Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta. Esitys sisältää myös ehdotuksen yhteisen kalastuspolitiikan seuraamusjärjestelmästä ja valvonnasta annetun lain muuttamiseksi.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä marraskuuta 2016.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta on arvioitu perustuslain 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden, perustuslain 10 §:n 1 momentissa suojatun yksityiselämän suojan, omaisuuden suojaa koskevan perustuslain 15 §:n, perustuslain 18 §:n 1 momentissa jokaiselle turvatun oikeuden lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla sekä vastuuta ympäristöstä koskevan 20 §:n kannalta.
Lakiehdotus voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Omaisuudensuoja
Elinkeinovapaus
Tarkastusvaltuudet
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle
Ahvenanmaan itsehallinto
Muita seikkoja
Uudistuksessa otettaisiin huomioon vuonna 2013 toteutettu Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan uudistus sekä siihen liittyvät unionin lainsäädännön muutokset. Uusi lainsäädäntö toimisi kehyksenä Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansalliselle täytäntöönpanolle. Valtiosääntöisesti merkittävin uudistus olisi ehdotettu järjestelmä siirrettävistä käyttöoikeuksista ja toimijakohtaisista kalastuskiintiöistä (3 luku).
Perustuslain 15 §:n 1 momentin nojalla jokaisen omaisuus on turvattu. Perustuslakivaliokunta on arvioinut kalastusoikeuden omaisuudensuojaa ja siihen kohdistuvia rajoituksia useaan otteeseen (ks. esim.,,,,).
Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan vesialueen omistusoikeus kattaa myös kalastusoikeuden ja kalastusoikeus nauttii perustuslain takaamaa omaisuudensuojaa. Valiokunta on aiemmin katsonut muun muassa, että kalastusoikeudella ymmärretään suojattua valtaa harjoittaa kalastusta määrätyllä vesialueella. Kalastusoikeuteen on katsottu kuuluvan myös oikeuden vesialueen kalakannan taloudelliseen hyväksikäyttöön ja oikeuden järjestää vesialueen käyttö ja hoito (, s. 3/I,, s. 2/I,, s. 2/I,ja). Toisaalta omaisuudensuojasäännöksen turvaamaan kalastusoikeuteen on vakiintuneesti kohdistunut erilaisia osin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyjä rajoituksia, kuten itse kalastamiseen liittyviä rajoituksia ja kieltoja sekä velvoitteita hyväksyä muunkin kuin omistajan oikeus kalastaa vesialueella.
Nyt arvioitavana oleva uudistus merkitsee perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan rajoitusta kalastusoikeuden haltijan mahdollisuuteen hyödyntää taloudellisesti vesialueen kalakantaa. Jos vesialueen omistaja on myös kaupallinen kalastaja, hän voisi omistamillaan vesillä hyödyntää Suomen silakan, kilohailin ja lohen kalastuskiintiöitä vain, jos se tapahtuisi toimijakohtaisen kalastuskiintiön tai erillisen kalastuskiintiön perusteella. Vesialueen omistajan omilla tai osakaskunnan vesillä tapahtuvaan silakan ja kilohailin kaupallisen troolikalastuksen aloittamiseen olisi hankittava siirrettävää käyttöoikeutta, toimijakohtaisia kalastuskiintiöitä tai näitä molempia.
Perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvataan jokaiselle oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ehdotettu kalastuskiintiöjärjestelmä merkitsee sinänsä huomattavaa rajoitusta kalastusta elinkeinonaan harjoittavien elinkeinotoiminnan laajuudelle, koska kalastaja olisi sidottu saamansa kalastuskiintiön noudattamiseen. Valiokunnan mukaan tämänkaltaiset määrälliset rajoitukset voivat olla ongelmallisia elinkeinovapauden kannalta (ks. myös, s. 3/I). Valiokunnan mielestä nyt arvioitavassa sääntelyssä kyse on kuitenkin kalastuselinkeinolle luonteenomaisista rajoituksista, joiden tausta-ajatuksena on edellä selostetuin tavoin kalastuksen pitkän aikavälin kestävyyden turvaaminen sekä kaupallisen kalastuksen toimintaedellytysten turvaaminen (ks. myös, s. 5/I). Ehdotettu kiintiöjärjestelmä on säännelty laissa riittävän täsmällisesti (ks. myös, s. 6—7).
Jokaisen kotirauha on perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan turvattu. Lailla voidaan perustuslain 10 §:n 3 momentin nojalla säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 47 §:ssä säädetään pääsystä näytteenottopaikkoihin ja yritysrekistereihin. Luonnonvarakeskuksen nimeämillä tietojenkerääjillä on säännöksen mukaan oikeus päästä aluksille, yritystiloihin ja muihin näytteenottopaikkoihin sekä yritysrekistereihin keräämään tietoja Euroopan unionissa kalatalousalan tietojen keruusta, hallinnasta ja käytöstä sekä tieteellisten lausuntojen tukemisesta säädettyjen velvoitteiden noudattamiseksi. Säännösehdotuksen perusteluissa mainitaan fyysinen pääsy kalastusaluksiin, mutta viitataan myös siihen, että näytteenottoa voidaan tehdä myös muissa tiloissa ja että tietojenkerääjille olisi annettava pääsy sellaisiin tiloihin, joissa tietoja voidaan kerätä. Säännösehdotuksen sanamuodosta tai perusteluista ei yksiselitteisesti ilmene, onko tarkoitus, että säännöksen soveltamisalaan kuuluu myös perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan piiriin kuuluvia tiloja.
Perusteluista ei myöskään yksiselitteisesti ilmene tarkastustoimivaltuuksien suhde EU-sääntelyyn, vaikka tarkastusvaltuudet on säännöksessä ja sen perusteluissa kytketty EU:n kalatalousalan tietojenkeruuta koskevan lainsäädännön toimeenpanoon. Perustuslakivaliokunta muistuttaa, että sen valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. myös, s. 2/II ja siinä viitatut lausunnot). Tämän johdosta hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta.
Perustuslaissa tarkoitetun kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat. Perustuslakivaliokunta on tämän johdosta arvioinut muun muassa aluksissa ja muissa kulkuneuvoissa oleviin asuintiloihin kohdistuvia tarkastusvaltuuksia. Valiokunta on katsonut, että aluksia käytetään sekä liikkumiseen että asumiseen, ja todennut tällaisen kaksinaiskäytön voivan olla valtiosääntöoikeudelliselta kannalta huomionarvoinen seikka (, s. 2/I). Valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että kotirauhan piirin kattaessa lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat siihen sisältyvät myös esimerkiksi sellaiset elinkeinonharjoittajan toimitilat, jotka sijaitsevat hänen asunnossaan (, s. 3/II). Valiokunta on kuitenkin lisäksi kiinnittänyt huomiota siihen, että kotirauhan suojan varsinainen ydin ei vaarannu tarkastettaessa tiloja, joissa harjoitetaan ammattitoimintaa (, s. 4/II).
Siltä osin kuin kyse on kansallisen harkintavallan piiriin kuuluvasta sääntelystä, 1. lakiehdotuksen 47 §:n säännöstä on perustuslain 10 §:n 1 ja 3 momentin johdosta täydennettävä maininnalla siitä, että tarkastuksia ei voida suorittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa (, s. 2/I,, s. 3/II,, s. 4/I,, s. 6/I), mikäli tällainen rajaus on tarkoituksena. Mikäli tarkoituksena on kuitenkin mahdollistaa tarkastukset myös kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, on tarkastusvaltuuksien edellytykset sidottava perustuslain 10 §:n 3 momentin vaatimusten mukaisesti ja niitä on täsmennettävä olennaisesti (ks., s. 3/II).
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 47 §:n mukaan siinä säädetyt valtuudet osoitetaan Luonnonvarakeskuksen nimeämille tietojenkerääjille. Säännöksen sanamuoto vaikuttaisi viittaavan siihen tarkoitukseen, että tietojenkerääjänä toimisi muu kuin Luonnonvarakeskuksen virkamies. Mikäli tämä ei ole tarkoitus, on säännöksen sanamuotoa syytä täsmentää. Mikäli tarkoituksena on, että tarkastusvaltuus osoitetaan muulle kuin viranomaiselle, on sitä koskevaa sääntelyä arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta.
Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa viranomaiskoneiston ulkopuolelle vain, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttymistä tulee arvioida tapauskohtaisesti kunkin viranomaisorganisaation ulkopuolelle annettavaksi ehdotetun julkisen hallintotehtävän kohdalla erikseen. Tällöin on otettava huomioon muun muassa hallintotehtävän luonne (ks. esim., s. 3/I). Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa huomiota tulee perustuslain esitöiden mukaan kiinnittää hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden ohella myös yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin (, s. 179/II). Valiokunta on käytännössään katsonut, että tarkastus voi esimerkiksi valvonnan kohteina oleviin seikkoihin liittyvien ammatillisten ja teknisten erityispiirteiden vuoksi olla joissakin tilanteissa tarkoituksenmukaista suorittaa viranomaisen siihen valtuuttaman asiantuntijan toimesta (ks. esim., s. 3/I). Valiokunnan mukaan tarpeellisuusvaatimus voi täyttyä myös esimerkiksi silloin, kun tarkastuksen tekeminen edellyttää osaamista tai resursseja, joita viranomaisella ei ole (, s. 2/I). Valiokunta kuitenkin muistuttaa, että sen tehtävänä ei ole perusteluiden muotoilu hallituksen esityksille, vaan niiden perusteiden arviointi, joita hallitus esittää. Tämän johdosta valiokunnan mielestä nyt arvioitavassa poikkeuksellisessa tilanteessa, jossa hallituksen esityksen perusteella ei ole ilmeistä, merkitseekö sääntely tarkastusvaltuuden antamista muulle kuin viranomaiselle eikä sitä ole tästä näkökulmasta perusteltu tai esityksessä muutenkaan tarkasteltu, on maa- ja metsätalousvaliokunnan selvitettävä, liittyykö mahdolliseen tarkastustoimivallan käyttöön muun kuin viranomaisen toimesta ammatillisia tai teknisiä erityispiirteitä tahi muita perustuslakivaliokunnan käytännössään tarkoituksenmukaisuusedellytyksen täyttäviksi katsomiaan perusteita (ks. myös, s. 6).
Perustuslain 124 §:n mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaisille. Merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä on pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (, s. 179/II,, s. 5—6). Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, että kotirauhan piiriin kohdistuvat tarkastusvaltuudet merkitsevät oikeutta puuttua merkittävällä tavalla perustuslaissa jokaiselle turvattuun kotirauhan suojaan eikä tällaista valtuutta voida näin ollen antaa yksityiselle tavallisella lailla (ks., s. 3/II ja, s. 3/II). Estettä ei ole sille, että säädetään viranomaiskoneiston ulkopuolelta nimetyn henkilön oikeudesta avustaa valvojaa kotirauhan piiriin ulottuvien toimenpiteiden suorittamisessa (ks. esim., s. 10/I—II). Valiokunta on kuitenkin pitänyt perustuslain 124 §:n kannalta mahdollisena, että myös muulla kuin viranomaisella on itsenäinen oikeus päästä sisälle ajoneuvoissa oleviin asumistiloihin, joiden arvioitiin kuuluvan kotirauhan eräänlaiselle reuna-alueelle (, s. 4/II,, s. 4/I,, s. 5/II).
Jos 1. lakiehdotuksen 47 §:n säännökseen ei lisätä rajausta siitä, että tarkastuksia ei voida suorittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, sääntelyä on täydennettävä nimenomaisella rajauksella siitä, että muun kuin viranomaisen itsenäiset toimivaltuudet tarkastuksen suorittamiseen eivät kohdistu kotirauhan suojan varsinaiseen ytimeen. Tämän lisäksi on huolehdittava siitä, että mahdolliseen viranomaiskoneiston ulkopuoliseen tietojenkerääjään sovelletaan tehtäväänsä suorittaessaan samoja säännöksiä kuin viranomaisvastuulla toimivaan tarkastajaan. Valiokunta toteaa, että hallinnon yleislakeja sovelletaan ilman erillistä viittaustakin yleislakien sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (ks. esim., s. 5/I). Perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoo, että lakiehdotukseen on perustuslain 124 §:stä johtuvista syistä lisättävä säännös, jonka mukaan 47 §:ssä tarkoitettuun tiedonkerääjään sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan säännöksessä tarkoitettuja tehtäviä. Näitä seikkoja koskevat säännökset on perustuslain 124 §:stä johtuvista syistä lisättävä 1. lakiehdotuksen 47 §:ään, jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (vrt., s. 4/I,, s. 5), mikäli säännöstä ei täsmennetä siten, että tarkastustoimivaltuudet annetaan yksiselitteisesti vain viranomaiselle.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 12 §:ssä säädetään Suomen kalastuskiintiöiden jakamisesta siirrettäviksi käyttöoikeuksiksi. Mainitun pykälän toisen momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriö määrittää Suomen silakan, kilohailin ja lohen kalastuskiintiöistä Ahvenanmaan maakunnan osuudet, jotka siirretään Ahvenanmaan maakunnan hallituksen hallinnoitaviksi.
Perustuslain 120 §:n mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa erikseen säädetään. Perustuslain 75 §:n 1 momentin mukaan Ahvenanmaan itsehallintolain ja Ahvenanmaan maanhankintalain säätämisjärjestyksestä on voimassa, mitä siitä mainituissa laeissa erikseen säädetään. Ahvenanmaan maakunnalla on Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n 16 kohdan mukaan lainsäädäntövalta kalastusta, kalastusalusten rekisteröintiä ja kalastuselinkeinon ohjaamista koskevissa asioissa. Säännösehdotus on siten merkityksellinen Ahvenanmaan itsehallinnon kannalta.
1144/1991 Hallituksen esityksen perusteluissa viitataan siihen, että päätös kiintiön jakamisesta Manner-Suomen ja Ahvenanmaan maakunnan kesken tehtäisiin itsehallintolain 59 b §:n 2 momentin mukaisesti. Perustuslakivaliokunnan mielestä säännösehdotuksen mukainen päätöksenteko on näin ymmärrettynä sopusoinnussa itsehallintolain kanssa. Valiokunnan mielestä sääntelyn selkeys kuitenkin edellyttää säännöksen sanamuodon täsmentämistä siten, että siitä käy ilmi päätöksenteon suhde itsehallintolakiin. Oikeusministeriö on toimittanut valiokunnalle 22.9.2016 säännösehdotuksen, jonka mukaan 1. lakiehdotuksen 12 §:n 2 momentissa säädettäisiin nimenomaisesti itsehallintolakiin viitaten siitä, että Ahvenanmaan itsehallintolain () 59 b §:n 2 momentissa säädettyä menettelyä noudattaen määritetään Suomen silakan, kilohailin ja lohen kalastuskiintiöistä Ahvenanmaan maakunnan osuudet, jotka siirretään Ahvenanmaan maakunnan hallituksen hallinnoitaviksi. Valiokunnan mielestä säännöksen täsmennys voidaan tehdä esimerkiksi oikeusministeriön toimittaman säännösehdotuksen mukaisesti.
Eriävä mielipide
ERIÄVÄ MIELIPIDE
Perustelut
Oikeusministeriön lausunto asiassa ja ehdotus kyseisen 3 luvun 12 §:n 2 momentin säännöksen muotoiluksi ei täysin mahdollista tasavertaisia neuvotteluja, joihin menettelyn tulisi perustua. Muotoilu ilmaisee osin, että valtakunnalla on etuoikeus päättää yksipuolisesti kiintiön jakamisesta, ja osin ehdotus kattaa vain määrätyt kalalajit. Niin kiintiöiden jako kuin jakoon sisällytettävät kalalajitkin ovat menettelyjä, joista on päätettävä 59 b §:n 2 momentin mukaisissa neuvotteluissa. Tätä painottavat Ahvenanmaan maaherra ja Ahvenanmaan maakunnan hallitus perustuslakivaliokunnalle toimitetuissa asiantuntijalausunnoissaan.
Ehdotettua lainkohtaa esityksen 3 luvun 12 §:n 2 momentissa tulee näin ollen täsmentää Ahvenanmaan maaherran ja Ahvenanmaan maakunnan hallituksen asiantuntijalausuntojen mukaisesti seuraavasti: "Suomen kalastuskiintiöiden jakaminen valtakunnan ja Ahvenanmaan maakunnan välillä tapahtuu Ahvenanmaan itsehallintolain 9 a luvun 59 b §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädettyjen neuvottelujen kautta."
Mielipide
Edellä olevan perusteella ehdotan,
että maa- ja metsätalousvaliokunta ottaa edellä todetun huomioon.
Helsingissä 26.10.2016
Mats
Löfström
r
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 47 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.