Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Kolmen hallituksen esityksen kokonaisuus
Hallintovaliokunnan toimialan kannalta keskeiset ehdotukset
Puolustusvoimien toimialaan kuuluva kansainvälinen apu
Puolustusvoimien tuki muille viranomaisille
Puolustusvoimien tuki Rajavartiolaitokselle kansainvälistä apua annettaessa
Kansainvälisen pelastustoiminnan avunantotilanteet
Puolustusvoimien tuki poliisille kansainvälisen avunannon tilanteissa
Lissabonin sopimukseen sisällytetyt yhteisvastuulauseke ja keskinäisen avunannon lauseke ovat vahvistaneet EU:n jäsenvaltioiden avun antamisen ja pyytämisen keinoja erilaisissa kriisitilanteissa. Yhteisvastuulausekkeen soveltamisala on rajattu kolmeen uhkakuvaan: terrori-isku taikka luonnon tai ihmisen aiheuttama suuronnettomuus. Keskinäisen avunannon lauseke käsittää avunannon aseellisen hyökkäyksen tilanteessa. Yhteisvastuulauseke luo EU:lle oikeusperustan toimia sekä velvoittaa jäsenvaltiot antamaan toisilleen apua, kun taas keskinäisen avunannon lauseke sisältää vain jälkimmäisen ulottuvuuden.
Hallituksen esityksen mukaan puolustusvoimista annetussa laissa ei ole tehtävää tai toimivaltuuksia, jotka mahdollistavat Puolustusvoimien osallistumisen esimerkiksi toisen valtion aluevalvontaan tai sotilaallisen avun antamiseen toisen valtion pyynnöstä. Tämä koskee myös EU:n yhteisvastuulausekkeen ja keskinäisen avunannon lausekkeen täytäntöönpanoa.
Kansainvälistä apua koskevaan kokonaisuuteen sisältyvät myös hallituksen esitys laiksi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta () sekä hallituksen esitys sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevan lainsäädännön muuttamiseksi (). Ensin mainittu lakiehdotus sisältää säännökset ylimpien valtioelinten (valtioneuvoston yleisistunto, tasavallan presidentti ja eduskunta) päätöksentekomenettelystä, jota noudatetaan kansainvälistä apua annettaessa ja pyydettäessä. Hallintovaliokunta on antanut hallituksen esityksestä lausunnon ().
Jälkimmäisessä hallituksen esityksessä ehdotetaan tarkistettavaksi sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevaa lainsäädäntöä. Muutettavaksi ehdotetaan erityisesti päätöksentekomenettelyä, toisen kansallisen viranomaisen antamaa tukea ulkomailla sekä sisäministeriön hallinnonalan virkamiesten toimivaltuuksia, voimankäyttövälineitä, voimakeinojen käyttöä, siviili‑ ja rikosoikeudellista vastuuta sekä virkasuhdetta koskevia säännöksiä kansainvälisen avun tilanteissa.
Hallintovaliokunta toteaa, että edellä mainitut hallituksen esitykset liittyvät kiinteästi toisiinsa, ja pitää tärkeänä, että kaikkiin kolmeen kansainvälisen avun antamista ja vastaanottoa koskevaan hallituksen esitykseen (,ja) sisältyvät lait tulevat voimaan samanaikaisesti.
Puolustusvoimista annetussa laissa säädettyjä Puolustusvoimien tehtäviä ehdotetaan muutettaviksi niin, että osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen toiselle valtiolle, EU:lle tai kansainväliselle järjestölle sekä muuhun kansainväliseen toimintaan on nykyistä laajemmin mahdollista. Voimassa olevassa laissa osallistuminen avun antamiseen toiselle valtiolle on rajattu muiden Suomen viranomaisten tukemiseen sekä terrori-iskuun, luonnononnettomuuteen, suuronnettomuuteen tai muuhun vastaavaan tapahtumaan. Nyt mainitut rajoitteet ehdotetaan poistettavaksi.
Puolustusvoimien osallistumista toisen Suomen viranomaisen tukemiseksi kansainvälisen avun antamiseen ehdotetaan muutettavaksi siten, että laissa olevat rajoitukset avun antamisesta kalustolla, materiaalilla tai asiantuntija-avulla poistetaan. Avun antamisessa on jatkossa oikeus käyttää ehdotuksen mukaan myös voimakeinoja. Avun antamiseen osallistuvan henkilöstön toimivalta suorittaa tehtäviä ja oikeus käyttää voimakeinoja määräytyvät toisen Suomen viranomaisen pyynnön ja tämän osoittaman toimivallan mukaisesti.
Esityksessä ehdotetaan lisäksi säädettäväksi Puolustusvoimien osallistumisesta kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan ilman, että kyse on toisen Suomen viranomaisen tukemisesta. Henkilöstön toimivalta tehtävän suorittamiseen sekä oikeus käyttää tehtävän kannalta välttämättömiä voimakeinoja perustuisivat kansainväliseen oikeuteen ja avun pyytäjän määritykseen. Osallistumisesta kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan päättää puolustusministeriö ulkoasiainministeriötä kuultuaan, jollei kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotetussa laissa muuta säädetä.
Hallituksen esityksen mukaan ehdotetuilla muutoksilla parannetaan Suomen valmiuksia antaa ja vastaanottaa kansainvälistä apua ja siten osallistua kansainväliseen yhteistyöhön esimerkiksi terrorismin, luonnonkatastrofin ja muiden kansainvälisten häiriötilanteiden hallinnassa. Ehdotuksella pyritään myös parantamaan Puolustusvoimien valmiuksia osallistua toisen Suomen viranomaisen tukemiseksi kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen. Valiokunta pitää näitä tavoitteita kannatettavina.
175/2003
262/2003
Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että Suomi voi täysimääräisesti antaa ja pyytää kansainvälistä apua myös puolustusministeriön hallinnonalalla. Viranomaisten tehtävien ja toimivaltuuksien kannalta nykyistä täsmällisempi ja kattavampi sääntely selkeyttää toimintaa kansainvälisen yhteistyön sekä avun antamisen ja pyytämisen tilanteissa. Esityksellä ei saadun selvityksen mukaan ole vaikutusta valtioneuvostosta annetussa laissa () ja valtioneuvoston ohjesäännössä () säädettyyn toimivallan jakoon valtioneuvoston yleisistunnon ja toimivaltaisen ministeriön välillä eikä toimivaltaisen ministeriön määrittelyyn.
Hallintovaliokunta on päätöksentekoa kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (—) tähdentänyt, että kaikissa kansainvälisen avun antamista tai pyytämistä koskevissa tilanteissa on oltava selvää, miten avusta päätetään. Erityisen tärkeää tämä on tilanteissa, jotka edellyttävät nopeaa päätöksentekoa tai jotka koskevat useita toimialoja.
Valiokunnan mielestä on keskeistä, että kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevassa päätöksenteossa esittelyvastuu on toimivaltaisella ministeriöllä. Lisäksi valiokunta korostaa, että kuten kaikissa häiriötilanteissa, myös kansainvälisen avun tilanteissa toimitaan normaalien päätöksentekomallien ja toimivaltuuksien mukaisesti. Uudella sääntelyllä ei myöskään tule hidastaa olemassa olevien kansainvälisen avun vastaanottamista ja pyytämistä koskevien mekanismien ja välineiden soveltamista.
Puolustusvoimien tehtävänä on ehdotetun puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 3 kohdan mukaan muun muassa osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Ehdotettuun 4 a §:ään on kirjattu, että puolustusministeriö voi pyytää Puolustusvoimien toimialaan kuuluvaa kansainvälistä apua. Ehdotetun 12 §:n 1 momentin mukaan Puolustusvoimat voi antaa Puolustusvoimien toimialaan kuuluvaa apua toiselle valtiolle, EU:lle tai kansainväliselle järjestölle sekä osallistua muuhun kansainväliseen toimintaan ottaen huomioon YK:n peruskirjan päämäärät ja periaatteet sekä muut kansainvälisen oikeuden säännöt.
Hallintovaliokunta toteaa, että ehdotetussa 12 §:n 1 momentissa ei ole tehty nimenomaista rajausta Puolustusvoimien toimialaan muuhun kansainväliseen toimintaan osallistumisen osalta. Hallintovaliokunta esittää sääntelyn johdonmukaisuuden vuoksi puolustusvaliokunnalle 12 §:n 1 momentin täsmentämistä tältä osin.
Puolustusvoimat voi voimassa olevan puolustusvoimista annetun lain 12 §:n 1 momentin mukaan osallistua toista viranomaista tukeakseen pelastus- ja muun vastaavan avun antamiseen toiselle valtiolle terrori-iskun, luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden tai niihin rinnastettavan tapahtuman johdosta. Puolustusvoimat voi osallistua avun antamiseen kalustolla, materiaalilla tai asiantuntija-avulla. Avun antamisessa ei saa käyttää voimakeinoja.
Puolustusvoimien tuki muille viranomaisille voi sisältää muun muassa sellaista sotilaallista suorituskykyä, jota ei ole tarkoituksenmukaista luoda muille viranomaisille. Käytännössä tämä voi tarkoittaa erityisosaamista, erikoisvälineistöä ja -materiaalia, joukkoja sekä logistiikkaa tai johtamisjärjestelmiä. Tuki perustuu viranomaisten yhteiseen suunnitteluun, harjoitteluun ja koordinaatioon. Osa Puolustusvoimien suorituskyvyistä on käytössä nopeasti ja joustavasti jo normaalioloissa. Hallituksen esityksen perusteluissa mainitaan esimerkkeinä helikopterit, lentokoneet, laivat ja erikoisjoukot.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi mainittua 12 §:ää siten, että Puolustusvoimat voi osallistua kansainvälisen avun antamiseen toista Suomen viranomaista tukeakseen myös toimivaltaisen ministeriön tai viranomaisen pyynnöstä. Ehdotetun uuden 12 a §:n mukaan tällaisen avun antamiseen osallistuvalla henkilöstöllä on toimivalta suorittaa tehtäviä ja oikeus käyttää voimakeinoja toisen Suomen viranomaisen esittämän pyynnön ja osoittaman toimivallan mukaisesti.
578/2005 Puolustusvoimien tuesta Rajavartiolaitokselle kansainvälistä apua annettaessa ehdotetaan säädettäväksi rajavartiolain () 79 a §:ssä. Ehdotetun rajavartiolain muutoksen mukaan Puolustusvoimat voi antaa Rajavartiolaitokselle virka-apua vastaavaa tukea Suomen ulkopuolella rajaturvallisuustehtävän hoitamisessa. Näissä tilanteissa voi olla kyse EU:n rajaturvallisuusvirasto Frontexin operaatiosta tai EU:n yhteisvastuulausekkeen perusteella toiselle EU-maalle annettavasta rajaturvallisuusavusta. Puolustusvoimien tuki Rajavartiolaitokselle Suomen alueen ulkopuolella olisi käytännössä kalustoa, materiaalia tai asiantuntija-apua. Tähän tukeen eivät kuulu puolustusvoimista annetun lain 4 §:n mukaiset sotilaalliset voimakeinot, koska ne eivät kuulu myöskään Puolustusvoimien Rajavartiolaitokselle Suomessa antamaan virka-apuun (rajavartiolaki 79 §).
Puolustusvoimien antaessa Rajavartiolaitokselle tukea kansainvälisessä tehtävässä Puolustusvoimien henkilöstö voisi käyttää kantamaansa virka-asetta ja muita voimankäyttövälineitä vain rajavartiolain 35 §:n 2 momentin nojalla (sivullisen voimakeinoapu) tai jokaiselle kuuluvan hätävarjeluoikeuden perusteella. Ehdotetun rajavartiolain 79 a §:n perusteella Puolustusvoimien henkilöstöllä ei ole tukea antaessaan rajavartiomiehen toimivaltuuksia. Rajaturvallisuusoperaatioissa tehtävää Schengenin rajasäännöstön mukaista rajavalvontaa voivat suorittaa vain asetuksen tarkoittamat rajavartijat.
Rajavartiolaitokselle annettavasta tuesta päättää ehdotetun puolustusvoimista annetun lain 12 §:n 3 momentin perusteella puolustusministeriö ulkoasiainministeriötä kuultuaan, jollei asia kuulu päätettäväksi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain mukaisesti.
Saadun selvityksen mukaan on tärkeää, että toimivaltaisen pelastusviranomaisen on mahdollista pyytää Puolustusvoimien tukea kansainvälisen pelastustoiminnan avunantotilanteissa. Puolustusvoimien tuki toimivaltaiselle pelastusviranomaiselle olisi näissäkin tilanteissa käytännössä kalusto-, materiaali- tai asiantuntijatukea. Pelastustoimen alaan liittyvässä avunantotilanteessa pelastustoimen muodostelmiin voi kuulua myös sotilaallisia voimavaroja, joiden tehtävänä on ensisijaisesti pelastustoiminta. Tehtävä ei muodostu tällä perusteella sotilaalliseksi, vaan tehtävässä tuetaan toimivaltaista pelastusviranomaista.
Valiokunta korostaa, että kansainvälisen pelastustoiminnan avunantojärjestelyjä ohjaavat kansainväliset normit, sitoumukset ja sopimukset. Kansallisesti noudatettavat periaatteet on niiden osalta kirjattu pelastuslain 38 §:ään, jonka kansainvälisen pelastustoiminnan määritelmää esitetään hallituksen esityksessä HE 107/2016 vp tarkennettavaksi. Määritelmässä otetaan huomioon muutokset kansainvälisen pelastustoiminnan luonteessa ja Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös unionin pelastuspalvelumekanismista (1313/2013/EU).
Pelastusviranomaisen toimivalta rajoittuu Suomen valtion alueelle. Pelastuslain 38 §:ssä tarkoitetussa avunannossa ei ole kyse pelastusviranomaisten lähettämisestä suomalaisin toimivaltuuksin ulkomaille. Kyse on Suomen antamasta henkilöstö- ja materiaaliavusta ulkomaan toimivaltaisille viranomaisille, joiden alaisuudessa nämä toimivat. Siksi pelastustoimen lainsäädännössä ei ole säännöksiä pelastusviranomaisen tuesta toiselle Suomen viranomaiselle Suomen alueen ulkopuolella.
872/2011 Poliisin tehtävänä on poliisilain () 1 §:n mukaan oikeus- ja yhteiskuntajärjestyksen turvaaminen, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä rikosten ennalta estäminen, paljastaminen, selvittäminen ja syyteharkintaan saattaminen. Poliisi toimii turvallisuuden ylläpitämiseksi yhteistyössä muiden viranomaisten sekä yhteisöjen ja asukkaiden kanssa ja huolehtii tehtäviinsä kuuluvasta kansainvälisestä yhteistyöstä.
Poliisi vastaa tukitilanteen turvallisen suorittamisen kannalta tarpeellisesta yleisjohdosta ja osapuolten välisten toimintojen yhteensovittamisesta sekä työturvallisuusjärjestelyistä. Esitettyjen muutosten tavoitteena on mahdollistaa kansallista poliisille annettavaa virka-apua koskevat toimivat käytännöt myös kansainvälisen avun tilanteessa, jos se on poliisitehtävien suorittamiseksi, kuten terrorismin torjumiseksi, tarpeen.
Mainittuun poliisilain 9 luvun 2 a §:ään ehdotetaan myös säännöstä, jonka mukaan sisäministeriö voi, erityisestä syystä ja apua pyytävän valtion suostumuksella, pyytää toista viranomaista antamaan poliisille tukea poliisitehtävän suorittamiseksi kansainvälisessä avunantotilanteessa ilman suomalaisen poliisimiehen läsnäoloa. Tällöin tuki ei voi sisältää voimakeinojen käyttöä. Tukea antavan virkamiehen tulee noudattaa tehtävän suorittamista johtavan vastaanottavan valtion virkamiesten määräyksiä ja ohjeita.
Sisäministeriö päättää molemmissa edellä kerrotuissa tilanteissa tuen pyytämisestä toiselta viranomaiselta. Tuen antamista koskevasta päätöksenteosta säädetään puolestaan puolustusvoimista annetussa laissa. Jos kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain soveltamiskynnys ylittyy apua annettavan kokonaisuuden osalta, päätös apukokonaisuudesta tehdään sisäministeriön esittelystä mainitun lain nojalla.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Hallintovaliokunta esittää,
että puolustusvaliokunta ottaa edellä olevan huomioon.