrästä ovat selvästi aiempia suurempia. Vuonna 2024 matkustajatuonnin osuus oli noin 12 prosenttia savukkeiden kokonaiskulutuksesta, mutta vuonna 2025 tehdyllä menetelmällä osuuden arvioidaan olevan yli kaksi kertaa suurempi. Matkustajatuonnin osuus nikotiinipussien kokonaiskulutuksesta oli vuonna 2024 noin 6 prosenttia ja vuonna 2025 noin kaksinkertainen.

Matkustajatuonnin ja verkkokaupan määrää koskevat luvut tarkoittavat, että verollisen kulutuksen osuus olisi vain noin 60–70 prosenttia savukkeiden tai nikotiinipussien kokonaiskulutuksesta.

Ei ole varmuutta siitä, kummalla menetelmällä kerätyt tiedot kuvaavat paremmin matkustajatuonnin ja verkkokaupan todellista määrää. Joka tapauksessa vuoden 2025 luvut eivät ole vertailukelpoisia edellisten vuosien tulosten kanssa.

Savukkeiden salakuljetus on Tullin havaintojen perusteella ollut viime vuosina kasvussa, ja haltuun otettujen ja takavarikoitujen tuotteiden määrät ovat lisääntyneet. Kyse on pääosin ollut laittomasti valmistetuista tuoteväärennöksistä. Suomea käytetään myös savukkeiden salakuljetuksen kauttakulkumaana, joten kaikki haltuun otetut tai takavarikoidut tuotteet eivät välttämättä ole olleet tulossa Suomen laittomille markkinoille.

Salakuljetuksesta on olemassa vain karkeita arvioita, mutta sen suuruusluokaksi on vuosien saatossa arvioitu noin 3–5 prosenttia savukkeiden kokonaiskulutuksesta. Nikotiinipussien salakuljetuksen osuudesta ei ole käytettävissä arvioita.

Ennen vuotta 2025 savukkeiden matkustajatuonti väheni samaan tapaan kuin verollinen myynti, kun taas nuuskan matkustajatuonti ja laiton välittäminen kasvoivat pitkällä aikavälillä. Kuten savukkeidenkin osalta myös matkustajien mukanaan tuomat nuuskamäärät jäivät tutkimusten mukaan vähäisiksi vuosina 2020–2022. Tämä selittyy koronapandemian ja siihen liittyneiden matkustusrajoitusten aiheuttamalla matkustamisen vähentymisellä.

Viljakainen A, Jääskeläinen M, Ruokolainen O, Ollila H, Laatikainen T (2022) Tupakoinnin yhteiskunnalliset kustannukset 2020 ja vertailu vuoteen 2012. Tutkimuksesta tiiviisti 52/2022. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Helsinki

Tupakointi on yksi merkittävimmistä sairastavuuden ja ennenaikaisen kuolleisuuden riskitekijöistä. On arvioitu, että joka toinen tupakoija kuolee ennenaikaisesti tupakan aiheuttamiin sairauksiin ja menettää noin kymmenen elinvuotta tupakoimattomiin verrattuna. Vaikka tupakointi on etenkin 2000-luvulla vähentynyt selvästi, aiheutti tupakointi esimerkiksi vuonna 2020 arviolta noin 4 600 kuolemaa Suomessa. Tupakoinnista aiheutuvien terveydenhuollon kustannusten arvioitiin vuonna 2020 olleen noin 341 miljoonaa euroa ja tupakoinnista johtuvien yhteiskunnallisten kustannusten kaikkiaan noin 1,3 miljardia euroa ().

Tupakkatilaston mukaan vuonna 2024 aikuisista 20–64-vuotiaista miehistä tupakoi päivittäin 11 prosenttia ja naisista 9 prosenttia. Nuorten tupakoinnin yleisyydessä on kouluastekohtaisia eroavaisuuksia. Vuodesta 2023 tupakoinnin yleisyys on vähentynyt kaikissa oppilaitostyypeissä.

Nuuskaaminen on yleisintä 20–34-vuotiaiden miesten keskuudessa, joista seitsemän prosenttia ilmoitti nuuskaavansa päivittäin vuonna 2024. Naisilla nuuskaaminen on vähäistä. Vuonna 2025 nuuskaa käytti päivittäin 14–20-vuotiaista nuorista kaksi prosenttia.

Tupakkatilaston mukaan nikotiinipussien käyttö on yleistynyt viime vuosina. Vuonna 2024 nikotiinipusseja käytti päivittäin 20–64-vuotiaista miehistä kahdeksan prosenttia ja naisista kaksi prosenttia. Aikuisista käyttö oli yleisintä 20–39-vuotiailla miehillä, joista 13 prosenttia käytti nikotiinipusseja päivittäin. Nuorilla nikotiinipussien päivittäinen käyttö yleistyi merkittävästi vuosina 2023–2025. Nikotiinipussit nousivat vuonna 2025 yleisimmin päivittäin käytetyksi tuotteeksi kaikissa muissa nuorten ryhmissä paitsi perusopetuksen 8.- ja 9. -luokkalaisilla tytöillä, joilla yleisimpänä pysyivät sähkösavukkeet. Aikuisväestön keskuudessa sähkösavukkeiden säännöllinen käyttö on pysynyt Suomessa vähäisenä.

Suomalaisten keskimääräinen terveydentila on viime vuosina monessa suhteessa kohentunut, mutta sosioekonomiset terveyserot ovat suuret. Tupakointi on tässä yksi keskeinen tekijä. Matalammin koulutetut tupakoivat selvästi korkeasti koulutettuja yleisemmin, vaikka tupakointi on vähentynyt viime vuosina myös matalasti koulutetuilla. Tilastokeskuksen kulutustutkimuksen perusteella tupakointi on selvästi yleisempää alempiin tuloluokkiin kuuluvissa kotitalouksissa.

2.3

Nykytilan arviointi

Vuodesta 2009 tehtyjä tupakkaveron korotuksia on perusteltu sekä valtiontaloudellisilla että terveyspoliittisilla syillä. Veronkorotuksilla on tavoiteltu maltillista tupakkatuotteiden hintojen nousua ja siten tupakan aiheuttamien haittojen ehkäisemistä. Tavoitteena on ollut mitoittaa korotukset niin, että tupakkatuotteiden hinnannousu ei johtaisi merkittävissä määrin kotimaisen myynnin korvautumiseen verotuksen ulkopuolelle jäävällä matkustajatuonnilla tai salakuljetuksella. Toisaalta mitoitukset ovat perustuneet pääasiassa kulloiseenkin poliittisesti sovittuun tavoitteeseen lisäverotuotosta verrattuna tilanteeseen, jossa veroa ei muutettaisi.

Tupakkatuotteiden hintaan ja verotukseen vaikuttavat toimenpiteet ovat tehokas keino vaikuttaa tupakointiin väestötasolla. Vaikka verotuksella voidaan vaikuttaa tupakoinnin ja siitä aiheutuvien haittojen vähentämiseen, tupakkaverotuksen tasoa määritettäessä on tärkeää ottaa huomioon hintojen nousun vaikutus. Kotimaisten tupakkatuotteiden hintojen nousu luo kannustimia sekä matkustajatuonnille että harmaatuonnille lähialueilla myytävien tupakkatuotteiden suurten hintaerojen vuoksi. Liian suuret kertakorotukset voivat johtaa matkustajatuonnin ja laittomien tupakkatuotteiden välittämisen hallitsemattomaan kasvuun sekä sitä kautta veropohjan kaventumiseen ja verotuottojen laskuun ilman positiivisia terveysvaikutuksia.

Vuodesta 2009 lähtien tasaisesti toteutettuihin veronkorotuksiin perustunut tupakkaveropolitiikka on ollut tavoitteisiin nähden onnistunutta. Sekä savukkeiden että kääretupakan kulutus on laskenut merkittävästi, ja verotuotot ovat kasvaneet kulloisiakin verotuottotavoitteita vastaavasti yli puolella miljardilla eurolla. Lisäksi esimerkiksi vuosina 2022 ja 2023 tehdyt merkittävät korotukset kääretupakan sekä sikareiden ja pikkusikareiden tupakkaveroon vaikuttivat osaltaan siihen, että niiden väliaikainen kulutuksen kasvu kääntyi laskuun. Koska tavoitteena on tupakka- ja muiden nikotiinipitoisten tuotteiden käytön loppuminen, tupakkaveron tuotto tulee lähitulevaisuudessa vähenemään merkittävästi. Perinteisten tupakkatuotteiden osalta veropohja pienenee tällä hetkellä niin nopeasti, etteivät veronkorotukset riitä ylläpitämään nimellisesti nykyistä verotuottoa. Uusien tuotteiden osuus puolestaan on vielä toistaiseksi pieni, ja niiden saaminen verotuksen piiriin vielä nykyistä korkeammilla verotasoilla voi osoittautua hankalaksi.

Veronkorotusten lisäksi veropohjaa on laajennettu markkinoille tulleisiin uusiin tupakka- ja nikotiinituotteisiin tupakkaverolain ja tupakkalain tavoitteiden mukaisesti. Veron vaikutuksia nikotiinipussien hintoihin, kulutusmääriin, matkustajatuontiin tai laittomaan välittämiseen on vielä vaikea arvioida. Näihin voivat lisäksi vaikuttaa tupakkalain vain vähän aikaan sitten voimaan tulleet nikotiinipusseja koskevat säännökset. Markkinoilla olevien sähkösavukenesteiden saattamisessa tupakkaverotuksen piiriin on ollut haasteita erityisesti nikotiinittomien sähkösavukenesteiden osalta. Näitä koskevaa sääntelyä täsmennettiin vuoden 2026 alusta (HE 96/2025 vp).

3

Tavoitteet

Veronkorotuksen tavoitteena on lisätä valtion tuloja osana julkista taloutta vahvistavaa kokonaisuutta, josta hallitus päätti syksyn 2025 budjettiriihessä.

Verotuottojen ohella veronkorotuksella tavoitellaan tupakkatuotteiden hintojen nousua ja siten niiden aiheuttamien haittojen ehkäisemistä.

4

Ehdotukset ja niiden vaikutukset

4.1

Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että tupakkaveroa korotettaisiin siten, että korotus vastaisi kehysriihipäätöksessä asetettua verotuottotavoitetta. Savukkeiden, kääretupakan, piippu- ja savuketupakan sekä sikareiden ja pikkusikareiden veroa korotettaisiin keskimäärin viisi prosenttia. Korotus kohdistettaisiin yksikköperusteiseen veroon ja vähimmäisveroon. Vähimmäisveroa korotettaisiin siten, että halvempien tuotteiden vero nousisi vähintään yhtä paljon kuin keskihintaisten ja kalliimpien tuotteiden.

Korotus toteutettaisiin aiemmin päätettyjen, tupakkaverolaissa 1.1.2027 ja 1.7.2027 voimaan tuleviksi säädettyjen korotusten lisäksi.

Alla olevasta taulukosta 3 ilmenevät savukkeille, kääretupakalle, sikareille ja pikkusikareille sekä piippu- ja savuketupakalle 1.1.2027 voimaan tuleva aiemmin säädetty veronkorotus, 1.1.2027 voimaan tulevaksi ehdotettu lisäkorotus sekä 1.7.2027 voimaan tuleva aiemmin säädetty veronkorotus.

Taulukko 3. Perinteisten tupakkatuotteiden aiemmin säädetyt veronkorotukset sekä ehdotettu lisäkorotus vuodelle 2027

Sähkösavukenesteiden ja savuttomien nikotiinituotteiden, kuten nikotiinipussien, tupakkaveroa korotettiin vuoden 2026 alusta. Esityksessä ei ehdoteta korotettavaksi sähkösavukenesteiden veroa, vaan se pysyisi 40 sentissä millilitralta. Sähkösavukenesteiden verotuksen kannalta tärkeintä on varmistaa, että niiden kulutus tulee mahdollisimman kattavasti verotuksen piiriin, mikä on toistaiseksi edelleen ollut jossain määrin haastavaa. Oma-aloitteisesti verotettaviksi on tullut vain vähäisiä määriä erityisesti nikotiinittomia sähkösavukenesteitä. Niitä koskevaa sääntelyä täsmennettiin vuoden 2026 alussa, mutta muutoksen vaikutuksesta ei ole saatavilla vielä tietoa. Myöskään nikotiinipussien ja nestemäisten savuttomien nikotiinituotteiden verotasoihin ei ehdoteta muutoksia. Nikotiinipusseja koskevat tupakkalain säännökset ovat tulleet voimaan vasta vähän aikaa sitten, eikä niiden vaikutuksia tuotteiden hintoihin tai kulutukseen vielä tiedetä. On odotettavaa, että sekä nikotiinipusseille asetettu vero että sen korottaminen aiheuttavat niiden markkinoissa merkittäviä muutoksia, joista ei niin ikään ole vielä kertynyt tietoa. Sekä sähkösavukenesteiden että nikotiinipussien verotasot ovat eurooppalaisessa vertailussa hyvin korkeat.

Myös kuumennettavien tupakkatuotteiden vero säilyisi 30 sentissä grammalta. Niitä ei toistaiseksi ole myynnissä Suomen laillisilla markkinoilla.

Savukkeiden osuus veronkorotuksesta olisi noin 23 miljoonaa euroa, kääretupakan noin 5 miljoonaa euroa, sikareiden ja pikkusikareiden noin 2 miljoonaa euroa sekä piippu- ja savuketupakan noin 40 000 euroa. Alla olevassa taulukossa 4 on esitetty voimassa olevat, aiemmin vahvistetut sekä ehdotetut veron määrät tuoteryhmittäin.

Taulukko 4. Perinteisten tupakkatuotteiden voimassa olevat ja aiemmin vahvistetut verotasot sekä ehdotetut verotasot

Tupakkatuotteista suoritettavasta tupakkaverosta säädetään lain liitteen verotaulukossa. Ajalla 1.1.–30.6.2027 sovellettavaa verotaulukkoa E ja 1.7.2027 lukien sovellettavaa verotaulukkoa F muutettaisiin ehdotusten mukaisesti.

4.2

Pääasialliset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset

Yhteiskunnalliset vaikutukset

Ehdotettavien veronkorotusten seurauksena valtion tupakkaverotuottojen arvioidaan kasvavan yhteensä 30 miljoonaa euroa vuoden 2027 vuositason vaikutuksena verrattuna tilanteeseen, jossa veromääriin ei tehtäisi muutoksia. Veronkorotuksen tuottovaikutus toteutuisi kassaperusteisesti täysimääräisenä vuonna 2028. Ottaen huomioon veronkorotusten ajoitukset, valmisteverojen tilitysjaksojen vaikutuksen vuosikertymään ja kokemukset verovelvollisten varautumisesta veronkorotuksiin, vuoden 2027 tupakkaverokertymän arvioidaan kasvavan korotuksen seurauksena noin 17 miljoonaa euroa.

Verovelvollisten varautuminen tupakkaveron korotuksiin on yleisesti tiedossa, ja veronkorotuksia edeltävän varastoinnin suuruutta ja vaikutuksia pyritään ennakoimaan. Toisin kuin muissa valmisteveroissa, tupakkaverovelvolliset eivät voi varastoinnilla kasvattaa tuotteista saamiaan katteita, koska arvoperusteinen tupakkavero on maksettava siitä hinnasta, jolla tupakkatuotteita myydään kuluttajille. Lisäksi tupakkaverolain mukaan verovelvollisen on ennen niiden tupakkatuotteiden luovuttamista kulutukseen Suomessa, joita verotetaan arvoperusteisesti tai vähimmäisverolla, varustettava tuotteet vähittäismyyntipäällyksiin suojakelmun alle kiinnitettävillä hintalipukkeilla tai vähittäismyyntipakkauksiin painettavalla tekstillä, josta käy ilmi vähittäismyyntihinta. Varastoinnilla vaikutetaan ainoastaan veronkorotuksista seuraavan hinnannousun ja verotuoton lisäyksen ajoitukseen, mikä voidaan tupakkaveron korotusten voimaantulon ajoituksessa ottaa huomioon.

Verotuottoarvioihin sisältyy joka tapauksessa epävarmuutta. Veronkorotuksen kohteena oleviin tuotteisiin on tehty lyhyen ajan sisällä lukuisia veronkorotuksia. Lisäksi ehdotettu veronkorotus tulee voimaan samaan aikaan jo aiemmin tupakkaverolaissa säädetyn veronkorotuksen kanssa, mikä tarkoittaa, että vuoden 2027 alussa tupakkaveroa korotetaan kerralla aikaisempia korotuksia enemmän. Ennakoitua suurempi kulutuksen lasku tai muut vaikutukset tupakkamarkkinoihin voivat johtaa siihen, että verotuottovaikutus jää ennustettua pienemmäksi tai toteutuu arvioitua myöhemmin. Verotuotto vastaavasti kasvaa arvioitua enemmän, jos tupakkatuotteiden tilastoitu eli verollinen kulutus ei vähene odotusten mukaisesti tai jos tupakkatuotteiden hinnat kasvavat odotettua enemmän. Tupakkaveron kassaperusteiseen tuottoon on sisältynyt vaihtelua kalenterivuodesta toiseen sen mukaan, miten toimijat ovat ajoittaneet veronkorotuksia edeltävän varastoinnin ja miten varastotasoja on muutettu.

Esityksen seurauksena savukkeiden keskihinnan arvioidaan nousevan ennustettu inflaatiokehitys huomioon ottaen noin 4,5 prosenttia eli noin 0,60 eurolla 20 kappaleen savukeaskilta. Kuten alla olevasta taulukosta 5 käy ilmi, aiemmin päätetty korotus huomioiden 20 kappaleen savukeaskin hinta nousisi 1.1.2027 voimaantulevien veronkorotusten johdosta keskimäärin yli eurolla ja kaikkien vuonna 2027 voimaantulevien veronkorotusten johdosta lähes 1,50 eurolla. Vastaavasti 30 gramman pussi kääretupakkaa kallistuisi esityksen johdosta keskimäärin lähes 0,70 eurolla ja kaikkien vuonna 2027 voimaantulevien korotusten johdosta yli 1,70 eurolla. Sikareiden ja pikkusikareiden hinnat nousisivat esityksen johdosta keskimäärin 3,6 sentillä ja kaikkien vuonna 2027 voimaantulevien korotusten johdosta 9,5 sentillä kappaleelta vaihtelun ollessa kuitenkin hyvin suurta. Hinta-arvioissa on oletettu, että veronkorotukset siirtyisivät täysimääräisinä hintoihin, mikä on melko todennäköistä huomioiden tupakkaveron suuren osuuden savukkeiden hinnassa sekä kokemukset aiempien veronkorotusten vaikutuksista hintoihin.

Taulukko 5. Perinteisten tupakkatuotteiden veronkorotusten hintavaikutukset vuonna 2027 ottaen huomioon ennustettu inflaatiokehitys

Alla olevassa kuvassa 1 on kuvattu savukkeiden ja kääretupakan keskimääräisen hinnan ennustettu kehitys, kun otetaan huomioon sekä nyt ehdotettu veronkorotus että jo laissa säädetyt veronkorotukset. Kuten kuvasta nähdään, veronkorotusten seurauksena keskihintaisen 20 kappaleen savukeaskin hinnan ennakoidaan nousevan korotusten johdosta jo selvästi yli 14 euroon ja 30 gramman pussin kääretupakkaa lähes 16 euroon.

Kuva 1. Savukkeiden ja kääretupakan keskihintojen toteutuneet ja ennustetut hintakehitykset ehdotetun sekä voimassa olevien veronkorotusten seurauksena

Ehdotetun tupakkaveron korotuksen takia kuluttajahintaindeksin muutoksen ennustetaan olevan vuositasolla veronkorotuksen takia noin 0,05 prosenttiyksikköä suurempi kuin ilman korotusta. Veromuutoksella olisi pieniä vaikutuksia muiden julkisen talouden verojen tuottoihin, minkä lisäksi se kasvattaisi indeksisidonnaisia tulonsiirtomenoja nettomääräisesti arviolta 18 miljoonalla eurolla vuodesta 2028 lähtien. Ehdotetun veromuutosten julkista taloutta vahvistavan vaikutuksen arvioidaan olevan vuonna 2028 noin 18 miljoonaa euroa.

Verotuottoarvioissa on huomioitu eri tupakkatuotteiden veropohjan kehitys. Erityisesti savukkeiden verollisen kulutuksen oletetaan arvioissa olevan laskussa myös ilman veronkorotuksia. Verollisen kulutuksen arvioidaan veronkorotuksen vuoksi vähenevän edelleen. Muutoksen arvioinnissa on käytetty tupakkatuotteiden kysynnän hintajoustoa -0,38, joka perustuu kotimaisella aineistolla tehtyyn tutkimukseen (Friman 2017: Savukkeiden verotus ja kysynnän hintajousto Suomessa) ja on linjassa kansainvälisten tutkimustulosten kanssa. Veronkorotuksesta seuraavan tupakkatuotteiden vähittäishintojen nousun seurauksena savukkeiden kulutuksen arvioidaan vähenevän lähes kaksi prosenttia verrattuna tilanteeseen, jossa veronkorotuksia ei tehtäisi. Arvio sisältää epävarmuutta johtuen käytetystä joustoarviosta, joka ei välttämättä vastaa muutoksia tulevaisuudessa tupakka- ja nikotiinituotteiden markkinoiden muuttuessa. Lisäksi osa kulutuksen vähenemisestä voi tapahtua pidemmällä aikavälillä tai korvautua lisääntyneellä verovapaalla matkustajatuonnilla, salakuljetuksella ja muulla verotuksen ulkopuolelle jäävälle harmaatuonnilla, jolloin kokonaiskulutuksen väheneminen voi jäädä pienemmäksi. Mikäli laskelmassa ei käytettäisi kysynnän hintajoustoa, vastaisi ehdotettu veronkorotus noin 50 miljoonan euron verotuottoa.

Hintamuutokset voivat myös johtaa siihen, että tapahtuu kulutuksen siirtymää eri tupakkatuoteryhmien välillä. Veronkorotusten seurauksena savukkeiden hintaero kasvaa myös laittomilla markkinoilla myytävään nuuskaan nähden, joten kulutus saattaa joiltain osin siirtyä Suomessa verollisina myytävistä tupakkatuotteista nuuskaan.

Ehdotettu tupakkaveron korotus kohdistuu tupakkateollisuuden toimijoihin eri tavoin riippuen yritysten markkinoista. Tupakkamarkkinat ovat niin Suomessa kuin kansainvälisestikin erittäin keskittyneet, ja esimerkiksi savukemarkkinoilla on Suomessa käytännössä muutama toimija. Merkittävät ja tiheään tehdyt veronkorotukset saattavat johtaa tilanteeseen, jossa tupakkamarkkinat muuttuvat entistä keskittyneemmiksi. Tällä saattaa olla myös vaikutusta eri toimijoiden toimintaedellytyksiin Suomessa.

Veronkorotuksista aiheutuvien hintamuutosten täytäntöönpanosta aiheutuisi toimijoille jonkin verran kustannuksia ja hallinnollista työtä.

Veromuutosten toimeenpanoon liittyvistä tietojärjestelmien päivityksistä aiheutuisi Verohallinnolle ja Tullille vähäisiä kertaluonteisia kustannuksia.

Veronkorotuksen seurauksena tupakkatuotteiden kulutuksen arvioidaan vähenevän. Kulutuksen vähenemisestä johtuva terveyshaittojen vähenemä realisoituu kuitenkin vasta pitkällä aikavälillä. Väestötasolla arvioituna tupakoinnin vähentymisen voidaan olettaa tasaavan eri sosiaaliryhmien välisiä terveyseroja, sillä tupakointi on yleisempää alemmissa sosiaaliryhmissä. Tutkimuksissa on myös todettu, että tupakkatuotteiden, erityisesti halvempien, hintojen noustessa tupakkatuotteiden kulutus vähenee erityisesti nuorisolla aikuisia herkemmin. Kulutuksen väheneminen voi vaikuttaa tupakkatuotteiden myyjien kannattavuutta heikentävästi.

Tupakkatuotteiden veronkorotus voi johtaa tupakkatuotteiden salakuljetuksen lisääntymiseen, sillä tupakkatuotteiden hintaerot Suomen ja lähialueiden välillä ovat suuria. Hintaeron lisääntyminen voi lisäksi johtaa sellaisen tuonnin lisääntymiseen, jossa laillisesti matkustajatuontina tuotuja tupakkatuotteita välitetään kotimaassa laittomasti.

Tupakkavero on regressiivinen vero, eli maksettujen verojen osuus suhteutettuna käytettävissä oleviin tuloihin on korkeampi matalimmissa tuloluokissa kuin ylemmissä. Tupakointi on myös yleisempää alimmissa sosiaaliryhmissä, ja siten veron korotuksen vaikutus ostovoimaan on suhteellisesti voimakkaampi alimmissa tuloluokissa. Toisaalta tällaisissa staattisissa laskelmissa ei ole otettu huomioon veronkorotuksen vaikutusta tupakoinnin vähentämiseen tai lopettamiseen. Tällöin ei ole huomioitu niitä positiivisia vaikutuksia hyvinvointiin ja käytettävissä oleviin tuloihin, joita veronkorotuksella tavoitellusta tupakoinnin vähenemisestä syntyy.

Veronkorotuksen vaikutuksia tuloeroihin on arvioitu käyttäen Tilastokeskuksen kulutustutkimusta vuodelta 2022. Ehdotettu korotus vastaa käytettävissä oleviin tuloihin suhteutettuna alimmassa tulokymmenyksessä noin 0,15 prosenttia. Ylimmässä tulokymmenyksessä vastaava suhde on noin 0,01 prosenttia ja kotitalouksilla keskimäärin noin 0,03 prosenttia. Laskelmassa ei kuitenkaan ole otettu huomioon korotuksen indeksisidonnaisia etuuksia kasvattavaa vaikutusta. Koska alemmissa tulokymmenyksissä merkittävä osuus tuloista on etuuksia, joita veronkorotus kasvattaa, veronkorotuksen regressiivinen vaikutus on todellisuudessa pienempi.

Koska suurempi osuus tupakoitsijoista on miehiä, ehdotettu veronkorotus kohdistuisi enemmän miehiin.

5

Muut toteuttamisvaihtoehdot

5.1

Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Tupakkaverotuksessa on useita elementtejä, minkä takia veronkorotus voitaisiin toteuttaa eri tavoin. Veronkorotus ehdotetaan toteutettavaksi yksikköperusteista veroa korottamalla siten, että arvoperusteinen vero säilyisi ennallaan. Vaihtoehtona olisi korottaa myös arvoperusteista veroa. Arvoperusteisen veron korottamisen etuna olisi, että se voimistaisi mekanismia, jolla veron määrä nousee jatkossa vähittäismyyntihintojen noustessa. Toisaalta arvoperusteisen veron määrä kasvaa yksikköveroa korotettaessa, vaikkei siihen itsessään tehtäisikään korotuksia, sillä arvoperusteinen vero lasketaan tuotteen verollisesta loppuhinnasta. Lisäksi arvoperusteinen vero on Suomessa jo pääasiassa korkea. Halvimpien savukkeiden ja halvemman hintaluokan kääretupakan sekä sikareiden ja pikkusikareiden verotukseen veronkorotuksen rakenteella ei ole merkitystä, sillä niitä verotetaan kiinteällä yksikköperusteisella vähimmäisverolla.

Suomessa on katsottu, että tupakkaverotuksen kolmen veroelementin yhdistelmään perustuvalla verorakenteella on tehokkaasti verotettu kaiken hintaisia savukkeita. Yksikköverolla verotetaan jokaista savuketta. Vahvasti yksikköveroon perustuvassa verorakenteessa veron osuus hinnasta on kuitenkin sitä pienempi mitä kalliimmasta savukkeesta on kysymys. Tämä olisi ongelmallista etenkin Suomen kaltaisilla markkinoilla, joilla kalliimpien savukkeiden markkinat ovat pitkälti keskittyneet. Arvoperusteisen veron ansiosta myös kalliiden savukkeiden suhteellinen verorasitus on voitu asettaa korkeaksi alentamatta kuitenkaan halpojen savukkeiden verorasitusta, sillä vähimmäisverolla turvataan se, että halpojen savukkeiden vero on terveyspoliittisesti riittävän korkea. Edullisempien savukkeiden tupakkaveron ja arvonlisäveron yhteenlaskettu määrä on tällä hetkellä lähellä vähittäismyyntihintaa ja kalleimpien noin 88 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Toisaalta vahvasti yksikköperusteinen veromalli aiheuttaisi merkittävän hinnannousun halvoille savukkeille, mikä voisi lisätä riskiä savukkeiden matkustajatuonnin samoin kuin harmaatuonnin kasvulle. Arvoperusteisen veron ansiosta tupakkaveron määrä on myös automaattisesti osittain seurannut inflaatiota sellaisinakin vuosina, joina veronkorotuksia ei ole tehty. Lisäksi on huomattava, että Suomessa savukkeiden verorakenne painottuu jo nykyisin suurelta osin yksikköperusteiseen verotukseen yksikköperusteisen vähimmäisveron ansiosta. Voidaankin arvioida, että Suomen verorakenne, joka perustuu korkeaan verorasitukseen kaikissa hintakategorioissa, on toimiva sekä tupakkapolitiikan että veropolitiikan kannalta tupakkaveron osuuden loppuhinnasta ollessa Euroopan suurimpia.

Veronkorotus voitaisiin myös painottaa prosentuaalisesti eri suuruisena eri tupakkatuotteisiin. Viimeaikainen verollisen kulutuksen kehitys on ollut savukkeiden, kääretupakan sekä sikareiden ja pikkusikareiden osalta samansuuntaista, mikä puoltaa niille toisiaan vastaavia veronkorotuksia.

Veronkorotus voitaisiin kohdistaa myös niihin tuoteryhmiin, joiden veroa ei esitetä korotettavaksi. Jaksossa 4.1 perustellaan, miksi näiden tuoteryhmien tupakkaveroa ei tässä yhteydessä ehdoteta korotettavaksi.

5.2

Tupakkaverotus muissa EU-maissa

Tupakkaverotus vaihtelee EU:ssa merkittävästi ja erot ovat kasvaneet viime vuosina johtuen jäsenvaltioiden välisistä eroista hintatasossa ja tupakkapolitiikassa. Myös erot naapurimaiden välillä ovat suuria. Lisäksi eri tupakkatuotteiden tupakkaveron taso verrattuna muihin tupakkatuotteisiin vaihtelee maiden välillä merkittävästi.

Savukkeiden osalta tupakkaveron ja arvonlisäveron osuus hinnasta vaihtelee EU:n jäsenmaiden välillä alle 70 prosentista yli 90 prosenttiin. Verotuksen rakenne yksikköveron ja arvoperusteisen veron välillä vaihtelee myös merkittävästi arvoperusteisen veron vaihdellessa yhden prosentin ja 55 prosentin välillä. Kahta lukuun ottamatta kaikissa maissa on käytössä myös vähimmäisvero. Suomessa savukkeiden keskihinta vuonna 2024 oli EU:n neljänneksi korkein. Savukkeiden keskimääräiset hinnat vuonna 2024 on esitetty kuvassa 2.

Kuva 2. Savukkeiden keskimääräiset hinnat EU:n jäsenvaltioissa vuonna 2024

Lähde: Euroopan komissio, Taxes in Europe Database

Muiden tupakkatuotteiden osalta EU:n jäsenvaltioiden väliset erot ovat suurempia niin verotasoissa kuin verorakenteessa mahdollisten yksikkö-, arvo- ja vähimmäisverojen vaihdellessa maiden välillä merkittävästi. Erot ovat merkittäviä myös siinä, kuinka suuria muiden tupakkatuotteiden kuin savukkeiden markkinat eri maissa ovat. Kaikkien tupakkaveron alaisten tuotteiden vero on Suomessa EU:n korkeimpia, nikotiinipussien vero korkein.

6

Lausuntopalaute

Esitysluonnoksesta saatiin lausuntokierroksella 21 lausuntoa. Lausunnon antoivat sosiaali- ja terveysministeriö, Verohallinto, Tulli, Lupa- ja valvontavirasto, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Savuton Nikotiiniala ry, Kaupan liitto ry, Päivittäistavarakauppa ry, Matkailu- ja ravintolapalvelut MaRa ry, Suomen ASH ry, Ehkäisevä päihdetyö EHYT ry, Syöpäjärjestöt, Filha ry, Vapers Finland ry, Veronmaksajain Keskusliitto ry, British American Tobacco Finland Oy sekä yksi yksityishenkilö. Työ- ja elinkeinoministeriö, Ahvenanmaan maakunnan hallitus, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry ja Suomen Yrittäjät ry ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa.

Lausunnonantajista valtaosa suhtautui ehdotettuun tupakkaveron korotukseen myönteisesti. Erityisesti terveysviranomaiset, tutkimuslaitokset ja kansanterveysjärjestöt pitivät veronkorotusta perusteltuna keinona vähentää tupakkatuotteiden kulutusta, ehkäistä niistä aiheutuvia terveyshaittoja ja edistää tupakkalain tavoitteita. Eräissä lausunnoissa korostettiin lisäksi veronkorotuksen merkitystä nuorten tupakoinnin ehkäisyssä ja terveyserojen kaventamisessa.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos sekä kansanterveysjärjestöt katsoivat, että myös savuttomien nikotiinituotteiden ja sähkösavukenesteiden tupakkaveroa tulisi kiristää. Tätä perusteltiin erityisesti tuotteiden käytön yleistymisellä nuorten keskuudessa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos katsoi myös, että itsekäärittävien savukkeiden veroa tulisi korottaa ehdotettua enemmän, jotta hintaero tehdasvalmisteisiin savukkeisiin kaventuisi.

Sosiaali- ja terveysministeriö puolestaan yhtyi ehdotetun veronkorotuksen kohdentamista koskeviin perusteluihin, mutta piti tärkeänä, että myös muiden tuotteiden tupakkaveron korottamistarvetta arvioidaan jatkossa säännöllisesti.

Osa elinkeinoelämän toimijoista katsoi, että savuttomien nikotiinituotteiden verotusta ei tule kiristää ennen kuin aiempien veromuutosten vaikutuksista on saatavilla enemmän tietoa. Nikotiinialan toimijat pitivät perusteltuna, että veronkorotus kohdistetaan ainoastaan perinteisiin tupakkatuotteisiin. Niiden mukaan on olennaista säilyttää riittävä ero niiden vähemmän haitallisina pitämien tuotteiden, kuten nikotiinipussien, ja haitallisempien perinteisten tupakkatuotteiden verotuksen välillä, jotta verotuksella olisi riittävä ohjaava vaikutus.

Erityisesti elinkeinoelämän edustajat kiinnittivät lausunnoissaan huomiota veronkorotusten mahdollisiin vaikutuksiin matkustajatuontiin, salakuljetukseen, harmaaseen talouteen ja laittomaan kauppaan sekä laillisen kotimaisen kaupan toimintaedellytyksiin. Useissa lausunnoissa korostettiin veronkorotusten kokonaisvaikutusten seurantaa sekä sitä, että verotasojen erot Suomen ja lähialueiden välillä otetaan huomioon veropolitiikassa.

Myös Tulli ja Verohallinto arvioivat, että ehdotettu veronkorotus voi lisätä kannustimia säännöstenvastaiseen maahantuontiin, salakuljetukseen ja muuhun harmaaseen tuontiin. Niiden lausunnoissa korostettiin tehokkaan valvonnan ja viranomaisyhteistyön merkitystä. Samalla tuotiin esiin tupakkatuotteiden laittoman kaupan ja järjestäytyneen rikollisuuden yhteydet sekä niiden aiheuttamat valvontahaasteet.

Eräissä lausunnoissa kiinnitettiin huomiota vaikutusarvioiden tietopohjaan, kuten matkustajatuontia koskevien arvioiden epävarmuustekijöihin.

Osa lausunnonantajista esitti lisäksi muita tupakkapoliittisia toimenpiteitä. Lausunnoissa ehdotettiin esimerkiksi matkustajatuonnin nykyistä tiukempaa rajoittamista, nuuskan matkustajatuonnin kieltämistä ja nikotiinipussien tuontirajoitusten tiukentamista, sillä nykyistä 1 000 gramman verottoman tuonnin rajaa pidettiin korkeana. Lisäksi lausunnoissa ehdotettiin muita kulutusta vähentäviä toimia, kuten ostoikärajan nostamista ja makuaineita koskevan sääntelyn kiristämistä.

Verohallinto ehdotti epäselvyyksien välttämiseksi täsmennystä verovelvollisuutta verkkokaupassa koskevaan nykytilakuvaukseen. Tulli puolestaan ehdotti tarkennusta nikotiinipussien ja nuuskan matkustajatuontia koskevaan nykytilakuvaukseen, jotta vältettäisiin tulkinta, jonka mukaan alle 1 000 gramman tuonti olisi aina verotonta käyttötarkoituksesta riippumatta. Myös sosiaali- ja terveysministeriö ehdotti täsmennystä matkustajatuontirajoja koskevaan osuuteen. Esityksen perusteluja on näiltä osin täsmennetty. Muilta osin lausuntopalaute ei ole antanut aihetta muutoksiin esityksestä ilmenevillä perusteilla.

7

Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2027.

8

Suhde talousarvioesitykseen

Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2027 talousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Esitys lisäisi valtion tupakkaverokertymää vuodesta 2027, joten sillä olisi vaikutusta tuloarvion momenttiin 11.08.01.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus: