Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi liikennekaari-niminen laki. Liikennekaari yhdistäisi ja uudistaisi henkilö- ja tavaraliikennettä koskevat säännökset.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2018.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotettua sääntelyä arvioidaan perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan ja 18 §:ssä turvatun elinkeinonvapauden kannalta. Lisäksi eräät ehdotuksen säännökset ovat merkityksellisiä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuuden ja 10 §:n yksityisyyden suojan kannalta. Esitys sisältää myös useita asetuksen antamiseen valtuuttavia säännöksiä, joita arvioidaan perusteluissa suhteessa perustuslain 80 §:ään.
Lakiehdotus voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä Elinkeinovapaus Omaisuudensuoja Yksityisyyden suoja Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate Asetuksenantovaltuudet Muita seikkoja
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi liikennekaari (jäljempänä myös liikennekaariehdotus), jolla perustelujen mukaan toteutetaan hallitusohjelman kärkihanketta digitaalisen kasvuympäristön rakentamiseksi sekä säädösten sujuvoittamiseksi. Ehdotetun lain nimikkeessä käytetyllä ilmaisulla "kaari" tarkoitetaan tavallista eduskuntalain tasoista säännöstä.
Hallituksen tavoitteena on luoda edellytykset uuden teknologian, digitalisaation ja uusien liiketoimintamallien käyttöönotolle liikennesektorilla. Tämä pyritään toteuttamaan mahdollisimman kevyellä, johdonmukaisella ja teknologianeutraalilla sääntelyllä.
Hallituksen esitys on ensimmäinen osa kolmessa vaiheessa toteutettavaa kaikkia liikennemuotoja koskevaa liikennemarkkinoiden sääntelyn kokonaisuudistushanketta, jossa yhdistetään ja uudistetaan henkilö- ja tavaraliikennettä koskevat säännökset. Nyt käsiteltävänä oleva esitys koskee pääosin tieliikenteen sääntelyä.
Kaiken kaikkiaan liikennekaariehdotuksen II osan 1 ja 2 lukuun sisältyy useita liikenne-elinkeinon harjoittamiseen kohdistuvia lupasäännöksiä. Lisäksi II osan 3 luvussa säännellään kuljettajaa koskevia vaatimuksia. Merkittävimmät muutokset nykytilaan kohdistuvat takseja koskevaan sääntelyyn. Sen osalta lupakiintiöstä ehdotetaan luovuttavan ja nykymuotoista asemapaikka- ja enimmäishintasääntelyä ehdotetaan muutettavaksi olennaisella tavalla. Ehdotettu lupasääntely on merkityksellinen perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun oikeuden kannalta hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.
Liikenteen turvallisuusvirasto voisi liikennekaariehdotuksen III osan 1 luvun säännösten perusteella antaa taksipalvelun hinnoittelua koskevia määräyksiä. Sääntelyssä on kyse viranomaisen asettamasta enimmäishintasääntelystä, mikä merkitsee viranomaisen mahdollisuutta rajoittaa omistajan oikeutta määrätä omaisuutensa käytöstä perittävän vastikkeen suuruudesta (ks., s. 4/I ja, s. 2/I). Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuudensuojan kannalta.
Liikennekaariehdotuksen joukkoliikenne- ja tavaraliikennelupia koskevat säännökset vastaavat pääosin voimassa olevaa sääntelyä. Taksitoiminnan sääntelyyn sitä vastoin ehdotetaan merkittäviä muutoksia.
Taksiliikennelupia koskevassa sääntelyssä luovuttaisiin määrällisistä rajoituksista, ja luvan saamisen ehtoja lievennettäisiin (liikennekaariehdotuksen II osan 1 luku). Muutoksilla pyritään helpottamaan alalle pääsyä ja liiketoimintamuotojen uudistumista. Lupasääntelyä on kuitenkin edelleen arvioitava perustuslain 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden kannalta.
Voimassa oleva taksitoiminnan toimilupasääntely ja taksilupien määrälliset rajoitukset on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (, s. 2—3). Valiokunta on pitänyt taksiliikennelupien määrällistä rajoittamista sen elinkeinovapauden rajoittavasta merkityksestä huolimatta perusteltuna ja perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta hyväksyttävänä, kun otetaan huomioon alan merkitys ja erityispiirteet osana Suomen julkisen liikenteen kokonaisjärjestelmää. Mahdollisuus pitkäjänteiseen ja kannattavaan yritystoimintaan parantaa edellytyksiä taksipalvelujen säilymiselle alueilla, joilla joukkoliikennepalvelut ovat vähenemässä, ja toisaalta turvaa riittävän tarjonnan alueilla, joilla kysyntä on vilkasta (ks., s. 3).
Takseja koskevan toimilupasääntelyn on puolestaan aikaisemmin katsottu myös asettavan laadulliset vaatimukset taksitoiminnan harjoittamiselle. Koska taksitoiminnalla on tärkeä asema osana julkisen liikenteen järjestelmää, vailla merkitystä sen valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta ei ole sekään, että erityisryhmien, kuten vammaisten ja liikkumisrajoitteisten, ja heidän oikeuksiensa toteutumisen näkökulmasta taksiliikenteellä on myös perustuslain 9 §:ssä tarkoitettua liikkumisvapautta toteuttava merkitys. Hallituksen esityksessä on tältä osin esitetty elinkeinovapauteen puuttumisen perusteluksi alalla "erityisesti harmaan talouden estäminen", vaikka valtiosääntöoikeudellisesti lupasääntelyn aikaisemmat hyväksyttäviksi katsotut perustelut eivät ole perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan olennaisesti juurikaan muuttuneet. Esimerkiksi matkustajaturvallisuuteen, liikenneturvallisuuteen ja taksien saatavuuteen liittyvät näkökohdat ovat valtiosääntöoikeudellisesti yhä yhtä lailla merkityksellisiä.
Määrällisistä rajoituksista luopumista voidaan kuitenkin pitää valtiosääntöoikeudellisesti perusteltuna perustuslain 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden näkökulmasta. Ehdotettavat luvan saamisen edellytykset eivät nekään valiokunnan mielestä merkitse oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastaista elinkeinovapauden rajoitusta. Rajoitukset turvaavat riittävällä tavalla perustuslakivaliokunnan aikaisemmin merkityksellisinä pitämät matkustajaturvallisuuteen ja liikenneturvallisuuteen liittyvät näkökohdat. Taksipalvelun riittävän saatavuuden kannalta merkityksellistä on sekin, että lupa on liikennekaariehdotuksen II osan 1 luvun 4 §:n mukaan myönnettävä, jos edellytykset täyttyvät, ja harkinta on siten oikeudellisesti sidottua. Luvan peruuttaminen on puolestaan liikennekaariehdotuksen VI osan 1 luvun 2 §:n 2 momentissa sidottu vakaviin rikkomuksiin ja siihen, että luvanhaltijalle on annettu mahdollisuus korjata puute. Lupasääntely täyttää näiltä osin perustuslakivaliokunnan käytännössä asetetut tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimukset.
Liikennekaariehdotuksen III osan 1 luvun 3 § koskee taksiliikenteen palvelujen hinnoittelua. Ehdotetun säännöksen 5 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto voi asettaa enimmäishinnan yleisimmin käytetyille taksiliikenteen palveluille, jos taksiliikenteen kokonaishintojen nousu on merkittävästi suurempi kuin yleisen kuluttajahintatason ja taksiliikenteen kustannusindeksin nousu. Liikenteen turvallisuusviraston asettaman enimmäishinnan on oltava kustannussuuntautunut siten, että se sisältää kohtuullisen voiton. Enimmäishintaa on tarkasteltava vuosittain. Saman säännöksen 3 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusviraston on seurattava matkustajille tarjottavien taksiliikenteen palvelujen hinnoittelua ja Liikenteen turvallisuusvirasto voi antaa tarkempia määräyksiä taksiliikenteen palvelun kokonaishinnasta, jonka ylittyessä tai arvioitaessa ylittyvän taksiliikenteen palvelusta on sovittava nimenomaisesti.
Nämä näkökohdat muodostavat myös nyt ehdotetulle sääntelylle hyväksyttävät perusteet, eikä sääntelyä voida pitää kohtuuttomana omaisuudensuojan ja sopimusvapauden rajoituksena. Sääntelyn perusteet on myös määritelty riittävän täsmällisesti. Enimmäishintaa on tarkasteltava vuosittain, minkä voidaan arvioida riittävästi turvaavan sen, että kustannusten mahdollinen kohoaminen ei vaikuta kohtuuttomasti liikenteenharjoittajan tulokseen. Kokonaishinnan perusteiden tarkastelulle ei ole kuitenkaan määritelty vastaavanlaista täsmällistä aikarajaa, vaan Liikenteen turvallisuusvirastolle ehdotetaan 3 §:n 3 momentissa säädettäväksi vain yleinen hinnoittelun seuraamisvelvollisuus. Koska kokonaishinnalla on todennäköisesti käytännössä merkitystä hinnoittelun ohjaajana, velvollisuutta myös sen perusteiden vuosittaiseen tarkasteluun voidaan pitää perusteltuna. Tämän vuoksi liikennekaariehdotuksen III osan 1 luvun 3 §:n 3 momenttia on syytä täydentää saman säännöksen 5 momentin kaltaiseksi.
Liikennekaariehdotuksen V osa sisältää säännökset liikenteen rekistereistä ja niihin talletettavista tiedoista. Ehdotuksen V osan 1 luvun 4 §:n mukaan liikenneluparekisterin julkisen osan tiedot julkaistaisiin "sähköisesti tai teknisen käyttöyhteyden avulla".
Perustuslakivaliokunta on pitänyt yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta olennaisena, että ehdotetun kaltaisesta internetiin sijoitettavasta henkilörekisteristä tietoja ei voida hakea erilaisina massahakuina, vaan esimerkiksi ainoastaan yksittäisinä hakuina. Tällaista rajausta pidettiin edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä arvioitaessa varsin laajan terveydenhuollon ammattihenkilöiden tietoja sisältävän tietopalvelun luomisen mahdollistavaa esitystä (, s. 3/I). Vaikka luovutettavien tietojen sisältö ja sääntelykonteksti poikkeavat tuolloin arvion kohteena olleesta, pitää perustuslakivaliokunta tärkeänä, että nyt arvioitavana olevan rekisterin sisällön ja tarkoituksen kannalta perusteltu rajaus sisällytetään myös liikennekaareen (ks. myös).
Valvontaviranomaisen yleistä tiedonsaantioikeutta koskevan liikennekaariehdotuksen IV osan 2 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomaisella on tämän lain mukaisten tehtävien suorittamiseksi oikeus saada tarvittavat tiedot niiltä, joiden oikeuksista ja velvollisuuksista tässä laissa säädetään tai jotka toimivat näiden lukuun. Vastaavasti säännöksen 2 momentin mukaan sääntelyn kohteet ovat velvollisia keräämään ja luovuttamaan salassapitoa tai tietojen luovutusta koskevien rajoitusten estämättä tarvittavat tiedot viranomaiselle laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ehdotettu sääntely muodostuu monessa suhteessa epäselväksi. Ensinnäkin ne tiedot, joita yksityinen taho on 1 momentin mukaan velvollinen viranomaiselle luovuttamaan, jäävät säännöksessä ja sen perusteluissa epäselviksi. Toisaalta 2 momentin tietojen keräämisvelvollisuuden henkilöllinen soveltamisala ja suhde 1 momentissa säädettyihin viranomaistehtäviin jäävät avoimiksi. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tällaisessa hyvin väljässä ja ulottuvuudeltaan laajassa sääntely-yhteydessä erityisen tärkeänä, että tietojensaantioikeutta ei erikseen sanonnallisesti venytetä ja että tietojensaantioikeus rajataan koskemaan ainoastaan välttämättömiä tietoja. Pykälässä säädettyjen oikeuksien ja velvollisuuksien olennainen täsmentäminen ja viranomaisen tiedonsaantioikeuden rajaaminen koskemaan tehtävän kannalta välttämättömiä tietoja on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (ks., s. 4/I,, s. 3—4,, s. 2/I).
Ehdotetun liikennekaaren VI osan 2 luvun 1 §:n mukaan luvattomasta ammattimaisen liikenteen harjoittamisesta on tuomittava henkilö, joka tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta kuljettaa ammattimaisesti henkilöitä tai tavaroita tiellä ilman taksi-, henkilö- tai tavaraliikennelupaa, EU:n kansainvälistä linja-autoliikennettä koskevassa asetuksessa tai EU:n tavaraliikennelupa-asetuksessa tarkoitettua lupaa taikka harjoittaa Interbus-sopimuksessa tarkoitettua liikennettä taikka kansainvälisen liikenteen harjoittamista koskevassa Suomen ja toisen valtion välisessä kahdenvälisessä sopimuksessa tarkoitettua liikennettä ilman sopimuksissa edellytettyä lupaa. Rangaistukseksi teosta on tuomittava sakkoa tai vankeutta enintään kuusi kuukautta.
Perustuslain 8 §:n mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ydinsisällön mukaan rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU-tuomioistuimen käytännössä laillisuusperiaatteelle on annettu käytännössä vastaava ydinsisältö, jossa on korostettu rikossääntelyn ennustettavuutta eli sitä, että säännöksen sanamuodon perusteella voidaan ennakoida, mikä on rangaistavaa (ks.ja, s. 2/II sekä niissä viitatut säännökset).
Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että jos ehdotetun kaltaista blankorangaistustekniikkaa on sääntelyn erityisluonteen vuoksi välttämätöntä käyttää, säännöksessä tulee viittaamalla konkretisoida, minkä säännöksen tai säännösten rikkomisesta rangaistaan, viittausketjujen tulee olla täsmällisiä ja rangaistavuuden edellytykset ilmaisevien aineellisten säännösten tulee olla kirjoitettu rangaistussäännöksiltä vaaditulla tarkkuudella. Lisäksi rangaistussäännöksessä on pyrittävä kuvaamaan rangaistava teko (ks.ja).
Liikennekaariehdotukseen sisältyy useita säännösehdotuksia asetuksenantovaltuuksista. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto. Asetuksenantovaltuuksiin on perustuslakivaliokunnan käytännössä katsottu kohdistuvan erityisesti vaatimus sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Valtuussäännöksessä pitää eritellä riittävän tarkasti asetuksella säänneltäviksi tarkoitetut asiat.
Liikennekaariehdotuksen III osan 4 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä säännöksen 1 momentissa tarkoitetun valtionavustusmäärärahan myöntämisen perusteista. Mainitun lainkohdan 1 momentissa on kuitenkin vain säännös yksinomaan valtionrahoituksen rahoituksen mahdollisista saajista. Valtuussäännöstä on tarpeen olennaisesti täsmentää.
Liikennekaariehdotus perustuu säädösteknisesti osa- ja lukuperustaiseen jaotteluun, jossa säännösten numerointi alkaa jokaisen luvun alusta uudestaan. Liikennekaariehdotus sisältää yhteensä 7 osaa, 14 lukua ja 78 pykälää. Eräissä lain osissa on vain yksi luku ja näissä vain yksi taikka muutama pykälä. Lain systematiikka johtaa siihen hyvin vaivalloiseen vaatimukseen, että viittaaminen liikennekaaren säännöksiin edellyttää aina osan, luvun ja säännösnumeron mainitsemista — tavanomaisen momentin ja kohdan yksilöinnin lisäksi. Tällainen sääntelytekniikka voi aiheuttaa myös käytännössä sekaannusta, koska ehdotetulla tavalla säädettävässä laissa olisi esimerkiksi useita sisällöltään täysin erilaisia 2 luvun 1 §:n säännöksiä. Perustuslakivaliokunta katsoo, että sääntelytekniikka voi johtaa siihen, että jopa asiantuntijoiden on vaikea hahmottaa sääntelyä. Tavalliselle kansalaiselle sääntelyn ymmärtäminen ja hahmottaminen saattaa olla miltei mahdotonta.
Sääntelyn keventäminen
Sääntelytekniikka
Lain nimike
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen IV osan 2 luvun 2 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.